Государственная молодежная политика Российской Федерации: концептуальные основы, стратегические приоритеты, эффективность региональных моделей

На различных этапах работы и при решении отдельных задач применялся широкий спектр конкретных методов сбора фактического материала, его обработки и анализа: системный анализ, сравнительно-исторический и сравнительно-топологический анализ, структурно-функциональный анализ; серия экспертных интервью и лонгитюдный опрос общественного мнения, дополненные вторичным анализом. В качестве статистических методов обработки полученных данных использовались методы дескриптивной и непараметрической статистики, корреляционный и факторный анализ.

Эмпирическую базу исследования составили:

1) международные правовые документы, законодательные акты СССР, РФ и ее отдельных субъектов по вопросам молодежной политики; политические документы программного характера - Концепции, Стратегии и Программы реализации молодежной политики РФ и ее субъектов; документы политических партий и общественных ассоциаций, молодежных организаций;

2) статистические сборники и аналитические материалы федеральных и региональных органов государственного управления, социально-демографические ежегодники, а также Государственные доклады о положении молодежи и реализации государственной молодежной политики в РФ;

3) отчетные и аналитические материалы текущего архива Департамента молодежной политики и спорта Кемеровской области;

4) результаты изучения общественного мнения молодежи, в том числе данные лонгитюдного опроса более 2000 жителей Кемеровской области в 2005-2006 гг. и 2006-2007 гг.; данные социологического исследования, проведенного автором на базе ведущих вузов Кемеровской области в 2008 г.; результаты сходных общероссийских и региональных социологических исследований; данные серии экспертных интервью по проблемам молодежи и практике реализации молодежной политики, проведенных на территории шести регионов Сибирского федерального округа.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Для целей политологического исследования государственной молодежной политики наибольшую значимость в арсенале теоретико-методологических подходов представляют: концепция «публичной политики» (Public Policy), предполагающая не только соответствие государственной политики общественным нуждам и высокую степень взаимодействия государственных и негосударственных структур, но и активное, определяющее участие гражданского общества в разработке, принятии и реализации политических решений; теория «политических сетей» (Policy Network), включающая в процесс выработки и выполнения политических решений - наряду с государством - множество акторов, объединенных общим интересом, взаимозависимостью, добровольностью и равноправием, а также ряд других релевантных предмету исследования теоретических построений.

2. В официальных документах РФ, определяющих сущность, принципы, модели государственной молодежной политики (ГМП), нашли отражение различные подходы к определению ее положения в спектре основных направлений государственного регулирования. По одному из подходов, молодежная политика есть часть социальной политики государства; в соответствии с другим подходом, ГМП - составная часть более широкого спектра государственных политик в области социально-экономического, культурного и национального развития РФ. Действующий сегодня официальный документ - «Стратегия государственной молодежной политики в Российской Федерации» (2006 г.) - рассматривает молодежную политику в контексте обеспечения национальной безопасности страны и трактует ее как предмет внимания всех органов государственной власти. По мнению диссертанта, подобная оценка политической значимости молодежи и молодежной политики вполне оправдана. ГМП - это деятельность всего государства по созданию политико-правовых, экономических и организационных условий и гарантий для самореализации личности молодого человека, развития молодежных объединений, движений и инициатив.

3. В имеющемся инонациональном опыте реализации молодежной политики сосуществуют две основные модели - консервативная и социал-демократическая. Первая сводится к предоставлению государственной помощи лишь наименее защищенным категориям молодежи; вторая базируется на признании ответственности государства за молодежь в целом. Для целей настоящего анализа важно выявление не только политико-идеологических моделей, но и определение характера взаимодействия государства с неправительственными организациями (НПО). В этом аспекте выделяются модель «доминирования» (государство играет ведущую роль в осуществлении молодежной политики, взаимодействуя с НПО как с младшими партнерами) и модель «паритета» (государство определяет только общую стратегию молодежной политики, а реализуют ее местное самоуправление и НПО как полноправные партнеры государства).

