Институт лицензирования образовательной деятельности в условиях модернизации системы образования

Несмотря на все нововведения, Закон № 158-ФЗ содержал большое количество ошибок и пробелов. И хотя он предусматривал более 200 видов деятельности, подлежащих лицензированию, данный перечень не был исчерпывающим, в нем содержалось указание на "другие виды деятельности, лицензирование которых предусмотрено вступившими в силу до момента вступления в силу настоящего Федерального закона иными федеральными законами". К числу этих видов деятельности и относилась образовательная деятельность.

Лицензирование образовательной деятельности на этом этапе происходит в соответствии с Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 октября 2000 г. № 796.

Несовершенство Закона № 158-ФЗ повлекло разработку и издание нового Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", в котором концепция лицензирования была измена в целях упрощения процедуры выдачи лицензии.

Однако, действие указанного Федерального закона в соответствии со статьей 2 не распространялось на образовательную деятельность. В сфере образования продолжало действовать постановление Правительства Российской Федерации от 18 октября 2000 г. № 796 "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности".

Перечень органов исполнительной власти, а также видов деятельности, лицензирование которых ими осуществляется, были определены в постановлении Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. № 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности".

Кроме того в регулирование режима лицензирования привнесло изменения принятие таких нормативных правовых актов как Федеральный закон от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон № 80-ФЗ), Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Основными идеями Закона № 80-ФЗ было сокращение количества лицензируемых видов деятельности, упрощение процедур лицензирования, увеличение количества оснований для прекращения действия лицензии, сокращение процедурных сроков, обеспечение открытости и доступности информации о лицензировании. Закон скорректировал понятие "лицензирование", в которое вошли новые функции лицензирующих органов, такие как ведение реестров лицензий и предоставление из них сведений заинтересованным лицам, а также иной информации о лицензировании. Изменения сделали перечень документов, представляемых соискателем лицензии закрытым, исключив таким образом возможность затребования документов сверх установленного списка.

31 марта 2009 года Правительство Российской Федерации принимает очередное положение о лицензировании образовательной деятельности и утверждает его постановлением за номером 277.

В это время шла работа по подготовке предложений в части облегчения процедур лицензирования, созданию единого порядка лицензирования, сокращению перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию.

При подготовке законопроекта были учтены результаты мониторинга влияния лицензирования на развитие предпринимательства. 4 мая 2011 г. был принят Закон № 99-ФЗ, который заменил Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Новый закон качественно отличали следующие положения:

- выделены 11 сфер деятельности, лицензирование которых регулируется отдельными федеральными законами;

- увеличение стоимости пошлины за получение лицензии;

- применение единого унифицированного порядка лицензирования;

- указание на возможность установления особенностей лицензирования отдельных видов деятельности;

- определение и разграничение полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области лицензирования;

- возможность делегирования полномочий по лицензированию;

- сокращение перечня лицензируемых видов деятельности;

- корректировка наименований некоторых лицензируемых видов деятельности в целях исключения неоднозначного толкования;

- ведение бессрочного действия лицензии и процедуры прекращения ее действия;

- уточнение и дополнение понятийного аппарата;

- лицензионный контроль;

- компетенцию и ответственность должностных лиц лицензирующих органов;

- электронный документооборот;

- проведение ежегодного мониторинга эффективности лицензионной деятельности органов государственной власти на основе единых показателей эффективности и методики их расчета.

Принятие данного закона в целом было направлено на упорядочение системы лицензирования на территории Российской Федерации, исключение возможности применения множества правовых норм, регламентирующих процедуры лицензирования.

Однако свое действие на образовательную деятельность Закон № 99-ФЗ распространил только после вступления в силу 8 ноября 2010 г. Федерального закона № 293-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере образования".

В связи с изменившейся концепцией лицензирования 16 марта 2011 г. Правительством Российской Федерации было принято постановление № 174 утвердившее новое положение о лицензировании образовательной деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2011 г. № 957 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" был утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности, в числе которых был указан Рособрнадзор.

Наиболее значимое изменение нормативной правовой базы в сфере образования произошло в 2013 году, когда вступил в законную силу Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон № 273-ФЗ).

Закон № 273-ФЗ направлен на обеспечение гарантированного Конституцией Российской Федерации права граждан на образование.

Правовой статус образовательных организаций, организаций, осуществляющих обучение, индивидуальных предпринимателей и порядок осуществления ими образовательной деятельности установлен Законом № 273-ФЗ. Также в указанном законе содержатся права и обязанности обучающихся и их родителей (законных представителей), педагогических и иных работников образовательных организаций, а также меры их социального обеспечения.

