Совершенствование состава и структуры работ по эксплуатации автомобильных дорог

· очистка от снега и льда всех элементов мостового полотна, а также зоны сопряжения с насыпью, подферменных площадок, опорных частей, пролетных строений, опор, конусов и регуляционных сооружений, подходов и лестничных сходов.

По обустройству автодорог и обеспечению безопасности движения:

· уход за знаками, замена поврежденных и установка вновь недостающих дорожных знаков;

· содержание в чистоте и порядке, с окраской, автобусных остановок, пешеходных переходов, площадок отдыха, конструкций для дорожных знаков, ограждений, направляющих устройств, беседок и элементов их обустройства, а также шумозащитных сооружений, исправление отдельных повреждений элементов архитектурно-художественного оформления автодорог, надлежащий уход за этими элементами, очистка туалетов, дорожно-ремонтных пунктов, домов дорожных мастеров;

· установка и содержание в чистоте и порядке, с окраской, беседок, скамеек, панно и др., обустройство источников питьевой воды и артезианских колодцев, содержание их в чистоте и порядке;

· содержание, восстановление и устройство вновь пунктов учета движения, оценки состояния дорожной конструкции и других устройств, необходимых для изучения работы автодороги, её отдельных элементов и сооружений;

· содержание включенных в балансовую стоимость автодорог и дорожных сооружений пунктов весового контроля, водомерных постов, метеорологических пунктов и систем мониторинга погодных условий и условий движения, технологической и сигнально-вызывной связи, кабельной сети, а также светофорных объектов, средств организации движения, диспетчерского и автоматизированного управления движением;

· содержание включенных в балансовую стоимость автодорог и дорожных сооружений, линий электроосвещения дорог, мостов, путепроводов, тоннелей, транспортных развязок, паромных переправ и других сооружений, ревизия трансформаторов, плата за расход электроэнергии на освещение;

· удаление отслужившей, восстановление изношенной и нанесение вновь вертикальной и горизонтальной разметки, в том числе на элементах искусственных сооружений;

· исправление дорожных ограждений и направляющих устройств, уход за знаками и элементами обустройства автодорог;

· линейная регулярная расчистка от снега и льда автобусных остановок, павильонов, тротуаров и площадок отдыха.

Задача зимнего содержания автодорог и дорожных сооружений состоит в обеспечении постоянной сохранности автодороги и дорожных сооружений, позволяющей поддержание их состояния в соответствии с требованиями, допустимыми по условиям обеспечения непрерывного и безопасного автомобильного движения в зимний период года.

Работы по зимнему содержанию автодорог и дорожных сооружений осуществляются систематически на всем протяжении автодороги по всем ее элементам и сооружениям в течение всего года, согласно утвержденным сметам.

К зимнему содержанию автодорог и дорожных сооружений относятся следующие работы:

· изготовление, установка, устройство и ремонт постоянных снегозащитных сооружений (заборов, панелей, навесов и снежных валов), уход за снегозащитными сооружениями;

· изготовление, установка (перестановка), разборка и восстановление временных снегозадерживающих устройств (щитов, изгородей и сеток), создание снежных валов и траншей для задержания снега на придорожной полосе и их периодическое обновление;

· патрульная снегоочистка автодорог, расчистка автодорог от снежных заносов, уборка и разбрасывание снежных валов с обочин, профилирование и уплотнение снежного покрова на проезжей части автодорог низких категорий;

· устройство и содержание автоматических систем раннего обнаружения и прогнозирования зимней скользкости, а также автоматических систем распределения антигололедных реагентов на мостах, путепроводах и развязках на разных уровнях;

· борьба с зимней скользкостью, восстановление и ремонт существующих, а также устройство новых баз противогололедных материалов, устройство подъездов к ним, бурение, обустройство и обслуживание скважин для добычи природных рассолов, приготовление и хранение противогололедных материалов, устройство и содержание верхнего слоя покрытия с антигололедными свойствами;

· борьба с наледями, устройство противоналедных сооружений, расчистка и укрепление русел около искусственных сооружений, ликвидация наледных образований;

· проведение противолавинных мероприятий, уборка лавинных отложений.

· Задача озеленения автодорог и дорожных сооружений состоит в обеспечении постоянной защиты автодорог от снежных и песчаных заносов или эрозии и создании архитектурно-художественного оформления автодороги и дорожных сооружений.

· аботы по озеленению автодорог и дорожных сооружений осуществляются систематически на всем протяжении автодороги по всем ее элементам и сооружениям в течение всего года согласно утвержденным сметам.

К озеленению автодорог и дорожных сооружений относятся следующие работы:

· подготовка почвы под питомники и лесопосадки, выращивание саженцев (или оплата их стоимости) и транспортировка саженцев;

· устройство лесных полос для защиты автодорог от песчаных и снежных заносов, противоэрозионные и декоративные посадки;

· уход за посадками, рубки ухода, уборка сухостоя, защита лесопосадок от пожаров, борьба с вредителями и болезнями растений;

· засев семян и посадка цветов, засев травой полосы отвода и разделительной полосы;

· устройство артезианских колодцев с подключением оросительных сетей (лотками, мостами и трубами);

· уход и ремонт существующих искусственных оросительных систем.

