Децентрализация и управление природными ресурсами

Как утверждает Ориаки Oriakhi, D. E. "Public Expenditure and Efficient Service Delivery: An Assessment of the performance of Sub-National Levels of Government in Nigeria." United Nations Economic Commission for Africa (2006): 9-11;, в условиях фискальной децентрализации национальное правительство может быть охарактеризовано с несоответствием расходов и источники доходов, однобокой вертикальной формулой финансирования, и неэффективностью мониторинга государственных расходов, в частности. Ibidem;В целом, доходы от ресурсов, поступающих из центра Нигерии, оказали негативное влияние с точки зрения политической подотчетности. Законодательные органы штатов скомпрометированы и не могут функционировать независимо от государственной исполнительной власти, поскольку они также являются получателями государственных трансферт и субсидий, при этом руководители местных органов власти фактически лишены своих функций и полномочий. В результате этого деятельность субнациональных правительств может стать угрозой макроэкономической стабильности, бюджетной дисциплине и прозрачному и подотчетному управлению природными ресурсами.

4. Кейс Индонезии

4.1 Бэкграунд

Индонезия является унитарной Республикой со столицей Джакарта и делится на пять уровней власти: центральный, провинции, районы, волости и деревни. Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001. P. 3 - 7;Основным ресурсно- богатым регионам Индонезии является остров Ява, богатый лесами. Период 1966 по 1998 характеризуется военным правлением генерал- майора Сухарто. Ibidem;Массовые протесты и беспорядки в стране вынудили президента уйти в отставку. В итоге на смену авторитарной политической системе пришла демократическая многопартийная система. Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001. P. 3 - 7; Преемником Сухарто стал Б. Дж. Хабиби. Ibidem; Спустя пять месяцев с момента прихода к власти Хабиби был объявлен курс на децентрализацию. Причиной проведения политики был желание президента демократического пути для страны, в отличие предыдущего опыта диктатуры. Процесс Индонезийской децентрализации длится более в течение 20 лет. Децентрализации в Индонезии предшествовала нестабильная экономическая и политическая обстановка. Негативным внешним эффектом для страны стал кризис в Таиланде в 1997 году.Ibidem; Курс индонейзиской валюты резко снизился по отношению к доллару, экономика страны оказалась под ударом. в функционировании механизма подотчетности со стороны государственных органов. Lewis, Blane D. "Indonesian decentralization: Accountability deferred." International Journal of Public Administration 33.12-13 (2010). PP.648-657;

В 1997-1998 годах Индонезия столкнулась с кризисом в сфере управления природными ресурсами, была утрачена половина лесного покрова в результате неконтролируемых лесных пожаров, экологии был нанесен колоссальный ущерб. Indonesia. Environment and natural resource management in a time of transition. // The World Bank [Электронный ресурс] URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/981141468772750085/pdf/multi0page.pdf;

Индонезия является унитарным государством с достаточно высокой степенью децентрализации. Holzhacker, Ronald, Rafael Wittek, and Johan Woltjer, eds. Decentralization and governance in Indonesia. Springer, 2016. P. 2 - 3; В 2000 году система централизованного управления и планирования была заменена программами децентрализации. Реформы дали большую власть, политическую власть и финансовые ресурсы непосредственно регионам и муниципалитетам, минуя провинции. Переданные полномочия включали выполнение широкого круга обязанностей в области здравоохранения, начального и среднего образования, общественных работ, окружающей среды, связи, транспорта, сельского хозяйства, производства и других экономических секторов.

Основным природным ресурсом страны являются леса. Именно они по сей остаются предметом спора между местными общинами и концессионерами. Kurauchi Y. et al. Decentralization of natural resources management: lessons from Southeast Asia //Synthesis of decentralization case studies under the resources policy support initiative (REPSI). - 2005. P: 5; В условиях децентрализации очень важно понять, каким образом властные полномочия передаются на субнациональный уровень, а также какова роль местных общин в обеспечении принципа подотчетности. Ibidem;

