Управление качеством образования

- оптимизация образовательного процесса возможна при управлении им как целостной системой [21].

В.П. Панасюк рассматривает управление качеством образования как комплексное целенаправленное воздействие на образовательный процесс в целом и на его основные элементы с целью достижения максимального соответствия параметров его функционирования и конечных результатов требованиям стандарта. На основе анализа различных моделей систем управления качеством, В.П. Панасюк показал, что технологические решения управления качеством образовательного процесса необходимо направлять на:

- создание новой динамичной структуры управления, включающее определение взаимосвязанных компонентов этой структуры, переход от доминирующего вертикального принципа организации управления к горизонтальному, объединяющему равнозависимые компоненты на базе самоорганизации и саморазвития;

- обеспечение целостности управленческих функций в рамках цикла управления;

- определение субъектов и объектов управления, четкое разграничение полномочий, прав, обязанностей и ответственности субъектов управления;

- развитие системы мониторинга, анализа и оценки результатов образовательного процесса, разработка обоснованных критериев и показателей оценки;

- сочетание методов стимулирования и волевого управления образовательными системами [38].

В последнее время всё более популярной в образовании становится концепция всеобщего менеджмента качества TQM (Total Quality Management). Наиболее привлекательными методами и подходами TQM, с точки зрения управления качеством образования, являются:

- ответственность руководства;

- экономичность качества (дорого стоит не качество, а его отсутствие);

- непрерывный мониторинг требований к качеству;

- постоянное улучшение качества;

- вовлечение персонала в процесс достижения поставленных целей;

- обучение и мотивация персонала;

- контроль соответствия качества образования требованиям стандарта;

- создание и использование диагностического инструментария [34].



Выводы по параграфу:

1. Управление качеством образования должно строиться на определении субъектов и объектов управления, четком разграничении полномочий, обязанностей и ответственности субъектов управления.

2. Управление качеством образования в широком смысле может рассматриваться как управление соответствием образовательных стандартов и социальных норм качества требованиям общественного развития. Субъектом такого управления является Министерство образования и науки Российской Федерации. Объект - система российского образования.

3. Субъектом управления качеством образования в узком смысле - подготовка обучающихся - является образовательная организация. Объект управления - процессы и результаты образовательной деятельности.

4. Управление качеством образования требует воздействия как на процесс образования в целом, так и на компоненты, его обеспечивающие. Субъектами управления качеством материально-технического, финансового, информационного, кадрового обеспечения являются региональные и муниципальные (районные) органы управления образованием.

5. Управление качеством образования должно обеспечивать целостность управленческих функций в рамках цикла управления.

6. Управление качеством образования должно обеспечивать как эффективное функционирование, так и развитие качества образовательной системы.

Для решения задач управления на уровне региона и ниже, под качеством образования предлагается понимать совокупность характеристик, выражающих степень соответствия созданных условий и достигнутых результатов обучения требованиям федеральных государственных образовательных стандартов и иных нормативно-правовых актов в сфере образования (инвариантная часть на период действия указанных документов), и запросам потребителей образовательных услуг (вариативная часть).

Управление качеством образования требует определения компонентов и факторов, его определяющих. На качество образования в большей степени влияют: состав педагогических кадров, контингент обучающихся, характер реализуемых образовательных программ; в меньшей степени: материально-технические, учебно-методические и финансовые условия осуществления образовательного процесса.

Для качества образования как объекта управления свойственны все функции управления: планирование, организация и координация деятельности, мотивация, контроль.

В широком смысле управление качеством образования понимается как управление соответствием образовательных стандартов и социальных норм качества требованиям общественного развития. В узком смысле - это управление качеством подготовки обучающихся.

Управление качеством образования требует как воздействия на процесс образования в целом, так и на компоненты, его обеспечивающие.



2. Возможности и ограничения управления качеством образования на уровне района Санкт-Петербурга

2.1 Полномочия органов управления образованием федерального, регионального, районного уровней в сфере управления качеством образования

качественный образование район

Закон «Об образовании в Российской Федерации» определяет систему образования в России как совокупность взаимодействующих структур, включающих федеральные государственные образовательные стандарты, преемственные образовательные программы различных уровня и направленности, сеть образовательных учреждений и научных организаций, органы управления образованием, общественные и государственно-общественные объединения, осуществляющие деятельность в области образования. Управление этой системой осуществляется на трёх уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. Каждый из уровней обладает определёнными полномочиями, зафиксированными законодательно. При делегировании полномочий с одного уровня управления на другой передаются и финансовые ресурсы, необходимые и достаточные для исполнения этих полномочий. Уровнями государственного управления являются федеральный и региональный.

Правовую основу управления системой образования в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, Закон «Об образовании в Российской Федерации», иные правовые акты федерального, регионального и местного (муниципального, районного) уровней.

Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов.