Прочие работы по содержанию автодорог общего пользования:

· оценка качества содержания автодорог и дорожных сооружений;

· охрана автодорог и отдельных дорожных сооружений, сторожевая и пожарная охрана, создание и обновление мобилизационных резервов, обслуживание систем сигнализации, видеонаблюдения и пожаротушения;

· инвентаризация, паспортизация, составление кадастра дорог и разработка схем дислокации дорожных знаков и разметки;

· диагностика и оценка состояния автодорог, текущие и периодические осмотры, обследования и испытания мостов, путепроводов и других сооружений, учёт интенсивности движения, учёт дорожно-транспортных происшествий и участие в расследовании причин их возникновения, формирование и ведение банков данных о состоянии дорог, мостов и других дорожных сооружений;

· организация и приобретение оборудования дежурно-диспетчерской службы, центров управления производством; содержание метеорологических систем мониторинга погодных условий и условий движения, а также видеосистем, используемых для мониторинга и прогнозирования условия движения, включая аренду элементов метеорологических систем и каналов связи для их функционирования; приобретение метеорологических данных; информирование пользователей автодорог о состоянии проезда (информационные табло, средства массовой информации);

· инженерное и научно-техническое сопровождение наиболее сложных работ по содержанию автодорог и дорожных сооружений; научно-исследовательские и опытно-эксперементальные работы; разработка, переработка отраслевых норм и правил, стандартов, а также методической документации по обеспечению качества и повышению транспортно-эксплуатационных показателей автодорог; приобретение литературы, отраслевых норм, стандартов, правил, а также методической документации, подготовка и переподготовка кадров.

· содержание отдела эксплуатации автомобильных дорог районных подрядных ремонтно-эксплуатационных предприятий дорожного хозяйства, отдела эксплуатации и развитии сети магистральных дорог специализированных ремонтно-эксплуатационных предприятий по содержанию автомобильных дорог международного и государственного значений, а также отдела эксплуатации и ремонта мостового хозяйства специализированных ремонтно-эксплуатационных предприятий по содержанию мостового хозяйства

· противокамнепадные мероприятия, включая оборку склонов, противоселевые мероприятия;

· установка недостающих светоотражающих щитков на осевом дорожном ограждений, буферов перед осевым дорожным ограждением;

· установка на искусственных сооружениях недостающего оборудования для функционирования систем вентиляции, принудительного водоотвода, освещения, установка недостающих систем видеонаблюдения, инженерно-технических средств охраны;

· установка недостающих контейнеров для сбора мусора;

· организация и содержание постов весового контроля.

2.2 Нормативно-технические документы, регламентирующие эксплуатацию автомобильных дорог

Автомобильные дороги являются важной составной частью производственной и социальной инфраструктуры в экономике Узбекистана. На сегодняшний день основная часть грузовых и пассажирских перевозок приходится именно на долю автомобильных дорог. В частности, перевозки по автодорогам составляют около 85% всех грузовых перевозок и свыше 95% - пассажирских, что подтверждает особую роль и значение автодорог в социально-экономической жизни страны.

Высокий рост автомобилизации наряду с рядом других экономических факторов обуславливает необходимость дополнительных инвестиций на развитие транспортной инфраструктуры:

ь Постепенное увеличение объемов грузоперевозок - ежегодный прирост объема движения на дорогах составляет от 0,5% до 2,5%;

ь Повышение уровня обеспеченности населения легковыми автомобилями (по состоянию на 2010 год в среднем приходится 27,1 машин на100 семей);

ь Оценочные темпы роста по территории Узбекистана транзита грузов в 2015-2020 годах могут составить до 1млн.тонн. в год.

В этой связи, важное значение приобретает вопрос совершенствования системы строительства, содержания и эксплуатации автомобильных дорог[8].

Реализуется программа по строительству и реконструкции Узбекской национальной автомагистрали. В 2010 году на строительство и реконструкцию автомобильных дорог направлены средства на сумму 412,4 млрд. сум. В 2011 году на эти цели предусмотрено 609,8 млрд. сум с вводом в эксплуатацию 302 км автодорог.

В то же время, состояние многих автодорог оставляет желать лучшего. В настоящее время состояние множества участков автомобильных дорог междугородного и местного значения не отвечает установленным требованиям.

Текущие объемы финансирования строительно-ремонтных работ в дорожной сфере не покрывают растущие потребности, при этом имеются многочисленные случаи некачественного выполнения дорожно-строительных работ со стороны подрядных организаций. По мнению экспертов, система контроля и мониторинга за качеством выполнения дорожно-строительных работ требует совершенствования.