Индонезия отличается сильной степенью монополизации исполнительной власти, что усугубляет политический произвол и способствует росту коррупции на местах. Kurauchi Y. et al. Decentralization of natural resources management: lessons from Southeast Asia //Synthesis of decentralization case studies under the resources policy support initiative (REPSI). - 2005. P: 6 - 10; Политические элиты также являются весомыми акторами в приятии политических решений. В основном к данной группе относятся государственные министры и приближенные к президенту влиятельные лица, принимавшие участие создании политических структур. Весомым влиянием также обладают коренные народы, в частности, и общественность, в целом. Данная группа в контексте управления природными ресурсами является «голосом народа» - представителем общественного мнения. Bayhaqi A. Decentralization in Indonesia: The possible impact on education (schooling) and human resource development for local regions //2nd International Conference on Indonesia: Decentralization and Structural Reformation, Faculty of Social and Political Sciences, Diponegoro University, Semarang, July. - 2004.P. 49;

Стоит также отметить следующие субъекты, играющие большую роль в контексте децентрализации и управления природными ресурсами. К ним относятся международные акторы: Всемирный банк Indonesia // The World Bank Group [Электронный ресурс] URL: http://www.worldbank.org/en/country/indonesia (дата обращения 27. 04.2018);, МВФ International Monetary Fund [Электронный ресурс] URL:http://www.imf.org/external/index.htm(дата обращения 27. 04.2018);; а также представители индонезийского и китайского бизнеса. Ibidem;Представительство интересов сферы управления природными ресурсами осуществляется Индонезийской торговой палатой, а также китайской фракцией в правительстве. Стоит отметить, что на момент формирования правительства интересы данных структур уже были представлены политическими партиями. Ibidem;

4.2 Политическая децентрализация. Распределение обязанностей между уровнями управления

Реформа регионального управления. Правовой базой политической децентрализации в Индонезии стал закон № 22/1999 “ О региональной автономии”, передавший политические полномочия и финансовые ресурсы правительству Индонезии третьего уровня. Kurauchi Y. et al. Decentralization of natural resources management: lessons from Southeast Asia //Synthesis of decentralization case studies under the resources policy support initiative (REPSI). 2005. P.7; Закон предоставил возможность округам страны и муниципалитетам управлять большинством государственных служб. Kurauchi Y. et al. Decentralization of natural resources management: lessons from Southeast Asia //Synthesis of decentralization case studies under the resources policy support initiative (REPSI). 2005. P.7;; Одновременно с решением центрального правительства укреплять автономию субнациональных правительств начались политические и административные реформы в сфере природных ресурсов. Ibidem. P. 8; Структура правительственной администрации ,действующая в настоящее время в Индонезии была разработана с целью высвободить центробежные тенденции и предотвратить сепаратистские движения, дав возможность Центральному правительству быть посредником между округами, муниципалитетами и провинциями.Ibidem; Децентрализация в Индонезии предоставляет местным органам власти автономию только для определения размера и структуры их бюджетных расходов. До недавнего времени сбор налогов на землю и имущество находился в руках центральных властей, несмотря на то что страна стремительно урбанизировалась. Nasution A. Government Decentralization Program in Indonesia. - Asian Development Bank Institute. № 601. 2016 P.7;

Быстрое развитие местных органов власти с 1998 года привело к усилению фрагментации и нестабильности из-за межрасовых, межэтнических и межрелигиозных конфликтов и насилия на местах, а также нестабильности президентской и многопартийной системы. С реформами, количество провинций увеличилось на семь, с 27 в 1980 году до 34 в 2013 году.Ibidem P.3; В настоящее время власть центрального правительства ограничивается шестью широкими областями--финансами, иностранными делами, обороной, безопасностью, религией, а также государственным управлением и правосудием. Ibidem.P.7;В отличие от большинства стран, предоставляющих автономию на уровне провинций и Штатов, законы № 22/1999 Government of Indonesia, Law 22of 1999 Concerning the Regional Governance. [Электронный ресурс] URL: http://www.flevin.com/id/lgso/translations/JICA Mirror/english/12.22.1999.eng.qc.html (дата обращения 27. 04.2018); и № 25/1999 Government of Indonesia, Law 25 of 1999 Concerning the Fiscal Balance Between the Central Government and the Regions. [Электронный ресурс]URL: http://www.ilo.org/dyn/natlex/natlex4.detail?p_lang=en&p_isn=84185 (дата обращения 11. 05.2018); Индонезии предоставляют автономию непосредственно регионам и муниципалитетам на субпровинциальном уровне. Законы наделяют местные органы власти полномочиями и полномочиями определять размер и структуру бюджетных расходов. По сравнению с местными органами власти провинции имеют лишь ограниченные полномочия. Правительства провинций играют двойную роль в качестве автономных региональных правительств и региональных представителей Национального правительства. Перспектива закона - в качестве региональных представителей центрального правительства провинциальные правительства будут осуществлять надзор, что позволит повысить эффективность децентрализации. Ibidem; Данный документ дал автономию для 350 округов и возложил ответственность за управление почти всеми государственными службами. Indonesia. Environmet and Natural resource management in time of transition. [Электронный ресурс] URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/981141468772750085/pdf/multi0page.pdf P. 8 (дата обращения 27. 04.2018);

