Становление и развитие института общественного контроля в Российской Федерации

Постреволюционные преобразования 20-30х годов XX века повлекли за собой ликвидацию многих общественных объединений, ранее активных акторов политической и социальной сфер жизни граждан. В последствии стало очевидно, что пропала не только некая самостоятельность неправительственного сектора, но и была нивелирована грань между объединениями различного профиля (творческие союзы, инициативные группы и т.п.).

Ситуация несколько изменилась с признанием самой демократичной на тот период времени Конституции СССР 1936 года. Теперь государство уделяло внимание и защите малообеспеченных, лишенных множества материальных благ, граждан. Кроме того, в соответствующем разделе содержалась информация о правах и обязанностях граждан. Среди них:

· свобода слова,

· свобода печати,

· свобода собраний и митингов,

· свобода уличных шествий и демонстраций Конституция СССР -1936, Cт.125..

Возможность и стремление защищать собственные интересы -- залог формирования активной позиции. Не оказался этот перечень прав и свобод исчерпывающим: кроме всего прочего, в соответствующих положениях Конституции была закреплена неприкосновенность частной собственности Конституция СССР -1936, Cт.125..

Советский этап, в свою очередь, можно условно разделить на несколько этапов (Первый из которых 1917г.-1918г. примечателен первым упоминанием о контрольных функциях с появлением соответствующей нормативно-правовой базы в период после окончания Февральской революции, а второй (с 1960х по 1990 гг.) - реформами государственного управления и принятием закона СССР «Об органах народного контроля в СССР». Опыт реализации форм массового контроля в Советском Союзе, инициированный властью, а не представителями общественности демонстрирует, что подобные форматы могут получить свое развитие по запросу «сверху».

Так, в преамбуле Закона «О народном контроле в СССР» декларируется: «В Советском государстве, выражающем волю и интересы всего народа, право контроля принадлежит самому народу как единственному хозяину своей страны. Распространяясь на хозяйственную жизнь и социально-культурное строительство, на область производства и распределения, на деятельность государственного аппарата, народный контроль играет важную роль в осуществлении задач и функций Советского социалистического общенародного государства. Органы народного контроля в своей деятельности опираются на инициативу и социалистическую сознательность советских людей. Главной их силой являются рабочие, колхозники, служащие, которые участвуют в работе групп, постов и комитетов народного контроля, добиваются претворения в жизнь решений Коммунистической партии и Советского государства. Дальнейшее развитие политической системы советского общества предполагает усиление народного контроля, являющегося одной из форм социалистической демократии, действенным средством вовлечения народных масс в управление государственными и общественными делами» Закон СССР «О народном контроле» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=74 . Успех народного контроля СССР определялся тем, как считают исследователи, что практически любой орган мог быть подвергнут проверке. В том числе он могу осуществляться в таких, казалось бы, закрытых сферах, как оборонная промышленностьПолищук А. С. Общественный контроль в структуре советской власти // Юристъ. 2011. № 4, С. 109..

Во второй половине XX века происходит коренной слом ценностных установок. Со временем все чаще деятельность неправительственных организаций ограничивалась пропагандой советской идеологии, а «нишевые» объединения, выражавшие общественные настроения оппозиционного толка, приобретали статус диссидентских. В 50-80-е годы XX века появляется большое число «неформальных» объединений, в большинстве своем носивших протестный характер. В начале 90-х годов о социальных преобразованиях активно начинают писать СМИ, привлекая внимание различных слоев и групп к теме. Первые публикации современного этапа развития, содержащие категории «некоммерческие организации» и «гражданское общество» появляются в отечественной прессе 1993 года По данным метрических замеров электронной библиотеки public.ru..

Исторически это событие было предопределено рядом обстоятельств:

· проведением в 1989-м году первых в истории государства альтернативных выборов;

· отменой в шестой статьи Конституции СССР, что автоматически означало и потерю руководящей роли коммунистической партией;

· появлением большого количества партий и неформальных объединений.

Показательно, что сама политическая система к этому моменту еще не окрепла, идентификации граждан с Российской Федерацией еще не произошла.