В данном исследовании изучено текущее состояние сфер эксплуатации автомобильных дорог в Узбекистане, оценка состояния участия частного сектора в данной сфере и выработка рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы по обеспечению конкурентной среды и внедрению новых механизмов привлечения финансирования за счет средств частного сектора в дорожно-строительную отрасль. Необходимо обратить внимание на состояние автомобильных дорог внутри республиканского значения (дороги местного значения, дороги улиц городов и иных населенных пунктов), которое вызывает большие вопросы.

В соответствии с действующим порядком, работы по строительству, реконструкции, ремонту и содержанию улиц городов и иных населенных пунктов, финансируются местным бюджетом. На практике, местные органы власти не справляются с возложенными задачами из-за недостаточности финансовых средств, низкого уровня оснащенности строительной техникой и утечкой квалифицированных кадров.

В последние годы наблюдается тенденция расширения участия частных фирм в сфере дорожного хозяйства. В частности, количество частных компаний, участвующих в тендерах, проводимых РДФ, постепенно растет. В 2008 году число участников в тендерах из числа частных компаний составило 23 единиц против 61 государственных компаний. За 9 месяцев 2010 года количество частных фирм, принимающих участие в тендерах, достигло 31. Объекты, выполняемые частными предприятиями в качестве генерального подрядчика, составили в 2009 году свыше 15%, в 2010 году 25% от общей стоимости объектов капитального и среднего ремонта. В то же время, степень участия частного сектора в сфере строительства и реконструкции дорог остается низкой. Формальных ограничений по доступу частного сектора конкурсные торги не имеется. Однако, ввиду большого объема выполняемых работ, а также отсутствия соответствующего оборудования/техники, частные фирмы проигрывают конкуренцию с государственными предприятиями.

По мнению экспертов, возможности частного сектора все еще в недостаточной мере используются для повышения качества услуг инфраструктуры и привлечения дополнительных инвестиций. На основе анализа законодательства и текущей практики, обращаем внимание на следующие важные вопросы, решение которых позволит расширить участие предприятий частного сектора в сфере строительства, ремонта и эксплуатации автомобильных дорог.

I. Развитие конкуренции на рынке дорожно-строительных работ. Сегодня рынок строительства и ремонта автомобильных дорог остается высоко концентрированным. Предприятия, входящие в состав ГАК «Узавтойул», являются монополистами на локальных рынках (области и районы республики). Ремонт улиц городов и иных населенных пунктов местного (районного, городского) значения осуществляется в основном территориальными и районными подразделениями ГАК «Узавтойул». По оценочным данным, около 90% всего объема работ по дорожному строительству выполняют подразделения ГАК «Узавтойул». Участие субъектов частного предпринимательства на этом рынке сдерживается их неразвитой материально-технической базой, ограниченными финансовыми возможностями и отсутствием опыта выполнения крупных и сложных проектов. Многие частные фирмы выполняют в основном договоры субподряда, оказывая отдельные услуги, так как только ограниченное количество частных компаний может выполнять весь спектр работ, требуемых РДФ, сдавать крупные проекты «под ключ».

II. Расширение источников финансирования дорожно-строительных работ. Текущее состояние автомобильных дорог городов, районных центров и иных населенных пунктов, а также хозяйственных и межхозяйственных автомобильных дорог находится в неудовлетворительном состоянии. Это, в первую очередь, связано с нехваткой денежных ресурсов на осуществление строительства, ремонта и эксплуатации дорог (финансируется только за счет средств местного бюджета), а также с низким уровнем оснащенности дорожно-эксплуатационных предприятий.

Примеры успешных зарубежных практик применения Государственно-частного партнерства (ГЧП) в сфере эксплуатации автодорог

В последнее время все большую актуальность приобретают вопросы взаимодействия бизнеса и власти при осуществлении инфраструктурных проектов.

Развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса - одно из важнейших условий формирования эффективной экономической политики, повышения инвестиционной и инновационной активности, роста конкурентоспособности страны, а также развития производственной и социальной инфраструктуры.

За рубежом проекты в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП) являются одним из наиболее распространенных и эффективных механизмов взаимодействия государственного сектора и частного капитала[86].

В мировой практике ГЧП давно и надежно зарекомендовало себя как эффективный и гибкий механизм привлечения негосударственных инвестиций к финансированию работ по строительству и эксплуатации объектов транспортной инфраструктуры, относящихся к государственной форме собственности.

Государственных средств для развития инфраструктуры, в том числе в дорожной сфере, как правило, не хватает, и проблема дефицита бюджетных средств на сегодняшний день решается в большинстве случаев либо путем привлечения дополнительных кредитных ресурсов, либо фискальными методами (усилением налогового прессинга с целью увеличения бюджетных поступлений).

В этом случае наиболее очевидным и при определенных условиях взаимовыгодным становится привлечение частных инвестиционных ресурсов в отрасли, в которых преобладает государственная собственность.

Существуют несколько подходов, определяющих возможные сферы и цели функционирования ГЧП и его отдельных разновидностей.

