Становление и развитие института общественного контроля в Российской Федерации

Важной особенностью функционирования субъектов общественного контроля является коммуникация преимущественно от лица субъекта общественного контроля (т.е. выступление с инициативой от лица органа, а не по личному заявлению граждан) к органам власти. Представляется также существенным, что привлечение общественного внимания к контрольным процедурам подразумевает некоторый резонанс новостной повестки, а также реализацию контроля в отношении обладателей значимой для общества информации лиц, осуществляющих управленческие функции.

Основными требованиями к властным структурам со стороны субъектов общественного контроля являются: прозрачность и подотчетность государственной власти, а принципами, на основе которых строится общественный контроль: запрос общества на участие во власти, включенность в процесс принятия общественно-значимых решений, высокий уровень гражданской активности.

Показательно, что даже без привязки к общественному контролю в контексте повышения лояльности к неправительственному сектору в целом, важной является работа на Интернет-площадках. Согласно заявлению Директора Центра изучения неправительственного сектора и гражданского общества НИУ ВШЭ Ирины Мерсияновой: «Как и в случае с уровнем информированности, уровень вовлеченности изменяется в зависимости от отношения россиян к новшествам и использованию интернета. Кто настороженно относится к инновациям и никогда не использует интернет, чаще не включены в деятельность ни одной организации» Что за зверь такой НКО. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.miloserdie.ru/article/chto-za-zver-takoj-nko-2/..

Учитывая медийный характер большей части социальных и политических процессов, данные формы взаимодействия с возможной вариативностью различных практик участия могли бы оказаться максимально продуктивными.

Cреди наиболее авторитетных субъектов общественного контроля следует выделить Общественную Палату. Максим Григорьев, первый заместитель председателя Комиссии Общественной палаты по гармонизации межнациональных и межрелигиозных отношений, прокомментировал результаты мониторинга по противодействию экстремизму, главной целью которого было выявление аккаунтов в социальных сетях, пропагандирующих терроризм («Исламское государство»). Отправить ссылку на подозрительный аккаунт мог каждый желающий интернет - пользователь: «Я очень высоко оцениваю проявленную гражданами активность. «То, что на наш призыв откликнулось такое количество людей - прим. более 3320 сообщений с указанием страниц в аккаунтах Facebook, VK.com, Twitter, это показатель авторитета Общественной палаты и значимости поднятой проблемы. Я хотел бы отдельно поблагодарить Общественные палаты субъектов Российской Федерации и СМИ, которые также подключились к этой работе и во многом с их участием связано такое большое количество поступающих к нам сообщений. Общественная кампания по борьбе с пропагандой терроризма набирает обороты, и каждый день к нам поступает всё большее количество обращений Григорьев М. Успех в борьбе с пропагандой терроризма зависит от активности гражданского общества // Парламентская газета. - 2016. - 15-21 января.».

Между тем, как показали результаты мониторинга «Общественной палаты» по противодействия экстремизму, граждане готовы проявлять активную позицию в таких острых и резонансных вопросах гораздо активнее. Главная причина столь пассивного участия в работе неправительственного сектора кроется в восприятии большей части общественных институтов как неэффективных, а возможных соратников как далеких по идеологическим установкам и социальным нормам. Несмотря на то, что сам факт готовности граждан к консолидации слабо информативен в процессе оценки перспектив развития гражданского общества, результаты опросов наглядно демонстрируют, что среди обозначенного круга лиц традиция оказания помощи встречается почти в два раза чащеПетренко Е.С.,Градосельская Г.В. Российское гражданское общество сегодня: реконструкция по результатам крупномасштабных опросов //Мир России, 2009. № 1. С.117-143..

Главной причиной слабой развитости общественных институтов в большинстве случаев является низкий уровень консолидации граждан, что наглядно подтверждается серией экспертных опросов ФОМ: только порядка 7% респондентов готово объединяться для разрешения личных и коллективных проблемПетренко Е.С.,Градосельская Г.В. Российское гражданское общество сегодня: реконструкция по результатам крупномасштабных опросов //Мир России, 2009. № 1. С.117-143..

Применительно к практикам участия по реализации мероприятий на уровне местного самоуправления, исследователями ФОМ в ходе фокус-группы были выявлены различные установки и различные формы участия россиян в таких мероприятиях.

Таблица 2 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://opuo.ru/wp-content/uploads/2016/04/Resurs-dobrovolcheskogo-dvizheniya.pdf

Парадоксальным, но показательным является и тот факт, что, несмотря на общий низкий уровень легитимности большей части органов государственной власти, по данным опросов 2007 года, помощи от госучреждений люди ожидали почти в два раза чаще, чем от общественных организаций, церкви или других общественных институтов (37% против 19,9%) Петренко Е.С.,Градосельская Г.В. Российское гражданское общество сегодня: реконструкция по результатам крупномасштабных опросов //Мир России, 2009. № 1. С.117-143.. Между тем, реальную помощь от государственных учреждений получило ничтожно малое количество людей: среди всех опрошенных во время массового опроса ФОМ таковых выявлено не было (т.е. 0%) Петренко Е.С.,Градосельская Г.В. Российское гражданское общество сегодня: реконструкция по результатам крупномасштабных опросов //Мир России, 2009. № 1. С.117-143.. По данным Всероссийского телефонного опроса ФОМ 2015 года, на помощь в трудную минуту от государства, благотворительных организаций, сообществ в соцсетях и общин могут рассчитывать около четверти респондентов ФОМ: Пресс-выпуск. На чью помощь рассчитывают взрослые люди? [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://fom.ru/infografika/12766 .

