Децентрализация и управление природными ресурсами

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Теоретико-методологические аспекты исследования и операционализация понятий

1.1 Децентрализация как политический процесс

1.2 Передача власти от центральных к местным органам власти через политико-административные формы

1.3 Полномочия, субъекты и реализация принципа подотчетности

1.4 Теоретическая рамка исследования

1.5 Критика демократической децентрализации в контексте управления природными ресурсами

2. Анализ процесса управление природными ресурсами

2.1 Риски влияния децентрализации на управление природными ресурсами

2.2 Управление природными ресурсами на уровне общин

3. Кейс Нигерии

3.1 Нигерия. Бэкграунд

3.2 Факторы нестабильности

3.3 Политическая децентрализация

3.4 Проблемы, возникшие в процессе децентрализации

3.5 Фискальная децентрализация

4. Кейс Индонезии

4.1 Бэкграунд

4.2 Политическая децентрализация. Распределение обязанностей между уровнями управления

4.3 Фискальная децентрализация

5. Сравнительный анализ данных показателей мировых рейтингов и индексов

Заключение

Библиография

Приложение

Введение

С середины 1980-х годов процессы децентрализации затронули большинство развивающихся стран. Ribot, Jesse C. "Decentralisation, participation and accountability in Sahelian forestry: legal instruments of political-administrative control." Africa 69.1 (1999): 23-65; Процесс охватил множество стран, среди которых были ресурнобогатые страны. Согласно А. Аграваль более чем 60 стран с конца 90-х годов заявили о децентрализации управления природными ресурсами. Agrawal, Arun. "Common property institutions and sustainable governance of resources." World development 29.10 (2001): 1649-1672;. Правительства стран чаще делают выбор в пользу управления природными ресурсами на субнациональном уровне, в отличие от центрального управления.

В настоящий момент децентрализационные реформы направлены на укрепление позиций демократии, соблюдения прав и принципов плюрализма. Wily, Liz Alden. "Participatory forest management in Africa: an overview of progress and issues." second international workshop on participatory forestry in Africa. Defining the way forward: sustainable livelihoods and sustainable forest management through participatory forestry, Arusha, United Republic of Tanzania. 2002; Согласно Дж. Факе Faquet J. P. Decentralization and Local Governments Performance. 1997.P. 23- 34; произошел сдвиг в парадигме сохранения и управления природными ресурсами от дорогостоящего государственного контроля к подходам в пользу механизмов, где местное население играет гораздо более активную роль. Ibidem; Цель данных реформ - расширение участия пользователей ресурсов в принятии решений и получении выгод от управления природными ресурсами путем реструктуризации властных отношений между центром и общинами путем передачи полномочий по управлению местным организациям Ibidem; Децентрализация рассматривается как передача юридических и политических полномочий от центрального правительства и его структур к региональным организациям и учреждениям. Mniwasa E., Shauri V. Review of the decentralization process and it's impact on environmental and natural resources management in Tanzania. Lawyers' Environmental Action Team, 2001. P. 27;

Обилие природных ресурсов ассоциируется с конфликтами внутри государства, низкой диверсификацией экономики и низким экономическим ростом. Agbo, Humphrey Nwobodo. Comparative Analysis of Federalism and Natural Resource Management in Nigeria and South Africa (1960-2010). 2015;Избыток ресурсов оказывает влияние на “policy” и “politics”. Государственная власть в рентоориентированных государствах имеет возможность за счет избытка средств от продажи ресурсов подкупать оппозицию и изменять сложившиеся институты. В условиях доступа к ренте государства ведут себя особым образом. Обладание природными ресурсами позволяет сохранять неэффективное равновесие, искусственно поддерживая внутренний баланс за счет природной ренты. Об этом говорит теория ресурсного проклятья Ross, Michael L. "The political economy of the resource curse." World politics 51.2 (1999) P. 297-322. и государств - рантье Mahdavy, Hossein, and M. Cook. "The patterns and problems of economic development in rentier states: The case of Iran." life 1000.1 (1970). PP. 34- 40;, именно эти страны в настоящий момент являются лидерами в дискурсе о природных ресурсах. Ushie V. The Management and Use of Natural Resources and their Potential for Economic and Social Development in the Mediterranean. Istituto affari internazionali, 2013. P. 1; Природные ресурсы играют основную роль в обеспечении местных общих и народов, региональных единиц в ресурсно- богатых развивающихся странах.

Курс на демократическую децентрализацию в Индонезии и Нигерии дал возможность требовать от властей представительства, прав и средств правовой защиты, а также влиять на процесс принятия решений в сфере природопользования и природных ресурсов. В ресурсно - богатых странах природные ресурсы являются одним из основных активов для финансирования местных органов власти, поскольку экономика таких стран не разделена на отрасли, степень ее диверсификации достаточно низкая. Политическая децентрализация в ресурсно-богатых странах является одним из определяющих факторов создания эффективного управления природными ресурсами.

Актуальность темы исследования определяется множеством факторов. Природные ресурсы имеют решающее значение для местных общин в роли средства к существованию и получению дохода, а также являются основой богатства национальных элит и правительств. На протяжении веков, в ресурсно-богатых странах идет борьба между народом и элитами за право владения и распоряжения природными ресурсами. Реформы, направленные на децентрализацию управления природными ресурсами, расширяют участие заинтересованных сторон и повышают эффективность и устойчивость механизмов управления ресурсами на основе применения принципа субсидиарности. Более того, в современном мире, несмотря на быстрые темпы развития высокотехнологичных отраслей производства, сфера природных ресурсов в настоящий момент остается важнейшим источником для поддержки жизнедеятельности человечества в целом, так и государств, в частности. Природные являются стратегически важными не только для стран, обладающими такими запасами, но и для остального мира. Процессы ресурсной децентрализации могут сопровождаться политическими конфликтами и имеют много практических последствий.