4. Важной особенностью всех зарубежных моделей молодежной политики является наличие в стране активного и независимого неправительственного сектора. Разнообразные по своим целям и задачам молодежные НПО свободны действовать в русле государственной стратегии или разрабатывать собственные программы, они могут сотрудничать с органами власти или обходиться без них. В любом случае, как провозглашает «Европейская Хартия участия молодежи в общественной жизни на местном и региональном уровне» (2003 г.), в задачу официальных структур входит финансовая и иная поддержка всех НПО, на постоянной основе вовлекающих молодежь в демократические структуры и процедуры принятия решений. НПО не могут заменить государство, но именно гражданское общество в лице НПО, политических партий накладывает отпечаток на государство, делает его динамичным и ответственным.

5. Концептуально ГМП в нашей стране базируется на образцах, сформированных в условиях демократического социального государства. Однако реальность часто демонстрирует воспроизводство матрично обусловленных особенностей исторически сложившейся в СССР «партийно-государственной» модели молодежной политики. Наряду с бесспорными достижениями, эта модель содержала немало авторитарно-тоталитарных черт: избыточную идеологизированность и политизированность; директивную постановку общественно значимых целей; игнорирование потенциала различных общественных сил; формализм и бюрократизм партийно-государственного аппарата; принижение или замалчивание реальных проблем молодежи; отсутствие гибкости и своевременной реакции на изменение внешних и внутренних факторов развития; пренебрежение к правовому обеспечению молодежной политики.

6. Вставшие перед РФ качественно новые задачи потребовали отказа от партийно-государственного диктата в отношении молодежи, признания молодежной политики одним из важнейших инструментов модернизации общества. В 1990-е гг. начинается становление нормативно-правовой базы ГМП, формируется система управления и государственной поддержки молодежных организаций, появляется опыт решения молодежных проблем на федеральном и региональном уровнях. Процесс значительно осложнялся экономическим спадом, финансовыми трудностями, слабостью постоянно реформируемой управленческой структуры. С 2000-х гг. идет углубленная концептуализация целей, принципов и приоритетов ГМП. К настоящему времени, как уже отмечалось, утверждена Стратегия молодежной политики, созданы профильное министерство и федеральное агентство, соответствующие структуры работают во многих регионах и муниципалитетах. Дальнейшее продвижение ГМП требует обновления законодательства, эффективных механизмов поддержки молодежных общественных организаций, более полного использования их потенциала.

7. Несмотря на то, что государственные органы далеко не всегда и не везде расположены к повышению активности и уровня субъектности молодежи в разработке и реализации ГМП, в последней все заметнее становится негосударственная составляющая, выдвигающая на позиции лидирующего субъекта политические и неполитические (студенческие, экологические, правозащитные, религиозные и др.) молодежные объединения. В настоящее время в России действуют более 427 тыс. молодежных и детских общественных объединений. По данным Общественной палаты РФ, 30% из зарегистрированных в стране НПО в той или иной степени специализируются на работе с детьми и молодежью. В ряде субъектов РФ созданы молодежные парламентские ассамблеи, парламенты, общественные палаты. «Переговорной площадкой» для молодежных НПО служит Национальный Совет молодежных и детских объединений России. Совместная работа молодежных организаций и государства позволила утвердить Стратегию государственной молодежной политики РФ. Формируется и корпоративная молодежная политика, охватывающая такие гиганты бизнеса, как Газпром, Роснефть, Автоваз, РЖД и проч.

8. Современный этап формирования системы ГМП характеризуется поиском оптимальных подходов к разделению ответственности и полномочий между федеральным центром и регионами: федеральным законодательством определяются условия и рамки ГМП, а ее реализация большей частью возлагается на субъекты федерации. В более чем 80-ти субъектах РФ уже существует законодательство о государственной молодежной политике. Характеризуя модель ГМП в Сибирском федеральном округе, необходимо отметить как ее достоинства, так и недостатки. К достоинствам можно отнести устойчивую динамику нормативно-правового обеспечения региональной модели ГМП в 2000-е гг., переход к разработке комплексных целевых программ и эффективных технологий их реализации. Недостатки просматриваются в незавершенности нормативно-правового обеспечения (Красноярский край), слабости программного сопровождения законодательных актов (Томская область) и т.п.