Важным аспектом Закона № 273-ФЗ является то, что им были определены принципы и механизмы реализации права граждан на доступное, бесплатное и качественное образование, статус и значение федеральных государственных образовательных стандартов, порядок приема в образовательные организации, порядок разработки и особенности реализации образовательных программ в зависимости от уровня и направленности образования.

Устанавливаются уровни общего образования (дошкольное образование, начальное общее образование, основное общее образование, среднее общее образование) и профессионального образования (среднее профессиональное образование, высшее образование - бакалавриат, высшее образование - специалитет, магистратура, высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации). Кроме того, регулируются вопросы получения дополнительного образования и профессионального обучения.

Законом № 273-ФЗ устанавливаются полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере образования, которые включает в себя: лицензирование образовательной деятельности, государственную аккредитацию образовательной деятельности и государственный контроль (надзор) в сфере образования.

В соответствии с Законом № 273-ФЗ лицензирование образовательной деятельности осуществляется:

1) по видам образования;

2) по уровням образования;

3) по профессиям, специальностям, направлениям подготовки (для профессионального образования);

4) по подвидам дополнительного образования.

Статьей 91 Закона № 273-ФЗ расширен перечень оснований возврата соискателю лицензии или лицензиату заявления о предоставлении (переоформлении) лицензии и прилагаемых к нему документов. Ведена новая норма: наличие у лицензиата неисполненного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере образования, или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования.

В связи со столь значительными изменениями в законодательстве об образовании было разработано и принято действующее по настоящее время Положение о лицензировании образовательной деятельности, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. № 966.

Положением № 96685 устанавливается порядок лицензирования образовательной деятельности, осуществляемой образовательными организациями, организациями, осуществляющими обучение, а также индивидуальными предпринимателями, за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно.

Для получения лицензии соискатель лицензии представляет в лицензирующий орган заявление, оформленное в соответствии с частью 1 и 2 статьи 13 Закона № 99-ФЗ. Ранее заявления о предоставлении (переоформлении) лицензии предоставлялись по форме, утвержденной Министерством образования и науки Российской Федерации, а требования к оформлению и заполнению документов утверждались федеральным лицензирующим органом.

В Положении № 966 впервые определены различные лицензионные требования, предъявляемые к соискателям лицензии и лицензиатам.

По сравнению с Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 года № 174, которое утратило силу с 7 ноября 2013 года, появились новые лицензионные требования, такие как наличие у профессиональной организации, образовательной организации высшего образования, организации, осуществляющей образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения, специальных условий для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья.

К новеллам лицензионных требований также можно отнести наличие специальных требований при обучении по определенным направлениям и специальностям, такие как:

- условия для практической подготовки обучающихся по медицинскому или фармацевтическому профилю;

- соответствие учредителей организаций, планирующих обучение по основным программам профессионального обучения для работы в качестве частных детективов, частных охранников и дополнительным профессиональным программам руководителей частных охранных организаций, требованиям статьи

Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации";

- наличие согласованных с Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации программ подготовки (переподготовки) водителей и выданных Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации заключений о соответствии учебно-материальной базы образовательных организаций, осуществляющих подготовку водителей.

В связи с принятием новых федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации были внесены изменения и в ведомственные нормативно-правовые акты.

Так, например, в 2015 году приказом Рособрнадзора от 12 марта 2015 г. № 279 "Об утверждении форм документов, используемых Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки в процессе лицензирования образовательной деятельности" утверждены новые формы заявлений о предоставлении и переоформлении лицензии на осуществление образовательной деятельности, а также утверждена новая форма справки о материально- техническом обеспечении.

Однако со вступлением в законную силу Закона № 273-ФЗ указанные формы заявлений перестали соответствовать действующему законодательству Российской Федерации.

В соответствии с требованиями пункта 3 части 2 статьи 5 Закона № 99-ФЗ полномочия на утверждение форм заявлений о предоставлении лицензий, переоформлении лицензий, а также форм уведомлений, предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, выписок из реестров лицензий и других используемых в процессе лицензирования документов, отнесены к компетенции лицензирующих органов. В соответствии с указанным положением лицензирующие органы в субъектах Российской Федерации утверждают свои формы данных документов, так, например, Департаментом образования города Москвы 15 февраля 2016 г. издан приказ № 51 "Об утверждении форм документов, используемых при лицензировании образовательной деятельности Департаментом образования города Москвы " с изменениями от 28 ноября 2016 г.