Работа направлена на установление связи между двумя большими группами научных интересов - децентрализации и управления природными ресурсами. Существует множество исследований по каждой из тем, при этом, объем научного знания в отношении влияния децентрализации на управления природными ресурсами достаточно ограничен. В данном контексте, моя работа может стать дополнением к уже сушествующим исследованиям взаимосвязи децентрализации и управления природными ресурсами.

Передача управления природными ресурсами на местный уровень власти, с одной стороны, повышает ее значимость для местного населения. С другой стороны, процесс является угрозой влиянию центральных властей, потере патронажных ресурсов и капитала. Ribot J. Democratic decentralization of natural resources: institutionalizing popular participation. Washington DC: World Resources Institute, 2002;В большинстве ресурсно-богатых стран существует разделение на богатые и бедные регионы, и разница в экономическом положении весьма существенна. Возникает ассиметрия, когда бедные регионы, получив автономию, оказываются в более плохом положении, чем при централизованном управлении. Богатые регионы не заинтересованы в поддержке иных, они преследуют следующую цель - оставить всю экономическую прибыль, соответственно и политическую власть в своих руках. По этой причине внутри ресурсно- богатых регионов появляются идеи отделения от центра в отношении принятия политических и экономических решений в области добычи, использования и распределения ресурсов, управления сбором налогов и принятия политических решений. Perez-Sebastian F., Raveh O. Natural resources, decentralization, and risk sharing: Can resource booms unify nations? //Journal of Development Economics. 2016. Vol. 121. P. 38-55; Глобальные мировые тенденции к развитию и установлению демократии и децентрализации в настоящее время открыли окно возможностей для участия населения в политической жизни стран и местного контроля над добычей и распределением природных ресурсов. Benjamin C. E. Legal pluralism and decentralization: Natural resource management in Mali //World Development. 2008. Vol. 36. No. 11. P. 2255-2276; Теоретики децентрализации как Филипп Мохуд Mawhood, Philip. "Decentralization: The concept and the practice." Local government in the third world (1983): 1-22., Джеймс Манур Manor, James. "The political economy of democratic decentralization." (1999): 978-0;, Пол Смоук Smoke, Paul. "Fiscal decentralization in East and Southern Africa: a selective review of experience and thoughts on moving forward." Conference on Fiscal Decentralization, International Monetary Fund, Washington, November. 2000; выступают за децентрализацию сферы управления природными ресурсами, утверждая, что она будет способствовать эффективности, справедливости и интеграции, которые приведут к лучшему и более устойчивому управлению.

Устранение несовершенств управления доходами от ресурсов на субнациональном уровне является шагом на пути избавления от ресурсного проклятья. При этом, очень важно учитывать местный контекст в определении итогов проведения политической децентрализации. Стоит отметить, что с учетом наличия многоуровневых политических институтов в политической системе, децентрализация является неотъемлемой частью практики федерализма. При этом, стоит отметить, что полномочия субнациональных правительств различаются в разных странах в зависимости от модели отношения региона с центром, а также модели управления ресурсами внутри самого региона. Данная тенденция не затрагивает унитарные государства, где так же может проходить процесс децентрализации.

Децентрализация охватывает все сферы общественно-политической жизни, она основывается на участии в управлении природными субнациональных правительств, поскольку считается, что местные органы управления находятся ближе к местным общинам. При политической децентрализации функции управления переходят на субнациональный и местный уровень, что приводит к росту присутствия негосударственных субъектов в процессе принятия решений на местном уровне в сфере управления природными ресурсами. Децентрализация способствует установлению и поддержанию демократизации на субнациональном и местном уровнях. Децентрализация предполагает, что местные органы власти более эффективно реагируют на просьбы и предпочтения граждан, из этого следует, что они принимают более правильные решения размере обеспечиваемого общественного блага, чем центральное правительство. Aslim, Erkmen Giray, and Bilin Neyapti. "Optimal fiscal decentralization: Redistribution and welfare implications." Economic Modelling 61 (2017): P. 224-234;

В настоящее время ресурсно-богатые страны сталкиваются с проблемой социально-экономического расслоения в обществе. В таких странах фактически отсутствует средний класс. В целях решения данной проблемы, правительства стран принимают решение о проведении децентрализации, чтобы в некоторой мере нивелировать экономическое расслоение в обществе. В случае ресурсно-богатых стран, правительство заинтересовано в распределении доходов от богатых регионов к бедным, за счет чего может быть достигнуто некоторое равенство в социально-экономическом положении. Изменения в сфере распределения государственных доходов, местного самоуправления и оказываемых услуг могут как улучшить, так и ухудшить положение заинтересованных групп. Таким образом связь децентрализации и управления природными ресурсами вызывает интерес.

Исследовательский вопрос звучит следующим образом - какое влияние оказывают процессы политической и фискальной децентрализации на управление природными ресурсами. Изучение данного вопроса поможет понять, как дискурс демократической децентрализации был воплощен в законодательных актах стран, применим ли он на практике, в чем заключаются его последствия и влияние на управление природными ресурсами.

Цель - выяснить, какое влияние политическая и фискальная децентрализация оказывают на управление природными ресурсами на основе анализа кейсов Нигерии и Индонезии.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи исследования:

Операционализировать понятийный аппарат исследования;

Концептуализировать теоретические подходы, объясняющие связь децентрализации и управления природными ресурсами;

Сформулировать гипотезы на основании теоретической рамки и обзора литературы; децентрализация управление политический экологический

Провести перекрестный анализ случаев Нигерии и Индонезии;

Сравнить показатели мировых индексов и отчетов в политической, социально-экономической и экологической сферах обоих стран;

Сделать вывод о влиянии децентрализации на управление природными ресурсами.

