Институт лицензирования образовательной деятельности в условиях модернизации системы образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Статья 8 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция) провозглашает свободу экономической деятельности, которая является одной из основ конституционного строя в нашей стране. Сходные положения содержит и статья 34, гласящая о свободном использовании своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

При этом указанные положения не означают безграничной свободы и бесконтрольной реализации предоставленных прав. Законом определен перечень видов деятельности, для осуществления которых необходимо специальное разрешение - лицензия.

Выдачу таких разрешений отдельным лицам можно рассматривать как правомерное ограничение прав и свобод, так как лицензирование определенных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.

Данная норма перекликается со статьей 55 Конституции.

Изложенное обосновывает тезис о том, что лицензирование является важным инструментом для осуществления государством контроля за деятельностью, которая потенциально может нести в себе угрозу для общества.

Важность вопросов, касающихся лицензирования и актуальность их рассмотрения для современного правового государства не вызывает сомнения.

При этом очень важным вопросом является вопрос определения границ такого рода контроля со стороны власти.

В статье 4 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон № 99-ФЗ) указаны основные принципы осуществления лицензирования. Данные принципы характеризуют систему лицензирования в Российской Федерации и указывают на пределы вмешательства государства.

Частью 3 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что право юридического лица осуществлять лицензируемый вид деятельности, возникает и прекращается в указанный в лицензии срок.

Режим лицензирования, представляя собой одно из универсальных и эффективных легализующих средств государственного регулирования экономики, который наиболее юридически полно проработан в отличие от иных средств разрешительных режимов, является ограничителем свободы предпринимательской деятельности в целях защиты прав отдельных граждан и общества в целом, а также публичных интересов государства. Такое мнение высказывает в своей книге "Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование" Е.И. Спектор.

Определение предпосылок, составивших основу для формирования современного института лицензирования образовательной деятельности, изучение нормативных правовых актов и материалов, связанных с различными периодами формирования и становления лицензирования образовательной деятельности является необходимой частью исследования, которая позволит максимально обоснованно сделать выводы как о сущности лицензирования, так и о его отдельных аспектах.

Эффективность проводимых в настоящее время изменений законодательства, регулирующего образование в целом и его лицензирования в частности, зависит от осознания специфики становления и эволюционировано этой системы, особенностей формирования общественных отношений, складывающихся в образовательной сфере.

Проблемы, встречающиеся в практике как лицензирующих органов, так и лиц, осуществляющих образовательную деятельность или планирующих ее осуществлять, связаны в большей их части с несовершенством формулировок в законодательстве.

Актуальность исследования института лицензирования образовательной деятельности обосновывается следующим:

1) уровнем развития современного общества и тенденциями в социальной политике;

2) особенностями развития России в современных геополитических условиях;

3) недостаточной научно-теоретической разработанностью проблемы лицензирования в сфере образовательной деятельности, необходимостью научно- теоретического и исторического осмысления института лицензирования образовательной деятельностью в связи с совершенствованием законодательства;

4) несовершенством правового регулирования данной сферы;

5) необходимостью совершенствования административной деятельности субъектов лицензирования.

Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в процессе лицензирования образовательной деятельности и последующего лицензионного контроля, а предметом - нормы законодательства, предусматривающие соответствующие процедуры, а также практика их применения.

Цель исследования состоит в получении научно обоснованного представления об институте лицензирования образовательной деятельности в условиях модернизации системы образования.

Для достижения данной цели поставлены и решены следующие задачи:

- системный и историко-правовой анализ нормативных правовых актов, регламентирующих сферу лицензирования образовательной деятельности;

- изучение истории развития лицензирования образовательной деятельности;

- правовая характеристика лицензирования образовательной деятельности;

- анализ практики правоприменения и спорных ситуаций;

- выработка предложений по совершенствованию системы лицензирования образовательной деятельности.

Методологическую основу исследования составили диалектический метод научного познания, иные общенаучные методы (анализ, сравнение, моделирование) и частнонаучные методы (историко-правовой, сравнительно- правовой, анализ документов, экспертный опрос).

Эмпирической базой исследования являются результаты анализа:

- положений нормативных правовых актов;

- экспертного опроса (более 100 руководителей и членов управленческих команд образовательных организаций города Москвы, экспертов в области лицензирования образовательной деятельности и практикующих юристов);

- судебной практики;

- официальных сведений и материалов, размещаемых на сайтах в сети Интернет.

Теоретическую основу исследования составляют труды ученых в области административного права, образовательного права, контрольно-надзорной деятельности, а также смежных областей науки. В частности, были использованы отдельные аспекты ранее проведенных исследований института лицензирования образовательной деятельности.