Максимально эффективными и воспринимаемых в качестве самых эффективных в процессе оказания помощи оказываются институт семьи и церковь. Главные же причины скептического отношения к общественным организациям - низкий уровень доверия граждан друг другу, слабая информированность о функциях НПО и НКО, недостаточная прозрачность деятельности неправительственных организаций. С другой стороны, наилучшим способом получения информации об особенностях функционирования институтов гражданского общества является непосредственная включенность в их работу.

Побудить граждан к объединению и отстаиванию коллективных интересов может главным образом явное ущемление прав и свобод, социальное и экономическое неравенство. Зачастую именно неправительственные организации, в основу деятельности которых была заложена борьба с определенного рода проявлениями неравенства (к примеру, степень мобильности населения, этническое неравенство, экологическое неравенство, социокультурное неравенство и т.п.) Халий И.А. Институты гражданского общества в современной России. К методологии изучения // Россия реформирующаяся. Ежегодник. - М.: Институт социологии РАН, 2007. , оказываются наиболее жизнеспособными и востребованными.

Как показывают результаты исследований ВЦИОМ и Открытого правительства, информированность респондентов о деятельности органов исполнительной власти тем выше, чем более ориентированной на население она является. С другой стороны, низкий порог информированности обусловливает сложности в понимании функций субъектов общественного контроля. В 2014 году деятельность общественных советов воспринималась населением как неочевидная и оказывающая слабое влияние на работу государственных органов власти, а учет мнения профильных специалистов происходил сегментировано (о деятельности общественных советов слышало менее трети россиян - 24% населения, 2014 год⁾Оценка реализации федеральными органами исполнительной власти механизмов открытости (ВЦИОМ, Открытое правительство). [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://openstandard.ru/#rating ..

Тем не менее, согласно результатам исследования, проведенного порталом SuperJob и НИУ ВШЭ по заказу Открытого правительства, затрагивающего такую остро стоящую в последнее время и подвергающуюся активному освещению в СМИ тему, как «борьба с коррупцией», о готовности личного участия в контроле над госзаказом в 2014 году заявили 59% россиян, а 54% респондентов считают общественный контроль эффективным способом борьбы с коррупциейОпрос: россияне готовы участвовать в контроле над госзаказом. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://open.gov.ru/events/5509847/ , тема борьбы с коррупцией становится темой новостной повестки.

Также, результаты последних опросов общественного мнения показывают, что подавляюще большинство россиян считает необходимым привлечение молодежи к участию в политике - 90% (53% - безусловно надо, 37% - скорее надо).

Диаграмма 1. Мнение россиян о необходимости привлечения молодежи к участию в политической жизни страны, % ВЦИОМ: Пресс-выпуск № 3416. Молодежь и политика: точки соприкосновения. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://wciom.ru/index.php?id=236&uid=116312

Нельзя утверждать, что институтам формирования гражданского общества нужна постоянная поддержка со стороны государства. Безусловно, необходимо оформить некий объем знаний, передать его гражданам, которые, затем, получив бесценный опыт, смогут умело применить его на практике.

Еще совсем недавно во многих российских компаниях не было даже специальных отделов по работе с органами государственной власти. Сейчас же очень актуальной становится работа с лидерами общественного мнения.

Проявлением подобного рода механизмов могут быть проекты государственно-частного партнерства. Помимо того, что во множестве крупных научных школ, бизнес-компаниях активно включены в работу специалисты по работе с НКО, минимум двадцать специальных центров работают в крупнейших американских университетах. Их деятельность сконцентрирована на изучении одного из двух аспектов существования некоммерческого сектора - филантропии и благотворительности[Электронный ресурс].- Режим доступа:http://www.ngoschool.ru/UserFiles/File/coopdev/civil_society.pdf..

Выступая в качестве альтернативного «голоса снизу», неправительственные организации способны представлять некий аналитический продукт, экспертное мнение от лица всего населения. Проиллюстрировать ситуацию помогает обзор зарубежного опыта поддержки НКО[Электронный ресурс].- Режим доступа: http://www.socpolitika.ru/rus/ngo/foreign_experience/document6766.shtml. . Могут подобные объединения быть полезными и в организации гражданских форумов, инициировании общественных слушаний и, что отмечалось выше, они могут участвовать в процессе лоббирования законов, представляя, к примеру, интересы профессиональных сообществ или отдельных социальных групп. Особой формой взаимодействия является «социальный заказ»: в этом случае государство и НКО или НПО могут быть партнерами. В этом случае идет отход от традиционных патерналистской и патрон-клиентской моделей взаимоотношений.