Объектом исследования является управление природными ресурсами Индонезии и Нигерии в период с 1990-х годов, предметом исследования - влияние политической децентрализации на процесс управления природными ресурсами. В исследовании была выдвинута следующая гипотеза - при прочих равных условиях одновременное проведение политической и фискальной децентрализации приводит к оптимизации процесса управления природными ресурсами, что проявляется в передаче полномочий по управлению природными ресурсами из центра в регионы, росте доходов регионов, улучшении экологической обстановки и снижении уровня коррупции. Так же в исследовании выдвинуто предположение о том, что если сначала происходит политическая децентрализация, а затем фискальная это усиливает способность переговорного процесса среди субнациональных субъектов в последующих раундах переговоров по другим видам децентрализации, то растет степень автономии для губернаторов и мэров, улучшается качество управления природными ресурсами. Хронологические рамки исследования охватывают период с 90-х годов, когда в Индонезии и Нигерии начался процесс начался процесс демократической децентрализации и разделения полномочий по управлению природными ресурсами.

Методология исследования основана на традициях компаративистики, сочетает в себе исследовательскую и описательную методологию. Совокупность данных типов дает возможность изучения существующих моделей децентрализации. Исследовательский подход направлен на расширение знаний о конкретных случаях, разработку, определение и проверку гипотезы. Описательный подход, напротив, систематически описывает конкретную ситуацию, проблему, явление, условия жизни общины или общества, описывает отношение к вопросам. Fortune, Anne E., William J. Reid, and Robert L. Miller, eds. Qualitative research in social work. Columbia University Press, 2013;

В работе будут проанализированы “правила игры” между властью, представителями бизнеса, местными сообществами. Данный анализ будет произведен в рамках стратеги перекрестного анализа случаев (сross case-study). Перекрестный анализ случаев, согласно Самия Кан, способен мобилизовать и сопоставить знания из отдельных тематических исследований. Khan, Samia, and Robert VanWynsberghe. "Cultivating the under-mined: Cross-case analysis as knowledge mobilization." Forum Qualitative Sozialforschung/Forum: Qualitative Social Research. Vol. 9. No. 1. 2008; Будут сопоставлены теоретические подходы к децентрализации, проанализирован опыт двух стран, в ходе сравнения понять, какое влияние оказывает децентрализация на управление природными ресурсами в странах со схожим политическим и экономическим бэкграундом. Обе страны относятся к развивающимся странам. Perez-Sebastian F., Raveh O. Natural resources, decentralization, and risk sharing: Can resource booms unify nations? //Journal of Development Economics. 2016. Т. 121. P. 38-55; Политический режим стран по сей день находится в процессе трансформации, несмотря на установление курса на развитие демократии в обеих странах. Rothchild D. S. (ed.). Strengthening African local initiative: Local self-governance, decentralisation and accountability. - GIGA-Hamburg, 1994. Т. 3. P. 15; Данные кейсы являются более схожими, чем различными. В конце 90-х годов страны постигла смена политического режима, руководство обеих государств провозгласило курс на демократическую децентрализацию, которая внесла определенные изменения в сферу управления природными ресурсами, изменив былой порядок централизованного принятия политических решений и управления доходами. Ibidem;

Индонезия - унитарное государство, Нигерия - федерация. При этом государства имеют много схожих черт в сфере управления природными ресурсами и процесса децентрализации. Право собственности на недра в обоих случаях является национальной собственностью в отличие от Индии и Австралии, где собственником являются субнациональные правительства. Viсuela L., Kaiser K., Chowdhurie-Aziz M. Intergovernmental Fiscal Management in Natural Resource-Rich Settings. - 2014; Оба государства являются многонаселенными и этнически разнообразными; процессу децентрализации предшествовал период военного правления, государства имеют колониальное наследие. Kurauchi Y. et al. Decentralization of natural resources management: lessons from Southeast Asia //Synthesis of decentralization case studies under the resources policy support initiative (REPSI). 2005; Страны воспринимаются мировым сообществом как проблемные с точки зрения качества управления, имеет место высокий уровень коррупции. Lewis, Peter. Growing apart: Oil, politics, and economic change in Indonesia and Nigeria. University of Michigan Press, 2009. P. 1; При этом, с экономической точки зрения, Индонезия является лидером среди двух стран, за счет более быстрого и мощного экономического роста и избавления зависимости от экспорта нефти. Ibidem;

Методы сбора и анализа эмпирических данных.

Анализ степени и тенденций децентрализации и будет опираться на три принципа: субсдиарности, подотчетности и потенциала, которые выделила Джесси Рибот.Ibidem. P. 7; Основная идея принципа субсидиарности заключается в принятии решений об управлении природными ресурсами, соблюдения и реализации этих полномочий между соответствующими уровнями управления и институтами. Согласование полномочий будет способствовать удовлетворению национальных интересов, основываясь на адаптации политики к местным условиям.Kurauchi Y. et al. Decentralization of natural resources management: lessons from Southeast Asia //Synthesis of decentralization case studies under the resources policy support initiative (REPSI). 2005;

Характеристика децентрализации предполагает оценку изменений в законах и их осуществление, а также изменение полномочий местных учреждений. Измерение результатов итогов децентрализации предполагает получение данных до и после децентрализации или непосредственное наблюдение за процессами, затрагиваемыми новыми институциональными механизмами. Эти институциональные, социальные и экологические изменения часто трудно определить и оценить количественно. В исследовании будет проведен качественный контент-анализ правовых основ регулирования процесса децентрализации, который даст понять, какие изменения произошли в период сдвига отношений центра регионов, позволить выявить формальные характеристики процесса в случаях двух стран. В ходе анализа нормативно-правовых документов стран будут рассмотрены: конституционные поправки и реформы, изменения расходов и доходов регионов, изменения расходов и доходов центра, изменения, произошедшие в административно-территориальном делении стран, нормативно-правовых основ отношения между центром и регионами в период с 1990-х, налоговая политика в сферы распределения природных ресурсов.

