Децентрализация и управление природными ресурсами

Основываясь на работе К. ПопаPopa C.-I. Elements for a theory of Decentralized Government. // South East European Journal of Political Science. Vol., No. 2 2016.;, можно сделать вывод о том, что административно-финансовая децентрализация и укрепление региональных уровней власти могут способствовать повышению национального экономического благосостояния. Ibidem;Так же, стоит сказать о том, что значительные владельцы прав собственности и владельцы частных предприятий выбирают между конкурирующими налоговыми юрисдикциями те, которые предлагают им лучший пакет местных налоговых услуг. Ibidem;Это стимулирует региональные власти к принятию взвешенных политических решений по налогам и государственным расходам.

Дэниэл Трейсман выделяет шесть концепций децентрализации Ibidem. P. 5-6; :

Вертикальная децентрализация Ibidem;

В данном случае речь идет о количестве уровней, содержащихся в политической системе. Чем больше уровней власти в политической системе, тем степень вертикальной децентрализации выше. Рост вертикальной децентрализации способствует разделению полномочий и сдерживанию амбиций власти центрального правительства, обеспечивая тем самым принятие решений соответственно уровням власти.

Децентрализация принятия решенийAslam G., Yilmaz S., Gurkan A. A Framework to Assess Administrative Decentralization // Community Driven Development and Local Governance. 2010.P. 6-9;

Концентрируется на том, как политические решения распределяются между различными уровнями власти. Если правительства начиная с самого низкого уровня имеют все права на принятие решений максимально децентрализованы.

Децентрализация назначенияTreisman D. Defining and measuring decentralization: a global perspective //Unpublished manuscript. 2002.P. 3;

Шкала увольнения и назначения чиновников на разных уровнях. В том случае, если орган первого уровня назначает исполнительную власть на втором уровне. Это свидетельствует о большей централизации. Чем больше назначений делается «сверху», тем ниже критерий децентрализации. Хотя степень децентрализации назначения связана с демократичностью системы, это не одно и то же. Система, в которой все должностные лица назначаются элитами того же уровня, имеют такую же степень децентрализации назначения, как и избрание данных должностных лиц. Важно иерархическое положение назначаемых, а не способ назначения. Местное самоуправление не всегда говорит о наличии местной демократии. Treisman D. Defining and measuring decentralization: a global perspective //Unpublished manuscript. 2002.P. 10;

Электоральная децентрализация

В рамках демократических систем местные должностные лица могут быть либо избранными или назначенными высшими должностными лицами. Требование выборов местных должностных лиц иногда рассматривается как тип децентрализации. Под определением электоральной децентрализации имеется ввиду доля уровней, на которых проводятся прямые выборы для избрания руководителей. Сравнивая две системы с одним и тем же числом уровней, та, в которой органы управления на более высоких уровнях избираются на прямых выборах, является более электорально децентрализованной. Ibidem.P.11;

Фискальная децентрализация Ibidem.P.11-12;

Фискальная децентрализация концентрируется на том, как налоговые поступления и государственные расходы распределяются между различными уровнями. Увеличение децентрализации налоговых поступлений прямо зависит от доли общих налоговых поступлений, получаемых субнациональными уровнями. Децентрализация расходов увеличивается с долей общих государственных расходов, финансируемых из субнациональных бюджетов. Персонифицированная децентрализация.

Данная концепция фокусируется на том, как распределяются административные ресурсы по уровням правительства. Чем больше доля административного персонала, занятого на более низких уровнях, тем больше децентрализация персонала. Treisman D. Defining and measuring decentralization: a global perspective //Unpublished manuscript. 2002.P. 13;

А. Ларсон Larson A. M. Natural resources and decentralization in Nicaragua: Are local governments up to the job? //World Development. 2002. Т. 30. №. 1. P. 17-31; убежден, выбор, который делают местные директивные органы во многом зависит от типа децентрализации и природных ресурсов. Ibidem; Основными факторами, влияющими на процесс принятия решений управления природными ресурсами на местном уровне являются: экологическая политика, отношение местной власти, общий потенциал органа принятия решений, наличие структуры стимулов для эффективного управления природными ресурсами. Larson A. M. Natural resources and decentralization in Nicaragua: Are local governments up to the job? //World Development. 2002. Т. 30. №. 1. P. 17-31;

Согласно Ф. Перец-Себастьян и О. Равех фискальная децентрализация работает следующим образом: чем больше в регионе ресурсов, тем ниже налоги для предпринимателей. Perez-Sebastian, Fidel, and Ohad Raveh. "The natural resource curse and fiscal decentralization." American Journal of Agricultural Economics 98.1 (2015) P. 11 Это способствует улучшению инвестиционного климата и привлечению капитала из других регионов страны. Ibidem;Мобильность трудового населения определяет размер прибыли и убытков. В случае отсутствия мобильности среди населения, прибыль от ресурсной добычи едва ли компенсирует убытки, связанные с налоговой конкуренцией в масштабе доходов всей страны. Ibidem. P.10-14;Что касается обязанностей центрального правительства, оно несет ответственность за “макроэкономическую и монетарную стабильность, а также межличностное и межрегиональное перераспределение национального дохода”.Richard A, The Theory of Public Finance, McGraw-Hill, New York, . MUSGRAVE, 1959. Согласно К. ПопаPopa C.-I. Elements for a theory of Decentralized Government.// South East European Journal of Political Science. Vol. , No. 2 2016; административно-финансовая децентрализация и укрепление региональных уровней власти могут способствовать повышению национального экономического благосостояния.