Американским издательством «Wiley» выпускается целая серия книг, освещающих темы, интересные активистам и руководителям НКО. Запрос может осуществляться по самым различным комбинациям, включая поиск новостей в сфере финансов, права, менеджмента организации и т.п.[Электронный ресурс].- Режим доступа:http://www3.interscience.wiley.com/cgi-bin/home?CRETRY=1&SRETRY=0. В России для неправительственного сектора в последние годы начали создаваться площадки для открытого диалога - Общероссийский гражданский форум (площадка обмена экспертными мнениями); Форум «Сообщество» и др.

Важным аспектом развития демократического государства и принципов качественного управления является распределение функций и обязанностей, а не тотальная централизация исходящих политических решений, что применимо только в случаях кризисных ситуаций. За последние годы российской истории такая необходимость возникла в 90-е годы, когда стала очевидна несостоятельность всей системы государственного регулирования, а стратегия жесткого контроля отдельных сфер жизни общества была легитимна, несмотря на применение силовых методов урегулирования конфликтовВебер А.Б. Инновационное развитие и демократия // Модернизация и политика в ХХI веке /Отв. ред. Ю. С. Оганисьян; Ин-т социологии РАН. - М.:Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН),2011.. Между тем, тем порядка 47% россиян согласно с тем, что России скорее нужна сильная рука, чем демократические ценности Левашов В.К., Афанасьев В.А., Новоженина О.П., Шушпанова И.С. Экспресс- информация «Как живешь, Россия?». XLVI этап социологического мониторинга, май-июнь 2017 года. - М.: ФБГУН ИСПИ РАН, 2017 - 54 c..

Диаграмма 2 Распределение ответов на вопрос: «В политических выступлениях можно встретить утверждение, что России не нужна демократия, что для нее нужна единоличная власть “сильной руки”. Согласны ли вы с этим?» (РФ, июнь 2017. N=1611).

Источник: Центр стратегических социальных и социально-политических исследований ИСПИ РАН.

Но частая практика использования подобных мер скорее характерна для общества переходного периода и государств с чертами авторитарных режимов, а не развитых демократий. Отчасти иллюстрацией децентрализации власти, появления альтернативной, способной выполнять на региональном уровне часть функционала, силы становится появление местного самоуправления. Ведь, зачастую именно с учетом региональной специфики и характера локализации проблемы может быть принято верное решение по выработке инструментов противодействия. Как известно, общественные институты вроде религиозных сообществ, семьи и т.п. направлены на качественное преобразование процесса социализации граждан, не особенно эффективно работая в сфере административного урегулирования вопросов. В этой связи, местное самоуправление, обладая большим потенциалом и не будучи включенным в число государственных организаций элементом, может стать агрегатором общественных интересов на локальном уровне.

В свою очередь, поддержка властными структурами низовых общественных инициатив делает возможным выстраивание не патерналистских с характерными чертами этатизма, где доминирует государство, а партнерских, выстроенных на равенстве сторон в функционале и возможностях реализации, отношений с неправительственными объединениями и обществом в целом. Особенно продуктивным и востребованным подобное сотрудничество может быть в социальной сфере Мерсиянова И. В., Якобсон Л.И. Сотрудничество государства и структур гражданского общества в решении социальных проблем // Вопросы государственного и муниципального управления.-2011.- № 2..Именно активное гражданское общество, способное, как на местах в регионах, так и на федеральном уровне, агрегировать зачастую разрозненные общественные интересы, может своей деятельностью восполнять пробелы выстраивания демократических норм государственного строительства.

Разноплановость общественных инициатив и эффективность деятельности институтов гражданского общества всегда являлись показателями высокой развитости демократических принципов управления государством. В России же многие формы взаимодействия пока не получили широкого распространения. Зарождение культуры сотрудничества общества и государственных организаций в противовес духу соперничества или подчинения, качественно иное развитие механизмов политической системы требуют времени и взаимных усилий акторов процесса Путин В.В. Демократия и качество государства// Коммерсантъ - 06.02.2012..

Фактически, основу развитого социального государства должна составлять комплексная и сложна система сочетания экономических стимулов и социально - поведенческих нормМерсиянова И. В., Якобсон Л.И. Сотрудничество государства и структур гражданского общества в решении социальных проблем // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2011. - № 2.. Отчасти причиной слабой развитости институтов стало большое количество пробелов в сфере законодательного регулирования деятельности неправительственного сектора Деметрадзе М.Р. Перспективы развития институтов гражданского общества в современной России (правовая направленность политических процессов) // Модернизация и политика в ХХI веке/Отв. ред. Ю. С. Оганисьян; ИС РАН. - М.: Российская политическая энциклопедия(РОССПЭН),2011., партийного строительства и избирательной системы, что отчетливо осознается государством и обусловило внесение изменений в ряд законодательных актов Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» от 5.04.2010. №40-ФЗ; Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» от 2.04.2012. № 28-ФЗ. и т.п..