В рамках первого подхода («традиционный») существует представление о том, что ГЧП возможно только в случаях исключительного государственного права собственности, т.е. (в чистом виде) - в тех сферах, где запрещена приватизация имущества. Сторонники этого подхода исходят из того, что если нет запрета на нахождение имущества в частной собственности, его лучше приватизировать, не выстраивая никаких сложных схем взаимодействия государства и бизнеса[43,44].

Второй подход («адаптивный») предполагает более гибкое определение сфер возможного взаимодействия государства и частного капитала. Его сторонники исходят из того, что ГЧП возможно в любых сферах деятельности, где такое взаимодействие будет эффективным и взаимовыгодным, в том числе и в таких далеко не традиционных сферах, как оборона и безопасность.

ГЧП - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей, вплоть до сферы услуг.

Растущие потребности общества, ориентированного на потребление, растущая автомобилизация - все это требует адекватного развития транспортной инфраструктуры, в том числе автодорожной сети и сопутствующих услуг. Сегодня значительно недостает объемов средств на строительство автодорог, соответствующих потребностям населения и экономики страны. Такие объемы финансирования не только не могут обеспечить адекватное современному экономическому росту развитие дорожного хозяйства, но и приводят к сокращению дорожной сети.

В связи с этим остро стоит вопрос поиска источников финансирования. В качестве одного из достаточно реальных источников можно выделить, основываясь на зарубежном опыте, средства частных инвесторов. Очевидно, что вопрос партнерства государства и частного сектора в основном определяется прибыльностью этого сотрудничества для частного инвестора: ведь при отсутствии административного принуждения инвестор имеет возможность достаточно большого выбора объектов инвестиционных вложений[45].

Таким образом, по общему правилу частные инвесторы готовы вкладывать средства в рамках ГЧП только при гарантии прибыльности проекта или иных основаниях уверенности в благоприятном с финансовой точки зрения исходе проекта. Это должны понимать органы государственной власти и местного самоуправления, планирующие осуществлять проекты ГЧП, чтобы четко определять мотивации бизнеса и выстраивать собственные действия по привлечению инвестиций.

ГЧП можно определить как форму сотрудничества органов государственной власти с частным сектором. Цель сотрудничества - обеспечение финансирования, строительства, реконструкции, управления (эксплуатации) или ремонта, а также поддержание в надлежащем состоянии объектов инфраструктуры или предоставление услуг.

В основном механизмы ГЧП применяются в таких сферах, как транспортный сектор, системы здравоохранения и образования, водно-канализационное хозяйство, утилизация отходов, энергетический сектор и др.

В данной форме сотрудничества заинтересованы как органы государственной власти (публичный сектор), так и частный сектор. В конечном итоге от взаимного сотрудничества получают выгоду оба.

В ГЧП обычно участвуют три ключевых игрока: государственный сектор, частный сектор и банки. Государственные органы, заинтересованные в организации PPP, вступают в договорные отношения (договор о предоставлении услуг/договор о совместной деятельности/договор концессии и т. д.) с представителями частного сектора или же учреждают юридические лица с участием представителей частного сектора.

Представители частного сектора либо ново созданные юридические лица в рамках реализации ГЧП привлекают финансовые средства посредством получения кредитных ресурсов или путем продажи своих корпоративных прав. Представители частного сектора либо ново созданные юридические лица заключают договоры с главными исполнителями проектов. Таких исполнителей может быть несколько (в зависимости от модели PPP и специфики осуществляемых проектов). Главные исполнители проекта, в свою очередь, могут заключать соответствующие договоры с субподрядчиками в рамках реализации своих функций в ГЧП[46,47].

В зависимости от формы взаимодействия между органами государственной власти и представителями частного сектора можно выделить две основные формы ГЧП.

ГЧП, основанное на договоре. В рамках этой формы сотрудничество между частным и государственным сектором происходит в рамках договора, заключенного между ними. Эта форма включает различные типы схем, согласно которым одно либо несколько заданий различного уровня сложности возлагаются на частного партнера.

ГЧП институционального характера. В рамках этой формы ГЧП сотрудничество между частным и государственным сектором происходит в рамках отдельного юридического лица, учрежденного представителями частного и государственного сектора. Основной задачей такого юридического лица является обеспечение выполнения работ или предоставления услуг в рамках реализации конкретного проекта.

От ГЧП выигрывают и бизнес, и государство. Более того, взаимодействие, в конечном счете, служит повышению качества жизни населения и усилению конкурентоспособности экономики страны в мировом масштабе. К сожалению, новый контур возможностей для взаимодействия власти и бизнеса только формируется, поэтому степень успешности этого механизма в отдельных секторах экономики и регионах различна. Тем не менее, контакт общественного и частного постепенно укрепляется, что находит выражение, во-первых, в совместной разработке социально-экономической политики; во-вторых, в реализации совместных проектов государства и бизнеса.

Необходимость в ГЧП возникает, прежде всего в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность, - объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры, памятники истории и архитектуры и т.п.), так называемые публичные службы (public services) - ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение.