Опираясь на данные современной административной науки, а также на результаты, полученные в ходе обобщения и анализа нормативных правовых актов в историческом разрезе, существующего опыта отечественного и иностранных государств, можно уверенно утверждать, что государство с помощью лицензирования образовательной деятельности достигает обеспечения охраны прав и законных интересов граждан путем реализации разрешительной политики и осуществления административного надзора.

Развитие законодательной базы в сфере регулирования лицензирования образовательной деятельности происходило в несколько этапов, но и современные нормативные правовые акты имеют ресурс к совершенствованию.

Лучшие зарубежные практики в сфере лицензирования образовательной деятельности могут служить основой при модернизации данного института.



ГЛАВА 2. ПРОЦЕДУРА И ПРАКТИКА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

§ 2.1 Процедура предоставления и переоформления лицензий в сфере образования

Для получения лицензии соискатель лицензии представляет по установленной форме в лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии.

К данному заявлению прилагаются документы, подтверждающие соответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям. Перечень таких документов установлен пунктом 10 Положения № 966.

Лицензирующий орган осуществляет проверку полноты и достоверности представленных сведений о соискателе лицензии, а также возможность выполнения соискателем лицензионных требований и условий.

Соискателю также необходимо подтвердить наличие необходимых помещений, для чего он предоставляет копии правоустанавливающих документов или иных документов, подтверждающих наличие на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений, помещений и территорий (включая оборудованные учебные кабинеты, объекты для проведения практических занятий, объекты физической культуры и спорта), необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию образовательным программам.

Руководитель организации готовит для лицензирующего органа справку о материально-техническом обеспечении образовательной деятельности по образовательным программам. Соответствие действительности указанных в ней сведений будет являться предметом выездной поверки.

Наличие безопасных условий обучения устанавливается в случае предоставления реквизитов выданного в установленном порядке санитарно- эпидемиологического заключения, а также заключения о соответствии объекта защиты обязательным требованиям пожарной безопасности.

Кроме того, руководитель организации в справке сообщает о наличии специальных условий для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, условий для функционирования электронной информационно-образовательной среды при наличии образовательных программ с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий, сообщает реквизиты лицензии на проведение работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну, прилагает копию договора, подтверждающего наличие условий для реализации практической подготовки обучающихся по профессиональным образовательным программам медицинского образования и фармацевтического образования.

В случае, если соискатель планирует реализовывать программы обучения частных детективов, частных охранников, руководителей частных охранных организаций, то им должны быть представлены сведения о гражданах, являющихся учредителями такой организации.

Для подтверждения наличия согласованных с Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации программ подготовки (переподготовки) водителей автомототранспортных средств, трамваев и троллейбусов, а также ее заключения о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям - для образовательных программ подготовки водителей автомототранспортных средств, соискатель предъявляет копии соответствующих программ и согласований.

Кроме указанных выше документов, подпунктами п) - т) пункта 10 Положения № 966 предусмотрено предоставление документов, которые не имеют прямой связи с лицензионными требованиями. Данное требование законодателя продиктовано спецификой организаций, желающих реализовывать образовательные программы: для загранучреждения Министерства иностранных дел Российской Федерации требуется соответствующее решение Министерства иностранных дел Российской Федерации о создании специализированного структурного образовательного подразделения, для религиозных организаций предоставление сведений о квалификации педагогических работников духовных образовательных организаций, имеющих богословские степени и богословские звания.

Если соискатель лицензии намерен осуществлять образовательную деятельность в филиале или структурном подразделении, то он обязан предоставить копию положения о филиале или структурном подразделении.

Заявление о предоставлении лицензии и прилагаемые к нему документы соискатель лицензии вправе направить в лицензирующий орган в форме электронного документа, подписанного электронной подписью.

Лицензирующий орган в течение 3 рабочих дней со дня приема заявления информирует соискателя о необходимости устранения в тридцатидневный срок выявленных нарушений и (или) представления документов, которые отсутствуют, либо в соответствии с пунктом 12 статьи 91 Закона № 273-ФЗ принимает решение о возврате соискателю лицензии заявления и прилагаемых к нему документов с мотивированным обоснованием причин возврата при наличии одного из следующих оснований:

1) лицензирование образовательной деятельности соискателя лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом не отнесено к компетенции лицензирующего органа;

2) для лицензирования заявлена образовательная деятельность по образовательным программам, которые соискатель лицензии или лицензиат в соответствии с настоящим Федеральным законом не вправе реализовывать;

3) наличие в соответствии с положением о лицензировании образовательной деятельности у лицензиата неисполненного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере образования, или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования.