К числу работ, которые в большей степени отражают предмет магистерского исследования и явились основой для написания данной работы, следует отнести научные труды В.В. Авдеева, Д.А. Аксеновой, Г.Т. Алимова, Л.В. Андриченко, А.Б. Багандова, В.Л. Баранкова, В.Г. Боровика, Б.А. Булаевского, О.В. Гречкиной, Н.А. Гусевой, Жабина Н.А., И.В. Каракчиевой, Н.М. Ладнушкиной, В.В. Лазуткина, В.Ю. Матвеева, Л.Г. Михайлюк, Д.А. Пашенцева, Е.В. Песеговой, И.М. Реморенко, А.И. Рожкова, Н.А. Рубановой, И.И. Самсонова, А.А. Сапунова, Т.А. Тибишева, О.Н. Тихонова, Н.В. Толстик, М.К. Топорковой, М.А. Ушаковой, С.И. Фёклина, Б.М. Фролова, В.В. Чеха, Шилюк Т.О., Т.А. Южаковой и других.

Отдельные вопросы, связанные с лицензионно-разрешительной системой, рассматривались в трудах ученых-юристов: А.Б. Агапова, А.П. Алехина, Э.П. Андрюхиной, Д.Н. Бахраха, Е. Глушко, А.В. Гущина, Д.П. Звоненко, Л.А. Калининой, Г.Ю. Касьяновой, Ю.М. Козлова, А.Н. Кормалицкого, К.И. Костылевой, Е.А. Лебедевой, А.Ю. Малумова, Г.Ю. Малумова, Ю.И. Мигачева, О.М. Олейник, Д.В. Осинцева, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, Е.И. Спектор, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Н.В. Субановой, Ю.А. Тихомирова, B.C. Четверикова, А.А. Шестакова и других исследователей. Однако указанные исследователи в большей сплетении посвятили свои научные работы обзору разрешительной системы в целом, оставив проблемы лицензирования отдельных видов деятельности, в том числе и образовательной, неосвещенными.

Тема лицензирования образовательной деятельности является динамично развивающейся, в связи с чем научные материалы быстро теряют свою актуальность. Большинство указанных выше работ в значительной мере устарело и не отражает современную действительность.

Лицензирование в сфере образования как относительно молодой и активно прогрессирующий механизм государственного управления представляется достаточно интересным для изучения, особенно с учетом нового витка в его развитии, который начался с вступлением в силу Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Лицензирование образовательной деятельности необходимо отнести к специальным методам государственного управления, которые свойственны административно-правовому методу разрешительного воздействия на общественные отношения.

2. Анализ мировой практики лицензирования образовательной деятельности позволил выделить единый подход законодателей в различных странах к критериям лицензирования:

1) уровень безопасности;

2) квалификация преподавателей;

3) соответствие образовательных программ определенным стандартам.

3. Развитие нормативной правовой базы, регулирующей лицензирование в сфере образовательной деятельности, с момента появления в Российской Федерации данного вида административных процедур по современный этап развития обусловлено наличием следующих предпосылок:

- развитие экономической и социальных сфер;

- недостатки правового регулирования: пробелы и противоречивость нормативных правовых актов, связанная с множественностью субъектов их принимающих;

- необходимость упрощение процедур лицензирования, увеличение количества оснований для прекращения действия лицензии, сокращение процедурных сроков, обеспечение открытости и доступности информации о лицензировании.

4. Особенностями лицензирования образовательной деятельности являются:

- проведение лицензирования по видам образования, по уровням образования, по профессиям, специальностям, направлениям подготовки (для профессионального образования), по подвидам дополнительного образования;

- различные требования к соискателю лицензии и лицензиату;

- предъявление особых лицензионных требований к религиозным организациям, дипломатическим представительствам и консульским учреждениям, организациям, применяющим электронное обучение, дистанционные образовательные технологии, использующих в обучении сведения, составляющие государственную тайну, реализующим образовательные программы медицинского и фармацевтического образования, а также программы для частных детективов, частных охранников, водителей автомототранспортных средств.

- особый порядок переоформление лицензии (предоставления временной лицензии) в случае реорганизации лицензиата.

5. На основании анализа нормативных правовых актов, судебной и административной практики, наиболее частых нарушений как со стороны лицензиатов, так и со стороны лицензирующих органов, автором работы сформулированы предложения по совершенствованию действующего в сфере лицензирования образовательной деятельности законодательства:

1) по устранению пробелов в законодательстве, непосредственно влияющих на безопасность граждан:

- принять нормативные правовые акты, устанавливающие требования к безопасным условиям обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания;

- указывать места осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам, основным программам профессионального обучения;

- конкретизировать перечень специальных условий для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья и способов их обеспечения.