Государство, как правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в этих сферах и вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом (оставаться собственником), либо над определенным видом деятельности. В любом случае это означает финансирование за счет средств соответствующих бюджетов.

ГЧП по своей экономической природе является результатом развития традиционных механизмов взаимодействия хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры. Поэтому партнерство государства и частного сектора следует характеризовать как долгосрочное взаимодействие с целью привлечения дополнительных источников финансирования.

При этом ГЧП не отменят приватизацию. Безусловно, есть сферы, где частный бизнес может работать без государственного участия. Однако есть традиционные сферы государственной ответственности: оборона, социальная сфера, инфраструктура. С чисто рыночной позиции они непривлекательны и могут исчезнуть, если их активы передать в частные руки. К тому же государство не может полностью передать их в собственность.

Поэтому на практике совершенно логично возникает так называемая полу приватизация (semi-privatization), с которой часто отождествляют ГЧП. Это дает основание рассматривать ГЧП в качестве промежуточной формы между государственной и частной собственностью, а также как своеобразную управленческую альтернативу приватизации.

Основной целью ГЧП является развитие инфраструктуры в интересах общества путем объединения ресурсов и опыта каждой из сторон, реализация общественно значимых проектов с наименьшими затратами и рисками при условии предоставления экономическим субъектам высококачественных услуг.

ГЧП - качественно новый и эффективный способ привлечения инвестиций, поскольку партнерство такого типа могут не только способствовать росту экономики, но и развивать социально важную инфраструктуру.

Базовые признаки ГЧП состоят в следующем:

§ сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;

§ взаимодействие сторон в ГЧП закрепляется на официальной, юридической основе (соглашения, договоры, контракты и т.п.);

§ взаимодействие указанных сторон имеет действительно партнерский, равноправный характер (т.е. в обязательном порядке должен соблюдаться паритет, баланс обоюдных интересов);

§ ГЧП имеет четко выраженную публичную, общественную направленность (его главная цель - удовлетворение государственного интереса);

§ в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются активы (ресурсы и вклады) сторон;

§ финансовые риски и затраты, а также достигнутые в ГЧП результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соответствующих соглашениях, договорах, контрактах и т.п.

В зависимости от характера решаемых в рамках ГЧП конкретных задач все множество существующих и вновь возникающих форм партнерств подразделяется на отдельные типы (модели). Соответственно целям ГЧП различаются организационные модели, модели финансирования и кооперации. Во многих случаях партнерств используют формы, базирующиеся на преимуществах разных моделей и их сочетании.

Организационные модели не предполагают существенного вторжения в отношения собственности, этого, как правило, не происходит, сотрудничество публичного и частного партнеров осуществляется за счет привлечения третьих организаций, переуступки отдельных функций и контрактных обязательств, использования возможностей передачи объектов во внешнее управление. К организационной модели относят наиболее распространенный в настоящее время тип ГЧП - концессии.

Модели финансирования включают такие формы, как коммерческий наем, аренда, все виды лизинга, предварительное и интегрированное проектное финансирование.

Модели ГЧП с точки зрения применяющихся методов их разработки и реализации могут рассматриваться как развитие классических методов и процедур проектного финансирования. Однако некоторые особенности взаимодействия государственных и частных структур обусловливают необходимость ряда дополнительных требований к соответствующим проектам.

Общими чертами моделей проектного финансирования и ГЧП являются:

§ наличие проекта, назначение, структура и реализация которого имеют уникальный характер;

§ создание самостоятельной проектной компании, как правило, располагающей автономными ресурсами и являющейся институциональной основой реализации проекта;

§ выплата процентов и погашение основной суммы долга за счет генерируемых проектом будущих денежных потоков. Это означает, что для капиталоемких проектов требуется разработка особой концепции финансирования, ориентированной на достаточно длительный срок;

§ анализ чувствительности будущих денежных потоков к существенным факторам и рискам, а также определение критических факторов успеха;

§ выявление областей риска, их оценка и распределение между партнерами/участниками проекта;

§ составление договора, обеспечивающего беспрепятственную реализацию проекта, в качестве главной цели всех его участников;

§ образование проектной компании, что дает головной компании возможность использования забалансовых обязательств (off-balance-sheet), опосредующих и другие виды деятельности;

§ четкое определение пределов ответственности и обязательств партнеров. На практике проекты могут финансироваться за счет кредитов с правом полного (full recourse) или ограниченного (limited recourse) регресса на все активы заемщика. В этом случае договор предоставляет кредитору возможность получить от инвесторов (акционеров) средства, предоставленные в форме кредита, в полном или ограниченном объеме за счет всех активов заемщика. При финансировании без права регресса (non-recourse) подобная возможность исключается. При проектном финансировании чаще всего предоставляются кредиты с правом ограниченного регресса.

Модели кооперации представляют собой всевозможные формы и методы объединения усилий ряда партнеров, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания новой потребительной стоимости как публичного блага. Часто такая кооперация требует организации сложных, в том числе холдинговых, структур по сооружению объектов и их эксплуатации, особенно в сфере производственной и социальной инфраструктуры.