В течение 3 рабочих дней с даты устранения соискателем нарушений лицензирующий орган принимает решение о рассмотрении этого заявления и прилагаемых к нему документов или о возврате этого заявления и прилагаемых к нему документов с мотивированным обоснованием причин возврата.

В срок не превышающий 45 рабочих дней с даты получения полного пакета документов лицензирующий орган осуществляет проверку содержащихся в заявлении и документах сведений, в том числе проверку на соответствие соискателя лицензионным требованиям, и принимает решение о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении, такое решение оформляется приказом (распоряжением) лицензирующего органа. В случае принятия решения о предоставлении лицензии оно регистрируется в реестре лицензий.

Уведомление об отказе в предоставлении лицензии содержит мотивированное обоснование причин отказа со ссылкой на конкретные положения нормативных правовых актов и иных документов, являющихся основанием такого отказа, или, если причиной отказа является установленное в ходе проверки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям, реквизиты акта проверки соискателя лицензии.

Основанием отказа в предоставлении лицензии является:

1) наличие в представленных соискателем лицензии заявлении o предоставлении лицензии и (или) прилагаемых к нему документах недостоверной или искаженной информации;

2) установленное в ходе проверки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям;

3) представление соискателем лицензии заявления о предоставлении лицензии на деятельность по изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для электронных вычислительных машин, баз данных и фонограмм на любых видах носителей (за исключением случаев, если указанная деятельность самостоятельно осуществляется лицами, обладающими правами на использование данных объектов авторских и смежных прав в силу федерального закона или договора) и прилагаемых к этому заявлению документов, если в отношении соискателя лицензии имеется решение об аннулировании ранее выданной лицензии на такой вид деятельности.

Схема процедуры предоставления и переоформления лицензий в сфере образования представлена в приложении 2.

Действующим законодательством предусмотрен порядок обжалования отказа в предоставлении лицензии.

Бланки, на которых оформляются лицензии, относятся к документам строгой отчетности и защищенной от подделок полиграфической продукции. Их форма утверждена Правительством Российской Федерации.

Предоставление дубликата возможно по заявлению лицензиата в случае утраты лицензии или ее порчи.

Лицензия подлежит переоформлению в случаях реорганизации юридического лица, изменения его наименования, адреса места нахождения, а также в случаях изменения места жительства, имени, фамилии и отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность, адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности, перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности.

Для переоформления лицензии в лицензирующий орган необходимо предоставить оригинал действующей лицензии и реквизиты документа, подтверждающего уплату государственной пошлины за переоформление лицензии.

В случае, если необходимые документы поданы с нарушением требований, то порядок действий лицензирующего органа и лицензиата аналогичен порядку, предусмотренному для устранения нарушений при первичном получении лицензии.

Срок рассмотрения лицензирующим органом материалов при переоформлении лицензии не должен превышать десяти рабочих дней со дня приема заявления о переоформлении лицензии и прилагаемых к нему документов, а в случаях изменения перечня адресов мест осуществления лицензируемого вида деятельности и/или перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, срок рассмотрения не должен превышать тридцати рабочих дней.

Отказ в переоформлении лицензии осуществляется по основаниям аналогичным основаниям отказа в предоставлении лицензии.

В рамках информационной открытости Рособрнадзором на своем сайте размещен Доклад о лицензировании образовательной деятельности в 2016 году в соответствии с которым:

- поступило от соискателей лицензий или лицензиатов 2873 заявления и пакетов документов на осуществление процедур лицензирования образовательной деятельности;

- прекращено действие 314 лицензий;

- издано 311 приказов и 1097 распоряжений по переоформлению лицензий;

- выдана 551 лицензия и 4980 приложений к лицензиям.

Согласно докладам о лицензировании образовательной деятельности, представленным лицензирующими органами субъектов Российской Федерации в 2016 году данными органами рассмотрено 49836 заявлений на лицензирование образовательной деятельности:

- о предоставлении лицензии - 5688 заявления

- о переоформлении лицензии - 42696 заявления;

- о прекращении действия лицензии - 1170 заявлений;

- о выдаче дубликата лицензии - 282 заявления.