Особое внимание будет уделено анализу управления доходами от ресурсов субнациональных единиц. Распределение доходов обычно подразумевает, что налоговые базы, ставки и процентная доля, начисляемая производящим регионам, определяются центральным правительством. В работе планируется провести сравнительный анализ двух случаев, схожих по природе изменений, но имеющих отличия в процессе осуществления политики и ее результатов.

Будет использован сравнительный метод для соотнесения показателей развития двух стран.

Эмпирическая база работы включает в себя нормативно-правовые акты Нигерии и Индонезии, статистические данные о налогах, исторические источники, правовые акты регулирующие отношения между федеральным и региональным центром и сам процесс децентрализации. Анализ будет проведен на основе анализа отчетов и индексов мировых организаций: ООН United Nations. [Электронный ресурс] URL:http://www.un.org/en/index.html (дата обращения: 16.04.2018);, The World Bank The World Bank [Электронный ресурс] URL:http://www.worldbank.org/ (дата обращения: 16.04.2018);, Trancparency International Trancparency International [Электронный ресурс] URL:https://www.transparency.org/(дата обращения: 16.04.2018);, Index Perception of Corruption Corruption Perceptions Index//Trancparency International [Электронный ресурс] URL:https://www.transparency.org/research/cpi/overview (Дата обращения: 15.04.2018);, Index of Economic Freedom 2018 Index of Economic Freedom [Электронный ресурс] URL:http://www.heritage.org/index/(Дата обращения: 15.04.2018);, Annual Investments Report United Nations Conference on Trade and Development. [Электронный ресурс] URL:http://unctad.org/en/Pages/DIAE/World Investment Report/World_Investment_Report.aspx(Дата обращения: 15.04.2018);, Human Development Index Human Development Report [Электронный ресурс] URL:http://hdr.undp.org/en/content/human-development-index-hdi (Дата обращения: 15.04.2018);, Environmental Performance Index Environmental Performance Index [Электронный ресурс] URL: https://epi.envirocenter.yale.edu/results-overview(дата обращения: 04.05.2018);, The Democracy IndexThe Democracy Index [Электронный ресурс] URL: https://infographics.economist.com/2018/DemocracyIndex/ (Дата обращения: 15.04.2018);, Resource Governance Index Natural Resource Governance Institute [Электронный ресурс] URL:http://www.resourcegovernanceindex.org/country-profiles (дата обращения: 04.05.2018);,основанный на оценке реализации поставленных правительством целей, качестве управления доходами, развития среды и инфраструктуры в сфере управления природными ресурсами. Ibidem;

Структура работы обусловлена поставленными задачами в исследовании. В первой главе будут рассмотрена теоретико-методологические аспекты исследования. Вторая глава будет посвящена комплексному анализу процесса управления природными ресурсами. В третьей и четвертой главах будет проведен анализ связи децентрализации и влияние на управление природными ресурсами на примере кейсов Нигерии и Индонезии. В последней главе - сравнительный анализ статистических данных влияния децентрализации на управление природными ресурсами.

1. Теоретико-методологические аспекты исследования и операционализация понятий

1.1 Децентрализация как политический процесс

Джесси Рибот рассматривает децентрализацию как акт, в котором центральное правительство на законодательном уровне закрепляет за нижестоящими субъектами в политико - административной и территориальной иерархии право самостоятельно осуществлять управление. Ribot J. Democratic decentralization of natural resources: institutionalizing popular participation. Washington DC: World Resources Institute, 2002. P. 4; Согласно автору, политическая и административная децентрализация происходит, когда полномочия для принятия решений и ресурсы переходят в ведение органов власти, представляющих местное население и подотчетных ему. Основной целью демократической децентрализации является увеличения участия граждан в принятии политических решений на региональном и местном уровнях. Данная форма децентрализации обеспечивает наибольшее выгоды при ее полном проведении. Ibidem. P. 4; Дэниэл Трейсман отталкивается от того, что децентрализация как система может находиться как в статическом, так и в динамическом положении. Treisman D. Defining and measuring decentralization: a global perspective //Unpublished manuscript. 2002.P. 3 Б. Смит утверждает, что децентрализация предполагает передачу власти от центрального правительства субъектам и учреждениям на более низких уровнях в политико-административной и территориальная иерархии. Smith B. C. Decentralization: the territorial dimension of the state. Taylor & Francis, 1985. P.25;

Как «политический процесс», децентрализация включает в себя множество заинтересованных сторон и групп интересов в непосредственной близости от правительства, поэтому существует необходимость в пересмотре контроля над ресурсами, как с точки зрения доходов, так и расходов. Неопределенность в отношении различных уровней государственного управления может породить длительные политические дебаты, которые могут затянуть процесс реформ в целом. Roy BAHL, Jorge MARTINEZ-VAZQUEZ, Sequencing Fiscal Decentralization, World Bank, Washington, D.C., 2006.

Среди современных теоретиков распространена точка зрения о том, что децентрализация приводит к более устойчивому и эффективному управлению путем проведения реформ, задачей которых является повышение инклюзивности, эффективности и справедливости. Uphoff N. T. et al. Local organization for rural development: Analysis of Asian experience. 1974;Д. Ротшильд Rothchild D. S. (ed.). Strengthening African local initiative: Local self-governance, decentralisation and accountability. - GIGA-Hamburg, 1994. Vol. 3; считает, что децентрализация играет важную роль в демократизации и расширении участия народа, А. Хельмсинг Helmsing A. H. J. B. Local economic development: New generations of actors, policies and instruments for Africa //Public Administration & Development. 2003.Vol. 23. No. 1. P. 67;выступает за развитие сельских районов, Р. Крук и А. Сверисон Crook R. C., Sverrisson A. S. Decentralisation and poverty-alleviation in developing countries: a comparative analysis or, is West Bengal unique? 2001; говорят о позитивных эффектах борьбы с нищетой, Дж. Рибот Ribot J. Democratic decentralization of natural resources: institutionalizing popular participation. - Washington DC: World Resources Institute, 2002; о содействии повышению легитимности правительства, Д. Конйерс Conyers D. Decentralization: A conceptual analysis //Local Government Perspectives: News and Views on Local Government in Sub-Saharan Africa. 2000. Vol. 7. No 4; считает децентрализацию определяющим фактором сопутствующим укреплению национального единства и государственного строительства.Ibidem;