Между тем, само качество управления напрямую зависит от характера включенности политической элиты и групп граждан в решение социально-политических проблем социума. В своей научной работе В.Д. Зотов отмечает: «Если государство знает различные формы правления господствующих классов - демократические, диктаторские, монархические, - то для гражданского общества на уровне политики характерна демократическая форма существования. Чем более развито гражданское общество, тем больше оснований для демократических форм государства. И наоборот: чем менее развито гражданское общество, тем более вероятно существование авторитарных и тоталитарных режимов государственной власти»Зотов В.Д. Гражданское общество и правовое государство - показатели цивилизованности/ в кН. Политика и политология: актуальный ракурс. - М.: АСТ: АСТ МОСКВА, 2008. С.193-194.. Фактически, только с достижением определенного уровня демократических свобод в государстве, становятся возможными долгосрочные инвестиции в социальные проекты, что гарантирует планомерное и поступательное развитие, а не ситуативное разрешение имманентно возникающих запросов и проблемных ситуацийCharron N., Lapuente V. Does Democracy produce quality of Government? // European Journal of Political Research, 2010.P.443-470 ..

Обычно же «социальный заказ» формируется снизу. Чаще всего инициаторами являются незащищенные слои общества. Как уже отмечалось в I главе настоящего исследования, в России часто встречаются попытки построения гражданского общества «сверху» (инициативы Медведева Д.А., Путина В.В.), поэтому и отношения обоих актов в условиях «государственного социального заказа» могут быть равноправными

Особенным для России стал и прецедент формирования гражданского общества «на местах». Так, на уровне субъектов РФ и местного самоуправления начали создаваться образовательные проекты[Электронный ресурс].- Режим доступа: http://www.grsmena.ru/.. Это и инструмент вовлечения молодежи в игровой форме в политический процесс, и реальная возможность воспитания социальной активности в целевой аудитории.

Между тем, реальных механизмов личного участия не так много - согласно нормативно правовой базе, отдельные граждане субъектами общественного контроля являться не могут, т.е. инициатива может исходить только от конкретного субъекта общественного контроля. Важно и то, что даже экспертные рекомендации по фактам контрольных проверок, реализуемые непосредственно субъектами общественного контроля (самый влиятельный из которых - Общественная Палата), не носят обязательного к исполнению органами государственной власти характера. Согласно Федеральному закону «Об общественной палате», принятому Государственной Думой в 2005 году, «Должностное лицо, которому направлен запрос Общественной палаты, обязано дать на него ответ не позднее чем через тридцать дней со дня получения запроса, а в исключительных случаях, определяемых Общественной палатой, не позднее чем через четырнадцать дней. Ответ должен быть подписан тем должностным лицом, которому направлен запрос, либо лицом, исполняющим его обязанности»Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». Что делает документы обязательными к рассмотрению, но не подразумевает обязательное исполнение.

Понятия «транспарентность» и «открытость» стали нарицательными в современном медийном пространстве. За последние два года, согласно результатам опроса, в целом информированность о работе органов исполнительной власти повысилась. Так, о деятельности ФМС, лидера по итогам мониторинга открытости, информированы 55,8 % россиянОценка реализации федеральными органами исполнительной власти механизмов открытости (ВЦИОМ, Открытое правительство). [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://open.gov.ru/upload/iblock/f36/f3694b77a8f259ea571324889601b700.pdf .

Типовым планом реализации Концепции информационной открытости до 2018 году предусмотрена реализация принципов «открытости», «понятности», «вовлеченности» и «подотчетности». Первое пилотное исследование внешней оценки открытости федеральных органов исполнительной власти (далее- ФОИВ) было проведено в 2014 годуОценка реализации федеральными органами исполнительной власти механизмов открытости (ВЦИОМ, Открытое правительство). [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://openstandard.ru/#rating. Как показывают результаты регулярного мониторинга, первостепенную важность в восприятии россиянами открытости ФОИВ являются: быстрая реакция на обращения граждан, доступность информации о деятельности, отсутствие коррупции, услуги через Интернет. Следует отметить, что в данном случае возникал определенный диссонанс в восприятии понятия «открытость» рядовыми гражданами (т.е. населением), экспертный сообществом и исполнителями.

Экспертное сообщество, согласно результатам исследования, обязательными элементами открытости видит «понятность нормативно-правового регулирования», «обеспечение работы с открытыми данными». Отсутствие единого понимания «открытости» в свою очередь также провоцировало разрыв в характере запроса от различных целевых аудиторий, что может приводить и к разночтениям в оценках эффективности работы как субъектов общественного контроля, так и органов государственной власти.

Понимание открытости населением, исполнителями, экспертами.

· Население: быстрая реакция на обращения граждан, доступность информации о деятельности, отсутствие коррупции, услуги через Интернет;

· Исполнители Прим. Подгруппа «Исполнители»: сотрудники региональной и муниципальной власти, руководители общественных объединений, руководители общественных организаций и предприятий по профилю ФОИВ.; Подгруппа «Эксперты»: научные организации, вузы, аналитические центры, СМИ. Более подробное описание методологии Оценка реализации федеральными органами исполнительной власти механизмов открытости (ВЦИОМ, Открытое правительство). [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://open.gov.ru/upload/iblock/f36/f3694b77a8f259ea571324889601b700.pdf : оперативная информация о деятельности, доступность нормативно-правовой базы;

· Эксперты: понятность нормативно-правового регулирования, обеспечение работы с открытыми данными. Оценка реализации федеральными органами исполнительной власти механизмов открытости (ВЦИОМ, Открытое правительство). [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://open.gov.ru/upload/iblock/f36/f3694b77a8f259ea571324889601b700.pdf