Подробные статистические данные по лицензированию образовательной деятельности в Российской Федерации за 2016 год приведены в приложении 3.

§ 2.2 Порядок организации и осуществления лицензионного контроля в сфере образования

При осуществлении лицензионного контроля, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирующим органом проводятся документарные проверки и внеплановые выездные проверки без согласования в установленном порядке с органом прокуратуры в отношении соискателя лицензии или лицензиата. Основанием для проведения такой проверки является представление в лицензирующий орган заявления о предоставлении лицензии или заявления о переоформлении лицензии.

Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в представленных заявлениях и документах, а предметом внеплановой выездной являются состояние помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые предполагается использовать при осуществлении лицензируемого вида деятельности, и наличие необходимых для осуществления лицензируемого вида деятельности работников в целях оценки соответствия таких объектов и работников лицензионным требованиям.

В отношении лицензиата лицензирующим органом проводятся документарные проверки, плановые проверки и внеплановые выездные проверки. Согласования с органом прокуратуры, по общему правилу, не требуется.

Предметом таких проверок лицензиата являются содержащиеся в документах лицензиата сведения о его деятельности, состоянии используемых при осуществлении лицензируемого вида деятельности помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, соответствие работников лицензиата лицензионным требованиям, выполняемые работы, оказываемые услуги, принимаемые лицензиатом меры по соблюдению лицензионных требований, исполнению предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований.

Сравнительная таблица предметов проверок, проводимых в рамках лицензионного контроля приведена в приложении 4.

В качестве наиболее распространенных нарушений, приведших к назначению административных наказаний, приостановлению действия лицензии и аннулированию лицензии в 2016 году Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки в докладе о лицензировании образовательной деятельности органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования в 2016 году выделены следующие:

– отсутствие на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений, помещений и территорий (включая оборудованные учебные кабинеты, объекты для проведения практических занятий, объекты физической культуры и спорта), необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию образовательным программам (подпункт "а" пункта 6 Положения № 966);

– отсутствие материально-технического обеспечения образовательной деятельности, оборудования помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с требованиями федеральных государственных образовательных стандартов, федеральными государственными требованиями и (или) образовательными стандартами (подпункт "б" пункта 6 Положения № 966);

– отсутствие условий для охраны здоровья обучающихся в соответствии со статьями 37 и 41 Закона № 273-ФЗ (подпункт "в" пункта 6 Положения № 966);

– отсутствие разработанных и утвержденных организацией, осуществляющей образовательную деятельность, образовательных программ в соответствии со статьей 12 Закона № 273-ФЗ (подпункт "г" пункта 6 Положения № 966);

– отсутствие педагогических работников, заключивших с лицензиатом трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией, имеющих стаж работы, необходимый для осуществления образовательной деятельности по реализуемым образовательным программам, и соответствующих требованиям статьи 46 Закона № 273-ФЗ, а также требованиям федеральных государственных образовательных стандартов, федеральным государственным требованиям и (или) образовательным стандартам (подпункт "д" пункта 6 Положения № 966);

– отсутствие санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые предполагается использовать для осуществления образовательной деятельности, в соответствии с пунктом 2 статьи 40 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (подпункт "ж" пункта 6 Положения № 966);

– отсутствие согласованных с Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации программ подготовки (переподготовки) водителей автомототранспортных средств, трамваев и троллейбусов, а также ее заключения о соответствии учебно- материальной базы установленным требованиям - для образовательных программ подготовки водителей автомототранспортных средств в соответствии с частью 1 статьи 16, частью 1 статьи 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения"114 и Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения" (подпункт "е" пункта 7 Положения № 966);

– отсутствие у профессиональной образовательной организации, осуществляющей образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения, специальных условий для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья в соответствии со статьей 79 Федерального закона № 273-ФЗ (подпункт "и" пункта 6 Положения № 966);

– ведение лицензиатом образовательной деятельности по новым фактическим адресам, отсутствующим в приложении к лицензии согласно части 3 статьи 19.20 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации;

- невыполнение в установленный срок предписания об устранении нарушений законодательства (статья 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации).

Н.М. Ладнушкина в своей статье "Лицензионный контроль: как избежать нарушений в процессе образовательной деятельности" обращает внимание руководителя на важность соблюдения лицензионных требований при осу- ществлении образовательной деятельности. Получив однажды лицензию, необходимо постоянно на протяжении всего срока ее действия (а лицензия является бессрочной) отслеживать соответствие условий реализации образовательных программ лицензионным требованиям, установленным государством. И ответственность здесь ложится, прежде всего, на руководителя организации, осуществляющей образовательную деятельность. Поэтому руководитель образовательной организации должен быть внимателен и не подвергать неприятностям организацию, коллектив и свою профессиональную репутацию.