В настоящий момент существует большое количество определений понятия «гражданское общество», изложенных в сотнях монографий, публикаций и заметок. В некотором роде полярность взглядов ученых на научную категорию даже предпочтительнее закрепления термина в политической науке в одном значении: в данном контексте появляется больше возможностей для интерпретации происходящих в обществе изменений. Соответственно, подходы к определению гражданского общества могут отличаться не только в силу принадлежности данной трактовки к традициям определенной научной школы, но по причине доминирования определенных взглядов и проблем внутри общества. Каждое государство, исходя из особенностей взаимодействия с населением (от «ручного» - до прогрессивного e-правительства) Соколова Т.Д., Мистюков В.В.Электронный ценз мирового гражданского общества/Политика и политология: актуальный ракурс -М.: РУДН,ЭКА, 2011.C.203-211. , само вправе вырабатывать и использовать рычаги управления отдельными группами, а, соответственно, оценивать и, в некотором роде, контролировать процесс коммуникации неправительственного сектора и государства, следить за характером развития гражданского общества. Между тем, рассмотрение уже существующих концепций и подходов к определению компонентов и структуры гражданского общества, будет способствовать более глубокому и тщательному анализу проблематики настоящего исследования.

Чаще всего экспертное сообщество оперирует категориями, подчеркивающими общие отличия общества от его производного -гражданского общества; или возвращается к особенностями взаимодействия гражданского общества и государства, его иерархии и внутренним неформальным вариантам устройства.

Еще один распространенный подход заключается в сопоставлении и выявлении двух специфических аспектов существования гражданского общества: видимой самостоятельности и характера включенности в процесс принятия решений. С одной стороны, оно всегда пытается отделиться от государства, с другой - гражданское общество в контексте функционирования общественных организаций, ассоциаций, союзов и прочих добровольческих объединений включено в политические процессы и неразрывно связано с деятельностью государственных организаций.

Однако помимо очевидных плюсов активного участия граждан в принятии социально-значимых решений, сам факт коллективного отстаивания прав и свобод говорит не только о консолидации общества, но и том, что оно не чувствует, что защищённым государством. Согласно данным опросов общественного мнения регулярно увеличивается число не чувствующих уверенности в завтрашнем дне россиян. Так, в период острой кризисной ситуации в 2008-2009 гг. в отдельных регионах страны наблюдалась тенденция увеличения числа профсоюзов. Во многом объединение граждан было предопределено желанием сохранить свои рабочие места, имея при этом возможность отстаивать свои трудовые права. Логично, что, несмотря на отстаивание коллективных интересов, каждый из участников общественных объединений, союзов или движений, преследует личные цели, пусть даже и не столь масштабные, как декларируют российские политики. Мотивы участия в добровольческой деятельности могут быть различны, что определяется возрастом, гендерной и этнической принадлежностью, принадлежностью к определенному профессиональному сообществу и т.п. Мерсиянова, И.В. Самоорганизация и проблемы формирования профессиональных сообществ в России <…>-М.: НИУ ВШЭ, 2011. 188 C.; Мониторинг состояния гражданского общества, НИУ ВШЭ. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.hse.ru/org/hse/monitoring/mcs/informmcs.

Часто именно в этом проявляется одна из моделей изучения гражданского обществ. Общественные объединения воспринимаются как третий сектор в отношениях государства и социума: в неправительственный сектор приходят активные люди, умеющие отстаивать свои интересы, не безразличные к формированию общества думающего. С другой стороны, они желают реализовать и претворить в жизнь посредством инструментов и возможностей НПО, профсоюзов и иных добровольческих объединений свои собственные амбиции и планы, удовлетворить имеющиеся потребности Sourcebook on Building Partnerships with Civil Society Organizations. UNDP, 2002..

В своей работе « Выбор альтернатив: риски и мифы» С.В. Рогачев дает возможную оценку перспективам сотрудничества государства и «третьего сектора»: «Оценивая возможные риски усиления и социального партнерства…в межсекторном ресурсном взаимодействии произойдет уменьшение технологий патернализма и увеличение инновационных технологий…усилится координация информационного взаимообмена, совместное решение общих проблем НКО, консолидированное отстаивание интересов социальных групп и диалог с властными структурами» Рогачев С.В. Выбор альтернатив: риски и мифы- М.: ИСПИ РАН, 2012 -336c. . Автор также считает, что сетевая самоорганизация групп может существенным образом повысить качество социально среды, трансформировать социальный климат и способствовать росту инновационного потенциала общества.

На пути институционализации институт общественного контроля претерпел существенные изменения как в отношении механизмов для реализации контрольных функций, так и содержательной форме и форматам работы. Имея устойчивые схемы социальных действий, что позволяет говорить об институциональном характере субъектов общественного контроля. Безусловных субъектов общественного контроля, согласно нормативно-правовой базе, Общественная палата РФ; общественные палаты субъектов РФ; общественные палаты (советы) муниципальных образований; общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при органах исполнительной власти субъектов РФ. Однако в случаях предусмотренных законодательством РФ, возможно образование и других форм работы. Не являются исключительными случаи создания научно-консультативных советов, молодежных палат, экспертных комиссий и иных форм объединения граждан.