2) по изменению нормативной базы в процедурной сфере:

- сократить перечень лицензионных требований для организаций, реализующих образовательные программы с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий;

- урегулировать порядок действий лицензирующего органа при установлении факта отсутствия юридического лица в местах осуществления образовательной деятельности и отсутствия сведений о прекращении им деятельности;

- дополнить перечень административных наказаний таким видом, как аннулирование лицензии;

- урегулировать порядок действий лицензирующего органа в случае, если заявление о переоформлении лицензии в связи реорганизацией юридического лица в форме преобразования представляются организацией в лицензирующий орган с нарушением сроков;

- конкретизировать критерии исполнения (неисполнения) предписания об устранении выявленного нарушения;

- разграничить полномочия лицензирующих органов при лицензировании филиала;

- установить «скидки» по государственной пошлине при подаче документов в электронной форме.

Теоретическая значимость исследования состоит в изучении института лицензирования образовательной деятельности основанном на системном и историческом анализе, научном обосновании и формулировании правил проведения процедур.

Предложение и выводы, сделанные в рамках настоящей работы, могут быть использованы при разработке проектов новых нормативных правовых актов и изменений в действующие, а также в качестве основы при проведении научных разработок по темам, затрагивающим лицензирование образовательной деятельности, и смежным темам.

Практическое значение работы состоит в возможности использования в практической деятельности лицензирующих органов и организаций, осуществляющих образовательную деятельность и планирующих ее осуществлять, выводов и предложений, в том числе сформулированные в работе положения могут быть полезны при разработке методических рекомендаций, учебников, лекций, учебных пособий, а также при преподавании дисциплин в рамках изучения образовательного права.

Структура и объем работы определены ее целью и задачами. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения и библиографического списка.



ГЛАВА 1. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ И СРАВНИТЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

Посредством режима лицензирования государство осуществляет контроль за соблюдением лицензиатами требований законодательства в области соответствующего лицензируемого вида деятельности, предъявляемых к обеспечению единой государственной политики в указанной области деятельности. Таким образом, соискатель лицензии может начать осуществлять определенный вид деятельности только при соответствии лицензионным требованиям, именно это условие является основополагающим для выдачи ему лицензии.

Используя этот метод государство уже на ранней стадии имеет возможность ограничить доступ на рынок "вредоносных" участников.

Таким образом лицензия является своеобразным "паспортом соответствия" юридического лица или индивидуального предпринимателя, который подтверждает возможность безопасного осуществления конкретного вида деятельности конкретным лицом, в том числе и в сфере образования.

§ 1.1 Сущность лицензирования в сфере образования

Согласно статье 3 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон № 99-ФЗ), в которой дается легальное определение, лицензирование - это деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Лицензирование следует рассматривать как составную часть разрешительной системы (правовой инструмент ее осуществления). Оно представляет собой специфический административно-правовой метод государственно-управленческой деятельности и государственного регулирования. Являясь составной частью разрешительной системы, лицензирование в общих чертах повторяет ее целевое предназначение, связанное с непосредственным обеспечением государственно- правового порядка, прежде всего в сфере экономики.

Одни авторы рассматривают институт лицензирования в качестве лицензионно-разрешительной системы и относят его к административной деятельности. Д.В. Осинцев, например, под лицензионно-разрешительной системой рассматривает самостоятельное направление деятельности исполнительной власти, основанное на особом порядке сочетания способов правового регулирования и средств административно-правового воздействия, определяющих порядок правоприобретения, правореализации и прекращения правообладания специальным административно-правовым статусом.

Сущность этого государственного управленческого института состоит в санкционировании, официальном признании за конкретными субъектами возможности заниматься отдельными видами деятельности, а также в контроле за фактически осуществляемыми действиями.

Другие авторы рассматривают лицензирование в качестве элемента содержания правоспособности юридического лица.

Согласно пункта 3 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации правоспособность юридического лица возникает с момента его создания, а созданным оно считается с момента его государственной регистрации (пункт 2 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Одним из элементов содержания правоспособности юридического лица является право на осуществление определенных видов деятельности. Реализация права на осуществление деятельности, подлежащей лицензированию, возможна только с момента получения лицензии или в указанные в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами (абзац 2 пункта 3 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Лицензирование, как деятельность по выдаче специального разрешения на ведение соответствующей деятельности уполномоченными на то органами действительно может содержать элементы административно-правовых отношений. Однако определение видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, относится к характеристике правоспособности юридического лица и в силу этого является институтом гражданского права, регулирование которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации.

По мнению Е.В. Песеговой, институт лицензирования выступает в качестве многофункционального института (является точкой отсчета возникновения у субъекта реального права на осуществление деятельности, подлежащей лицензированию, и формой государственного контроля за осуществлением деятельности, представляющей потенциальную опасность для окружающих). Данная многофункциональность позволяет сделать вывод о междисциплинарном характере института лицензирования.