Закон № 22/1999 Government of Indonesia, Law 22of 1999 Concerning the Regional Governance. [[Электронный ресурс] URL: http://www.flevin.com/id/lgso/translations/JICA Mirror/english/12.22.1999.eng.qc.html (дата обращения 27. 04.2018); вступил в силу и упразднил иерархические отношения между районами и провинциями. Ibidem; Данный закон предоставил большую автономию 350 округам страны, закрепив местные выборы глав округов, результаты которых более не нуждаются в утверждении на вышестоящем уровне. Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001. P. 5; Теперь вся ответственность за предоставление общественных благ и услуг и контроль за местных самоуправлением находится в ведении глав округов. Ibidem; Закон Индонезии №22 / 1999 заложил принципы демократической подотчетности на самый низкий уровень деревень. Реализация данного положения имеет большое значение в сфере управления природных ресурсов. Статья 93 предусматривает два варианта применения систем управления природными ресурсами: адаптация прежнего механизма к новым условиям или же принятие устоявшейся системы использования ресурсов, которое обеспечило бы разграничение прав на использование ресурсов местных сообществ на основе законодательства. Ibidem; Данные исходы основываются на честных выборах глав деревень и деревенского совета и возможности передачи региональных полномочий по управлению природными ресурсами на уровень деревни. Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. - Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001. P. 5; Так же согласно документу, будет обеспечена демократическая подотчетность на районном уровне.

Закон Индонезии №22 / 1999 Government of Indonesia, Law 22 of 1999 Concerning the Regional Governance. [Электронный ресурс] URL: http://www.flevin.com/id/lgso/translations/JICA Mirror/english/12.22.1999.eng.qc.html (дата обращения 27. 04.2018); сильно ограничивает автономию провинций в отличие от деревень. Губернаторы напрямую подотчетны центральным министерствам и президенту страны. Провинции являются остаточными поставщиками услуг, которые ответственны за решение межрайоннных вопросов и предоставление услуг, переданных районом или центром. Ibidem; Провинции являются участниками процесса децентрализации, при этом они не получают возможности активно реагировать на формирование демократических округов согласно закону № 22. Ibidem; Использование природных ресурсов в действительности принадлежит центру, при этом регионы, включая провинции, районы и деревни, уполномочены принимать участие в управлении ресурсами, находящимися в их области. Обязательной функцией районов является охрана окружающей среды, а контроль и поддержание охраны окружающей среды делегируется регионам. Articles 7.1, 7.2,10.1 and 11.2. Law 22/1999[Электронный ресурс]. URL: http://www.flevin.com/id/lgso/translations/JICA Mirror/english/12.22.1999.eng.qc.html(дата обращения 27. 04.2018);

Данная структура управления природным ресурсами и природопользованием создает проблемы практического осуществления: закон предусматривает судебное преследование при недолжном исполнении районами и провинциями стандартов использования природных ресурсов. Непоследовательное применение закона № 22/1999 Government of Indonesia, Law 22of 1999 Concerning the Regional Governance. [Электронный ресурс] URL: http://www.flevin.com/id/lgso/translations/JICA Mirror/english/12.22.1999.eng.qc.html (дата обращения 27. 04.2018); может привести несоблюдению экологических гарантий; нехватка переходных механизмов, в первую очередь, для провинций. Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. - Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001. P. 6;

Таблица 3

Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. - Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001. P. 6;