При этом, восприятие феномена «отсутствие коррупции», на наш взгляд, может быть сопряжено с отсутствием в медиапространстве сообщений о фактах коррупции (коррупционных скандалах), т.е. создаваемом медиаобразе ведомства как органа государственной власти, свободного от коррупции. Т.е. в данном контексте речь идет не только о транслируемом самим ФОИВ образа как активно борющего с коррупцией или ей не подверженного, но той новостной повестке в медийной среде и созданного имиджа, которых придерживается орган государственной власти. Так, согласно заявлениям респондентов, на рейтинг восприятия открытости Минспорта большое влияние оказывало активное освещение в СМИ спортивных успехов Оценка реализации федеральными органами исполнительной власти механизмов открытости (ВЦИОМ, Открытое правительство[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://open.gov.ru/upload/iblock/f36/f3694b77a8f259ea571324889601b700.pdf.

Другим важным аспектом налаживания всесторонней коммуникации акторов политического процесса как на уровне субъектов общественного контроля, так и в формате взаимодействия с бизнесом, государственным сектором является максимальное задействование адаптированных под запросы целевых аудиторий каналов коммуникаций. Отлаженная работа с населением, работа с запросами и обращениями гражданами оказывает положительное влияние на формирование образа ФОИВ среди россиян в целом, но не является достаточным основанием для восприятия органа государственной власти как открытого и эффективного среди исполнителей, представителей бизнеса и иных групп респондентов (для них важной может оказаться оперативная работа пресс-службы, достоверность представленной на сайте информации и т.п.).

Для выстраивания отношений субъектов общественного контроля и органов государственной власти важным остается вопрос финансирования контрольных процедур. Общественная палата, призванная выстраивать коммуникации между неправительственным сектором и органами государственной власти, финансируется из средств федерального бюджета. Подобное положение дел с одной стороны обусловливает во многом номинальный характер деятельности, с другой - демонстрирует наличие запроса государства на подобного рода деятельность.

Обозначенный в ноябре 2016 года во время традиционной встречи В.В. Путина и СПЧ (прим. - Совет по права человека) курс «чутко и оперативно реагировать на ситуации, в которых наши граждане сталкиваются с несправедливостью, равнодушием, формализмом, с ущемлением своих прав в самых разных сферах»Путин провел правозащитную дискуссию. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ng.ru/politics/2016-12-09/2_6881_discuss.html. может быть подтверждением готовности власти к диалогу и наличие социального заказа на трансформацию характера коммуникации между субъектами общественного контроля и органами государственной власти. Новый курс власти отражен и в обновленном списке Общественной палаты, в состав которой включены исследователи, активные правозащитники и медийные лица. Очевидным становится и снижение среднего возраста состава участников. 20 марта 2017 году утвержден список членов Общественной палаты РФ. Указ Президент был опубликован на сайте КремляУказ Президента Российской Федерации от 20.03.2017 № 116 «Об утверждении членов Общественной палаты Российской Федерации». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201703200001?index=0&rangeSize=1 .

При включении в состав общественных комиссий государственных служащих отрывает возможности рассмотрения опыта работы в Общественной палате как некоторого лифта в построении их карьеры, т.е. дальнейшего продвижения по карьерной лестнице в секторе государственной службы. Показательно, что включение в состав Общественной палаты медийных лиц и определение квоты Президента придает особый статус как самим процедурам общественного контроля, так и деятельности Общественной палаты.

Снижение числа представителей различных отраслей, лоббирующий профильные интересы, а также учет НКО и третьего сектора заметно отличают обновленный состав ОППоказательно, что и состав участников форума «Сообщества», новой публичной площадки, созданной Общественной Палатой, также претерпел качественные изменения: в настоящий момент он в большей степени ориентирован на выстраивание коммуникаций между бизнесом и НКО и имеет выраженную ориентацию на получение практических результатов. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://форумсообщество.рф.. Изменение состава общественной палаты вызвало определенный интерес в академическом сообществе, став темой для обсуждения как в социальных сетях, так и на площадке федеральных СМИ. Комментируя список обновленного состава Общественной палаты, Генеральный Директор ВЦИОМ, Валерий Федоров отметил: «После перезагрузки Государственной думы, которая стала результатом думских выборов, сейчас президент начинает перезагрузку Общественной палаты. Дума уже стала работать более интересно, поставила себе более высокую планку, началась какая-то жизнь. Вероятно, что-то подобное в ближайшее время мы увидим и в Общественной палате» Новый состав ОП РФ: Омоложение, обновление, повышение доли экспертов. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://regnum.ru/news/society/2252009.html. Социолог также обращает внимание на «омоложение» Общественной палаты и повышение роли экспертов, под которыми подразумеваются профессионалы из различных сфер деятельности (исследования, коммуникации, медицина, наука и т.п.).

Обновление кадрового состава и призыв к формированию активной позиции могут повлечь серьезные изменения и в контексте образа Общественной палаты в СМИ, а также повысить уровень информированности россиян о деятельности Общественной Палаты.