9. Региональные властно-государственные структуры представляют собой основу организационного механизма реализации молодежной политики. В целом структура этого механизма включает: а) комитеты, комиссии, советы по делам молодежи при органе законодательной власти субъекта федерации (осуществляющем законотворческую деятельность в сфере ГМП на региональном уровне); б) департамент (управление, министерство) молодежной политики при администрации субъекта федерации, осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность и выступающий основным координирующим органом реализации молодежной политики в регионе; в) органы местного самоуправления, обеспечивающие реализацию молодежной политики на местах и функционирующие в виде отделов по делам молодежи при администрациях муниципалитетов; г) молодежные и детские организации и общественные объединения, работающие в тесном сотрудничестве с органами власти и играющие существенную роль в реализации отдельных направлений молодежной политики на региональном уровне; д) органы молодежного самоуправления, система молодежных парламентов, имеющие в разных регионах различные формы, ответственность и полномочия.

10. На сегодняшний день в Сибирском федеральном округе существует несколько форматов реализации молодежной политики: отдельные мероприятия; целевые программы; комплексные программы. Наиболее высокоорганизованным форматом признаются комплексные программы, очевидным преимуществом которых является целостность и системность. Комплексная программа, в отличие от целевой, охватывает сразу несколько приоритетных направлений молодежной политики, во многом определяя эффективность ее реализации. Наивысшая степень организации достигается при составлении программы не по отдельным крупным городам («Молодежь Красноярска», «Молодежь Бердска» и т.д.), а по региону в целом (например, «Молодежь Кузбасса»). Перечень приоритетных направлений молодежной политики в регионах может отличаться от образца, установленного федеральным центром. Основными источниками финансирования молодежной политики являются федеральный, областной, местный бюджеты; внебюджетные средства; привлеченные средства (инвестиции); благотворительные взносы.

11. Специфика реализации ГМП на уровне конкретного региона определяется особенностями образа жизни и поведения молодежи. Для изучения этих особенностей был проведен опрос двух тысяч жителей Кемеровской области в возрасте от 14 до 30 лет, дополненный вторичным анализом результатов сходных общероссийских и региональных исследований. Изучались материальное положение и экономическая дифференциация молодежи, ее актуальные проблемы, распространенность отклоняющегося поведения, сформированность ценностно-ориентационной сферы и духовно-нравственных предпочтений, уровень политической активности и гражданская позиция, а также оценка ГМП. Полученные результаты свидетельствовали об адекватности реализуемой в регионе модели ГМП. В то же время был выявлен комплекс нерешенных проблем, делающих необходимыми корректировку этой модели, определенное смещение акцентов в ее осуществлении.

12. Разработанная в Кемеровской области модель базировалась на методологии, основных принципах и приоритетах Стратегии государственной молодежной политики РФ, а также на анализе специфики региональных молодежных проблем, социальной характеристики образа жизни и поведения молодежи. Основной целью региональной модели ГМП стало развитие и реализация потенциала молодежи в интересах Кемеровской области и России в целом. Принципиальной особенностью модели стало выделение главным приоритетом ГМП в Кемеровской области создание условий для самореализации молодого человека, обеспечения его социального, культурного, духовного и физического развития. Региональная модель ГМП ориентирована также на осуществление эффективного взаимодействия органов власти с молодежью, которая не только является объектом государственного воздействия, но и сама активно включается в процесс реализации молодежной политики, выступая в качестве ее полноправного субъекта.

13. Ядро проблемы эффективности ГМП составляет противоречие между активизацией практических действий ОИВ в данной сфере и отсутствием заметных сдвигов в положении подавляющего большинства молодых россиян. Эффективность кемеровской модели ГМП определялась (помимо соответствия ее направлений актуальным потребностям молодежи и достаточности их ресурсного обеспечения) влиянием проводимой политики на улучшение положения молодежи в регионе, динамику и качество ее социально-экономической и общественной активности. Оценка эффективности осуществлялась посредством социологического мониторинга. Проведенные в 2005-2007 гг. два исследования позволили сравнить показатели в динамике и зафиксировать улучшение материального положения молодежи, рост ее занятости, расширение досуговых возможностей, снижение молодежной преступности и др. Все это сказалось на одобрении молодежью региональной ГМП, повышении доверия к органам государственной и местной власти и олицетворяющим ее руководителям.