Согласно К. Кайзер, принятие политических и экономических решений посредством децентрализации может стать одним из факторов сближения правительства и населения страны, преодоления "информационной ассиметрии" Kaiser K. Decentralization reforms //Analyzing the Distributional Impact of Reforms: A practitioner's guide to pension, health, labor markets, public sector downsizing, taxation, decentralization, and macroeconomic modeling. Washington, DC: World Bank. 2006. P. 313-353;, роста подотчетности процесса принятия политических и экономических решений. Kaiser K. Decentralization reforms //Analyzing the Distributional Impact of Reforms: A practitioner's guide to pension, health, labor markets, public sector downsizing, taxation, decentralization, and macroeconomic modeling. Washington, DC: World Bank. 2006. P. 313; Автор пришел к выводу о том, что децентрализация способствует повышению легитимности государства, изменению жесткого курса правительства в более мягкую сторону. Ibidem; Это происходит за счет развития конкуренции, в условиях децентрализации разворачивается борьба за инвестиции в регионы, на места доходят инновации в производственной сфере. Kaiser K. Decentralization reforms //Analyzing the Distributional Impact of Reforms: A practitioner's guide to pension, health, labor markets, public sector downsizing, taxation, decentralization, and macroeconomic modeling. Washington, DC: World Bank. 2006. P. 313; В долгосрочном периоде децентрализация способствует развитию конкуренции в политическом поле, а так же обеспечивает долгосрочность политических реформ. Ibidem;

1.5 Критика демократической децентрализации в контексте управления природными ресурсами

Ряд авторов Б. Кассибо Kassibo B. Gestion participative et dйcentralisation dйmocratique-Йtude de cas: La gestion de la forкt du Samori dans la commune de Baye Rйgion de Mopti (Mali) //Conference on `Decentralization and the Environment. 2002. P. 18-22;, Н. Базаара Bazaara N. Actors, powers, and environmental accountability in Uganda's decentralization //World Resources Institute's Workshop on Decentralization and the Environment, Bellagio, Italy. - 2002. - P. 14-19;, Н. Пелузо Peluso N. Some questions about violence and decentralization: A preliminary exploration of the case of Indonesia //World Resources Institute's Workshop on Decentralization and the Environment, Bellagio, Italy. 2002;придерживается точки зрения о том, что демократическая децентрализация в сфере управления природных ресурсов едва ли возможна. Проведенные исследования говорят о нежелании и сопротивлении центрального правительства передачи полномочий на субнациональный и субпровинциональный уровни власти, и возникновении проблем в сфере подотчетности местных субъектов. Участие населения в процессе принятия решений, а также понимание потребностей региона и включение их в государственные программы является одним из важнейших аспектов децентрализации. Crook R. C., Manor J. Democracy and decentralisation in South Asia and West Africa: Participation, accountability and performance. Cambridge University Press, 1998;

Исследователи А. Бавискар Baviskar A. et al. In the belly of the river: tribal conflicts over development in the Narmada Valley. Oxford University Press, 1999;, В. Майнен и М. Дорнбос Meynen W., Doornbos M. Decentralising natural resource management: A recipe for sustainability and equity? //The European Journal of Development Research. 2004. Т. 16. №. 1. P. 235-254;, И. Ресосудармо Resosudarmo I. A. P. Closer to people and trees: will decentralisation work for the people and the forests of Indonesia? //The European Journal of Development Research. 2004. Т. 16. №. 1. P. 110-132; выяснили, что демократическая децентрализация в управлении природными ресурсами в полной мере происходит там, где произошла мобилизация и взаимодействие местных органов власти и местного населения с целью требования предоставить местным субъектам большую власть со стороны центрального правительства. Основываясь на исследованиях авторов, можно сделать вывод о наличии тенденции к проведению децентрализаций гибридного типа, их незавершенности и приостановке процесса. Ribot J. Democratic decentralization of natural resources: institutionalizing popular participation. Washington DC: World Resources Institute, 2002. P. 5;

Говоря о неэффективности старого подхода к децентрализации управления природными ресурсами И. Ресосудармо Resosudarmo I. A. P. Closer to people and trees: will decentralisation work for the people and the forests of Indonesia? //The European Journal of Development Research. 2004. Т. 16. №. 1. P. 112; предложил новый механизм управления, основанный по принципу соуправления. Его модель - форма деконцентрации, где выборные местные власти используются центральным правительством и донорами в качестве местных администраторов для реализации внешних программ. Resosudarmo I. A. P. Closer to people and trees: will decentralisation work for the people and the forests of Indonesia? //The European Journal of Development Research. 2004. Т. 16. №. 1. P. 112; Положительные эффекты процессов участия местного населения в процессе децентрализации также отмечали Д. Эдмундс и Э. Волленберг Edmunds D., Wollenberg E. Whose devolution is it anyway? Divergent constructs, interests and capacities between the poorest forest users and states //Local forest management: The impacts of devolution policies. - Earthscan Publications, London, 2003. P. 14 - 19;, Г. Мансури и В. Рао. Mansuri G., Rao V. Evaluating Community-based and Community-driven Development: A Critical Review of the Evidence (Washington, DC: Development Research Group, World Bank). - 2003. P. 3-7;

2. Анализ процесса управление природными ресурсами

Управление природными ресурсами - процесс, состоящий из политических, экономических, социальных, физических и биологических аспектов обращения с природными ресурсами. Управление природными ресурсами предполагает использование ресурсов с максимальной полезностью для всего общества в общечеловеческих целях совместно с сохранением природных систем. Natural Resource Management Defined. [Электронный ресурс]. URL: https://learn.org/articles/What_is_Natural_Resource_Management.html (дата обращения 28.04. 2018); В обязанности менеджеров в сфере природных ресурсов входит надзор за работниками, анализ данных, разработка производственных планов и политики в соответствии с государственными и федеральными законами, заключение контрактов на землепользование и использование ресурсов с владельцами и арендаторами земли, местными, региональными и федеральными властями. Ibidem;