§ 2.3 Порядок приостановления, возобновления, прекращения действия лицензии и аннулирования лицензии в сфере образования

Законом 99-ФЗ предусмотрены следующие случаи приостановления действия лицензии:

1) привлечение лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

2) назначение лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Действие лицензии возобновляется по решению лицензирующего органа после устранения обстоятельств послуживших основанием для приостановления.

Сведения о приостановлении и о возобновлении действия лицензии вносятся в реестр лицензий.

В случае, если лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Лицензия аннулируется только по решению суда. Действие лицензии прекращается в следующих случаях:

1) представление лицензиатом в лицензирующий орган заявления о прекращении лицензируемого вида деятельности;

2) прекращение физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

3) прекращение деятельности юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (за исключением реорганизации в форме преобразования или слияния при наличии на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованных юридических лиц у каждого участвующего в слиянии юридического лица лицензии на один и тот же вид деятельности);

4) наличие решения суда об аннулировании лицензии.

Для принятия лицензирующим органом решения о прекращении действия лицензии необходим один из следующих документов:

1) заявления лицензиата о прекращении лицензируемого вида деятельности;

2) сведений от федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, о дате внесения в соответствующий единый государственный реестр записи о прекращении юридическим лицом деятельности или о прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя;

3) выписки из вступившего в законную силу решения суда об аннулировании лицензии.

Сравнительная таблица оснований приостановления, возобновления, прекращения действия лицензии и аннулирования лицензии в сфере образования приведена в приложении 5.

Так, например, в 2015 году Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки обращалась в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии на право осуществления образовательной деятельности Негосударственного аккредитованного частного образовательного учреждения высшего профессионального образования Современная гуманитарная академия, которое не устранило нарушения лицензионных требований. В связи с неоднократным обжалованием сторонами дела судебных решений по данному вопросу окончательное решение было принято Верховным судом Российской Федерации в 2017 году.

Лицензирующие органы формируют открытый и общедоступный государственный информационный ресурс, содержащий сведения из реестра лицензий, из положений о лицензировании конкретных видов деятельности, технических регламентов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности.

Исключение составляет информация, к которой свободный доступ в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничен (государственная или служебная тайна).

Так информация о том, что лицензия указанной выше Современной гуманитарной академии аннулирована на основании Постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2016 г. № 09АП-13660/2016 по делу № А40-203393/15, размещена на сайте Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки и доступна неограниченному кругу лиц.

Информация о лицензировании предоставляется течение пяти рабочих дней со дня получения заявления о предоставлении сведений. Государственная пошлина за предоставление информации не взимается.

лицензия образование требование приостановление



§ 2.4 Ответственность за осуществление деятельности без лицензии либо с нарушением лицензионных требований и условий в сфере образования

В части 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна).

В соответствии с пунктом 2 статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации возможна ликвидация юридического лица в случае осуществления им деятельности без надлежащего разрешения (лицензии).

Кроме того, льготное налогообложение не может быть применено при отсутствии лицензии.

Частью 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Кроме указанной ответственности, такого рода нарушение влечет и приостановление действия лицензии, о чем указано в статье 20 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Частью 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях136 установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

На практике лицензирующие органы сталкиваются с проблемой правильной квалификации выявленного административного правонарушения в связи с наличием двух схожих деяний:

- осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна) (часть 1 статьи 19.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях);

- осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна) (часть 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Так в 2015 году Арбитражным судом Западно-Сибирского округа было установлено, что ведение организацией образовательной деятельности с нарушением лицензионных требований неверно квалифицированы арбитражным судом и апелляционным арбитражным судом по части 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а ответственность за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, в нарушение требований или условий лицензии установлена части 2 статьи 19.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При проведении анализа судебной практики по спорам в сфере образования за 2013-2017 годы можно довольно часто встретить дела, касающиеся ведения образовательной деятельности без лицензии или с нарушением лицензионных требований. При этом некоторые дела не могут не вызвать интерес у практикующего юриста или исследователя в области лицензирования образовательной деятельности.

В качестве примера можно указать Постановление Астраханского областного суда от 30 апреля 2014 г. № 4а-171/2014.