С точки зрения иерархии институтов и периодов их исторического развития, можно выделить советский период, который также условно в соответствии с принятием конституций может быть условно разделен на несколько промежуточных этапов в период существования СССР, переходный этап (девяностые-начало двухтысячных) и современный этап.

Переходным этапом становится трансформация государственной системы в 1991-2005. Период ранних девяностых - адаптация к новой модели: распад СССР повлек за собой не только выбор нового для страны, рыночного по своей ориентации направления, но и изменение социальных связей внутри общества, правовых отношений внутри гражданского общества и предопределил дальнейшие изменения). Однако общественный контроль как и само понятие «гражданское общество» пока носит номинальный характер. Даже первый гражданский форум, как и создание Общественной палаты инициировано директивой «сверху», а не обусловлен зрелостью общественных институтов. В начале двухтысячных в ряде субъектов российской Федерации появляются общественные палаты и консультативно совещательные органы. В 2005 году создается Общественная палата Российской Федерации, что знаменует готовность власти к поиску новых форм взаимодействия и коммуникации с обществом. Инициативами «сверх» продиктованы и первые Гражданский и Экологический форум, что с одной стороны показывает в некотором роде «симулятивный» характер подобных мероприятий, а с другой - может быть демонстрацией готовности власти к получению обратной связи от общества, попыткой стимулирования к повышению степени вовлеченности в коммуникацию и формированию запроса на повышение уровня гражданского участия.

В настоящий момент положение дел стремительно меняется - события митинга на Болотной площади, самого крупного и масштабного за последнее десятилетие - яркое тому подтверждение. Рост протестного потенциала предопределил медийную окраску протестных выступлений, подаваемый участниками акции в контексте гражданской позиции «мы против коррупции». И не последнюю роль в этом процессе сыграли СМИ и так называемые «новые медиа», альтернативные электронные ресурсы, социальные сети и блогосфера. Между тем, Иосиф Дискин, председатель Комиссии ОП РФ по развитию гражданского общества и взаимодействию с общественными палатами субъектов Российской Федерации призывает внимательнее следить за позицией СМИ, в которых зачастую находят свое отражение не столько интересы общества и объективное отражение реальности, сколько личная позиция журналистов Общественный контроль: перспективы законодательного закрепления. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.garant.ru/article/544004/#ixzz4vmz8JffO..

Общество активно выражает свою позицию, но уже в иной плоскости - в виртуальном пространстве, площадке нового поколения, что позволяет говорить об изменении самого характера отстаивания общественных и личностных интересов: самые непопулярные реформы, государственные проекты получают широкую огласку, а порой - даже свою порцию критики в сети Соколова Т.Д. Формы реализации и функции гражданского контроля в современной России. Политика и политология в эпоху глобализации. Сборник статей студентов, аспирантов и молодых учёных-политологов, М.: МАКС- Пресс, 2012. С. 199-207.. Пожалуй, один из самых ярких примеров эффективности подобных обсуждений - отмена 94-ФЗ. Так, Закон о ФКС по инициативе Минэкономразвития был подвергнут обсуждениям в СМИ и на специализированной платформе - дискуссионной площадке, где каждый желающий мог высказать мнение в отношении конкретных положений, поделиться своим видением проблемы. Результатом диалога стало принятие многих из предлагаемых инициативными гражданами поправок и решений конкретных задач, а также доработка законопроекта о ФКС [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ideas.economy.gov.ru/; [Электронный ресурс].- Режим доступа: http://pravo.ru/edition/view/60145/..

В период современного развития общественного контроля и трансформации гражданского общества, одним из самых знаменательных событий становится принятие в 2014 году ФЗ «Об общественном контроле», в котором уже указаны функции, предназначение и основные форматы работы субъектов общественного контроля. Однако состав, сроки реализации полномочий, требования к компетенциям и экспертному составу ряда субъектов, к примеру, общественных советов при ОИВ, не получают огласки. В данном вопросе проблемой становится отсутствие унификации подходов.