Согласно Закону 99-ФЗ основными принципами осуществления лицензирования являются:

1) обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;

2) установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом;

3) установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации;

4) установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;

5) открытость и доступность информации о лицензировании, за исключением информации, распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

6) недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины в размерах и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

7) соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

Кроме того, часть 3 статьи 2 Закона 99-ФЗ определяет, что к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Лицензированию подлежит не сама организация, а осуществляемая образовательная деятельность. Процедура лицензирования образовательной деятельности включает в себя процедуры лицензионного контроля и принятие решения о выдаче (об отказе в выдаче) лицензии на осуществление образовательной деятельности.

Лицензируемый вид деятельности - вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права, требуется получение лицензии в соответствии с Законом 99-ФЗ, в соответствии с федеральными законами, регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности.

Согласно статье 3 Закона 99-ФЗ, лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

Слово "лицензия" имеет латинские корни. Латинское слово "litentia" переводится как "право, разрешение".

В современном мире термин "лицензия" употребляется в двух основных значениях: как право на осуществление определенного вида деятельности и как документ, удостоверяющий наличие такого права. Во втором значении лицензия представляет собой особого рода "паспорт юридического или физического лица (индивидуального предпринимателя), подтверждающий наличие у него реальных возможностей и предпосылок для осуществления конкретного вида деятельности".

Г.Н. Франовская определяет лицензию как специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Исходя из смысла указанного определения, лицензия может выдаваться только на осуществление конкретного вида деятельности, а не на совершение отдельных разовых действий, то есть на многократное повторение действий, направленных на получение прибыли или иного полезного результата.

Лицензированию подлежат не только отдельные виды предпринимательской деятельности, но и некоторые социально значимые виды деятельности.

На основании анализа нормативной базы по данному вопросу можно выделить следующие общие признаки лицензирования:

1) обязательное наличие лицензии для реализации установленного вида деятельности;

2) контроль лицензирующих органов за соблюдением лицензионных требований при выдаче лицензии, а также при осуществлении лицензируемого вида деятельности;

3) применение административных мер для прекращения или недопущения нарушения лицензионных требований.

Из изложенного можно сделать вывод, что основной идеей института лицензирования является процесс наделения правом осуществлять определенный вид деятельности конкретного лица, то есть лицензирование является одним из основных инструментов разрешительной системы в Российской Федерации.

Д.Н. Бахрах в учебнике "Административное право России" дает определение разрешительной системе как урегулированной правом совокупности общественных отношений субъектов административной власти с гражданами и организациями, возникающих в связи с выдачей разрешений на занятие определенными видами деятельности и последующим контролем над соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности.

Таким образом возникает вопрос о выделении лицензирования из общего объема иных государственных разрешений.

Лицензирование имеет универсальный характер, не свойственный другим институтам. Так, например, целью сертификации товаров и услуг является защита прав потребителей, а валютный контроль связан с контролем в сфере валютного регулирования. Лицензирование же можно использовать для защиты практически любого из интересов общества и государства.

Законодатель четко определил виды деятельности, требующие наличия именно лицензии. В соответствии со статьей 12 Закона 99-ФЗ образовательная деятельность поставлена в один ряд с такими видами как:

1) разработка, производство, испытание, установка, монтаж, техническое обслуживание, ремонт, утилизация и реализация вооружения и военной техники;

2) деятельность по хранению и уничтожению химического оружия; 3)эксплуатация взрывопожароопасных и химически опасных

производственных объектов I, II и III классов опасности;

4) производство лекарственных средств;

5) оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивирование наркосодержащих растений;

6) деятельность по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах;

7) космическая деятельность;

8) медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково");

9) деятельность, связанная с обращением взрывчатых материалов промышленного назначения.

Проанализировав данный перечень можно сделать, что законодатель небезосновательно остановил свой выбор именно на этих видах деятельности, ведь к лицензируемым видам деятельности были отнесены именно виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой ущерб правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Образование является одним из важнейших ресурсов, без которого невозможно развитие общества и государства. Этот единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, является общественно значимым благом и осуществляется в интересах человека, семьи, общества и государства. К целям образования относятся интеллектуальное, духовно-нравственное, творческое, физическое и профессиональное развитие человека, развитие личности, создание условий для самоопределения и социализации обучающегося на основе социокультурных, духовно-нравственных ценностей и принятых в обществе правил и норм поведения в интересах человека, семьи, общества и государства.

Л.Г. Михайлюк считает лицензирование начальным этапом в единой системе деятельности образовательных организаций, выступает первичной, предваряющей образовательную деятельность правовой гарантией будущего качественного образования.