1.2 Передача власти от центральных к местным органам власти через политико-административные формы

Деконцентрация - более слабая форма децентрализации, чем демократическая децентрализация, поскольку реакция на обращения местного населения и механизмы подотчетнсти развиты слабее. Ribot J. Democratic decentralization of natural resources: institutionalizing popular participation. - Washington DC: World Resources Institute, 2002;Согласно A.Ларсон , деконцентрация государственных услуг в сфере управления природных ресурсов , передача полномочий местным административным органам направлена на оказание помощи отраслевым министерствам природных ресурсов и окружающей среды, что способствует эффективной мобилизации рабочей силы и использованию ресурсов.Larson A. M., Ribot J. C. Democratic decentralisation through a natural resource lens: an introduction //The European Journal of Development Research. 2004. Vol. 16. No. 1. P. 3.;

Дж. Рибот считает, что в контексте управления природными ресурсами децентрализация создает условия для повышения подотчетности, как следствие растет эффективность работы государственного сектора за счет тесного взаимодействия с гражданами; доступ к ресурсам, за счет реализации программ рационального природопользования и охраны окружающей среды, а так же получении выгод от использования недр для местных общин; повышении координации. Растет эффективность взаимодействия между административными учреждениями; мобилизация человеческих ресурсов - возможность использования знаний и навыков местных общин; повышение качества предоставления услуг и соответствие потребностям общин; учет затрат при принятии решений, что даст возможность исключить участие посторонних лиц, заинтересованных в личной выгоде, в принятии решений. Ibidem. P. 5; Децентрализацию можно считать эффективной в случае когда субнациональные и местные органы власти могут принимать дискреционные решения в вопросе природных ресурсов, которые напрямую затрагивают местных жителей. Ribot J. Democratic decentralization of natural resources: institutionalizing popular participation. Washington DC: World Resources Institute, 2002.P.5; Развитие идей плюрализма и контроль со стороны гражданского общества стали причиной создания неправительственных организаций и институтов развития, которые, согласно Р. Ойоно Ribot J. C., Oyono R. The politics of decentralization //Toward a new map of Africa. 2005. P. 205-228;, передают полномочия на местный уровень более традиционным, унаследовавшими авторитарные традиции комитетам, властям и местным НПО. Ibidem; Развитие антидемократических тенденций пагубно влияет на развитие местных институтов, что может стать причиной возникновения конкуренции неправительственных институтов и местных демократических институтов. Geschiere P. L. et al. 'Re-interpreting the Local, Autochthony, Democratization and New Modes in the Politics of Belonging in Present-day Africa'. 2003; В такой ситуации есть риск подрыва полномочий и легитимности местных властей. Blomley T., Namara A. Devolving rights or shedding responsibilities? Community Conservation in Uganda over the last decade //Section I: The complexities of governing protected areas. 2003. Vol. 283; Согласно Дж. Рибот Ribot J. C. Democratic decentralisation of natural resources: institutional choice and discretionary power transfers in Sub?Saharan Africa //Public administration and development. 2003. Vol. 23. No. 1. P. 53-65;, центральные правительства выбирают подотчетные институты для децентрализации полномочий или обязанностей в рамках определенной стратегии по поддержанию центрального контроля над природными ресурсами. Ibidem;

1.3 Полномочия, субъекты и реализация принципа подотчетности

Согласно принципу подотчетности, институты и учреждения взаимно ответственны друг перед другом. Подотчетность способствует снижению уровня коррупции внутри власти и бизнес структур. Благодаря подотчетности, потоки прибыли и затрат распределяются более менее равномерно и справедливо. Подотчетность важна, поскольку она побуждает лиц, принимающих решения, более чутко реагировать на права и потребности местных участников и препятствует коррупции в правительстве. Потоки затрат и выгод, связанных с использованием и управлением природными ресурсами, должны быть справедливо распределены между заинтересованными сторонами. Согласно M. Мур Moore M. Death without taxes: Democracy, state capacity, and aid dependence in the fourth world //The democratic developmental state: Politics and institutional design. 1998. Vol. 86;, нисходящая подотчетность политических лидеров перед гражданами является неотъемлемой части демократии. Ibidem; Р. Крук и А. Свериссон утверждают, что, основываясь на реализации принципа подотчетности децентрализация должна обеспечивать участие, даже когда представительные, избранные местные органы власти, как правило, имеют плохую репутацию в плане групп населения - если только этого не требует центральное правительство. Crook R. C., Sverrisson A. S. Decentralisation and poverty-alleviation in developing countries: a comparative analysis or, is West Bengal unique?2001;