Существует несколько способов подхода к концепции "природных ресурсов", которые могут предполагать проведение различия между невозобновляемыми природными ресурсами и возобновляемыми природными ресурсами. В данном исследовании концепция природных ресурсов будет рассмотрена с широкой точки зрения, включающей в себя возобновляемые и невозобновляемые природные ресурсы. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) определяет понятие природных ресурсов следующим образом: "Природные ресурсы -это природные активы, встречающиеся в природе, которые могут быть использованы для экономического производства или потребления. Природные активы, которые обеспечивают выгоды от использования за счет предоставления сырья и энергии, используемых в экономической деятельности, и которые подвергаются главным образом количественному истощению в результате использования человеком. Они подразделяются на четыре категории: минеральные, почвенные, энергетические ресурсы и водные ресурсы.”Policy Dialogue on Natural Resource-based Development (PD-NR) // OECD [Электронный ресурс]. URL: http://www.oecd.org/dev/natural-resources.htm (дата обращения 28.04. 2018);

2.1 Риски влияния децентрализации на управление природными ресурсами

Децентрализация может привести к значительному ухудшению предоставления общественных благ и доступа населения к ним в регионах, что связано с изменением системы административного управления и разделом полномочий между федеральными и региональными органами власти. Разница в местных доходах может привести к ограничению предоставления государственных услуг, особенно в бедные районы. Roy BAHL, Jorge MARTINEZ-VAZQUEZ, Sequencing Fiscal Decentralization, World Bank, Washington, D.C., 2006.P.314; К наибольшим проблемам и рискам можно отнести: захват власти местными элитами в регионах, возникновение больших различий в региональном делении, напрямую связанных с фискальной децентрализацией, здесь так же можно говорить об отсутствии одинаковой шкалы налогообложения по регионам. В случае, когда происходит размытие границ и теряется ясность в отношении распределения полномочий между центром и регионами, может произойти ослабление или же полная утрата работы механизмов подотчетности "top- down" и "bootom-up".Ibidem.P.315; Более того, в долгосрочном периоде децентрализация может и усугубить имеющиеся диспропорции между регионами Ibidem;.

А. Мохаммед и М. Иноуи доказывают, что децентрализация оказывает негативное влияние на управление природными ресурсами. Mohammed A. J., Inoue M. Drawbacks of decentralized natural resource management: experience from Chilimo Participatory Forest Management project, Ethiopia //Journal of forest research. 2012. Т. 17. №. 1. P. 30-36;Авторы говорят о том, что децентрализация - это прикрытие для расширения полномочий центрального правительства, увеличения налоговых сборов. Ibidem;В органах власти доминируют местные лидеры, которые диктуют свои правила игры. Снижается ответственность в сфере управления и распределения ресурсов, уровень жизни населения в данных регионах, наблюдается тенденция к “поляризации выгод”. Ibidem;

Е. Мниваса и В. Шаури пришли к выводу о том, что влияние местных властей на регулирование процесса управлением природных ресурсами минимизировано. Mniwasa E., Shauri V. Review of the decentralization process and it's impact on environmental and natural resources management in Tanzania. Lawyers' Environmental Action Team, 2001. P. 27; Попытки местных органов власти установить на законодательном уровне размер налогов на добычу ресурсов вызвал негативную реакцию инвесторов и добывающих компаний, впоследствии названную “криком двойного налогообложения” Ibidem;. Что касается доходов от производства и добычи ресурсов, А. Бауэр, П. Шортель и Л. Делезгис Bauer A., Delesgues L., Shortell P. The Wealth: A Roadmap for Distributing Myanmar's Natural Resource Revenues. Natural Resourse Governance Institute. 2016 P. 5;выделили восемь шагов, следуя которым возможно создание эффективной системы обмена доходов от добычи и реализации ресурсов: Ibidem;

1. следует согласовывать цели распределения доходов: компенсация местным общинам негативных последствий добычи, предотвращение конфликтов, реагирование на претензии местных жителей, установление регионального равенства доходов между ресурсно-богатыми регионами и бедными. Ibidem.P.2;

2. Распределение властных полномочий по вертикали. Для предотвращения нецелевого расходования средств и улучшения предоставления общественных благ и услуг, следует сопоставлять доходы и расходы на субнациональном уровне в долгосрочной перспективе. Bauer A., Delesgues L., Shortell P. The Wealth: A Roadmap for Distributing Myanmar's Natural Resource Revenues. Natural Resourse Governance Institute. 2016 P. 5;

3. Принятие решений о том, какую часть поученных доходов можно разделить между регионами. Ibidem;

4. Осуществление горизонтального распределения доходов от ресурсов. Ibidem;

Распределение средств между субнациональными единицами должно осуществляться в соответствии с количеством населения, уровнем жизни, показателей экономического развития регионов, наличии производств. Bauer A., Delesgues L., ShortellSharing P. The Wealth: A Roadmap for Distributing Myanmar's Natural Resource Revenues. Natural Resourse Governance Institute. 2016. P. 3 - 18;

5.Перевод доли доходов не властям на региональном и федеральном уровнях, а властям на местах, муниципалитетам, землевладельцам и даже непосредственно жителям.Ibidem;

6. Создание стимулов для эффективного расходования средств.Ibidem;

7. Создание механизмов прозрачности.Ibidem;

8. Проведение переговоров между уровнями власти, представителями бизнеса и местными жителями. Ibidem;

2.2 Управление природными ресурсами на уровне общин

Кроме централизованного типа управления нам интересно управление природными ресурсами на уровне общин, так как такой тип управления характерен для Индонезии. Thakadu, O. T. (2005). "Success factors in community based natural resources management in northern Botswana: Lessons from practice". Natural Resources Forum. 29 (3): 199-212; Интересен тот факт, что ООН выступает за использование данного типа в вопросе управления природными ресурсами. Bartley, Tim, et al. "The contribution of institutional theories to explaining decentralization of natural resource governance." Society and Natural Resources 21.2 (2008). P. 160-174;