На основании изложенного государство не может оставить данное направление без административного контроля, так как от образования на данном этапе напрямую зависит состояние государства и общества в будущем. "Ошибки" в сфере образования не менее опасны чем "ошибки" при хранении химического оружия.

Вопросы воспитания, образования, науки, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Определение полномочий Правительства Российской Федерации в области лицензирования и полномочий лицензирующих органов было важной задачей при разработке Закона № 99-ФЗ.

Полномочия в области лицензирования и полномочия лицензирующих органов разделены между Правительством Российской Федерации и лицензирующими органами.

К полномочиям Правительства Российской Федерации Законом № 99-ФЗ отнесены определение федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, принятие нормативных правовых актов по вопросам лицензирования, регламентация лицензирования в форме электронных документов, мониторинга эффективности лицензирования, утверждение типовой формы лицензии.

Утверждение форм документов, в том числе заявлений, уведомлений, предписаний, осуществление мониторинга эффективности лицензирования, составление отчетов, ответы на запросы информации по вопросам лицензирования относятся к компетенции лицензирующих органов.

Кроме того, в соответствии со статьей 6 Закона № 99-ФЗ осуществление полномочий Российской Федерации в области лицензирования отдельных видов деятельности может быть передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральными законами. Перечень лицензирующих органов субъектов Российской Федерации по состоянию на 31 декабря 2016 года приведен в приложении 1 к настоящей работе.

В целях нормативного регулирования осуществления полномочий по лицензированию образовательной деятельности была создана обширная нормативная правовая база как в форме федеральных законов, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, так и в форме ведомственных нормативных правовых актов.

За предоставление лицензии, переоформление лицензии, выдачу дубликата лицензии подпунктом 92 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации установлена государственная пошлина.

Лицензирующие органы субъектов Российской Федерации могут регламентировать свою деятельность по лицензированию образовательной деятельности в рамках переданных полномочий и в соответствии с действующим законодательством.

Так Департамент образования города Москвы издал приказ от 15 февраля 2016 г. № 51 в котором утвердил формы документов, используемых им в процессе лицензировании образовательной деятельности. А 28 ноября 2016 г. внес в данный приказ изменения путем издания приказа № 1155.

Права, обязанности и ответственность должностных лиц лицензирующих органов едины для всех лицензирующих органов и не зависят от лицензируемого вида деятельности. Все должностные лица лицензирующих органов вправе запрашивать сведения и документы, которые необходимы им для осуществления лицензирования, проводить проверки соискателей лицензии и лицензиатов, выдавать лицензиатам предписания об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, применять меры по пресечению административных правонарушений и привлечению виновных в их совершении лиц к административной ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Центральное место в институте лицензирования занимают лицензионные требования.

Единого перечня таких требований законодательно не сформировано, они устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

К лицензионным требованиям можно отнести требования к созданию юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) и требования к их деятельности в соответствующих сферах, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования.

В перечень также могут быть включены дополнительные требования, обусловленные особенностями осуществления лицензируемого вида деятельности, в том числе следующие требования34 о наличии помещений, оборудования и технической документации, работников, обладающих соответствующей квалификацией, системы производственного контроля, а также о соответствии требованиям, касающимся организационно-правовой формы юридического лица, размера уставного капитала, отсутствия задолженности по обязательствам перед третьими лицами, о соблюдении режима охраны помещений, используемых для осуществления такой деятельности, порядка учета защищенной от подделок полиграфической продукции, а также технических требований и условий ее изготовления. Также федеральными законами могут быть установлены иные требования.

Однако в части 4 статьи 8 Закона 99-ФЗ установлено ограничение в части отнесения к лицензионным требованиям требований о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом, требований законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта, требований к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции, а также требований к объему выполняемых работ, оказываемых услуг.

В сфере образования лицензионные требования установлены пунктами 4 -7 Постановления Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. № 966 (далее - Положение № 966).

Кроме того, законодатель разделяет лицензионные требования на предъявляемые к соискателю лицензии и предъявляемые к лицензиату.

Соискатель лицензии - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии.

Лицензиат - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию.