Государственное управление в сфере образования осуществляют федеральные органы исполнительной власти. Федеральным органом исполнительной власти, определяющим государственную политику и общие правовые рамки функционирования системы образования, является Министерство образования и науки Российской Федерации. Полномочия Министерства установлены Постановлением Правительства РФ «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации». К исключительным полномочиям Министерства в области управления качеством образования можно отнести разработку и утверждение федеральных государственных образовательных стандартов; формирование федерального перечня учебников, рекомендованных к использованию при реализации образовательных программ начального, общего и среднего образования; определение формы и порядка проведения государственной итоговой аттестации. Федеральные государственные образовательные стандарты (далее - ФГОС) определяют требования: к структуре реализуемых основных образовательных программ; результатам их освоения: предметным, метапредметным, личностным; условиям их реализации: кадровым, финансово-экономическим, материально-техническим, психолого-педагогическим, информационно-методическим. Иными словами ФГОСы определяют тот уровень образования и условий образовательной деятельности, который может характеризоваться категорией «качество». Федеральный перечень учебников, рекомендованных к использованию при реализации основных образовательных программ, обеспечивает соответствие содержания образования требованиям стандарта. Государственная итоговая аттестация обеспечивает контроль качества результатов освоения обучающимися основных образовательных программ общего образования, их соответствия установленным требованиям [11].

Органы власти субъектов РФ ответственны за реализацию государственной политики с учетом региональных особенностей образовательных систем. Закон «Об образовании в Санкт-Петербурге» определяет полномочия Законодательного Собрания и Правительства Санкт-Петербурга в области образования. Эти полномочия связаны, главным образом, с обеспечением доступности образования и созданием условий для реализации образовательных программ различной направленности и уровня [9].

Исполнительным органом государственной власти в Санкт-Петербурге в сфере образования является Комитет по образованию. Полномочия Комитета связаны: с организацией деятельности образовательных организаций, находящихся в ведении Комитета и администраций районов, реализацией государственных программ РФ и Санкт-Петербурга в сфере образования, нормативно-правовым обеспечением функционирования и развития региональной системы образования, обеспечением проведения государственной итоговой аттестации, созданием единой региональной информационно-образовательной среды, осуществлением государственного контроля (надзора) в сфере образования на территории Санкт-Петербурга [7].

Районная система образования в Санкт-Петербурге включает сеть образовательных учреждений, реализующих федеральные государственные образовательные стандарты и образовательные программы различных уровня и направленности, администрацию района и Отдел образования, непосредственно осуществляющий управление этой системой. Полномочия администраций районов установлены Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 августа 2008 года № 1078 «Об администрациях районов Санкт-Петербурга» (с изменениями на 26 мая 2014 года). Они связаны:

- с осуществлением от имени Санкт-Петербурга функций учредителя находящихся в ведении Администраций государственных бюджетных (казённых) образовательных учреждений;

- обеспечением обязательности (учет детей) и доступности (развитие сети) общего образования;

- организацией информационного сопровождения процессов функционирования и развития системы образования района;

- осуществлением контроля образовательного процесса в государственных (в том числе ведомственных) и аккредитованных негосударственных образовательных учреждениях, расположенных на территории района;

- обеспечением реализации государственных программ развития образования, федеральных государственных образовательных стандартов;

- созданием условий для совершенствования кадрового состава системы образования: проведение конкурсов достижений в области образования, обеспечение повышения квалификации руководителями образовательных учреждений;

- созданием и развитием психологических и социально-психологических служб в районе;

- участием в разработке нормативно-правовых актов в области образования, системы государственно-общественной оценки деятельности образовательных учреждений.

Администрации районов лишены полномочий в выработке государственных стандартов и образовательных программ, не участвуют в процедурах государственной аккредитации и лицензирования образовательных учреждений. Таким образом, реализация функций управления качеством: планирования (целеполагания) качества образования, организации деятельности в части определения требований к условиям осуществления образовательного процесса, контроля качества результатов образования на уровне администраций районов ограничены.

Полномочия Отделов образования определяются Положением об Отделе образования администрации района. Доступными для ознакомления оказались Положения Кировского и Петродворцового районов. Анализ документов показывает, что полномочия районных Отделов образования практически повторяют полномочия администраций районов в области управления образованием.

Выводы по параграфу:

Полномочия администраций районов Санкт-Петербурга, районных Отделов образования связаны, главным образом, с реализацией федеральной и региональной политики в области образования, обеспечением контроля организации образовательного процесса в образовательных учреждениях района, созданием условий, соответствующих требованиям федеральных государственных образовательных стандартов, развитием кадрового капитала, созданием единого информационного пространства района.

2.2 Анализ структуры управления образованием в районах Санкт-Петербурга

Структура управления образованием представляет собой инструмент, посредством которого это управление реализуется. Её изучение на уровне районов Санкт-Петербурга строилось на основе анализа информации, представленной на сайтах администраций районов. Для анализа были выбраны 10 районов города, среди которых: Василеостровский, Калининский, Петроградский, Центральный, где результаты единого государственного экзамена по русскому языку и математике в 2012 году выше средних по городу; районы, демонстрирующие среднее качество результатов: Адмиралтейский и Красносельский; и районы, результаты которых ниже среднего: Кировский, Невский, Кронштадтский, Курортный.

В ходе исследования рассматривались районная система образования: инфраструктура (учреждения ДОД, ЦПМСС, ЦБЖ, межшкольные комбинаты, ИМЦ), количество общеобразовательных и дошкольных учреждений и структура Отдела образования: наличие (отсутствие) секторов, количество сотрудников, распределение функциональных обязанностей. Для определения интенсивности деятельности сотрудников районных отделов образования определялось отношение количества образовательных учреждений района (дошкольных и общеобразовательных) к количеству сотрудников Отдела.