Теоретики связи децентрализации и управления природными ресурсами, среди которых Дж. Манур Manor J. The political economy of democratic decentralization. 1999;, В. Оюги Oyugi, W.O., 2000, `Decentralization for Good Governance and Development', Regional Development Dialogue, Vol.21, No.1, pp.3-22;, П. Мохуд Mawhood P. (ed.). Local government in the Third World: the experience of tropical Africa. - John Wiley & Sons, 1983., П. Смоук Smoke P. Fiscal decentralization in developing countries: A review of current concepts and practice. - Geneva, Switzerland : United Nations Research Institute for Social Development, 2001;считают, что основным механизмом повышения справедливости и эффективности является повышение открытости и сближение с местным населением. Согласно позиции Всемирного банка Decentralization // The World Bank [Электронный ресурс] URL:http://www.worldbank.org/en/topic/communitydrivendevelopment/brief/Decentralization (дата обращения: 18.04.2018); децентрализация должна способствовать эффективному, справедливому и подотчетному распределению ресурсов “путем более тесной увязки затрат и выгод местных государственных услуг”. Ibidem; Считается, что децентрализация будет способствовать расширению демократии путем увеличением присутствия представителей власти на местном уровне и наращивания социального капитала. Ibidem; Согласно отчету Всемирного банка 2000 г. The World Bank Annual Report: Annual review and summary final information 2000. [Электронный ресурс] URL:http://documents.worldbank.org/curated/en/931281468741326669/Annual-review-and-summary-financial-information (дата обращения: 18.04.2018);, местные органы власти находятся в более выгодном положении, чем центральное правительство, так как знакомы с потребностями и желаниями местного населения, более того , находясь на местах легче обеспечить подотчетность местных руководителей. Treisman D. Defining and measuring decentralization: a global perspective //Unpublished manuscript. 2002.P. 3 Посредством местного вклада и влияния, децентрализация дополняет знания и механизмы процесса принятия решений на местах, что в последствии должно привести к более целенаправленной политике и снижению операционных и информационных издержек. Decentralization // The World Bank [Электронный ресурс] URL:http://www.worldbank.org/en/topic/communitydrivendevelopment/brief/Decentralization (дата обращения: 18.04.2018);

Другая группа авторов, среди которых Е. Остром Ostrom E. et al. Institutional incentives and sustainable development: infrastructure policies in perspective. Westview Press, 1993;, С. Маргулис Margulis, S., 1999, `Decentralized Environmental Management, Decentralization and Accountability of the Public Sector', in S.J. Burki and G.E. Perry (eds.), Annual World Bank Conference on Development in Latin America and the Caribbean, Washington, DC: The World Bank;, Д. Каймовитц Kaimovitz D. et al. Municipal governments and forest management in lowland Bolivia //The Journal of Environment & Development. 1998. Vol. 7. No. 1. P. 45-59;, наоборот, утверждает, что участие местных представителей в процессе принятия решений вселяет в людей чувство “собственности и владения” этими решениями”, в первую очередь, правилами использования ресурсов. Hirschmann D. Aid dependence, sustainability and technical assistance Designing a monitoring and evaluation system in Tanzania David Hirschmann //Public Management Review. 2003. Vol. 5. No. 2. P. 225-244; Чувство собственности, согласно Д. Хиршманн Ibidem;, обеспечит активное участие местных общин в осуществлении, мониторинге и обеспечении соблюдения правил управления природными ресурсами и более полный доступ к информации. Стоит так же отметить, что маргинализованные группы могут оказывать большое влияние на местную политику из-за открытости процесса принятия решений, направленного на укрепление принципов равенства и справедливости. Carney D. Management and supply in agriculture and natural resources: is decentralisation the answer? Overseas development institute (ODI), 1995;

Согласно Дж. Рибот Ribot J. Democratic decentralization of natural resources: institutionalizing popular participation. Washington DC: World Resources Institute, 2002; политическая демократическая децентрализация и интеграция местного населения в процесс принятия решений на основе более широкого представительства осуществляется путем создания и расширения возможностей представительных органов местного самоуправления. Автор выделяет следующие характеристики местных органов власти:

1) представительство интересов местных жителей и соблюдение принципа подотчетности перед жителями

2) создание автономной и надежной области полномочий для принятия и осуществления значимых решений. Ibidem;

Согласно А. Аграваль и Дж. Рибот Agrawal A. Accountability in decentralization: A framework with South Asian and West African cases //The Journal of Developing Areas. 1999. Vol. 33. No. 4. P. 473-502; субъекты, задействованные в процессе принятия решений, полномочия и система подотчетности, являются важным инструментом для анализа масштаба и типа децентрализации в конкретных случаях. Анализ производится исходя из следующих факторов:

- размер полномочий и сопутствующих ресурсов, переданных субъектам более низкого уровня.

- определение наличия области принятия решений по вопросам местного значения.

- определение субъектов местного уровня и их отношение к населению и управлению природными ресурсами для понимания их подотчетности местным народам. Ibidem;

Для того, чтобы центральное правительство играло вспомогательную роль, оно должно быть сильным. Стоит отметить, противоречия межу децентрализацией и сильным государством нет. При передаче части полномочий на местный уровень укрепляются все уровни власти. В данном случае, можно говорить о создании местной демократии. Децентрализация направлена на возвращение государству статуса легитимного демократического института. Larson A. M., Ribot J. C. Democratic decentralisation through a natural resource lens: an introduction //The European Journal of Development Research. 2004. Vol. 16. No. 1. P.7;

Л. Нтцебеза Ntsebeza L. Democracy compromised: Chiefs and the politics of the land in South Africa. - Brill, Leiden [etc.], 2005. - P. 326; утверждает, что центральное правительство должно быть подотчетно местным органам власти. Оно несет ответственность за посредничество в крупных спорах, совершенствование законодательной базы, и обеспечение руководящие принципов. При этом, местные органы власти нуждаются в поддержке центрального правительства, в предоставлении помощи в доступе на рынок, финансовой поддержке, привлечении специалистов, развитии инфраструктуры. Ibidem;Для того, чтобы данные обязанности исполнялись, следует создать механизмы, для привлечения к ответственности чиновников более высокого уровня.