Публичность процедуры, четкие алгоритмы и должное информационное освещение являются основой повышения лояльности россиян к контрольным процедурам. Повышение уровня политического участия граждан и открытость органов государственной власти, прозрачность и понятные механизмы общественного контроля способны в значительной мере повысить эффективность общественного контроля и функционирования его субъектов, что в свою очередь отразится на повышении конкурентоспособности подконтрольных организаций.

Запрос со стороны власти на общественный контроль, находящий свое отражение и в принимаемых на государственном уровне документах (в числе - об общественном контроле) и в новостной повестке дня, способствует повышению легитимности органов государственной власти. Однако в случае отсутствия сильного общественного сектора, попытки заявлений о необходимости реализации форм общественного контроля могут привести к росту протестных настроений и популизма. Для нивелирования подобных рисков необходима качественная трансформация понимания субъектами общественного контроля реальных механизмов отстаивания общественных интересов и большее разнообразие действенных практик общественного контроля, которые бы находили отклик со стороны органов государственной власти.

Предполагается, что трансформация гражданского общества и становление общественного контроля должны исходить «снизу» с поступательным повышением уровня гражданского участия. Между тем, формирование общественной палаты, общественных советов происходило по инициативе власти, как и организация первых гражданских форумов. Можно ли говорить, что власть раньше общества осознала необходимость общественного контроля в России и пытается задать вектор развития общественного сектора? Или же подобные действия следует расценивать как попытки ограничения общественной свободы волеизъявлений и обособление гражданского общества рамками в действительности государственного контроля?

На характер взаимодействия субьектов общественного контроля влияет также и уровень гражданской культуры граждан, легитимность властных институтов и характер их восприятия обществом.

Наличие гражданской культуры, в свою очередь, и является важнейшим показателем активного гражданства. Как считает ряд ученых, в обязательном порядке гражданской культуре присуще определенное количество черт, которые в сущности можно свести к следующим: чувство общности и наличие социальных связей; патриотический настрой граждан и поддержка властных институтов (прим.автора - в российской же действительности зачастую, напротив, протестный потенциал, а не готовность к диалогу с властью, и компромиссам воспринимаются как активная позиция); политическая умеренность; чувство долга; определенный уровень информированности и готовность к общественному диалогу Омеличкин О.В. Гражданская культура России: проблемы формирования.. Перепечатка с сайта Вестника Кемеровского государственного университета http://vestnik.kemsu.ru/Page/Main. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.civisbook.ru/files/File/2015-Omelichkin.pdf .

Таким образом, для выявления уровня сформированности гражданской культуры в стране, мы предлагаем выведение следующих индикаторов: удовлетворенность уровнем жизни в стране (и протестный потенциал); характер восприятия властных институтов и готовность к взаимодействию с ними и собственно уровень гражданского активизма.

Согласно данным, полученных в ходе опросов общественного мнения, проведенных Институтом социологии Российской Академии наук, по данным нескольких волн исследований, общее восприятие ситуации в стране россиянами в значительной мере претерпело изменения. Если в 1998 году, 51% респондентов воспринимали ситуацию в стране как критическую то в 2014 г. таковых было только 8%.

График 2. Динамика оценок населением ситуации в России, 2007-2016 гг., %В анкете присутствовал также ответ «затрудняюсь ответить», не представленный на рисунке, поэтому общая сумма ответов менее 100%. Обозначение «2008_н» - опрос в ноябре 2008 г., «2009_м» - опрос в марте 2009 г., «2014_о» - опрос в октябре 2014 г., «2015_м» - опрос в марте 2015 г., «2015_о» - опрос в октябре 2015 г., «2016_м» - опрос в марте 2016 г. и «2016_о» - опрос в октябре 2016 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.perspektivy.info/print.php?ID=428446

Между тем, уровень тревожности и опасений за устойчивость государства в российском обществе, при общем росте числа респондентов, оптимистически настроенных в отношении ситуации в стране (с 13% в 1997 г. до 39% в 2014 г. увеличилось число россиян, воспринимающих ситуацию как «нормальную и спокойную») все же был высок: порядка 44% россиян оценивали ситуацию как кризисную (в 2009 таковых было 67%).

В представлениях россиян о роли государства в целом и необходимости формирования образа государства заграницей, у россиян находят поддержку консервативные ценности - запрос на авторитарный характер управления и «сильную руку» и развитие собственной государственности в противовес ориентации на союз со странами Запада Там же.

Но ощущение острой социальной несправедливости, сопряженное с тем, что улучшение положения возможно только в определенных социальных группах, наличие существенного разрыва в доходах самых обеспеченных и наименее обеспеченных слоев населения, формируют такой социальный контекст, в котором возможными становятся две основные стратегии поведения: 1) возможное концентрация на собственном микромире (семья, узкий круг друзей) и отчуждение от реальности, 2) обращение к различным по своему характеру активистским практикам Гражданский активизм: новые субъекты общественно-политического действия. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.politanalitika.ru/upload/iblock/01b/01b21729d6e2cf25a0fc50887b5d3e5a.pdf. .

Также, согласно результатам исследования «Гражданский активизм: новые субъекты общественно-политического действия» Института социологии РАН, можно выделить два типа россиян - активный и пассивный в соответствии с их установками и ценностной палитрой российского общества.