Таблица4. Структура Отделов образования администраций районов Санкт-Петербурга и районные системы образования

№ п\п	Район	Структура ОО	ОУ	ДО	Кол-во ОУ
					Кол-во спец
1	Адмиралтейский	Начальник ОО - 1 Главный специалист - 3 Специалист - 1	ДОУ - 61 ОУ - 31	ДДТ - 2 ЦППРК ИМЦ	18,4
2	Василеостровский	Начальник ОО - 1 Зам. начальника - 1 Главный специалист - 2 Ведущий специалист - 3	ДОУ - 49 ОУ - 31	ДДТ - 2 ЦПМСС ИМЦ	11,6
3	Кировский	Начальник ОО - 1 Секретарь - 1 Начальник сектора - 2 Главный специалист - 5 Ведущий специалист - 1 Инспектор - 1	ДОУ - 75 ОУ - 57	ДДТ - 4 ИМЦ	12
4	Калининский	Начальник ОО - 1 Начальник сектора - 2 Специалист - 9	ДОУ - 93 ОУ - 55	ДДТ - 3 ЦПМСС ИМЦ	13,54
5	Красносельский	Начальник ОО - 1 Секретарь - 1 Начальник сектора - 1 Главный специалист - 2 Ведущий специалист - 1 Специалист 1 категории - 1	ДОУ - 72 ОУ - 42	ДДТ - 2 ЦПМСС ИМЦ	16,3
6	Кронштадтский	Начальник ОО - 1 Главный специалист - 1 Ведущий специалист - 1 Специалист 1 категории - 1	ДОУ - 9 ОУ - 8	ДДТ - 2 ЦПМСС ИМЦ	4,25
7	Курортный	Начальник ОО - 1 Зам. начальника - 1 Главный специалист - 2 Ведущий специалист - 2 Специалист 1 категории - Инспектор - 1	ДОУ - 15 ОУ - 18	ДДТ - 2 ЦПМСС ИМЦ	4,1
8	Невский	Начальник ОО - 1 Зам. начальника - 1 Начальник сектора - 2 Главный специалист - 2 Ведущий специалист - 6 Специалист 1 категории -5	ДОУ - 95 ОУ - 67	ДДТ - 5 ЦПМСС ИМЦ	9,5
9	Петроградский	Начальник ОО - 1 Зам. начальника - 1 Секретарь - 1 Главный специалист - 2 Ведущий специалист - 1 Специалист 1 категории -4	ДОУ - 54 ОУ - 23	ДДТ - 2 ЦПМСС ИМЦ	8,55
10	Центральный	Начальник ОО - 1 Зам. начальника - 1 Начальник сектора - 1 Главный специалист - 3 Ведуший специалист - 1 Специалист 1 категории -3 Куратор ДОУ - 1	ДОУ - 69 ОУ - 45	ДДТ - 3 Межшк.комб.- 2 ЦПМСС ИМЦ	10,4

Функциональные обязанности сотрудников районных Отделов образования отсутствуют в открытом доступе в 6 из рассматриваемых районов. Детально прописаны в Невском районе, определены направления деятельности в Василеостровском, Центральном, Кировском районах. Специалисты Отделов образования осуществляют деятельность в следующих направлениях:

- безопасность;

- воспитательная работа;

- сохранение здоровья школьников;

- государственный заказ (задание);

- антикоррупция;

- основная деятельность ОУ;

- аттестация;

- ремонтные работы;

- лицензирование, аккредитация;

- инофоны;

- основная деятельность ДОУ;

- ЕГЭ.

В Невском районе начальник сектора образовательных учреждений отвечает за развитие системы оценки качества образования.

Основным управленческим инструментом администраций районов, осуществляющих функции и полномочия учредителей, базой для финансового обеспечения деятельности подведомственных учреждений является государственное задание. В соответствии с государственным заданием бюджетные и автономные учреждения осуществляют деятельность по оказанию услуг и выполнению работ, относящихся к основным видам их деятельности. Формирование государственного задания осуществляется администрациями районов на очередной финансовый год и плановый период до 3 лет с возможным уточнением при составлении проекта бюджета. Государственное задание должно содержать показатели, характеризующие «качество и (или) объём (содержание) … оказываемых услуг (выполняемых работ)». Анализ государственных заданий образовательных учреждений Красносельского и Приморского районов Санкт-Петербурга показал, что показателями качества оказываемых услуг и выполняемых работ являются:

- выполнение показателей объёма оказываемых услуг (работ);

- наличие профессиональных кадров;

- выполнение программ;

- итоги учебной деятельности (успеваемость);

- использование инновационных технологий (да\нет).