Данный тип управления характеризуется следующей целью- получение экономических выгод для сельских общин. Этот тип управления предполагает то, что сельские общины, конкретно жители, лучше осведомлены о том, как распоряжаться ресурсами, находящимися на территории их проживания. Согласно О. Такаду Ibidem;, местные жители начнут экономить ресурсы и более бережно относиться к ним в том случае, если выгода от добычи, продажи и переработки превысит затраты на сохранение ресурсов. Bartley, Tim, et al. "The contribution of institutional theories to explaining decentralization of natural resource governance." Society and Natural Resources 21.2 (2008). P. 160-174; При росте уровня жизни в сельских общинах, увеличивается потребность жителей в обеспечении четко налаженной системы ресурсообеспечения и сохранности ресурсов. Ostrom, E, Schroeder, L and Wynne, S 1993. Institutional incentives and sustainable development: infrastructure policies in perspective. Westview Press. Oxford, UK. P. 266- 272; Региональное и общинное управление природными ресурсами основано на принципе субсидиарности. Основной проблемой данного типа управления является трудность согласования целей социально-экономического развития и использования ресурсов между властью и сельскими общинами.Kellert, S; Mehta, J; Ebbin, S; Litchtenfeld, L. (2000). Community natural resource management: promise, rhetoric, and reality. Society and Natural Resources; В основе такого типа управления природными ресурсами лежит, с одной стороны, патронаж неправительственных организаций над местными сообществами, с другой, сотрудничество с национальными и транснациональными организациями. В своих программах организации связывают социальную справедливость и управление природными ресурсами, при этом значимыми переменными являются доля доходов населения, занятость, увеличение и разнообразие средств для существования общин, их самобытность. Shackleton, Sheona, et al. "Devolution and community-based natural resource management: Creating space for local people to participate and benefit." Natural resource perspectives 76.1 (2002): P.1-6;

Данная модель управления природными ресурсами противоречива. В данном случае нужно четко понимать отношения общин и власти, поскольку их взаимодействие может дать два различных результата. При благоприятном исходе можно получить совместные результаты, которые открывают новые возможности для дальнейших действий Measham TG (2007) Building capacity for environmental management: local knowledge and rehabilitation on the Gippsland red gum plains, Australian Geographer, Vol 38 issue 2, pp 145-159;, в случае планирования из центра и давления власти на сельские общины может возникнуть конфликт, при котором будет потеряна эффективность в управлении и контроль за ресурсами. Правительства в ресурсных странах зачастую стимулируют общины получением материальных выгод, при этом в обязательном порядке требует исполнения рекомендаций из центра. Зачастую обещанные выгоды берут верх, и общины в страхе потерять выгоды исполняют рекомендации, не соответствующие интересам сообщества. Cогласно М. Ворнер и П. Джонс Warner, Michael, and Philip Jones. Assessing the need to manage conflict in community-based natural resource projects. London: Overseas Development Institute, 1998. PP.8-16; управление ресурсами на уровне общин позволяет эффективно справляться с конфликтами. Ibidem;

CBNRM - способствует расширению участия и повышению легитимности местных общин в управлении природными ресурсами, которых может не хватать в государственных учреждениях, которые являются отдаленными, неэффективными или движимы узкими политическими программами. Warner, Michael, and Philip Jones. Assessing the need to manage conflict in community-based natural resource projects. London: Overseas Development Institute, 1998. PP.8-16; Децентрализованное управление природными ресурсами через CBRNM показывает, что эффективность данного типа управления во многом зависит от местного контекста.

3. Кейс Нигерии

3.1 Нигерия. Бэкграунд

Страна Расположена в Западной части Африки. На севере республика граничит с Нигером и Чадом, западная граница проходит с республикой Бенин, на востоке граничит с республикой Камерун вдоль до побережья Атлантического океана, который очерчивает южные границы государства, где сосредоточен нефтяные недры. Нигерийская территория разделена на 36 штатов и одну федеральную столичную единицу, все эти территории поделены на 774 района местного самоуправления. Nigeria. Embassy of the Federal Republic of Nigeria [Electronic resourсe] .URL: http://www.nigeriaembassyusa.org/index.php?page=about-nigeria (дата обращения 28.04. 2018); Субъекты федерации за исключением южных регионов неспособны вести переговоры с центром на равных. Ibidem; В стране - двухпалатная законодательная система, представленная Палатой представителей и Сенатом. Ushie V. Political decentralization and natural resource governance in Nigeria. - 2012. P. 8 Страна является лидером среди африканских стран по экспорту нефти, в мире занимает 8 место. Ibidem; Коммерческая добыча нефти в Нигерии началась в 1956 году. К 1970 году на добычу нефти уже приходилось более 50 процентов экспортных поступлений страны; к концу 1970-х годов - около 95 процентов. UN Comtrade Database. [Электронный ресурс] URL:https://comtrade.un.org/ (18. 04. 2018);С того времени высокая зависимость от нефти практически не изменилась; например, в 2005 году доходы от нефти составляли 88 процентов от государственных доходов. Lubeck, Paul M., Michael J. Watts, and Ronnie Lipschutz. Convergent Interests: US Energy Security and the'Securing'of Nigerian Democracy. Washington, DC: Center for International Policy, 2007;

Основной причиной зарождения федерализма в Нигерии в 1954 году, согласно У. Райкеру, была внешняя экспансионистская угроза со стороны Ганы во главе c президентом Кваме Нкруму. Babalola D. The origins of Nigerian federalism: the Rikerian Theory and beyond //Federal Governance. 2013. Т. 10. - №. 1. - P. 43-54; C 1966 по 1975 год федерализм Нигерии сочетался с военным правлением. Agbonika J. A. M. Federalism and military rule in Nigeria // University College London (University of London), 1990. P. 9-16;Государственная власть Нигерии разделяется между центральным правительством во главе с генерал-губернатором и правительствами северных и южных протекторатов во главе с вице-губернаторами. Odion I. R. A critical assessment on Nigerian federalism: path to a true federal system //A paper presented at the 4th annual national conference, IBB hall FCE (T) Potiskum, Yobe state. 2011. P. 9-13; Федерализм и президентская система, на самом деле, поставили под угрозу сохранение многообразия политической конкуренции и наличия сильных партий, которые могут предотвратить безграничную централизацию власти и способствовать росту подотчетности в управлении. Nigeria's unitary federalism. //. The Guardian. [Электронный ресурс] URL: https://guardian.ng/opinion/nigerias-unitary-federalism/ (дата обращения: 16.05.2018); Согласно И. Ава Awa, Eme O. Issues in federalism. Ethiope Publishing Corporation, 1976;, политическая система при федерализме обычно представляет собой конфигурацию этнических, культурных и религиозных групп. Политическое поведение и социально-экономическую роль в обществе как в отдельности, так и в сочетании друг с другом во многом зависит от идентичности этих групп. Ibidem;