Однако существенная разница наблюдается только в достижении собственных жизненных целей двух основных групп (здесь у категории граждан, относящихся к активному типу, на уровне стратегии индивидуального развития доминирует запрос на воплощение либеральных ценностей, саморазвитие, индивидуализм, нон-конформизм). Между тем, как отмечал В.Н. Иванов в своей работе «Реформы и будущее России», российскому обществу традиционно были присущи ценности, отличные от западных: «В основе новейшей западной (европейской) культуры лежит, как известно, идея примата личности (и индивида), ее прав и интересов. В основе восточноевропейского и азиатского менталитета лежит идея примата общности. И заменить одно на другое механически, быстро, под нажимом сверху без серьезных потерь невозможноИванов В.Н. Реформы и будущее России // Социологические исследования. - 1996. - N3.-С.21-27; Иванов В.Н. Россия: обретение будущего : (Размышления социолога). М.: РИЦ ИСПИ РАН, 1997. C.271.».

Изучая возможные точки консолидации российского общества сотрудники ИСПИ РАН в ходе исследования «Основания консолидации современного российского общества», выяснили, что есть определенная корреляция между переменными «доверие президенту» и «в политической системе много недостатков, но их можно устранить путем постепенных реформ». Таким образом, при снижении уровня доверия к Президенту, ожидаемо будет расти число радикально-настроенных граждан. На фоне общей маргинальности социума (ощущение гражданской идентичности присутствовало только у 15% респондентов) подобное положение дел может быть сопряжено с появлением рисков роста протестного потенциала Локосов В.В., Шульц В.Л. Основания консолидации современно российского общества. Социологические аспекты.М.: ИСПИ РАН, 2008..

Представляя себе портрет политической гражданской активности граждан, условно можно разделить население на три категории: россияне, предпочитающие деятельное участие (12% россиян, принимающих участие как наблюдатели и агитаторы на выборах; активные правозащитники; граждане из числа включенных в работу политических партий и активных участников дебатов в социальных сетях и т.п.); принимающие так называемое «парадное» участие (45% граждан, время от времени участвующих принимающих участие в выборах и обсуждающих политические темы с семьей), не включенные в политические процессы (43% россиян, которые не желают принимать в политике даже минимального участия, совершенно не включены в политический процесс) Там же.

Интересным является и тот факт, что в целом среди российского общества наблюдается тенденция снижения доверия к политическим партиям. Более трети респондетов (32% по данным на июнь 2017 года) не поддерживают никаких политических партий, каждый десятый респондент не определился с ответом.

Таблица 3 Уровень поддержки респондентами политических партий, движений (РФ, % от числа опрошенных) Левашов В.К., Афанасьев В.А., Новоженина О.П., Шушпанова И.С. Экспресс- информация «Как живешь, Россия?». XLVI этап социологического мониторинга, май-июнь 2017 года. - М.: ФБГУН ИСПИ РАН, 2017 - 54 c.

Источник: Центр стратегических социальных и социально-политических исследований ИСПИ РАН; июнь 2017г. - 1611 респондентов, всероссийская выборка.

Между тем, формируется этот запрос в условиях недоверия к работе властных институтов. В регулярном мониторинговом исследовании ИСПИ РАН «Как живешь, Россия», респондентам было предложено определить, насколько государством обеспечиваются принципы демократии. С конца 2015 года наблюдается резкое снижение числа респондентов, считающих что государство обеспечивает соблюдение прав человека (если в 2015 году, таковых было 40-43% опрошенных, то в июне 2017 года меньше трети россиян - 27%).

Таблица 4 Мнение респондентов об обеспечении государством основных норм жизни демократического общества в нашей стране.

Источник: Центр стратегических социальных и социально-политических исследований ИСПИ РАН; июнь 2017г. - 1611 респондентов, всероссийская выборка. Левашов В.К., Афанасьев В.А., Новоженина О.П., Шушпанова И.С. Экспресс- информация «Как живешь, Россия?». XLVI этап социологического мониторинга, май-июнь 2017 года. - М.: ФБГУН ИСПИ РАН, 2017 - 54 c.

Показательно, между тем, что у граждан есть сформированный запрос на участие в общественном контроле и реализации партнерских проектов совместно с государством: здравоохранение, образование, проекты по адаптации уязвимых групп населения и поддержке активной старости являются одними из самых востребованных Гражданский активизм: новые субъекты общественно-политического действия. [ЭЛЕКТРОННЫЙ РЕСУРС].- РЕЖИМ ДОСТУПА: : http://www.politanalitika.ru/upload/iblock/01b/01b21729d6e2cf25a0fc50887b5d3e5a.pdf.

2.2 Cубъекты общественного контроля: особенности функционирования

Как автором было отмечено выше, общественные советы и общественная палата являются субъектами общественного контроля. Исследование было сфокусировано на изучении практики формирования советов, были изучены функции и полномочия общественных советов, а также механизмы осуществления деятельности общественных советов.

По данным мониторинга КОС и общественной палаты, в анализе и интерпретации которых автор принимал непосредственное участие, на территории города Москвы в 2015 году действовало два типа общественных советов: профильные и при префектурах административных округов. Профильные общественные советы созданы при 10 из 47 департаментах Правительства города Москвы и 1 при Региональной энергетической комиссии в статусе Общественно-экспертного совета.