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна. Диссертация представляет собой одну из первых комплексных политологических работ по проблемам формирования и реализации государственной молодежной политики в РФ. На основе проведенного исследования сформулированы теоретические положения относительно специфики и значимости политологического осмысления вопросов государственной политики и управления, перспектив корректировки и совершенствования государственной молодежной политики в России на демократических принципах публичности, партнерства, гражданского участия. Раскрытый автором в формате case-study конкретный опыт осуществления и оценки эффективности региональной модели молодежной политики позволит поднять на более высокий уровень концептуального и технологического оснащения аналогичную работу органов государственной власти - как в регионах, так и в федеральном центре.

Во Введении обоснована актуальность темы исследования, проанализирована степень ее научной разработанности, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, сформулирована его гипотеза, представлены положения, выносимые на защиту, охарактеризованы научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, а также формы апробации и внедрения результатов исследования.

Первая глава «Государственная молодежная политика в аспекте политологического исследования» состоит из двух параграфов: «Молодежная политика: взаимодействие государства и гражданского общества» и «Государственная молодежная политика с позиций концепции "public policy" и теории "политических сетей"».

В первом параграфе дается анализ определений понятия «молодежь», прослеживается генезис молодежи как особой социальной группы, выделяются ее отличительные признаки, наиболее важные из которых носят «переходный» характер: от зависимости к независимости, от безответственности к ответственности. Этот переход и является основным моментом процесса социализации, т.е. интеграции молодежи в общество. Этот процесс осложняется в травматические периоды человеческой истории, когда происходит смена курса социально-политического развития, трансформация общественных и государственных институтов. В этих условиях особо важное значение приобретает эффективная молодежная политика.

Для осмысления концептуальных основ государственной молодежной политики (ГМП) диссертант обращается к политологическим трактовкам государственной политики и управления. Здесь сложились различные подходы: в рамках теории «рublic аdministration» она истолковывается как чувствительная к общественным потребностям институционально-управленческая практика государственной бюрократии. В концепциях «публичной политики», «политического руководства» и многих других отражается такое понимание государственной политики, которое включает в процесс ее разработки и реализации институты гражданского общества. Среди базовых принципов осуществления государственной политики сегодня выделяются, прежде всего, принципы, отвечающие ценностям демократии (конституционности, народовластия, подотчетности, эффективности, открытости и др.).

Какую роль играет молодежь в современной молодежной политике. Является ли она только ее объектом? Опирающийся на теорию анализ показывает, что молодое поколение перестает быть исключительно объектом воздействия и постепенно раскрывается и осмысливается в новом для себя качестве - субъекта политики. Нельзя в этой связи не напомнить, что в рамках популярного культурологического подхода выделяются три типа обществ: «постфигуративные», где молодежь учится преимущественно у своих предшественников; «конфигуративные», где молодежь и взрослые учатся у своих сверстников; «префигуративные», в которых взрослые учатся также у своих детей.

Последний тип культуры межпоколенческих отношений начал формироваться в середине прошлого века. И мы все более интегрируемся в его контекст. Поэтому выработка действенной молодежной политики должна быть основана на единственно приемлемом принципе - партнерстве государства как с самой молодежью, так и с обществом в целом. Важно уже сегодня начинать преодолевать патерналистские ориентации, которые априори исключают принцип активности со стороны молодежи, нивелируют ее субъектность.

Усиление значимости современной ГМП прослеживается и в проблеме ее «ведомственной» принадлежности. Традиционно ГМП рассматривается как одно из направлений социальной политики. И это в значительной степени справедливо. Однако повышение статуса молодежи в современном мире, изменение угла зрения на ее роль и функции коренным образом меняют статус самой ГМП. В «Стратегии государственной молодежной политики в Российской Федерации», утвержденной в 2006 г., целью ГМП называется создание правовых, экономических и организационных условий и гарантий для самореализации личности молодого человека, развития его потенциала в интересах России, укрепления конкурентоспособности и национальной безопасности нашей страны.

Это фактически означает отказ от ведомственного, т.е. узко социального подхода к государственной молодежной политике. Молодежь сегодня - объект национально-государственных интересов, один из главных факторов обеспечения развития российского государства и общества. Придание государственной молодежной политике более высокого официального статуса, выведение ее за рамки «подотрасли» социальной политики - бесспорное веление времени.