Так, в соответствии с Положением № 966, требования о наличии на праве собственности или ином законном основании помещений и территорий, необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию образовательным программам (под. «а» п. 4 и под. «а» п. 6), материально-технического обеспечения образовательной деятельности (под. «б» п. 4 и под. «б» п. 6), образовательных программ (под. «г» п. 4 и под. «г» п. 6), согласованных надлежащим образом (под. «д» п. 5 и под. «е» п. 7), санитарно- эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам помещений, оборудования и иного имущества, которые предполагается использовать для осуществления образовательной деятельности (под. «д» п. 4 и под. «ж» п. 6), безопасных условий обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания (под. «е» п. 4 и под. «з» п. 6), специальных условий для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья (для профессиональной образовательной организации, образовательной организации высшего образования, организации, осуществляющей образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения) (под. «ж» п. 4 и под. «и» п. 6), условий для функционирования электронной информационно-образовательной среды (под. «а» п. 5 и под. «а» п. 7), документа, подтверждающего допуск организации к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну (под. «б» п. 5 и под. «б» п. 7), условий для практической подготовки обучающихся (под. «в» п. 5 и под. «в» п. 7), а также соответствия требованиям специальных законов (под. «г» п. 5 и под. «д» п. 7) являются общими требованиями, предъявляемыми как к лицензиату, так и к соискателю лицензии.

Однако, в ходе осуществления образовательной деятельности к лицензиату дополнительно предъявляются требования, которые не могут быть применены к соискателю лицензии, а именно: наличие педагогических работников, обладающих соответствующей квалификацией и стажем работы (под. «д» п. 6), научных работников (под. «к» п. 6), печатных и электронных образовательных и информационных ресурсов (под. «е» п. 6), договора, заключенного между организациями, осуществляющими образовательную деятельность, о сетевой форме реализации образовательных программ (под. «г» п. 7).

Различия обусловлены тем, что соискатель лицензии не может выполнить все требования, собираясь реализовывать те же образовательные программы, что и лицензиат. В частности, нецелесообразно заключать трудовые или гражданско- правовые договоры с педагогическими и (или) научными работниками в целях реализации образовательной программы и приобретать печатные (электронные) или цифровые ресурсы, не имея лицензии (разрешения) на осуществление образовательной деятельности (при отсутствии лицензии).

Таким образом, для организации, осуществляющей образовательную деятельность, знание лицензионных требований, необходимо не только на стадии получения лицензии, но в то время, когда образовательный процесс уже организован в соответствии с полученной лицензией.

Различия требований, предъявляемых к соискателю лицензии и лицензиату, вводят в заблуждение организации, не обладающие профессиональными юридическими познаниями.

§ 1.2 Лицензирование образовательной деятельности в зарубежных странах

Обязательность лицензирования образовательной деятельности является общепризнанной в развитых странах.

В настоящее время в мире существуют различные модели лицензирования образовательной деятельности.

Аналитику практики решения данного вопроса в зарубежных странах проводил Федеральный центр образовательного законодательства40, а также Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Наиболее интересные случаи, указанные в данном обзоре приведены в настоящем параграфе в целях сравнения различных подходов к вопросу лицензирования образовательной деятельности в мире.

В Российской Федерации образовательная деятельность без прохождения соответствующей процедуры лицензирования не допускается. Соискатель лицензии должен доказать соответствие лицензионным требованиями, таким образом подтвердив реальную возможность оказания образовательных услуг.

Как отмечают в своей работе «Лицензирование и аккредитация - особенности государственного регулирования в странах организации экономического сотрудничества и развития» Каракчиева И.В., Южакова Т.А., прохождение процедуры лицензирования с получением единого обязательного документа характерно для Венгрии, Германии, Греции, Израиля, Испании, Канады, Мексики, Турции, Финляндии, Франции, Чехии, Чили, Эстонии, Южной Кореи. При этом самый приближенный к Российской Федерации механизм допуска к осуществлению образовательной деятельности у Южной Кореи, где право на ведение образовательной деятельности предоставляется по образовательным программам, указанным в лицензии.

В Германии, Греции, Израиле, Канаде, Турции, Франции, Чехии, Чили данная процедура предусматривает получение лицензии на создание организации, осуществляющей образовательную деятельность.

В большинстве стран в случае если лицензирование образовательной деятельности является обязательным, то ему подлежат, только частные образовательные организации, так как резюмируется, что государственные и муниципальные организации контролируются соответствующим субъектом публичного права и не требуют дополнительного контроля. Получение допуска к осуществлению образовательной деятельности только частными образовательными организациями практикуется для Австрии, Великобритании, Греции, Израиле, Исландии, Италии, Канаде, Норвегии, Франции, Японии. От наличия лицензии в этих странах зависит возможность государственного финансирования.

Другой мировой тенденцией является обязательность лицензирования организаций, реализующих образовательные программы обязательного уровня образования. Такого подхода придерживаются в Австрии, Бельгии, Великобритании, Венгрии, Германии, Греции, Дании, Израиля, Ирландии, Исландии, Испании, Италии, Канаде, Люксембурге, Мексике, Нидерландах, Новой Зеландии, Норвегии, Польше, Португалии, США, Турции, Финляндии, Франции, Чехии, Чили, Швейцарии, Эстонии, Южной Корее.