На уровне образовательного учреждения основным показателем качества образования становится успеваемость. Показатели, характеризующие качество государственной услуги в государственных заданиях образовательных учреждений Центрального района включают выполнение программы и наполняемость учреждения. Ни один, ни другой показатель в действительности не характеризует качество образования. Показателями качества предоставляемой государственной услуги в государственных заданиях учреждений Кировского района являются; укомплектованность образовательного учреждения педагогическими кадрами, полнота реализации образовательных программ и уровень их освоения - та же успеваемость. Успешность освоения основных образовательных программ начального основного и среднего (полного) общего образования - основной показатель качества выполнения государственного задания в общеобразовательных учреждениях Выборгского района. В государственных заданиях Московского района к показателям качества государственной услуги (работы) отнесены:

- полнота и эффективность использования бюджетных средств;

- доля фактического количества потребителей государственной услуги к плановому количеству;

- укомплектованность штата;

- доля сотрудников, имеющих категории, к общему количеству сотрудников;

- средняя наполняемость классов;

- доля выпускников ГОУ, сдавших ЕГЭ по русскому языку, в численности выпускников, участвовавших в ЕГЭ по этому предмету;

- доля выпускников ГОУ, сдавших ЕГЭ по математике, в численности выпускников, участвовавших в ЕГЭ по этому предмету.

Первые два показателя характеризуют финансово-хозяйственную деятельность учреждения. Следующие два - обеспечение кадровых условий реализации образовательных программ. Средняя наполняемость класса не оказывает прямого влияния на качество образования, но характеризует выполнение требований санитарных правил и норм. Последние два показателя определяют качество результатов образовательной деятельности в соответствии с установленными нормами.

Анализ показателей качества оказываемой государственной услуги (выполняемой работы) в общеобразовательных учреждениях пяти районах Санкт-Петербурга показывает, что единого подхода к оценке качества в районах города нет. Государственное задание как механизм управления качеством образования используется недостаточно или формально.

Функциональные обязанности сотрудников районных отделов связаны с созданием условий реализации основных образовательных программ в соответствии с требованиями ФГОС. Материально-технические условия должны обеспечивать соблюдение требований:

- санитарно-эпидемиологических (к условиям и организации обучения);

- пожарной и электробезопасности;

- сохранения здоровья обучающихся и охраны труда работников образовательных учреждений;

- своевременных сроков и необходимых объёмов ремонтных работ.

Материально-техническое оснащение образовательного процесса осуществляется, главным образом, за счет выделяемых бюджетных средств, основным распорядителем которых является администрация района Санкт-Петербурга.

Требования к кадровым условиям включают:

- укомплектованность образовательных учреждений педагогическими, административными и иными работниками;

- уровень квалификации педагогических и иных работников образовательных учреждений;

- непрерывное профессиональное развитие педагогов.

Создание условий для непрерывного профессионального развития педагогов на уровне администраций районов Санкт-Петербурга обеспечивается деятельностью Информационно-методических Центров. Соответствие уровня квалификации педагога высшей или первой квалификационным категориям устанавливается в ходе аттестации. Контроль соблюдения порядка и сроков аттестационных процедур осуществляется специалистами Отделов образования.

Специалисты Отделов образования контролируют организацию образовательного процесса в подведомственных учреждениях, своевременное прохождение процедур лицензирования и аккредитации образовательных учреждений, обеспечивают координацию действий по подготовке и проведению государственной итоговой аттестации. Отдельное внимание на уровне районов Санкт-Петербурга уделяется антикоррупционной деятельности, которая имеет опосредованное влияние на качество образования. Организация деятельности по сопровождению инофонов в образовательном процессе на уровне района является управленческим воздействием на один из значимых факторов качества образования - контингент обучающихся.

В системе управления качеством образования важнейшее значение отводится планированию и целеполаганию. На уровне районов города функция планирования связана с разработкой Программ развития. В 70% исследуемых районов Санкт-Петербурга Программа развития доступна для ознакомления. Программы развития систем образования на уровне районов Санкт-Петербурга разработаны в соответствии с программными документами федерального и регионального уровней (Приложение 1). Поэтому целевые установки Программ совпадают со стратегическими целями развития российского образования в целом. В 100% анализируемых Программ основной целью развития районной системы образования декларируется повышение качества образования. Для достижения обозначенной цели ставятся задачи: создания условий, повышения вариативности и доступности качественного образования, развития системы управления качеством. Учитывая, что выполнение функций планирования качества, организации деятельности образовательных организаций в части нормирования содержания и объёмов учебного материала, педагогической деятельности, установления санитарных правил и норм организации образовательного процесса, охраны труда, пожарной безопасности, системы оплаты труда, контроля и оценки результатов общего образования выходят за рамки полномочий Отделов образования администраций районов, идея развития системы управления качеством на уровне района носит декларативный характер. Управлять качеством на уровне района можно, воздействуя на компоненты качества: кадры, материально-технические, психолого-педагогические, информационно-методические условия реализации основных образовательных программ общего образования. Во всех рассмотренных Программах задачи реализуются через проекты по качеству. Критерии оценки эффективности реализации проектов в большинстве случаев не позволяют такую оценку произвести.

Для выяснения реальных возможностей управления качеством образования на уровне района Санкт-Петербурга проведено углублённое интервьюирование одиннадцати действующих и бывших начальников Отделов образования администраций по пяти районам Санкт-Петербурга (Приложение 2). Обоснование выбора интервьюируемых - управленцы высшего звена на уровне районной образовательной системы. Их мнение имеет первоочередное значение для решения задач исследования, поскольку ответы руководителей наиболее достоверны. Был выбран этот метод исследования, поскольку при ограниченном количестве респондентов не представляется возможным сделать большую выборку. А информация должна быть значимой и объективной.