Период после 2010 года также ознаменован активным распространением практик взаимодействия граждан и общества посредством новых медиа, создания платформ на сайтах ОИВ. Примером могут служить площадки «Сообщество», проекты Комитета Гражданских Инициатив и т.п. Мультимедийные возможности открывают большие шансы для повышения эффективности работы субъектов общественного контроля как в экспертной деятельности (анализ нормативно-правовой базы, возможная проверка текстов законопроектов на коррупционную составляющую в случае их публичного обсуждения на онлайн площадках, как это было в случае с Законом о Полиции, Законом о ФКС и т.п.), так и для различных форм расследований и публичного оглашения результатов своей деятельности. Контрольные функции все чаще реализацию гражданами в контексте урбанистики и преобразования городской инфраструктуры.

Исторически сложившаяся традиция распределения власти «сверху» своеобразным образом характеризовала и восприятие обществом властных институтов, придания им сакрального статуса. Другой отличительной особенностью российской специфики является относительно невысокий уровень информированности россиян о своих правах и обязанностях. Согласно результатам исследования Всероссийского центра изучения общественного мнения, только 35% россиян считают, что Конституция РФ играет важную роль в развитии государства. Каждый пятый россиян (20%) и вовсе не имеет представления о статьях основного закона государства. Подобная ситуация во многом подтверждается результатами социологических исследований. Согласно результатам всероссийского опроса, только 23% россиян считают, что источником власти и суверенитета в стране является сам народВЦИОМ: Пресс-выпуск 2853. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://wciom.ru/index.php?id=236&uid=115282 . Примечательно, что эти показатели практические не изменились за последние 20 лет.

В условиях сложившейся модели взаимодействия субъектов принятия общественно-политических решений для России все еще характерна разобщенность неправительственного сектора. Оценивая зрелость гражданского общества в нашей стране, политолог Симон Кардонский заключает: «…члену нашего гражданского общества гораздо эффективнее и безопаснее действовать в одиночку, используя связи и знакомства..»Кордонский Симон. Государство, гражданское общество, коррупция. http://kordonsky.ru/?p=114.. Вероятно, одним из ключевых факторов в данном контексте является низкий уровень доверия населения к некоммерческому сектору. По различным причинам не доверяют НКО 2/3 россиянМерсиянова И.В. Доверие и недоверие в условиях развития гражданского общества / отв. ред. А.Б. Купрейченко, И.В. Мерсиянова -- М.: Издательский дом НИУ ВШЭ, 2013. --564 с.. Таким образом, неправительственный сектор не в полной мере реализует функции артикуляции и агрегации общественных интересов. И связано это во многом именно с функционалом НКО и услугами, которые неправительственный сектор в России оказывает. Не всегда прозрачные схемы финансирования, скандальные разбирательства на этой почве негативно отражаются на репутации даже самых авторитетных из акторов. Нормативно-правовое подкрепление деятельности общественников, поддержка со стороны органов государственной власти в данном направлении особенно важно в период модернизации российского общества. Скандалы последних лет с признанием многих общественных организаций «иностранными агентами» совершенно дискредитировали некоторые из них, породили разговоры о недобросовестности активистов в стране. Между тем, еще хуже обстоит дело с определением непосредственно контрольных функций и полномочий общественного сектора. Отсутствие или недостаточная проработанность темы - результат с одной стороны разобщенности научного сообщества в вопросах определения контрольных функций и полномочий неправительственного сектора, а с другой - некоторой уникальности российского опыта, где зачастую формирование гражданского общества и создание общественных институтов происходило по инициативе «сверху». Так, появление закона об общественном законе было инициировано В.В. Путиным, он же выступил инициатором проведения Первого гражданского форума и ряда других проектов, направленных на развитие гражданского общества в России. Схожим образом ситуация складывалась и в дореволюционной России. Первые законодательные акты, регулирующие вопросы существования общественных организаций, датируются 1782 годом, при том для легального существования чаще всего необходимо было получить одобрение Кабинета МинистровСм.:Бредли Дж. Развитие гражданского общества и общественных организаций в дореволюционной России., 1994. Довольно распространенным считается мнение о том, что во времена СССР объединение в неправительственные инициативы было обусловлено не столько попыткой артикуляции общественных интересов, сколько было сопряжено с преодолением чувства изолированности и разобщенности, что в свою очередь повлекло за собой определенного рода консолидацию образованных граждан и в какой-то мере было первоосновой формирования зародившегося в позднее чувства гражданского долгаСм.:Бредли Дж. Развитие гражданского общества и общественных организаций в дореволюционной России,1994. Ранее неправительственные объединения преследовали преимущественно филантропические и культурно-просветительские цели. Что, между тем, не умоляет их возможностей в вопросах контроля государственного сектора и, прежде всего, силового блокаСм.:Певень Л.В. Демократический гражданский контроль над вооруженными силами: теория и практика военно-гражданских отношений: Монография. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 236 с.. Между тем, общественные инициативы становятся более разнообразными, затрагивая различные социальные сферы.