Основной принцип концепции ГЧП состоит в том, что государство определяет, в каких услугах и инфраструктуре оно нуждается, а частные инвесторы выдвигают предложения, которые должны в наибольшей степени соответствовать требованиям государства.

Концепция ГЧП, как правило, осуществляется в следующем порядке:

o разработка проекта, в рамках которого частный сектор планирует, сооружает и частично управляет объектом инвестиций в соответствии с заданиями государства;

o финансирование инвестиций государством, в том числе в форме платы за использование инфраструктуры;

o заключение долгосрочного договора, содержание и структура которого характеризуются большим разнообразием. Способы и сроки платежа, его зависимость от качества услуг и определенных экономических событий, распределение текущих издержек могут определяться в договорах по-разному, отражая различные цели и результаты переговоров между партнерами;

o переход объекта инвестиций по истечении срока договора в частную или государственную собственность.

Важная часть сделок в рамках ГЧП - распределение между участниками проекта задач, возможностей и рисков. При этом, как правило, соблюдается следующее условие: решение конкретной задачи возлагается на того партнера, который может сделать это с наибольшей эффективностью. Распределение задач и ответственности между государством и частным сектором зависит от сферы реализации проекта. Чем большее значение имеет общественная услуга (общественное благо), тем ниже рыночные риски, связанные с ее оказанием, и тем выше потребности в государственном регулировании.

Мировой опыт реализации инфраструктурных проектов свидетельствует о том, что государство часто принимает на себя рыночный риск в рамках определенных базовых условий. От распределения рисков и возможностей зависят функции государства. Если частный инвестор несет большую часть рисков по проекту, то государство имеет ограниченное право вмешиваться в выполнение проекта либо в основном контролирует его.

Государство получает выгоду от увеличения связанных с проектом бюджетных доходов, а также от косвенных эффектов: оживления конъюнктуры и роста инвестиционной привлекательности регионов. Оптимальное структурирование ГЧП в рамках отдельных проектов создает возможности для получения выгод, связанных с такими факторами, как:

Ш более быстрая реализация наиболее важных проектов в области инфраструктуры;

Ш ускорение развития регионов;

Ш повышение народнохозяйственной эффективности (часто не учитываемой в экономическом анализе);

Ш улучшение механизмов и моделей оказания услуг;

Ш облегчение бремени, лежащего на государственном управлении;

Ш снижение инвестиционных расходов (экономия может достигать 30% расходов на инвестиции);

Ш оптимизация структуры финансирования за счет использования национальной и (или) международной поддержки и расширения доступа к новым источникам финансирования.

В последние годы области применения различных форм ГЧП расширяются, развиваются и сами формы партнерства. Так, если концессионные соглашения первоначально стандартно применялись при сооружении автострад, автостоянок, обеспечении централизованным теплоснабжением, то в настоящее время они получили распространение в таких сферах, как национальная оборона, образование, кабельное телевидение, некоторые виды городского транспорта. В ряде стран частный бизнес проектирует и строит больницы, школы и другие общественные объекты, а затем управляет ими[48].

При реализации проектов ГЧП используются различные механизмы сотрудничества государства и частного бизнеса. Они дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ.

Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным органом - весьма привлекательный бизнес для частного предпринимателя, поскольку помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции.

Аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного имущества во временное пользование и за определенную плату. Традиционные договора аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупить государственное имущество.

Концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством и частным партнером, получающей все большее распространение. Концессии представляют собой в наибольшей степени развитую, комплексную и перспективную форму ГЧП.

Особенность концессии состоит в том, что государство в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении. Право же собственности на выработанную по концессии продукцию передается концессионеру[49].

Следует выделить ряд характерных признаков концессии:

v предметом концессии всегда являются государственная собственность, а также монопольные виды деятельности государства образования;

v одним из субъектов концессионного соглашения выступает государство;

v цель концессии состоит в удовлетворении общественных нужд и потребностей;

v концессия всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение);

v концессия опирается на возвратность предмета соглашения, который предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении.

Если в случае контрактов, в договорах аренды и подряда государство выступают субъектами гражданского права и для их эффективной деятельности вполне достаточно норм Гражданского кодекса, то в рамках концессии государство, прежде всего, является органом публичной власти. В этом качестве оно не просто предоставляет партнерам по соглашениям часть своих правомочий как собственника, но и делегирует им часть своих властных функций (исключительных суверенных прав). Делать это можно только на основании соответствующего властного акта государства.

Таким образом, источником исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав является не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти. Исключительный (суверенный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также самого государства.

К публично-правовым признакам концессионных соглашений относится фиксирование в них публичных интересов, выразителем и представителем которых является государство. По концессионному соглашению частный партнер государства (концессионер) обязан подчиняться требованиям публичных интересов, обеспечивать бесперебойность оказания услуг, не дискриминацию пользователей, общедоступность услуг, равенство тарифов на одинаковые услуги.