В Бельгии, Великобритании, Нидерландах, Новой Зеландии, Швеции, Японии в основе процедуры лицензирование лежит ведение Единого государственного реестра организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Кроме того, в указанных странах, за исключением Великобритании, лицензия является разрешением на создание образовательной организации, а не на ведение образовательной деятельности.

Выдача образовательной лицензии в Бельгии, Германии, Испании, Канаде, Норвегии, Франции, Чехии, Швейцарии, Южной Корее также предусматривает согласование с профессиональными сообществами.

При этом законодательством Австралии, Словакии и Словении процедура допуска к осуществлению образовательной деятельности не предусмотрена.

Законодатели разных стран единодушно относят к критериям лицензирования:

- уровень безопасности;

- квалификацию преподавателей;

- соответствие образовательных программ определенным стандартам.

Кроме того, целесообразность создания образовательной организации с учетом демографической ситуации рассматривается лицензирующими органами Финляндии, Норвегии, Германии, Португалии и Испании в качестве обязательного критерия.

В некоторых странах лицензирование организаций не производится, его заменяет лицензирование преподавателей. Данная процедура напоминает процедуру аттестации педагогических работников в России. Так, в Швеции, Норвегии и Японии лицензированию подлежит деятельность учительского состава, после чего школы сами выбирают для себя работников из перечня лиц, прошедших лицензирование.

При этом лицензирование является обязательным только для преподавателей государственных образовательных организаций. Для частных организаций допускается отсутствие лицензии у учителей.

В Соединенных Штатах Америки отсутствует единая государственная система лицензирования образовательной деятельности. В этой стране насчитывает более 20 видов образовательных организаций, отличающихся профилем и уровнем образовательной программы, возможностью проживания, религиозной составляющей и иным. Каждый из видов имеет свои требования к квалификации преподавателей, поэтому существуют различия не только между штатами, но и между видами образовательных организаций.

В Соединенных Штатах Америки нормативные требования различаются в разных штатах и централизованного федерального лицензирования нет, интерес вызывает регламентация семейного образования.

В соответствии с требованиями Национальной образовательной ассоциации Соединенных Штатах Америки обучение детей на дому должно быть реализовано только лицами, имеющими лицензию. То есть даже родители обязаны получить лицензию, если хотят обучать своих детей самостоятельно.

В Канаде, также как и в Соединенных Штатах Америки, в каждой из провинций существуют самостоятельные стандарты и требования.

К наличию лицензии у образовательной организации за рубежом часто привязаны многие характеристики такие как финансирование, признание аттестатов, обязанность по реализации программ различного уровня, что во многом напоминает государственную аккредитацию в Российской Федерации.

В результате лицензирования в большинстве стран мира образовательные организации подлежат включению в планы проверяющих органов. Согласие на проведение проверок презюмируется исходя из желания осуществлять образовательную деятельность, выраженного в подаче соответствующего заявления на лицензирование.

Все частные школы Австрии должны подтвердить соответствие условий обучения требованиям Закона о частных школах, для этого школа должна показать соответствие квалификации преподавателей, необходимого оборудования и программ аналогичным показателям для государственных школ.

По результатам соответствующей проверки австрийские частные школы подразделяются на:

- школы, признанные не соответствующими требованиям, они не получают поддержки от государства, но это не снимает с них обязанности обеспечивать должный уровень безопасности, документы об образовании в таких школах не подтверждают получение обязательного уровня образования;

- школы, признанные соответствующими требованиям, приравненные к государственным, но не наделенные правом выдавать документы об образовании;

- школы, которые могут выдавать документы об образовании, приравненные к документам государственного образца, таким школам предоставляется финансирование, но не в полном объеме;

- школы, которые приравненные к государственным, во всем кроме бесплатности обучения. Таким школам государство компенсирует расходы на оплату труда педагогов.

При создании к образовательным организациям в Англии не предъявляются требования об обязательном лицензировании. Требования о соответствии образовательной программы каким-либо стандартам также отсутствуют. При этом частные школы должны быть зарегистрированы в реестре "независимых" школ и проходить проверки на соответствие установленным требованиям к качеству образования и безопасности.

Деятельность незарегистрированных образовательных организации в Англии подпадает под уголовную юрисдикцию.

Частные образовательные организации в Саудовской Аравии реализуют образовательные программы всех уровней образования. Они получают от государства бесплатные учебники, финансирование и административную поддержку. Однако автономией такие организации практически не обладают.

Открыть частною образовательную организацию вправе только граждане страны, только им выдаются лицензии.

Уполномоченный государственный орган принимает фактически является работодателем для руководителей частных образовательных организаций. Он принимает решение о назначении и выплачивает заработную плату директору.