Общественные советы созданы при префектурах функционируют во всех 10 административных округах города Москвы. Общее количество общественных советов, действовавших при органах исполнительной власти города Москвы - 21.

При этом, результаты проведенного мониторинга демонстрируют разный уровень включенности общественных советов в процесс принятия решения, что определяется полномочиями и составом участников общественных комиссий, функционалом и характером деятельности.

Состав экспертных комиссий также не был однороден, варьировался в зависимости от локации и специфики работы совета. Однако существенной корреляции состава участников и работы ведомства выявлено не было. Преимущественно все участники могли быть условно разделены на три группы.

Таблица 5 Состав экспертных комиссий

В состав участников общественных советов также часто включаются представители некоммерческих организаций регионального и федерального уровня. Зачастую к работе общественных советов привлекаются известные деятели искусства, культуры, спорта, представители СМИ.

Таблица 6 Численность состава общественных советов при органах исполнительной власти г. Москвы (по итогам мониторинга КОС и ОП),

Даты создания общественных советов разнятся от 2005 до 2014 года. Самый первый их них был создан в 2005 году при префектуре Центрального административного округа столицы (ЦАО), а в Троицком и Новомосковском административном округе (ТиНАО) общественный совет работает с 2012 года. Профильные общественные советы начали создаваться при органах исполнительной власти города Москвы с 2011 года, последний совет был создан при Департаменте по делам гражданской обороны, чрезвычайным м и пожарной безопасности города Москвы в 2014 году.

Сроки полномочий общественных советов различны - от 1 года до 4 лет, а некоторые действуют бессрочно (например, при Департаменте СМИ и рекламы города Москвы).

Основными формами работы общественных советов по данным мониторинга являются: заседание президиума (иного руководящего органа) общественного совета, заседания комиссий, заседания рабочих групп. Для работы с внешними аудиториями проводятся круглые столы, открытые дискуссии, значительно реже - конференции, стратегические сессии и мастер-классы.

Согласно законодательству РФ, основными формами работы субъектов общественного контроля являются:

· Общественный мониторинг - представляет собой систематическое наблюдение за деятельностью органов государственной власти

· Общественная проверка - это про сбор и анализ информации, который подразумевает проверку фактов и обстоятельств в отношении деятельности, имеющей общественную значимость, а также деятельности, затрагивающей права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы негосударственных некоммерческих организаций

· Общественная экспертиза подразумевает, что при непосредственном привлечении специалистов на общественных началах проходит оценка актов, решений, документов и материалов, использующихся при сопровождении деятельности государственных органов

· Общественное обсуждение - формат публичного обсуждения вопросов, имеющих общественную значимость. Также могут обсуждаться проекты решений органов государственной власти. Важным условием является участие в таких обсуждениях уполномоченных лиц государственных органов власти, представителей общественности и общественных объединений, интересы которых затрагиваются

· Общественные (публичные) слушания подразумевают, что в случаях, предусмотренных законодательством РФ, субъекты общественного контроля обеспечивают слушания для широкой аудитории граждан с целью обсуждения вопросов, имеющих особую общественную значимость, либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы негосударственных некоммерческих организаций¹.

Результаты мониторинга показали на примере оценки эффективности работы общественных советов, что не все форматы работы используются одинаково эффективно, имеют разную степень востребованности и реализации.

Среди задач общественных советов, согласно ФЗ «Об общественном контроле», можно выделить: 1) обеспечение реализации и защиты общественных объединений и иных прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов негосударственных некоммерческих организаций;

2) обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

3) общественная оценка деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Для выполнения обозначенных задач общественные советы, согласно результатам мониторинга, реализуют следующие полномочия:

· принимают решения рекомендательного характера по вопросам общественного и социально-экономического развития города Москвы,

· запрашивают в установленном порядке у органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления, организаций, граждан информацию, необходимую для работы совета,

· приглашают на свои заседания представителей органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления, общественных и иных негосударственных некоммерческих организаций при обсуждении вопросов, решение которых входит в их компетенцию,

· создают комиссии и рабочие группы по основным направлениям деятельности советов,

· поддерживают гражданские инициативы,

· проводят мероприятия, способствующие консолидации общественных сил.

Основным механизмом взаимодействия с широкими слоями общественности является работа общественных приемных, в которой осуществляется прием населением (рассматриваются жалобы, гражданские инициативы, рекомендации).

Важно отметить, несмотря на то, что принятый в 2014 году ФЗ «Об общественном контроле» усилил позиции общественных советов, наделив их статусом субъектов общественного контроля, многие из функций все же реализуются не в полной мере или не реализуются вовсе. Так, общественные советы практические не вносят предложения в органы государственной власти и местного самоуправления, за редким исключением, к примеру, в сфере градостроительства, не проводят общественных слушаний по социально значимым проблемам, не проводят экспертизу законопроектов, редко готовят предложения по общественно-политическим, социальным и культурным аспектам развития Москвы.

Было выявлено отсутствие унифицированных подходов к оценке эффективности работы ОС и единых стандартов к подготовке нормативно-п...