На вопрос: можно ли управлять качеством образования на уровне района Санкт-Петербурга, трое из опрошенных ответили - нет, трое - да. Остальные конкретизировали ответ, отметив, что на уровне района можно управлять условиями и процессом образования. На вопрос: влияет ли качество управления районной образовательной системой на качество образования, десять из одиннадцати респондентов однозначно ответили - да. Один ответ, вероятно, можно отнести к категории отрицательных: «Уверена, что на качество районный Отдел образования влияет гораздо меньше, чем само образовательное учреждение или Комитет по образованию. Причина в разграничении полномочий».

Анализ ответов респондентов на вопросы интервью позволяет сделать следующие выводы:

1. Процесс управления качеством образования основан на реализации основных управленческих функций: анализ, планирование, организация, стимулирование (мотивация), контроль, анализ.

2. На уровне района мегаполиса можно управлять созданием условий: кадровых, материально-технических, информационных, обеспечивающих эффективное функционирование и развитие образовательных учреждений.

3. Основным фактором, влияющим на качество образования, является кадровый состав.

4. Планирование качества образования на уровне района возможно с учетом особенностей района, но ограничено имеющимися полномочиями.

5. Качественному образованию соответствуют: квалифицированные и мотивированные педагоги, хорошая материально-техническая оснащенность, эмоционально-привлекательная информационно-образовательная среда, продуманная образовательная программа.

6. Приоритеты распределения финансовых средств в районах связаны с выполнением предписаний контролирующих органов, обеспечением обучающихся учебниками и учебными пособиями, проведением ремонтных работ, техническим оснащением учреждений в соответствии с требованиями ФГОС.

7. Стимулирование является важной управленческой функцией, которая может реализоваться на уровне района. Материальное стимулирование создаёт условия для интересной работы, моральное - основа саморазвития.

8. Оценка качества образования в районах, как правило, направлена на результаты образовательной деятельности: учебные достижения (результаты ГИА, олимпиадного движения), участия в конкурсах Приоритетного национального проекта «Образование», педагогических достижений, творческих конкурсах педагогов и учащихся. Выпускаются информационные сборники, формируются рейтинги образовательных учреждений.

9. Не все респонденты согласны с влиянием состава семей обучающихся на качество образования. Этот фактор практически не учитывается в районах при оценке качества образования, в управленческой деятельности.

10. Качество образования зависит от качества управления.

Выводы по параграфу:

1. В районах Санкт-Петербурга реализуется линейно-функциональная система управления образованием (Рис. 1), достоинствами которой являются оперативность принятия решений и выполнение указаний, а недостатками - дублирование управляющих функций, что приводит к размытости ответственности за качество образования.

2. Функции Отделов образования районов Санкт-Петербурга связаны с обеспечением доступности образования и созданием условий, необходимых для осуществления образовательной деятельности. Специалистов, курирующих вопросы качества образования в Отделах нет. Отсутствие управления качеством образования как отдельной функции должно компенсироваться требованием ко всем специалистам по достижению поставленных целей, в соответствии с их функциями по факторам и компонентам качества, что согласуется с концепцией всеобщего менеджмента качества.

3. Количество образовательных учреждений на одного специалиста Отдела образования варьирует от 4,1 в Курортном до 18,4 в Адмиралтейском, что свидетельствует о разной интенсивности труда и объёме выполняемой работы, но не может служить критерием её качества.

4. У районов с высоким качеством результатов образования по результатам ЕГЭ отношение количества образовательных учреждений к количеству специалистов Отдела образования составляет около 10.

5. Основной целью развития образования на уровне районов Санкт-Петербурга декларируется повышение качества образования. Достижение цели может быть обеспечено через реализацию проектов, оказывающих воздействие на факторы и компоненты качества.



Рис.1. Структура управления образованием на уровне района

2.3 Соответствие системы критериев и показателей качества образования в нормативно-правовых документах различного уровня современной методологии управления качеством

Эффективность управления качеством образования с точки зрения функционального подхода зависит от степени и полноты реализации управленческих функций, одной из которых является планирование деятельности. В современной практике планирования широкое распространение получил программно-целевой метод. Характерная черта программы - ориентация на достижение стратегической цели. Цель конкретизируется рядом подцелей и задач, которые составляют основу для разработки системы показателей и индикаторов программы. Для сопоставления целей и задач развития образования на всех уровнях управления, выявления показателей и индикаторов, связанных с управлением качеством общего образования, проведён анализ следующих документов (Приложение 3):

- Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р);

- Государственная программа Российской Федерации"Развитие образования" на 2013 - 2020 годы (утверждена постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 295);

- План мероприятий ("дорожная карта") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки" (утверждён распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2012 г. № 2620-р);

- Государственная программа Санкт-Петербурга «Развитие образования в Санкт-Петербурге на 2015-2020 годы» (утверждена Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 4 июня 2014 г. № 453);

- План мероприятий («дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы образования и науки в Санкт-Петербурге на период 2013-2018 годов» (утверждён распоряжением Правительства Санкт-Петербурга 23 апреля 2013 г.)