При этом частные образовательные организации законодательно лишены права выдавать документы об образовании, несмотря на то, что государство полностью контролирует предоставление ими образования не уступающему по качеству государственному.

Министерство образования и науки Эстонии осуществляет лицензирование всех частных образовательные организации любого уровня. Для получения лицензии образовательная организация до начала осуществления обучения обязана предоставить информацию о том, что ее образовательные программы соответствуют установленным стандартам, а преподаватели имеют необходимую квалификацию.

При проведении государственного контроля на соответствие лицензионным требованиям в Эстонии первым шагом является анализ отчета о самостоятельной оценке своей деятельности образовательной организацией после чего уже проводятся проверочные мероприятия.

В Японии создание частной школы и получение лицензии осуществляется поэтапно.

Первым этапом является создание учредителями "школьной корпорации". Именно она будет отвечать по обязательствам созданной частной школы. Согласие на создание корпорации дает руководитель администрации области, в которой планируется открыть образовательную организацию (губернатор).

После получения соответствующего согласия, корпорация обращается к губернатору с просьбой дать разрешение на открытие частной образовательной организации. Члены корпорации подтверждают наличие достаточных денежных средств, оборудования, помещений для функционирования школы.

Орган управления школьной корпорацией является коллегиальным, в его состав входят не менее пяти директоров и двух аудиторов, контролирующих расходование средств и формирование имущества корпорации.

Частные школы в Японии обязаны соблюдать те же требования, что и государственные школы в части образовательной программы, структуры, квалификации учителей и материально-технического обеспечения.

При соблюдении указанных требований частные школы имеют право претендовать получение дополнительного финансирования от государства.

§ 1.3 Генезис развития законодательства о лицензировании в сфере образования

В нашей стране лицензирование начало свою историю с появления упоминания о нем в Законе РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 395-1 "О банках и банковской деятельности".

Документом, затрагивающим вопросы лицензирования, также был Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности". Несмотря на обширную свободу предпринимательской деятельности, провозглашенную в указанном законе, в нем существовало ограничение, заключавшееся в том, что отдельные виды хозяйственной деятельности могли осуществляться только на основании специального разрешения (лицензии).

В период до декабря 1994 года насчитывалось порядка 150 нормативных актов, регулирующих данную сферу. Федеральные правовые нормы, не регламентировали этот процесс. Неурегулированность на законодательном уровне приводила к неправомерному расширению перечня видов деятельности, требующих лицензирования, установлению необоснованных требований к лицензиату и лицензионных сборов, что не могло не отразиться негативно на экономической сфере.

После вступления в силу Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании", в 33 статье которого была установлена норма о лицензировании образовательной деятельности, Министерством образования Российской Федерации был издан приказ от 24 декабря 1992 г. № 443 "О признании лицензированными на право ведения образовательной деятельности государственных образовательных учреждений системы Министерства образования Российской Федерации".

Указанный приказ действовал до 1 сентября 1995 года.

Порядок лицензирования образовательных учреждений системы Министерства образования Российской Федерации был утвержден приказом от 17 ноября 1994 г. № 442.

Образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования проходили процедуру лицензирования в соответствии с приказом Государственного комитета Российской Федерации по высшему образованию от 7 февраля 1994 г. № 108 "Об утверждении временного положения о лицензировании учреждений среднего, высшего, послевузовского профессионального и соответствующего дополнительного образования в Российской Федерации".

Перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, был четко определен в постановлении Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. № 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности". Указанным постановлением утверждались единые правила ведения лицензионной деятельности в Российской Федерации, полномочия органов исполнительной власти в данной сфере, основания для приостановления и аннулирования лицензий, что делает его схожим по структуре с действующими в настоящее время нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы лицензирования. Требований по лицензированию образовательной деятельности указанный нормативный правовой акт не содержал.

Вместе с тем недостатком рассматриваемого постановления являлось принятия нормативных актов как на федеральном уровне и на уровне субъектов, что порождало противоречивость правового регулирования. Это явилось предпосылкой создания единого закона о лицензировании и 25 сентября 1998 г. был принят Федеральный закон № 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон № 158-ФЗ). Особенностью этого нормативного акта стали четко сформулированные легальные определения основных понятий, в том числе "лицензия" и "лицензирование".

С появлением указанного закона, правовой режим лицензирования стал иметь одинаковое, идентичное для всех правовое содержание. В Законе впервые был закреплен единый перечень лицензируемых видов деятельности, который включал в себя практически все виды деятельности, которые ранее лицензировались. Данный перечень позволял четко определить те сферы деятельности, которые нуждаются в особом контроле государства для обеспечения защиты публичных интересов, таким образом, исключалась та правовая неопределенность, которая существовала до принятия данного Закона, когда лицензирование появлялось по мере появления и развития отдельных видов деятельности.

...