Демократический режим в Нигерии был установлен в 1999 с приходом к власти в результате победы на выборах Олусегуна Обасанджо году спустя 30 лет господства нигерийских военных хунт. Ushie V. Political decentralization and natural resource governance in Nigeria. 2012.P. 15;Курс на демократическую децентрализацию был направлен на улучшение работы механизма подотчетности между различными уровнями власти и самих политических институтов. Ibidem;

В Нигерии регионы - федеральные подразделениями, субъекты делят полномочия с федеральным правительством, выплата налогов федеральному центру производится из средств, полученных от добычи ресурсов. Нигерия провозглашается как многопартийная республика, на деле правящая партия “Народная Демократическая” республика контролирует все политические процессы и властные рычаги. Problems and Prospects of federalism in Nigeria. [Электронный ресурс].URL: https://infoguidenigeria.com/problems-and-prospects-of-federalism-in-nigeria/( (дата обращения: 16.05.2018); Этнорегиональная конкуренция и политическая борьба за аренду и владение природными ресурсами смешались друг с другом на фоне слабости политических институтов. Нефть является стратегическим ресурсом, дающим около 90 процентов экспортных доходов. Дельта реки Нигер, где сосредоточены основные запасы нефти страны является зоной нестабильности. Постоянно происходят народные столкновения на почве загрязнения окружающей среды, политической маргинализации и нищеты. Obi C. I., Rustad S. A. Oil and Insurgency in the Niger Delta: managing the complex politics of petroviolence. - Zed Books, Nordiska Afrikainstitutet, 2011. P. 35-47; Страна занимает второе место по загрязнению нефтепродуктами после России. The World Bank in Nigeria // The World Bank [Электронный ресурс]. URL:http://www.worldbank.org/en/country/nigeria (дата обращения: 05.05.2018); Согласно данным Национальной Нигерийской нефтяной корпорации ежегодно происходит разлив около 2300 кубометров нефти. Allen F. Irregular Forces and Security in the Niger Delta //Asteriskos Journal of International and Peace Studies. 2009. Т. 7. №. 8.P. 33-54; Неэффективное управление природными ресурсами приводит к экологической катастрофе, последствиями которой являются разрушение жизни местных общин, в результате уничтожения сельского хозяйства и истощения биоразнообразия водных артерий. Ibidem;. Действия нигерийского правительства привели к созданию экономики, основанной на деятельности, связанной с кражей нефти, незаконной транспортировки, морским пиратством, похищением людей, бандитизмом. Ikelegbe A. The economy of conflict in the oil rich Niger Delta region of Nigeria //Nordic Journal of African Studies. - 2005. Т. 14. №. 2. P. 208-234;

3.2 Факторы нестабильности

Нигерия является примером страны, над которой повисло "ресурсное проклятье". Несмотря на богатство природными минеральными ресурсами, в государстве господствует нищета и функционируют слабые институты. Ushie V. Political decentralization and natural resource governance in Nigeria. 2012. P. 3-7; В вопросе управления ресурсов и распределения ресурсов страна находится в постоянной нестабильности, это связано со следующими факторами:

1.Экономическая нестабильность. Экономика страны существует за счет поступлений в федеральный бюджет поступлений от добычи нефти и газа. Мировые энергетические рынки в данный момент нестабильны в связи с резко меняющейся обстановкой и развитием высокотехнологичных отраслей. Государство проводит проциклическую бюджетную политику, в результате чего возникает инфляция, растут долговые обязательства. Ibidem;

2.Государство Нигерия находилось в зависимости от нефтяных рент, в результате чего произошло создание непрозрачной политической системы и структур, незаконное накопление капитала и рост конфликтов и столкновений в богатом нефтью районе Нигерии - дельте реки Нигер. Ibidem. P. 4;

3.В Нигерии в 1973 году произошел нефтяной бум - был завышен реальный обменный курс валюты и урезана деятельность несырьевого рынка. Сельское хозяйство и обрабатывающая промышленность погрузились в глубокий кризисIbidem.P. 15;

Динамику изменения соотношения цен на нефть, государственных доходов и расходов в период с 1970 по 2010 года в Нигерии иллюстрирует Таблица 2.

Таблица 2

Ushie V. Political decentralization and natural resource governance in Nigeria. 2012. P. 2;

Источники: World Development Indicators // Database 2011 [Электронный ресурс] URL: http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/wdi_ebook.pdf (дата обращения 27.04.2018)

Население Дельты реки Нигер составляет 31 миллион человек, что составляет около 23 процентов от общей численности населения Нигерии. 68% граждан Дельты классифицируются как бедные, при этом уровень безработицы в стране составляет 27%. Ushie V. Political decentralization and natural resource governance in Nigeria. 2012.P. 15;Дельта Нигера включается в себя 9 штатов: Аква Ибом, Байелса, Дельта и реки, а также отдаленные Штаты Абиа, Кросс-Ривер, Эдо, ИМО и Ондо. Иджау (Идзон) - основная этническая группа данного региона. Ibidem;См. Приложение, Таблица 1.