Стратегической целью развития образования на всех уровнях управления, во всех рассмотренных документах декларируется обеспечение высокого качества образования, достижение новых качественных результатов. Целевые показатели, определённые в аналогичных документах разного уровня управления дублируют друг друга с несущественными изменениями. Более подробно остановимся на основных показателях.

Из 8 целевых показателей (индикаторов) Государственной программы «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы к системе общего образования относятся 3:

- удельный вес численности населения в возрасте 5-18 лет, охваченного общим и профессиональным образованием, в общей численности населения в возрасте 5 - 18 лет;

- отношение среднего балла единого государственного экзамена (в расчете на 2 обязательных предмета) в 10 процентов школ с лучшими результатами единого государственного экзамена к среднему баллу единого государственного экзамена (в расчете на 2 обязательных предмета) в 10 процентов школ с худшими результатами единого государственного экзамена;

- удельный вес численности обучающихся в государственных и муниципальных общеобразовательных организациях, которым предоставлена возможность обучаться в соответствии с основными современными требованиями (с учетом федеральных государственных образовательных стандартов), в общей численности обучающихся государственных и муниципальных общеобразовательных организаций.

Первый показатель является количественной характеристикой доступности общего и профессионального образования. Второй - качественный, представляющий собой некий аналог децильного коэффициента, принятого в экономике. Идея его использования определяется существенным отставанием «слабых» школ от «сильных» и предполагает активную поддержку «слабых». Однако достижение целевых показателей возможно не только за счет улучшения качества снизу, но и снижения высоких результатов. Предложенный показатель и динамика выравнивания образовательных результатов вряд ли свидетельствуют о достижении нового качества российского образования. Третий показатель ориентирован на ликвидацию недостатков, приведение условий образовательной деятельности в соответствие с требованиями ФГОС. Однако проверить достоверность представленных сведений будет достаточно сложно. Показатель может констатировать общую динамику перехода системы образования на новые государственные образовательные стандарты.

Подпрограмма 2 Государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей» содержит 20 целевых показателей (индикаторов). Четыре связаны с развитием системы дошкольного образования, которое не является предметом рассмотрения в данной работе. Шесть показателей характеризуют создание материально-технических и информационно-методических условий в соответствии с требованиями ФГОС: соблюдение санитарно-эпидемиологических требований, пожарной безопасности, создания информационно-образовательной среды, обеспечение открытости деятельности образовательных организаций, доступности образования для детей с особыми потребностями здоровья. Все показатели являются количественными и вводятся на период ликвидации недостатков и несоответствий установленным требованиям. Создание условий, соответствующих требованиям ФГОС, позволит обеспечить эффективное функционирование системы, что согласуется с современными концепциями управления качеством образования.

Следующие три показателя определяют тенденции кадровой политики в области общего образования: привлечение молодых специалистов за счет роста заработной платы, возрастание интенсивности педагогического труда. Увеличение доли молодых специалистов в общей численности учителей вряд ли положительно скажется на качестве результатов образования, что связано с отсутствием опыта педагогической деятельности, а порой и недостатком предметных знаний у начинающих педагогов. Хотя в целом для системы образования обновление кадровых ресурсов - важнейшая задача сегодняшнего дня. Увеличение числа обучающихся на 1 педагогического работника с 11,4 в 2012 году до 13 в 2020 году позволит сократить расходы бюджета при необходимости доведения заработной платы учителя до средней по экономике региона.

Четыре показателя Подпрограммы характеризуют охват детей программами дополнительного образования и связаны с обеспечением его доступности, как на базе общеобразовательных организаций, так и на базе организаций дополнительного образования. Привлечение детей к художественному, техническому творчеству, занятиям спортом способствует удовлетворению индивидуальных образовательных потребностей, развитию способностей ребёнка, формированию ценностных качеств личности. Доступность дополнительного образования детей может отразиться на удовлетворённости населения качеством общего образования, однако этот показатель в Подпрограмме не учитывается.

Основным качественным показателем достижения целей развития общего образования является удельный вес численности российских школьников, достигших базового уровня образовательных достижений в международных сопоставительных исследованиях качества образования (PIRLS, TIMSS, PISA), в общей их численности. Если результаты PIRLS нас вполне устраивают, то задача здесь состоит в том, чтобы удержаться на занятых позициях. Одновременно планируется улучшить за 8 лет результаты российских школьников на 2% в исследованиях TIMSS по математике (4, 8 классы) и естествознанию (4, 8 классы) и на 2% в исследованиях PISA: читательская, математическая, естественно-научная грамотность. Это значимый показатель качества общего образования в России, соотнесённый с приоритетами в образовании, выработанными международным сообществом. Показатель, связанный с удельным весом численности обучающихся, принимающих участие в олимпиадах и конкурсах различного уровня, в их общей численности, не несёт информации о достижении качественных результатов. К сожалению, количество далеко не всегда является признаком качества.

Достижение высокого качества результатов в образовании Правительство Российской Федерации связывает с введением новых государственных образовательных стандартов, хотя сегодня вряд ли можно гарантировать, что планируемый результат будет достигнут. Количественный показатель доли обучающихся в соответствии с ФГОС в общей численности обучающихся связан с определёнными временными рамками освоения основных образовательных программ начального, основного и среднего образования.