Обстоятельства, ставящие под угрозу публичный интерес или причиняющие ему ущерб, выступают законным основанием для принятия мер, специально не прописанных в соглашении. С целью защиты публичного интереса в концессионном соглашении могут быть предусмотрены суверенные односторонние права и преимущества органа публичной власти перед концессионером.

Концессии получили наибольшее распространение в инфраструктурных отраслях, в которых необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление.

Существует три вида концессий:

· на уже существующие объекты инфраструктуры;

· на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов;

· передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании.

В рамках этих видов возможны варианты концессионных отношений, основанные на сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами, а также допустимых пределов их конкретной предпринимательской и инвестиционной деятельности (сооружение, эксплуатация, управление).

Необходимо подчеркнуть, что наличие типовых концессионных соглашений оправдано не только тем, что это в значительной степени облегчит работу по подготовке, заключению и выполнению будущих концессионных соглашений. Немаловажное значение имеет тот факт, что согласно мировой практике в сфере ГЧП соглашения такого рода являются самыми сложными из тех, что заключаются правительствами стран, в которых реализуются проекты на основе ГЧП (в том числе и концессионного характера).

Главная причина трудностей заключения концессионных соглашений состоит в недостаточной защищенности прав концессионера. Так, риски, которые он несет, высокие расходы, связанные с самой концессионной деятельностью, отягощаются еще и необходимостью уплачивать высокую концессионную плату государству. В то же время неустойка за нарушение обязательств со стороны последнего законом не предусмотрена. Сейчас готовятся соответствующие поправки в закон, которые, возможно, стимулируют появление концессий в стране.

Проблематично реальное появление частных железнодорожных и даже автомобильных магистралей. Вопрос упирается в позицию государства как основной стороны партнерства. Мировой опыт показывает, что в дорогих инфраструктурных проектах доля инвестиционного участия государства не может быть ниже 40 - 60%.

Соглашения о разделе продукции. Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом напоминает традиционную концессию, но все же отлична от нее. Различия заключаются, прежде всего, в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Если в концессиях, как уже упоминалось, концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Условия и порядок раздела продукции между государством и инвестором определяются в специальном соглашении. В мировой практике такие соглашения особенно активно используются в сфере нефтедобычи.

Как и в случае с концессией, государство предоставляет свои исключительные права на недропользование частному инвестору на возмездной основе и на определенный срок. Доступ частных партнеров (в том числе зарубежных) к исключительным правам осуществляется для привлечения инвестиций в капиталоемкие сферы. Имеются различные модели раздела продукции, например, сразу на две части или после вычета затрат инвестора. Важен также учет особенностей налогообложения.

Совместные предприятия являются одной из наиболее распространенных форм партнерства государства и частного бизнеса. Так, в зависимости от структуры и характера совместного капитала они могут быть либо акционерными обществами, либо совместными предприятиями с долевым участием сторон. В качестве акционеров в АО могут выступать органы государства и частные инвесторы. Возможности частного партнера в принятии самостоятельных административно-хозяйственных решений определяются долей в акционерном капитале. Риски сторон также распределяются в зависимости от ее величины.

Существенная особенность совместных предприятий любого типа - постоянное участие государства в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности. Самостоятельность частного партнера в принятии решений здесь более ограничена, чем, например, в концессиях. Важно, что изменение структуры акционерного капитала в пользу одной из сторон СП предполагает только перераспределение акций между инвесторами, но не ведет к увеличению общих размеров капитала (и соответственно, основных фондов и числа рабочих мест).

В случае национализации акционерного общества с участием государства выкуп акций осуществляется по текущему курсу и не зависит прямо от объема капитала, первоначально вложенного частным инвестором. Согласно мировой практике при национализации концессионного предприятия государство обязано возместить концессионеру стоимость инвестированного капитала, а также выплатить компенсацию за упущенную выгоду.

Интерес к инвестиционной составляющей сотрудничества государственной власти и частного бизнеса возник достаточно давно: первая постройка канала по концессионному принципу во Франции датируется 1552 г.

Впервые механизм PPP был применен в Великобритании в связи с необходимостью изменения существующей модели государственных закупок. Такая необходимость возникла в связи с большим государственным долгом, который увеличивался быстрыми темпами в период макроэкономической нестабильности 70-80-х годов. Применение механизмов РРР дало положительные результаты и показало реальную возможность решения проблем и задач, которые стоят перед публичным сектором, за счет привлечения средств частного сектора. Опыт применения РРР в Великобритании способствовал его распространению в других странах.

Последний виток интереса к ГЧП возник в 90-е годы XX в. в Великобритании, когда и начала развиваться британская форма ГЧП - "частная финансовая инициатива" (private financing initiative, PFI), суть которой состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, т.е. когда фактически частный бизнес сам осуществлял строительство государственного объекта за счет собственных средств.