Согласно О. Аволово, Нигерия не была общей нацией до появления федерализма. Simire G. O. Developing and promoting multilingualism in public life and society in Nigeria //Language Culture and Curriculum. 2003. Т. 16. №. 2. P. 231-243; Под федерализмом, в данном случае, стоит понимать разделение государственных функций и полномочий таким образом, чтобы как центр, так и субнациональные единицы могли бы развиваться в равной степени и соответствующими им темпами. Wheare, Kenneth Clinton. Federal government/KC Wheare. London; New York: H. Milford; Oxford University Press, 1946. P. 26- 38;При такой модели разделения властей правительства являются независимыми друг от друга, при этом процесс координации политических решений происходит совместно.

Местное самоуправление является третьим уровнем управления в Нигерии. Ibidem; Конституция страны возлагает определенные функции на местные органы самоуправления, местные органы власти должны быть самостоятельны, центральное правительство не должно вмешиваться в выполнение обязанностей на местном уровне власти. Федерализм объединяет страну при этом сохраняет разнообразие субъектов. Osisu T. A. Federalism in Nigeria: A critique //Journal of Political Science and Public Affairs. 2015. Т. 3. №. 185. - P. 236;Главным плюсом федеративного устройства является возможность оказывать поддержку слабым в военном отношении субнациональным единицам и обеспечивать коллективную безопасность страны.

3.3 Политическая децентрализация

Конституция 1999 года расширила обязанности всех субнациональных органов управления: 36 Штатов, Федеральной столичной территории и 774 местных органов управления. Ushie V. Political decentralization and natural resource governance in Nigeria. - 2012. P.4;Региональные правительства дельты Нигера находятся в сильной зависимости от федеральных и нестабильных нефтяных доходов, при этом уровень бедности населения достаточно высок, по причине несоответствия государственных расходов и сфер их трат. При отправлении политических решений на распределение бюджетных средств игнорируются бедные слои населения, прозрачность бюджета низкая: очень много закрытых статей расходов. В государстве нет эффективных механизмов, для обеспечения контроля и дисциплины, отсутствует принцип политической подотчетности. На данном этапе основная цель региональных правительств заключается в улучшении управления доходами от природных ресурсов и их распределения на нужды региона. Ibidem. P. 5;В данном случае большое значения для определения того, как субнациональные правительства управляют доходами от природных ресурсов имеет характер региональных политических и социальных институтов, то, какие технические возможности существуют для управления финансами, уровень политической подотчетности Ibidem. P.5; Следствием смены режима стала партийная межфракционная борьба за власть, открылись возможности для государственного патронажа. Данные события сопровождались усилением религиозной напряженности и ослаблением работы государственных институтов. Проблема нищеты и коррупции усугубились, на фоне этого возникла проблема рационального и разумного управления природными ресурсами и доходами, которые являются основным источником финансирования государственного бюджета. Приход к власти демократов запустил процесс политической децентрализации, отличительной чертой которой в настоящее время является низкий уровень прозрачности субнациональных уровней власти. Стоит отметить, что штаты имеют полную финансовую автономию, а расходы штатов составляют около половины консолидированных государственных расходов. Ibidem; К социально-экономическим факторам, оказавшим влияние на формирование федерации Нигерия относятся различия в образе жизни граждан, нацеленность на создание новых экономических связей и получение выгод, рост экономического и политического потенциала государства в целом и регионов в частности, неравномерность экономического развития отдельно взятых регионов страны, неразрывные связи и каналы коммуникации, рост политической элиты, мобильность передвижения. Riker W. H. Federalism: Origin, operation, significance. - Boston: Little, Brown, 1964. P. 15; Майкл Уотс считает, региональная политическая автономия необходима ввиду географического различия и распределения полномочий внутри регионов Нигерии. Watts, Michael. "Resource curse? Governmentality, oil and power in the Niger Delta, Nigeria." Geopolitics 9.1 (2004): 50-80;

На фоне столкновений и конфликтов в Дельте реки Нигер в эпоху военного правления: подрывов нефтепроводов, выброса токсичных отходов производства, столкновений этнических группировок за право владения землей, богатой ресурсами, с приходом к демократии, правительство активизировало усилия по укреплению мира путем реформирования системы управления ресурсами. В 1999 году Правительство Нигерии приняло три законодательные инициативы по управлению природными ресурсами в конфликтом регионе дельты Нигера. Mдhler, Annegret. "An inescapable curse? Resource management, violent conflict, and peacebuilding in the Niger Delta." High-value natural resources and post-conflict peacebuilding (2012): 391-412. P. 391; Правительство предложило следующие меры:

1. налоговую реформу, регулирующие распределение доходов от нефти;

2.создание министерства Дельты реки Нигер и создание технического комитета по Дельте реки Нигер;

3.создание комиссии по развитию Дельты реки Нигер и генерального плана регионального развития Дельты реки Нигер; Ibidem;

Данные инициативы были направлены на улучшение социально-экономических условий и сокращение масштабов насилия в сфере управления природными ресурсами на местах. Ibidem; Согласно исследованиям ООН United Nations Environment Programme 2009, Annual Report. // University of North Texas. [Электронный ресурс] URL: https://digital.library.unt.edu/ark:/67531/metadc25993/ (дата обращения 16. 04. 2018); по окружающей среде, успешное управление и использование природных ресурсов способствует установлению мира и порядка. Ibidem; Согласно П. Луджала и С. Рустад, реализация инициатив на практике не привела к положительным результатам, сохранив на местах высокий уровень коррупции и насилия. Lujala, Paivi, and Siri Aas Rustad. "High value natural resources: A blessing or a curse for peace." Sustainable Dev. L. & Pol'y 12 (2011): 19. P. 1- 3;