План мероприятий ("дорожная карта") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки" содержит четыре показателя повышения эффективности и качества услуг в сфере общего образования:

- отношение среднего балла единого государственного экзамена (в расчете на 1 предмет) в 10 процентах школ с лучшими результатами единого государственного экзамена к среднему баллу единого государственного экзамена (в расчете на 1 предмет) в 10 процентах школ с худшими результатами единого государственного экзамена;

- удельный вес численности российских школьников, достигших базового уровня образовательных достижений в международных сопоставительных исследованиях качества образования (PIRLS, TIMSS, PISA), в общей численности российских школьников, принявших участие в указанных исследованиях;

- удельный вес численности учителей в возрасте до 30 лет в общей численности учителей общеобразовательных организаций;

- отношение средней заработной платы педагогических работников образовательных организаций общего образования к средней заработной плате в соответствующем регионе.

Непосредственное отношение к качеству образования имеют два. В основном они повторяют показатели Государственной Программы «Развитие образования». Однако «децильный» показатель рассчитывается здесь на 1 предмет. Очевидно, такой вариант его использования позволит объектам контроля представлять лучший результат из двух возможных. Удельный вес молодых специалистов (в возрасте до 30 лет в «дорожной карте» и до 35 в Программе «Развитие образования») к 2018 году должен составить 24%.

Среди целевых показателей государственной программы Санкт-Петербурга «Развитие образования в Санкт-Петербурге» на 2015-2020 годы (их всего 3) к общему образованию имеет отношение один: удовлетворённость населения Санкт-Петербурга доступностью и качеством образования. За время реализации программы процент удовлетворённости должен вырасти на 2 %: с 88% до 90%. Но и сегодня он достаточно высок.

Подпрограмма 2 - «Развитие общего образования» содержит пять целевых показателей. Первый характеризует доступность общего образования. Второй - выполнение Указа Президента о доведении заработной платы учителей до средней по экономике региона. Третий - качественный показатель: отношение среднего балла единого государственного экзамена (в расчете на 2 обязательных предмета) в 10 процентов школ с лучшими результатами единого государственного экзамена к среднему баллу единого государственного экзамена (в расчете на 2 обязательных предмета) в 10 процентов школ с худшими результатами единого государственного экзамена. Значение этого показателя в Санкт-Петербурге к 2020 году должно составить 1, 845 (в России - 1,7). Разница означает, что Санкт-Петербург постарается сохранить высокий уровень образования в статусных школах и несколько приблизить к нему школы слабые. С целью совершенствования процедур проведения ЕГЭ введён показатель количества выявленных нарушений при проведении экзамена. В Подпрограмме подчеркивается, что все общеобразовательные учреждения в городе функционируют в рамках национальной образовательной инициативы «Наша новая школа» (100%).

Для создания условий реализации образовательных программ общего образования в Программе запланировано выделение средств на: обеспечение книгами и учебными изданиями школьных библиотек; подготовку, переподготовку и повышение квалификации педагогов; стимулирование качества педагогической деятельности; организацию дистанционного обучения детей с ограниченными возможностями здоровья; оснащение образовательных учреждений общего образования учебными кабинетами, проектирование, реконструкцию и строительство образовательных учреждений в районах города; бассейнов, оздоровительных баз, приобретение немонтируемого оборудования и инвентаря для оснащения новых образовательных учреждений. Эти мероприятия направлены на создание условий деятельности образовательных учреждений в соответствии с нормативными требованиями. Однако, показатели оценки эффективности расходования выделяемых средств в программе не определены. Не разработаны и показатели соответствия условий реализации образовательных программ требованиям стандарта.

В системе оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации единственным показателем, характеризующим конечные результаты деятельности в области управления качеством образования, является: доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый государственный экзамен, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений [16]. Это количественный показатель, характеризующий качество образования как соответствие норме. Он вполне согласуется с политикой Правительства в области образования.

Задачи социально-экономического развития Санкт-Петербурга на среднесрочную перспективу определены в Постановлении Правительства Санкт-Петербурга от 12 ноября 2012 года № 1200 «Об основных направлениях деятельности Правительства Санкт-Петербурга на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов». Основные направления включают отраслевые политики в различных сферах деятельности: здравоохранения, образования, культуры, безопасности и правопорядка и других. Политика в сфере общего образования нацеливает на решение целого ряда задач.

Степень достижения поставленных задач определяется целевыми значениями непосредственных и конечных результатов деятельности исполнительных органов государственной власти (Комитета по образованию, администраций районов), установленными на основе фактических результатов 2011 года и оценки 2012 года. Значения показателей индивидуальны для ответственных исполнителей, но тенденции их изменения общие и определяются целевыми установками развития системы образования Санкт-Петербурга в целом.

Решение задач лицензирования и аккредитации образовательных учреждений, совершенствования учительского корпуса, организации системы дистанционного образования, обеспечения современной организации и качества профессиональной подготовки в учреждениях среднего профессионального образования возлагается на Комитет по образованию Санкт-Петербурга. Интерес представляет рассмотрение показателей по выполнению задач, ответственными исполнителями которых являются администрации районов города:

- обеспечение качества и доступности общего образования;

- переход на новые образовательные стандарты;

- развитие системы поддержки талантливых детей;

- изменение школьной инфраструктуры;

- развитие самостоятельности школ.