Согласно А. Ларсон Larson A. M., Ribot J. C. Democratic decentralisation through a natural resource lens: an introduction //The European Journal of Development Research. 2004. Vol. 16. No. 1. P.8;, эффекты децентрализации с точки зрения управления природными ресурсами определяются следующими факторами: политико-социальным бэкграундом, местным потенциалом, степенью локальной стратификации, формами локальной социальной организации, стремлением правительства, неправительственных организаций, частного сектора и агентств развития к “традиционным” или же демократическим траекториям развития, устойчивостью государства и правительства, неразрешенностью отношений недропользования, лесовладения и землепользования. Ibidem;

1.4 Теоретическая рамка исследования

Концепции институциональных теорий обладают объяснительными возможностями в отношении процесса децентрализации и влияния на управление природными ресурсами. Вопрос институтов и управления природными ресурсами тесно связаны между собой. Изучение децентрализации природных ресурсов способствовало укреплению позиций институциональной теории. Ibidem;Общие теоретические подходы к децентрализации зачастую уменьшают децентрализованную власть до межведомственной конкуренции. С другой стороны, исследовательская литература полна доказательств того, что реформы децентрализации оказываются "частичными" и "противоречивыми". Bartley T. et al. The contribution of institutional theories to explaining decentralization of natural resource governance //Society and Natural Resources. 2008. Т. 21. №. 2. P. 160-174; Литература по институциональной теории обеспечивает полезные инструменты для понимания децентрализации управления природными ресурсами.

П. Холл и Р. Тэйлор выделили три типа нового институционализма Hall P. A., Taylor R. C. R. Political science and the three new institutionalisms //Political studies. 1996. Vol. 44. No. 5. P. 936-957; :

-экономический, основанный на теории рационального выбора

-исторический институционализм

-культурный - организационный неоинституционализмHall P. A., Taylor R. C. R. Political science and the three new institutionalisms //Political studies. 1996. Т. 44. №. 5. P. 936-957;

Все три направлены на понимание причин и последствий действий институтов, в качестве стабильного набора формальных и неформальных правил, регулирующих определенные направления действий. Стоит отметить, что сфера действия данных концепций различается.

Экономический институционализм. В основе концепции, которую предложил Д. Норт North D. C. A transaction cost theory of politics //Journal of theoretical politics. 1990. Т. 2. №. 4. P. 355-367. , находятся экономические и рациональные варианты выбора, в фокусе которых установленные “правила игры” и предпочтения отдельных участников процесса. Правила формируются на основе стратегий отдельных субъектов, особенно когда они сталкиваются с проблемами, которые не могут быть решены только на основе индивидуальных действий. Это имеет большое значение для оценки последствий децентрализации и управления природными ресурсами, поскольку, согласно, Ostrom Ostrom E. Understanding Institutional Diversity Princeton University Press Published by Princeton University Press, 41 William Street //Princeton, New Jersey. - 2005. - Т. 8540; именно “правила игры” определяют выплаты по различным направлениям деятельности, в данной системе это “институциональные стимулы”.Ibidem;

М. Шнайберг и Е. Клеменс Schneiberg M., Clemens E. S. The typical tools for the job: Research strategies in institutional analysis //Sociological Theory. 2006. Vol. 24. No. 3. P. 195-227; отмечают, что основой институционализма является оценка информативности “низшего” и “высшего” уровней анализа. Ibidem; Именно акцент на внутренние системы предоставляет основу для анализа децентрализации, так как проблемы в управлении природными ресурсами в условиях децентрализации, согласно Н. Апхофф Uphoff N. Grassroots organizations and NGOs in rural development: Opportunities with diminishing states and expanding markets //World Development. 1993. Vol. 21. No 4. P. 607-622;, возникают в многоуровневой системе управления, начиная с международных органов заканчивая малыми групповыми уровнями. Schneiberg M., Clemens E. S. The typical tools for the job: Research strategies in institutional analysis //Sociological Theory. 2006. Vol. 24. No. 3. P. 195-227; Децентрализация является процессом процесс расширения числа уровней управления, уполномоченных на принятие и обеспечение выполнения коллективных решений, что усложняет процесс разработки институциональных правил. Bartley T. et al. The contribution of institutional theories to explaining decentralization of natural resource governance //Society and Natural Resources. 2008. Vol. 21. No. 2. P. 160-174;

В данном ключе три основные традиции институциональной теории предлагают следующее: исходя из экономических и рациональных вариантов выбора, особое внимание уделяется институциональным стимулам для отдельных субъектов (таких, как должностные лица местных органов власти). Реформы децентрализации, скорее всего, будут работать там, где местные должностные лица будут иметь конкретные стимулы для эффективного управления природными ресурсами. Многие исследования децентрализации указывают на проблему смешанных или отсутствующих стимулов для местных должностных лиц. Bartley T. et al. The contribution of institutional theories to explaining decentralization of natural resource governance //Society and Natural Resources. 2008. Vol. 21. No. 2. P. 160-174; Таким образом, наличие правильного набора стимулов даст возможность в процессе децентрализации согласовать индивидуальные интересы и коллективные выгоды. Более того, движущей силой децентрализации будут правительственные чиновники и местные политики, которые примут исполнение переданных полномочий. В отсутствие стимулов эти субъекты будут пренебрегать или исполнением обязанностей, что в дальнейшем приведет к подрыву реформ.

Исторический институционализм. Данная концепция дает понят как наследие прошлой политики повлияло на настоящий курс. К ожидаемым эффектам можно отнести то, что институциональная взаимодополняемость повышает вероятность эффективного осуществления политики. Политика децентрализации управления природными ресурсами осуществляется с опорой на старый режим. Исследователи выделили механизмы переноса политических структур из прошлого в настоящее: во-первых, высокая степень затрат на управление ресурсами до смены режима и усилия для смены практики скорее всего будут удерживать участников политического процесса в рамках былых структур и практик, даже если они признают будущие выгоды в новых альтернативах. Pierson P. Increasing returns, path dependence, and the study of politics //American political science review. - 2000. - Vol. 94. - No. 2. - P. 251-267; Согласно П. Пирсон Ibidem; в других случаях предыдущие политические режимы могут создавать организованные группы, которые затем могут противостоять будущим изменениям в политике. Ibidem;