В определенной степени к ГЧП можно отнести поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Такая разновидность ГЧП известна давно. Новшеством, появившимся в начале 90-х гг., стал эксперимент в Великобритании, когда частные организации стали привлекаться не только для выполнения работ, требующих государственных капиталовложений, но и для оплаты таких работ. Такие сделки получили название PFI - Private Finance Initiative (частная финансовая инициатива). Стоимость объектов частной финансовой инициативы, являющейся в Великобритании основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составила Ј24 млрд, а в течение следующих 3 лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд. Более того, ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии бюджета страны

Сегодня ГЧП является достаточно распространенным в различных странах мира - в США, Канаде, странах Европейского Союза, Австралии, Индии и др. Механизм PPP используется как на национальном, так и на международном уровнях с целью обеспечения финансирования государственных и других проектов за счет частных средств. В качестве конкретного примера ГЧП можно привести проект Chicago Skyway Toll Bridge System (система платных автодорог) в США. Раньше эта система эксплуатировалась и обслуживалась местным муниципалитетом. Передача Chicago Skyway Toll Bridge System в оперативный лизинг частной компании, которая была основана несколькими учредителями - резидентами разных стран, обеспечила приток капитала в местный бюджет Чикаго. Теперь за управление и обслуживание системы платных автодорог отвечает частная компания, которая получает доход за счет дорожного сбора.

Компенсация расходов частного инвестора осуществляется впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Во многих случаях частной финансовой инициативы инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала. Объектами частной финансовой инициативы могут выступать объекты инфраструктуры (включая автомобильные и железные дороги), школы, больницы и даже тюрьмы.

Зарубежный опыт в сфере PPP весьма богат и содержит множество различных моделей, однако буквальное их копирование вряд ли представляется возможным.

Так, например, во Франции (которая является лидером в Европе по протяженности сети автодорог, в том числе переданных в концессии) среди форм ГЧП выделяют:

-контракт на обслуживание,

-контракт на управление,

-аренду,

-концессию,

-переуступку эксплуатации,

-переуступку активов.

В мировой практике выделяют несколько основных видов концессий. Наиболее распространены следующие механизмы партнерств:

Ш BOT (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - передача). Этот механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По его истечении объект передается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство;

Ш Аналог этого вида концессии при реконструкции объекта - ROT (Rehabilitate, Own, Transfer); BTO (Build, Transfer and Operate) - «Строительство, передача, управление» - концессионер строит объект, который передает государству в собственность сразу после завершения строительства, после чего он поступает в управление концессионеру.

Ш BOOT (Build, Own, Operate, Transfer - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). В этом случае частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается публичной власти;

Ш BTO (Build, Transfer, Operate - строительство - передача - эксплуатация/управление). Этот механизм предполагает передачу объекта государству сразу по завершении строительства. Затем он поступает в пользование частного партнера, но без перехода к нему права владения;

Ш BOO (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация/управление). В этом случае созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора;

Ш BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - обслуживание - передача). Здесь акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов;

Ш DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование. В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate - проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация/управление) специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.

Выделяют также формы, близкие концессионным:

Ш Lease contract - контракт, близкий по содержанию аренде. Арендатор не участвует в строительстве, получая объект от государства. Обязанности арендатора: обслуживание, взимание платы и платежи государству за пользование.

Ш Service contract - контракт на обслуживание.

Ш Management contract - контракт на управление.

Весьма полезен отечественный концессионный опыт периода нэпа и индустриализации.

В 1920-е годы концессии создавались почти во всех отраслях народного хозяйства Бывшего Союза. Проектирование и строительство практически всех советских заводов, создание новых отраслей промышленности были во многом обеспечены за счет заключенных концессионных соглашений с иностранными фирмами. Свыше 80% этих концессий были сосредоточены в сфере добычи золота, серебра, свинца, марганца, нефти, в производстве цветных металлов, в эксплуатации лесных, рыбных ресурсов, в машиностроении, электроэнергетике и т.п.

В 1920-е годы прошлого века иностранные концессии в сфере городской инфраструктуры, коммунального хозяйства в крупных городах (например, в Москве) были весьма распространены и развиты. Практика концессий в Бывшем Союзе в указанный период свидетельствует о том, что в качестве одного из существенных условий концессионных договоров, заключаемых советским правительством с иностранными частными инвесторами (юридическими и физическими лицами), выступал льготный налоговый режим. Он находил свое проявление в так называемом паушалировании (от немецкого слова "paushal" - взятый вместе) налогов, когда, например, вместо 26 различных налогов взимался один.

Если анализировать использование ГЧП по странам, то в зависимости от уровня социально-экономического развития страны картина будет меняться. Так, по сравнению с общей картиной в странах "Большой семерки" (США, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония) проекты транспортной инфраструктуры стоят далеко не на 1-м месте. В странах "Большой семерки" на 1-м месте - здравоохранение (184 из 615 проектов), на 2-м месте - образование (138 проектов), на 3-м - автодороги (92 проекта).

Анализ зарубежного опыта использования ГЧП показал, что в каждой из стран "Большой семерки" имеется своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании - здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии - образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции - здравоохранение.

...