Молодежная политика сегодня не может не опираться на саму молодежь, на молодежное движение. Это положение, выдвинутое в свое время И.М. Ильинским, В.А. Луковым и другими специалистами, стало сегодня аксиомой. Важно, чтобы государственные структуры не только декларировали этот основополагающий принцип, но и следовали ему в своей практической деятельности. Недопустимо ставить условием государственной поддержки молодежных объединений их навязчиво демонстрируемую политическую преданность действующей власти. В параграфе подчеркивается, что историческое предназначение молодежных инициатив в ином - в построении гражданского общества в России.

Во втором параграфе главы отмечается, что в качестве теоретико-методологической основы анализа взаимодействия власти и общества в процессах разработки и реализации государственной молодежной политики сохраняют значение все основные теории и концепции государственной политики и управления.

Вместе с тем, некоторые политологические концепции, сформировавшиеся в последние десятилетия, представляются особо продуктивными для достижения указанной цели. В их числе - концепция «public policy» и теория «политических сетей». Первая восходит к различию между «policy» (политикой как политическим курсом) и «politics» (политикой как политическим процессом) и вбирает в себя три основных значения. Во-первых, речь идет о программах и приоритетах органов власти, механизмах и технологиях их реализации, выработанных на основе и с учетом ожиданий общества. Во-вторых, публичная политика представляет собой способ и результат общественного участия в процессе принятия жизненно важных для общества решений. В-третьих, публичную политику можно определять как политику, которая осуществляется совместно государством и обществом.

Публичной политике, формируемой «снизу» (политическими партиями, общественными объединениями и другими организациями, а также демократическим государством), противостоит политика бюрократическая, инициируемая «сверху» органами исполнительной власти в условиях недемократической политической системы. Публичная политика может рассматриваться как формат, рамка для любой социальной политики государства. И, прежде всего, молодежной политики. Ориентиром и критерием поступательного развития ГМП в современной России может считаться движение от первых проявлений публичности к более высоким этапам ее зрелости. И именно сфера молодежных проблем и интересов представляет собой оптимальное пространство для культивирования традиций публичности в российской политике.

Меняет представления о способах разработки и осуществления государственной политики и функционирования государства и теория «политических сетей». В противоположность идее о доминирующей роли государства в выработке политики, концепция политических сетей доказывает, что государство является хотя и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений. Политические сети являются ответом на изменение условий осуществления политики и государственного управления. Они соединяют множество акторов, объединенных общим интересом, взаимозависимостью, добровольным сотрудничеством и равноправием.

Отличием данной теории является ее конкретный характер. Реконструируя отношения между государством и обществом, сетевой подход описывает отношения не между всем обществом и всем государством, а между конкретными управленческими структурами и общественными ассоциациями. Безусловно, такой подход будет весьма продуктивным, прежде всего, для изучения региональных моделей государственной молодежной политики. Учитывая то, что понятие сети как активного и осознанного взаимодействия акторов пришло на смену понятию системы, можно предположить, что в будущих моделях конкретных государственных политик - и, прежде всего, молодежной - мы увидим влияние сетевого подхода.

Проблематика публичной политики и политических сетей неразрывно связана с другими интеллектуальными построениями демократического плана. Например, с концепцией гражданского участия. Как известно, идея гражданского участия предполагает включение или вовлечение управляемых в управление общественными делами, а также, насколько это возможно, государственными делами. Сказанное имеет самое непосредственное отношение к России. Два десятилетия глубочайших политических и экономических реформ радикально изменили жизнь россиян. Можно надеяться, что к старому полутоталитарному режиму уже дороги нет. Но вместо старых «болячек» возникли новые проблемы и трудности. Резкое социальное расслоение общества, многочисленные барьеры на пути развития предпринимательства, коррупция власти на различных уровнях, растущая политическая апатия, особенно сильная в молодежной среде, ставят перед российским обществом задачу освоения культуры участия. Разнообразные формы самоорганизации молодых россиян несут в себе огромные резервы гражданского развития и для взрослых поколений.

По мнению диссертанта, актуализированные политические теории и концепции делают все более разнообразным идейный ландшафт государственной молодежной политики, позволяют найти оригинальные ракурсы исследования, направляют в демократическое русло большой профессионально-управленческий потенциал государственных служащих федерального и регионального уровней.