Административным правонарушением по части 1 статьи 19.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях признана реализация муниципальной общеобразовательной школой дополнительных общеразвивающих программ при отсутствии указания на них в лицензии.

Интерес вызывает тот факт, что несмотря на то, что образовательная организация была признана нарушившей законодательство, суд признал правонарушение малозначительным и ограничился устным замечанием.

При принятии данного решения суд руководствовался характером совершенного правонарушения, порядком финансирования указанной образовательной организации, а также учел тот факт, что правонарушение совершено впервые и школа приняла все меры для устранения нарушения (подала в лицензирующий орган необходимые документы для переоформления лицензии). Кроме того, в основу решения суда легло отсутствие общественной опасности данного правонарушения.

Как правило, суд принимает во внимание все обстоятельства дела, включая финансовое положение организации, степень активности должностных лиц организации в ликвидации правонарушения или его недопущения.

Однако смягчения наказания не всегда удается добиться. Примером такого решения суда, когда информация о схожих обстоятельствах никак не повлияла исход дела, является Решение Московского городского суда от 14 июня 2016 г. по делу № 7-6686/2016.

Учреждением не было переоформлено санитарно-эпидемиологическое заключения на принадлежащие Школе здания в связи со сменой наименования. Доводы о том, что фактическое состояние зданий не изменилось не стали достаточным основанием для признания данного нарушения малозначительным.

К аналогичному решению 4 июля 2016 г. пришел Московский городской суд, указавший что факт того, что на момент вынесения постановления мировым судьей справки об отсутствии судимости были представлены всеми работниками, не может повлечь удовлетворение жалобы.

Устранение нарушений, в том числе на момент составления протокола об административном правонарушении, не освобождает образовательную организацию и ее должностных лиц от административной ответственности, поскольку не свидетельствует об отсутствии выявленных нарушений на момент проведения проверки.

Неоднократно суды в своих решениях указывали на то, что право на ведение образовательной деятельности предоставляется лицу исключительно в отношении адресов, указанных в лицензии.

Некоторые организации пытаются устранить выявленные нарушения путем заключения договоров аренды помещений, оборудованных надлежащим образом, при этом такие организации не учитывают, тот факт, что указанные помещения должны иметь соответствующие санитарно-эпидемиологические заключения, заключения о соответствии обязательным требованиям пожарной безопасности, выданные на имя этой организации, а также быть отражены в приложении к их лицензии. Несоблюдение данных требований часто становиться основанием для повторного предписания.

Информация о подаче в лицензирующий орган документов для внесения изменений в лицензию в части адресов осуществления образовательной деятельности не подтверждает факт соблюдения лицензионных требований. Подача данного заявления не дает права начать осуществление образовательной деятельности по адресу, не указанному в лицензии. Данные положения нашли свое отражение в Определении Приморского краевого суда от 23 ноября 2015 г. по делу № 33-10777/2015.

Также встречаются случаи неверного толкования норм закона самими образовательными организациями, которые относят смену адресов мест осуществления образовательной деятельности к формальному переоформлению лицензии и не признают ведение образовательной деятельности по адресу, не указанному в лицензии, подпадающим под состава правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 19.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Некоторые образовательные организации не согласны с тем, что контролирующие органы относят к грубым нарушениям лицензионных требований заключение ими договоров, в которых не указано помещение, передаваемое в пользование, то есть предоставление им свободных на дату проведения занятий кабинетов.

Кроме того, часто возникают споры, связанные с квалификацией нарушений при осуществлении образовательной деятельности по адресу, не указанному в лицензии. Одни суды относят данное нарушение к части 1 статьи 19.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а другие к части 2 той же статьи.

Довольно часто в судах встречаются дела, связанные с нарушением лицензионных требований лицензиатами. При этом за 2016-2017 годы на рассмотрение судов были вынесены вопросы, связанные со всеми 10 подпунктами пункта 6 Положения № 966.

Иногда возникает вопрос о нарушении образовательной организацией требований, связанных с требованиями к образовательной программы. Например, Московский городской суд в Решении от 14 февраля 2014 г. по делу № 7-368/2014 рассмотрел вопрос о ежегодном обновлении образовательной программы. Суд пришел к выводу, что образовательные программы ежегодно подлежат пересмотру и проверке, при этом специалисты на основании анализа программы, могут прийти к выводу о ее актуальности. В данном случае программу требование об обновлении программы считается исполненным надлежащим образом.

Проведение административных процедур при лицензировании и лицензионном контроле также часто становится предметом споров.