Общее число показателей по перечисленным задачам - 33. Показателями конечных результатов использования бюджетных ассигнований (стандарты проживания) в области управления качеством являются:

- доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, сдавших единый государственный экзамен по русскому языку в численности выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене по этому предмету;

- доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, сдавших единый государственный экзамен по математике в численности выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене по этому предмету;

- доля выпускников, не получивших аттестат о среднем (полном) образовании в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений;

- удовлетворённость населения качеством общего образования от числа опрошенных.

Первые два показателя являются избыточными по отношению к третьему, поскольку выпускники, не сдавшие ЕГЭ по русскому или математике, не получают аттестата о среднем (полном) образовании. Показатель оценки удовлетворённости населения качеством общего образования находится в логике определения понятия качество образования.

Непосредственные результаты деятельности администраций районов Санкт-Петербурга по решению задачи «Обеспечения качества и доступности общего образования» оцениваются по 13 показателям. Решению кадровых проблем в образовании соответствуют 5. При этом 3 из них связаны с повышением заработной платы учителей и работников образовательных учреждений и не обеспечивают достижения новых образовательных результатов в системе общего образования. Доля учителей государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений Санкт-Петербурга, имеющих стаж педагогической работы до 5 лет, в общей численности учителей государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений позволяет отслеживать приток молодых специалистов в образовательные учреждения района, но не является показателем качества образования. Перечисленные показатели, в системе критериев оценки деятельности администраций районов, являются временными на период решения задачи обновления кадрового состава и привлечения молодых специалистов в систему общего образования. Показателем качества кадрового состава является один - доля педагогических работников, повысивших свою квалификацию, от их общего количества. Он согласуется с методологией управления качеством по компонентам и факторам, его определяющим.

Показатели доли выпускников 11 классов, обучавшихся в профильных классах и классах с углублённым изучением отдельных предметов и поступивших в учреждения профессионального образования по профилю на старшей ступени общего образования, являются значимыми в системе оценки результатов деятельности администраций районов Санкт-Петербурга. Они могут быть постоянными при наличии учреждений, реализующих профильные программы и программы углублённого изучения отдельных предметов. Следует отметить, что характер реализуемых образовательных программ оказывает существенное влияние на качество результатов образования и регулируется на уровне администраций районов Санкт-Петербурга при формировании государственных заданий подведомственных образовательных учреждений.

Коэффициент травматизма в образовательных учреждениях района характеризует выполнение требований охраны труда, порядок и дисциплину в образовательных учреждениях и не является гарантией качества результатов образования, но может характеризовать условия безопасности среды, организацию образовательного процесса.

Показатель доступности дополнительного образования детей уже обсуждался, как и планируемое увеличение числа обучающихся, приходящихся на одного работника образовательного учреждения и одного учителя.

Средняя наполняемость классов - количественный показатель выполнения требований санитарных норм и правил - может характеризовать соответствие условий установленным требованиям, но не влияет на качество образования. Доля общеобразовательных учреждений, не укомплектованных учащимися более, чем на 25%, характеризует эффективность (или её отсутствие) расходования бюджетных средств.

Таким образом, из рассмотренных показателей реализации задачи обеспечения качества и доступности общего образования, непосредственно связаны с деятельностью администраций районов (Отделов образования) по управлению качеством только три.

Показатели выполнения задачи «Переход на новые образовательные стандарты» устанавливаются на период их введения. Они предполагают дополнительное финансирование внеурочной деятельности, которая должна способствовать индивидуализации образовательного процесса и повышению его качества за счет дополнительного времени обучения (вне урока). Значимым показателем управления качеством по факторам, на него влияющим, является доля обучающихся, которым обеспечена возможность пользоваться учебным оборудованием для практических работ и интерактивными пособиями (доска, мультимедийные установки и др.) в соответствии с новыми ФГОС.

Непосредственные результаты деятельности администраций районов по решению задачи развития системы поддержки талантливых детей, определяются по доле обучающихся 7-11 классов, принявших участие в районном этапе Всероссийской олимпиады школьников. Достижение целевых показателей не требует демонстрации качественных результатов. Обеспечить присутствие на олимпиаде можно и 100% учащихся. Второй показатель связан с определением доли обучающихся, которым созданы условия для занятий творчеством, предоставлена возможность пользоваться современно оборудованными кабинетами. Показатель общий. Трудно замеряемый. Конечные результаты деятельности администраций районов по решению обозначенной задачи оцениваются по доле обучающихся 9-11 классов, ставших победителями и призёрами городского этапа Всероссийской олимпиады школьников в общей численности обучающихся 9-11 классов. С точки зрения управления качеством образования, показатель неудовлетворительный. Он связан с подготовкой и отбором интеллектуальной элиты российского образования и противоречит вводимому «децильному» показателю качества. В выигрыше всегда будут районы, где расположены учреждения, имеющие возможность интеллектуального отбора обучающихся.

...