В наши дни происходит переосмысление роли и функций практик гражданского участия, роли общественных объединений и субъектов общественного контроля. Согласно данным социологических исследований ФОМ и НИУ ВШЭ, социальная база российского гражданского общества составляет не менее 90% взрослого населения. В «сателлит ядра», который условно составляет каждый четвертый россиян (26,6%), входят респонденты, не участвующие в общественных инициативах и деятельности некоммерческих организаций, но информированные о гражданских инициативах и общественных объединенияхДоверие и недоверие в условиях развития гражданского общества/отв. ред. А.Б. Купрейченко, И.В. Мерсиянова - М.: Издательский дом НИУ ВШЭ, 2013.- С.183.. К основным практикам гражданского общества можно отнести: добровольческую деятельность и филантропию, вовлечение в деятельность неправительственных и некоммерческих организаций, общественная работа, участие в местном самоуправлении и дрДоверие и недоверие в условиях развития гражданского общества/отв. ред. А.Б. Купрейченко, И.В. Мерсиянова - М.: Издательский дом НИУ ВШЭ, 2013.- С.182.. В общественном сознании появляется четкая установка на объединения, растет популярность самого факта участия в добровольческой и общественной деятельности. Чаще других о своей активности как общественников заявляли молодые респонденты, студенты, руководители и специалисты. Между тем, кризис доверия к властным институтам в сочетании с готовностью россиян к объедению может находиться в корреляции с ростом оппозиционных настроений. Подтверждением данного тезиса является снижение числа сторонников планомерных реформ и увеличение числа радикально-настроенных граждан. Вне возможности выстраивания конструктивного диалога и роста популистских настроений может провоцировать рост протестных настроений.

Согласно результатам всероссийского исследования ИСПИ РАН, треть россиян не видит в государстве защитника своих интересов, так как защищает оно исключительно собственную государственную бюрократию (по данным на конец 2014 года так считали 39% россиян). Можно отметить, что среди высоких рисков социополитической устойчивости выделяются «соблюдение прав человека» (38%), «личная безопасность» (34%), «равенство всех граждан перед законом» (25%). При этом 47% россиян придерживались мнения, что государство зачищает интересы богатых Россия: центр и регионы, Выпуск 25, Москва-Архангельск, 2015г. Отв. редакторы- В.Н. Иванов, О.В. Остроухов..

общественный гражданский контроль

График 1 Чьи интересы защищает государство Левашов В.К., Афанасьев В.А., Новоженина О.П., Шушпанова И.С. Экспресс- информация «Как живешь, Россия?». XLVI этап социологического мониторинга, май-июнь 2017 года. - М.: ФБГУН ИСПИ РАН, 2017 - 54 c.

Менее 1/5 россиян (18%) видят в государстве защитника интересов всех граждан. Между тем, этот показатель можно считать максимальным за последние 14 лет. Однако до сих пор респонденты не чувствуют, что способны влиять на происходящие в стране события (68% уверены в том, что большинство не может повлиять на события в стране, 2015 г.), в то время, как ответственность за то, что происходит в стране чувствуют 62% россиян (вдвое больше, чем в 2006 г. - 33%) Информационно-аналитический бюллетень о развитии гражданского общества и некоммерческого сектора в РФ. Июнь №1 (9), 2016. .

В российском обществе нарастает уровень тревожности. С 45% по 50% возросло число россиян, которые серьезно обеспокоены дороговизной жизни. Также среди главных тревог - «повышение цен на продукты питания» (27%), «разделение общества на богатых и бедных» 24%), «падение нравов и культуры» (23%), безработица (21%) и т.п. Санкционные меры Запада вызывают озабоченность лишь у 13% россиян, хоть наши сограждане и видят в них возможную причину ослабления экономики страны, изменение социально-политического климата и ухудшение ее положения на международной арене.

Таблица 1 Динамика тревожности респондентов

Вопрос: «Какие проблемы беспокоят Вас в первую очередь?» Левашов В.К., Афанасьев В.А., Новоженина О.П., Шушпанова И.С. Экспресс- информация «Как живешь, Россия?». XLVI этап социологического мониторинга, май-июнь 2017 года. - М.: ФБГУН ИСПИ РАН, 2017 - 54 c. (РФ, % от числа опрошенных)