Вторая глава «Молодежная политика за рубежом: модели разработки и реализации» включает два параграфа - «Актуальные зарубежные модели молодежной политики» и «Потенциал гражданского общества в разработке и реализации молодежной политики».

В первом параграфе показано, что на международном уровне особая роль в процессе разработке принципов молодежной политики принадлежит ООН, определяющей как приоритеты молодежной политики всемирного масштаба, так и основные направления ее реализации на национальном уровне. Неотъемлемой частью разработки и осуществления МП является ее правовая основа. Международное молодежное право представляет собой комплексную систему норм, регулирующих отношения по поводу реализации деятельности международных, национальных структур, направленную на создание правовых, экономических и организационных условий и гарантий для самореализации молодежи, развития и функционирования молодежных объединений, инициатив, для реализации прав, свобод, законных интересов молодежи.

Решение задач молодежной политики относится к сфере компетенции ее субъектов. С одной стороны, молодежная политика выделена в самостоятельное направление деятельности государства, его специализированных структур - министерств по делам молодежи и т.п.). С другой стороны, молодежная политика стала основным направлением деятельности целого ряда общественных, негосударственных организаций. Таким образом, существует государственная молодежная политика, где субъектом является государство в лице его специальных органов, и общественная молодежная политика, в которой субъектом являются различные партии, профсоюзы, молодежные движения, объединения и организации.

Диссертант анализирует модели молодежной политики таких стран, как Германия, Испания, Франция, Великобритания и США. Приоритет, отданный странам Евросоюза, объясняется тем, что почти во всех европейских странах молодежная политика выделена в отдельное направление деятельности государства. В большинстве из них имеется специальное ювенальное законодательство и разветвленные системы ювенальной юстиции. Наиболее развитую традицию специального молодежного законодательства имеют страны Центральной и Северной Европы.

Общей тенденцией развития молодежной политики в западноевропейских государствах является переход от помощи отдельным наиболее уязвимым категориям молодежи к социальным программам, охватывающим большинство молодых людей. Подобная переориентация обусловлена приходом к власти социал-демократических правительств, выдвинувших и развивших идею о признании ответственности государства за интеграцию всей молодежи в общество. Для Западной Европы характерна также развитая система представительства молодежных организаций при государственных органах.

На региональном уровне все больше набирают силу процессы децентрализации государственной власти. Применительно к молодежной политике децентрализация позволяет учесть социальные, экономические, культурные различия в развитии отдельных регионов. В западноевропейских странах существуют достаточно плюралистичные системы финансирования молодежных организаций. Одна из наиболее развитых систем финансирования молодежных организаций действует в Швеции. Наконец, в большинстве стран сегодня осуществляется переход от ресурсно и проблемно ориентированной молодежной политики к интегрированному подходу в ее реализации.

Обобщая имеющийся зарубежный опыт, можно выделить в нем следующие модели: консервативную (либерально-консервативную) и социал-демократическую. Первая отличается предоставлением государственной помощи самым «неблагополучным» категориям молодежи при жесткой регламентации порядка расходования средств и категорий получаемой помощи. Вторая отмечена признанием ответственности государства за интеграцию молодежи в обществе и переходом от помощи отдельным категориям к поддержке молодежи в целом. В этом варианте разрабатываются и реализуются социальные программы, доступные для всех категорий молодых людей. В социал-демократической модели больше внимания уделяется развитию молодого поколения, повышению его образовательного уровня, формированию навыков социальной компетентности и т.д.

Специалисты из Института Европы РАН считают, что в национальных концепциях молодежной политики можно выделить две модели или стратегии. Первая основана на ведущей роли государства в сфере молодежной политики. Наиболее типичные примеры - Германия и Франция, страны с развитой системой регулирования социально-экономических процессов. Здесь государство играет доминирующую роль в определении приоритетов молодежной политики и ее осуществлении, но при этом тесно взаимодействует с неправительственными организациями. Вторая модель основана на паритете государства и структур гражданского общества в сфере молодежной политики. Пример - Великобритания и Швеция. Здесь государство формулирует общее направление, цели и приоритеты молодежной политики, но в ее реализации главная роль отведена местному самоуправлению и общественным организациям. Роль государства минимальна и в США - стране, традиционно развивающейся по консервативно-либеральному пути.