Создание комиссии по развитию Дельты Нигера стало заменой комиссии по развитию районов добычи полезных ископаемых, созданной военным режимом. Mдhler, Annegret. "An inescapable curse? Resource management, violent conflict, and peacebuilding in the Niger Delta." High-value natural resources and post-conflict peacebuilding (2012): 391-412. P. 397; Согласно Закону № 2 /1999 комиссия должна была заниматься “развитием современной инфраструктуры и технологий, устойчивость окружающей среды, развитием человеческого потенциала в регионах и установлением спокойной обстановки”. Mдhler, Annegret. "An inescapable curse? Resource management, violent conflict, and peacebuilding in the Niger Delta." High-value natural resources and post-conflict peacebuilding (2012): 391-412. P. 397 - 400; Комиссия должны была разработать стратегии развития с участием заинтересованных сторон: региональные и центральное правительство, нефтяные компании и неправительственные организации. Ibidem; Комиссия по развитию является учреждением, находящимся под полным подчинением центрального правительства. Для осуществления своей деятельности орган использует доходы не только от нефти, в отличие от своего предшественника. Ibidem; Работа комиссии при президенте Осабанджо характеризуется положительными эффектами в реализации целей, в отличие от его преемника Умару Муса Яр'Адуа, пришедшего к власти в 2007 году. Mдhler, Annegret. "An inescapable curse? Resource management, violent conflict, and peacebuilding in the Niger Delta." High-value natural resources and post-conflict peacebuilding (2012): 391-412. P. 397 - 399; С приходом к власти нового президента повысилась конкуренция за владение землей, в результате чего местные бизнесмены и крупные землевладельцы стали спекулировать на ценах на землю, расширяя тем самым границы своего влияния с городских масштабов до размера страны. Areola, Olusegun, and G. E. K. Ofomata. "Land use control and natural resource management in Nigeria." GeoJournal 2.5 (1978): P .433;

Политическая децентрализация в случае Нигерии стала причиной роста политического насилия и незаконного оборота оружия в регионе. Watts M. J. Righteous oil? Human rights, the oil complex, and corporate social responsibility //Annual Review of Environment and Resources. 2005. Т. 30. P. 373-407;Имеет место неспособность гарантированного социального обеспечения, в регионе высокий уровень безработицы и бедности. Правительство осуществило попытки возвращения стабильности в регион путем объявления амнистии с 2009 года для боевиков из Дельты Нигера. Ibidem; Федеральный центр объявил курс на демобилизацию и реинтеграцию для стабилизации положения в регионе. Nwozor A. National security, religious anarchism and the politics of amnesty in Nigeria //Covenant Journal of Politics and International Affairs. 2013. Т. 1. №. 1. P. 1-14; Данный шаг способствовал росту государственных доходов и добычи нефти. Ibidem;

3.4 Проблемы, возникшие в процессе децентрализации

В Нигерии остро стоят следующие проблемы:

Межэтническое соперничество: различные группы людей из разных геополитических регионов агитируют за власть, что приводит к разногласиям и этническим конфликтам между вовлеченными сторонами; Nwozor A. National security, religious anarchism and the politics of amnesty in Nigeria //Covenant Journal of Politics and International Affairs. 2013. Т. 1. №. 1. P. 1-14;

Порядок разделения власти: разделение власти было одной из главных проблем, препятствующих федерализму в Нигерии. Проблема нигерийского федерализма заключается в неспособности федерального правительства сохранить свои границы и не заниматься захватом суверенитета штатов;Ibidem;

Распределение доходов относится к формуле распределения финансовых ресурсов страны между различными уровнями государственного управления в стране с главной целью повышения экономического роста и развития, снижения межправительственной напряженности и содействия национальному единству. Элиты Нигерии, возглавляющие особенно на федеральном уровне, склонны рассматривать процесс распределения доходов как механизм личного обогащения. Ibidem;

Вопрос отделения: межэтническое соперничество в Нигерии постоянно создает угрозу подрыва территориального устройства. Примером этого является регион дельты Нигера, который призывает отделиться от Нигерии и образовать. В качестве методов борьбы сторона планирует бомбардировку трубопроводов и правительственных объектов, чтобы обратить на себя внимание правительства; Ibidem;

Отсутствие интеграции и стабильности. Федеральное правительство должно обеспечить сплоченность народа, что будет способствовать стабильности и единству ее граждан. Интеграция очень важна в государственном строительстве, поскольку в ней рассматривается проблема многообразия и межэтнического соперничества. Suberu R. Federalism and ethnic conflict in Nigeria. - 2001.P.19-21;

Представительство органов власти в Нигерии напрямую зависит от его соблюдения. Избранные лидеры с большей отдачей представляют своих избирателей, когда они знают, что они несут ответственность за свои действия. Децентрализация власти в данной ситуации улучшает подотчетность, поскольку граждане видят последствия действий правительства на местном уровне и принимают решения на выборах.

В случае решения данных проблем, нигерийский федерализм обещает быть успешным и обладает определенными перспективами:

Экономическая стабильность Problems and prospects of Federalism in Nigeria. Adetola Adekoya on June 30, 2016. // Information guide in Nigeria [Электронный ресурс] URL: https://infoguidenigeria.com/problems-and-prospects-of-federalism-in-nigeria/ (дата обращения: 27.04.2018);

Политическая стабильность; Ibidem;

Национальная интеграция; Ibidem;

Устранение проблемы неравномерного распределения государственных ассигнований. Ibidem;

3.5 Фискальная децентрализация

В настоящий момент контроль над природными ресурсами принадлежит центральному правительству. Целью проведения фискальной децентрализации в Нигерии было повышение подотчетности и прозрачности в обеспечении общественных благ для улучшения благосостояния общества и повышения эффективности управления. Udoh E., Afangideh U., Udeaja E. A. Fiscal decentralization, economic growth and human resource development in Nigeria: Autoregressive Distributed Lag (ARDL) approach //CBN Journal of Applied Statistics. - 2015. - Т. 6. - №. 1. - P. 69-93; При истинном федерализме управление ресурсами производится автономно регионами, субнациональные правительства отвечают за передачу налогов регионов в федеральный центр. Osisu, T. A. Federalism in Nigeria: A critique. Journal of Political Science and Public Affairs 3.185 (2015): 2332-0761; Поступающие доходы хранятся на федеральном счету. Ежегодно данные финансовые поступления перераспределяются между тремя уровнями власти: федеральным, субнациональным и местным. В данной ситуации мы видим противоречие в вопросе распределения доходов и налоговых поступлений при федерализме. Если следовать заложенному принципу перераспределения налогов, то субнациональные правительства должны использовать имеющиеся ресурсы для обеспечения финансирования регионов.