Культурный институционализм. Данный тип в контексте исследования фокусируется на институциональных противоречиях, которые формируют взгляды акторов и способствуют попыткам их стратегического использования. Исследователи А. Ларсон Larson A. M. Decentralisation and forest management in Latin America: Towards a working model //Public administration and development. 2003. Vol. 23. No. 3. P. 211-226;, Дж. Маккарти McCarthy J. F. Changing to gray: decentralization and the emergence of volatile socio-legal configurations in Central Kalimantan, Indonesia //World Development. 2004. Vol. 32. No. 7. P. 1199-1223; отмечали существующие противоречия внутри и между уровнями децентрализованного режима. Bartley T. et al. The contribution of institutional theories to explaining decentralization of natural resource governance //Society and Natural Resources. 2008. Vol. 21. No. 2. P. 160-174; Данная неопределенность может стать причиной чрезмерной эксплуатации ресурсов, поскольку акторы не способны производить долгосрочные расчеты с какой-либо степенью определенности. Кроме того, некоторые субъекты могут воспользоваться противоречиями и двусмысленностью, с тем чтобы создать возможности для достижения своих собственных целей получения прибыли или ренты. Bartley T. et al. The contribution of institutional theories to explaining decentralization of natural resource governance //Society and Natural Resources. 2008. Vol. 21. No. 2. P. 160-174;

На основе вышеизложенных положений теоретическая рамка может быть схематично проиллюстрирована следующим образом.

Таблица 1

Тулия Фалетти разработала теорию секвенциональной децентрализации, которая основывается на предположении о том, что некоторые виды реформ децентрализации могут уменьшить полномочия субнациональных чиновников. Теория позволяет дифференцировать интересы национальных и субнациональных акторов в отношении различных типов децентрализации. Falleti T. G. A sequential theory of decentralization and its effects on the intergovernmental balance of power: Latin American cases in comparative perspective. 2004.P. 2; С помощью этого возможен анализ последовательности и очередности проведения типов децентрализации и их влияния на менеджмент природных ресурсов.

Согласно данной теории, различные комбинации последовательностей децентрализации способны объяснить изменения в межправительственном балансе сил. Ibidem. P. 2-3; Теория утверждает, что, если сначала происходит политическая децентрализация, это усиливает способность переговорного процесса среди субнациональных субъектам в последующих раундах переговоров по другим видам децентрализации: фискальной и административной. Ibidem; Эта последовательность реформ ведет к более высокой степени автономии субъектов. Ibidem; С другой стороны, если сначала происходит административная децентрализация, а затем децентрализация бюджета, а затем политическая децентрализация, эта последовательность реформ усиливает власть национальной исполнительной власти и создает серьезные финансовые ограничения для руководителей субнациональных регионов. Falleti T. G. A sequential theory of decentralization and its effects on the intergovernmental balance of power: Latin American cases in comparative perspective. 2004.P. 2;Данная теория определяет децентрализацию, как “комплекс политических реформ, Ibidem. P.4;направленных на передачу обязанностей, ресурсов или полномочий от более высоких до более низких уровней правительства”.

Фискальная децентрализация включает в себя совокупность мер, направленных на увеличение доходов или фискальной автономии субнациональных правительств. Политика бюджетной децентрализации могут принимать различные институциональные формы. Как пишет автор, “ фискальная децентрализации проявляется в увеличении трансфертов со стороны центрального правительства, создании новых субнациональных налогов и делегировании ранее национализированных налоговых органов”. Ibidem;Фискальная децентрализация осуществляется на трех уровнях управления: федеральный, региональный и местный. Понять какое влияние оказал данных процесс на политическое и экономическое развитие страны можно через уровень децентрализации, который складывается из расходов субнациональных правительств в общей сумме государственных расходов. Adefeso H. A. Local Decentralisation and Economic Growth in Nigeria //Acta Universitatis Danubius. Њconomica. - 2014. Т. 10. №. 3. P. 3; Фискальная децентрализация увеличивается, когда расходы регионов и местных органов власти растут по сравнению с расходами федерального центра. Ibidem;

Под политической децентрализацией понимается способность субнациональных или региональных органов власти принимать независимые решения, которые признаются национальным правительством в Конституционном порядке. Schneider, Aaron. "Decentralization: Conceptualization and measurement." Studies in comparative international development 38.3. 2003. PP. 32-56; Политическая децентрализация - набор конституционных поправок и избирательных реформ, направленных на открытие новых или активирование существующих, но неактивных или неэффективных пространств для представления субнациональным акторам права для осуществления самостоятельной деятельности. Процесс направлен на передачу избирательных возможностей субнациональным субъектам. Примерами такого рода реформ являются выборы мэров и губернаторов, создание субнациональных законодательных собраний и конституционные реформы, которые укрепляют политическую автономию субнациональных правительств.Falleti T. G. A sequential theory of decentralization and its effects on the intergovernmental balance of power: Latin American cases in comparative perspective. 2004. P. 4-5 Кроме того, местные должностные лица, учреждения и отдельные лица должны быть способны выполнять принятые ими решения и быть ответственными за их роль в управлении природными ресурсами. Они должны выполнять свои обязанности на каждом этапе политического процесса, включая консультации с общественностью, сбор информации, принятие решений, реализацию политики, мониторинг, оценку и разрешение конфликтов.Ibidem P. 4 Согласно И. Оатс Wallace E. Oates.An Essay on Fiscal Federalism//Journal of Economic Literature. 1999. Vol.37. P.980;, если правительство преследует цель максимизации выгод и роста экономического положения, следует провести децентрализацию административного сектора, с последующей возможностью дифференцированного предоставления товаров и услуг. Ibidem.P.987-1003; Согласно К. Тибо, рост благосостояния государства происходит в результате проведения децентрализации. Tiebout C. M. A pure theory of local expenditures //Journal of political economy. 1956. Vol. 64. No. 5. P 416-424;