Так в 2016 году на рассмотрении Арбитражного суда Северо-Западного округа оказалось дело, связанное с компетенцией лицензирующих органов в части лицензирования филиала образовательной организации.

Согласно части 1 статьи 7 Закона № 273-ФЗ к полномочиям Российской Федерации в сфере образования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится лицензирование образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации. При этом согласно пункту 18 Положения № 966 для переоформления лицензии лицензиат представляет соответствующее заявление и пакет документов в лицензирующий орган, предоставивший лицензию.

Указанное несовершенство нормативной базы и по настоящее время является предметом споров между лицензирующими органами различных субъектов Российской Федерации.

При осуществлении проверок актуальным является вопрос соблюдения процедуры представителями лицензирующего органа, поскольку указание в повторном предписании нарушений, которые не были выявлены в ходе первоначальной выездной проверки является нарушением со стороны должностных лиц государственного органа.

Образовательными организациями оспариваются своевременность уведомления о начале проверки, основания для ее проведения, а также действия представителей государственного органа в процессе ее проведения и оформления ее результатов.

Факт бездействия Рособрнадзора, выразившегося в непредставлении учреждению акта проверки отчета образовательной организации, представленного ею во исполнение повторно выданного предписания, составленного органом по контролю и надзору в сфере образования, не был установлен Верховным Судом Российской Федерации, поскольку такая обязанность нормативными правовыми актами не предусмотрена.

Анализ судебной практики позволяет сделать вывод о неоднозначности подходов к принятию решений по делам, связанным с лицензированием образовательной деятельности.

Интересной особенностью правоприменения является тот факт, что в связи с тем что в соответствии со статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок давности привлечения к административной ответственности за указанные нарушения составляет два месяца со дня совершения административного правонарушения (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей - три месяца), в связи с чем большое количество дел о привлечении к административной ответственности прекращается на основании пропуска этого срока.

Кроме административной ответственности законодателем предусмотрена и уголовная ответственность.

Статья 171 Уголовного кодекса Российской Федерации устанавливает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без регистрации или без лицензии в случаях, когда такая лицензия обязательна, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, особо крупном размере либо совершенное организованной группой.

В случае нарушений, связанных с лицензированием образовательной деятельности, уголовная ответственность не предусмотрена.

Недостатком действующего правового регулирования также является отсутствие санкций за неисполнение части 9 статьи 108 Закона № 273-ФЗ, т.е. за не переоформление ранее выданных лицензии на осуществление образовательной деятельности до 1 января 2017 года. Порядок действий организаций и лицензирующих органов по приведению образовательной деятельности в соответствие с требованиями Закона № 273-ФЗ в указанном случае нормативными правовыми актами не определен.

§ 2.5 Предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования лицензирования образовательной деятельности

Лицензирующие органы в ходе своей деятельности встречаются с рядом проблем, в случае решения которых повысится эффективность реализации государственной услуги:

В соответствии с частью 4 статьи 91 Закона № 273-ФЗ в приложении к лицензии не указываются места осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам, основным программам профессионального обучения.

Отсутствие этой информации при проведении проверки позволяет юридическому лицу скрыть места фактического осуществления деятельности по указанным программам. Учитывая факт отсутствия контроля, деятельность недобросовестных организаций может повлечь угрозу причинения вреда жизни и здоровью обучающихся и работников организации, сказаться на качестве подготовки обучающихся.

В целях исключения нарушений со стороны образовательных организаций, реализующих дополнительные профессиональные программы и основные программы профессионального обучения, необходимо внесение изменений в действующие нормативные акты для устранения данного пробела в законодательстве.

Помимо этого, является неурегулированным порядок действий лицензирующего органа при установлении факта отсутствия юридического лица в местах осуществления образовательной деятельности и отсутствия сведений о прекращении им административно-хозяйственной деятельности.

Для устранения неопределенности представляется целесообразным наделить лицензирующий орган полномочиями по прекращению действия лицензии в случае установления при проверке факта отсутствия лицензиата по указанным в лицензии адресам.

Вызывают вопросы ряд пунктов Положения № 966:

Наличие безопасных условий обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации, с учетом соответствующих требований, установленных в федеральных государственных образовательных стандартах, федеральных государственных требованиях и (или) образовательных стандартах, является обязательным условием в соответствии с частью 6 статьи 28 Закона № 273-ФЗ.

При этом нормативные правовые акты, которыми должны быть установлены соответствующие нормы, не приняты.

...