В Нигерии достаточно сильны позиции сторон. выступающих за чистый федерализм с целью дать возможность регионам полного контроля над своими ресурсами. Регионы имеют полную финансовую автономию, а их расходы составляют около половины консолидированного бюджета страны.

Доходы от нефти. Нефтяные доходы определяют понятием нефтяная рента. Этот термин определяет разницу между стоимостью добычи сырой нефти с мировых ценах и общей стоимость добычи. Oil Rents. Nigeria // The World Bank Group [Электронный ресурс]URL: https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PETR.RT.ZS?locations=NG(дата обращения: 27.04.2018); Управление ресурсами на уровне общин в Нигерии косвенно оказало влияние на объем добычи и развитие инфраструктуры, как следствие на размер получаемых доходов от нефти. Osisu, T. A. "Federalism in Nigeria: A critique." Journal of Political Science and Public Affairs 3.185 (2015): 2332-0761; Начиная с 1999 года, согласно данным Мирового БанкаOil Rents. Nigeria // The World Bank Group [Электронный ресурс]URL: https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PETR.RT.ZS?locations=NG(дата обращения: 27.04.2018); прослеживается тенденция к снижению нефтяных доходов. Таблица 2. (См. Приложение)

C 1999 года правительство Нигерии с началом децентрализации установило курс на отклонение от принципов военного режима и введение нового распределения налогов от нефти. Принятая в 1999 году конституция приняла положение о «13 -процентной дифференциации» Ushie V. Political decentralization and natural resource governance in Nigeria. 2012. P. 11;. В 2002 году Верховный суд Нигерии постановил, что 13-процентное отклонение на добычу нефти будет применимо ко всем месторождениям в Дельте Нигера, а также морским месторождениям, относящимся к территории Нигерии. Ibidem; Данные судебные решения установили льготное налоговое положение для штатов в отношении федерального центра. Ahmad M. E., Singh M. R. J. Political economy of oil-revenue sharing in a developing country: Illustrations from Nigeria. International Monetary Fund, 2003. №. 3-16;

13% доходов от добычи нефти переходит в Резервный фонд республики Нигерия; оставшиеся средства распределяются следующим образом: федеральный центр получает 52,7%., штаты - 26, 7%, а местные власти - 20, 6%. Ushie V. Political decentralization and natural resource governance in Nigeria. 2012. P. 11; Учитывая большую разницу между доходами северных и южных регионов страны в период военного правления, стоит сказать о сокращении экономического неравенства и росте экономики нефтедобывающих штатов. Ibidem. P. 12;

Показатели ВВП страны в большинстве зависят от поступлений из штатов дельты Нигера. Показатели показывает Таблица 3. (См. Приложение) Лидеры среди нефтедобывающих регионов выделены жирным шрифтом. В таблице отражены социально - экономические показатели всех штатов страны. Всего в Нигерии 9 нефтедобывающих штатов. Весомую роль в экономике страны играет Лагос, центр сосредоточения бизнеса. Именно на эти зоны приходится 50 процентов совокупного ВВП штатов. Ibidem; Лишь 20% доходов штатов не были связаны с добычей и продажей нефти.

Говоря об экономических последствиях фискальной автономии субнациональных правительств Нигерии, стоит сказать о том, что экономический рост был прерван в результате роста государственного долга, государственных расходов и дефицита бюджета на фоне общей макроэкономической нестабильности. Ibidem; Рост нефтяных доходов с началом децентрализации в последствии привел к зависимости штатов от распределения федеральных доходов. В период с 2000 по 2011 года около 70% совокупного дохода штатов использовались для федеральных трансферт доходов, распределения доходов от нефти и газа, различных межправительственных трансферт. Ushie V. Political decentralization and natural resource governance in Nigeria. - 2012. P. 12; Структура доходов правительств штатов визуализирована в Таблице 4, где представлены данные о соотношении внутреннего дохода и распределением федеральных доходов. (См. Приложение)

Курс на децентрализацию в финансовом секторе спровоцировал рост государственных расходов, аналогично, в период с 2000 - 2011 годы. Совокупные расходы штатов увеличились примерно в 2 раза, с 6, 4 млрд. долларов США в 2004 году до 12 миллиардов долларов в 2011. Сравнивая расходы федерации и субнациональных правительств, с каждым годом субъекты становятся более обеспеченными. Ushie V. Political decentralization and natural resource governance in Nigeria. - 2012. P. 14;Данную ситуацию иллюстрирует Таблица 5 (См. Приложение).

Сложившийся в Нигерии фискальный федерализм дает возможность губернаторам штатов управлять с минимальным контролем центра, при этом со стороны федерального центра, местных общин, гражданского общества и международных организаций. Одним из таких губернаторов является Джеймс Ибори. Essien, E. A., et al. "Inflation Dynamics in Nigeria in West African Monetary Zone." Studies in Inflation Dynamics, West African Monetary Institute (2007). P. 15 - 24;Будучи главой штата Дельта на протяжении 8 лет в период с 1999-2007 год он максимизировал власть и контроль за ресурсами в своих руках, создав коррумпированную сеть. Ибори был осужден в Великобритании лишь в 2012 году хищение государственных средств в размере 250 млн. долларов США. Стоит отметить, что губернатор был членом правящей Народно-Демократической партии.Ibidem; Согласно Онвиодукит и Обиора Ibidem; фискальная децентрализация в стране не привела к значительному росту дохода на душу населения. Ibidem;