Комплексное управление природными ресурсами. В Индонезии, в отличие от Нигерии, в условиях децентрализации, подошли более серьезно к управлению природными ресурсами. В стране производится мониторинг прозрачности процесса и предоставления экологических гарантий производится консультативной экологической оценкой. AMDAL Reform and Decentralization: Opportunities for Innovation in Indonesia. // The World Bank. [Электронный ресурс]URL:http://documents.worldbank.org/curated/en/554461468039047307/pdf/536930WP0Indonesia0Box345623B01PUBLIC1.pdf Дата обращения(10. 05.2018); Согласно национальным законам, провинции и районы не могут устанавливать стандарты, которые занижают требования к процессу управления природными ресурсами, при этом у регионов есть право устанавливать более жесткие стандарты. Данные правила регулирует постановление Правительства Индонезии № 25/2000, сохраняя за центром право законотворчества в вопросе сохранения и использования природных ресурсов. Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. - Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001. P. 6; Закон № 23/2014 Law №23 /2014 [Электронный ресурс] URL:http://www.indolaw.org/UU/Law No. 23 of 2014 on Local Government.pdf (дата обращения:11.05.2018); и № 32/2004 Law № 32/ 2004. International Labour Organization. [Электронный ресурс] URL: http://www.ilo.org/dyn/natlex/natlex4.detail?p_lang=en&p_isn=77116 (дата обращения:11.05.2018); определяют обязанности субнациональных правительств. Основываясь на правовой базе децентрализации можно сделать вывод о том, что приблизительно 350 районов стали более зависимыми от доходов от природных ресурсов. Правовая база создает систему "сдержек и противовесов" для предотвращения или исправления неправильного распределения функций. Для поддержки устойчивого использования ресурсов в условиях децентрализации необходимо существенно укрепить эти механизмы. Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. - Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001.Распределение функций управления природными ресурсами и природопользования в рамках государственного регулирования на основании постановления правительства №25/2005 Ibidem. P 7-8 ; показано в Таблице 4.

Таблица 4

Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001.P. 7-8;

Из данной таблицы видно, что лесной и горнодобывающий сектора демонстрируют перемененное распределение ответственности между уровнями власти. Распределение функций между уровнями управления не всегда соответствует логике. Данное несоответствие может стать проблемой при взаимодействии между уровнями управления, а так же между секторами природных ресурсов на уровне провинций и районов. Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001.P. 8; Постановление правительства № 25/2000 не предусматривает участие районов и провинций в разработке стандартов в управлении природными ресурсами и предоставлении разрешений на использование ресурсов. Ibidem; Закон о лесном хозяйстве № 41/1999 The Law of Republic Indonesia number 41 year 1999. [Электронный ресурс] URL: http://www.flevin.com/id/lgso/translations/Laws/Law No. 41 of 1999 on Forestry.pdf (дата обращения 15.05.2018); дает регионам больше полномочий, чем ранее, при этом закон № 22/1999 Government of Indonesia, Law 22of 1999 Concerning the Regional Governance. [Электронный ресурс] URL: http://www.flevin.com/id/lgso/translations/JICA Mirror/english/12.22.1999.eng.qc.html (дата обращения 27. 04.2018); обнуляет все полномочия регионов и провинций, предоставляя им роль наблюдателя в процессе децентрализации. Ibidem. P.9; При этом ведение в вопросах горнодобывающего сектора передано в ведение провинций и регионов, несмотря на то, что ресурсы зарезервированы за центром: регионы имеют право управлять ресурсами вне зависимости от их масштаба.Ibidem;

Таким образом, с целью предотвратить неблагоприятные экологические последствия, масштаб предлагаемой деятельности секторов природных ресурсов должен быть фактором в распределении полномочий между уровнями государственного управления: мелкомасштабная добыча должна регулироваться на уровне района, средне - и крупномасштабные работы регламентируется на более высоком уровне. При этом местные власти и общины должны участвовать в государственных органах надзор, независимо от того, какой уровень власти несет ответственность.

4.3 Фискальная децентрализация

В настоящее время местные органы власти осуществляют значительный контроль над расходами, что снижает степень контроля со стороны центрального правительства. С другой стороны, полномочия местных органов власти по сбору налогов и заимствованию средств остаются весьма ограниченными. Центральное правительство собирает крупные налоги и может заимствовать средства на внутренних и международных финансовых рынках. Nasution A. Government Decentralization Program in Indonesia. - Asian Development Bank Institute. № 601. 2016 P.3; Во время централизованного правления под руководством Президента Сухарто были собраны и получены центральным правительством почти все государственные доходы от природных ресурсов.Ibidem; Центральное правительство также жестко контролировало как размер, так и структуру бюджетных расходов местных органов власти. До недавнего времени центральное правительство собирало налоги на землю и недвижимость. После проведения реформы соответствующие провинции и районы получили часть налоговых поступлений от природных ресурсов. Ibidem. P. 5;

До реформы местные органы власти в основном выполняли функции учреждений-исполнителей национальной политики и программ. Во-вторых, число хороших финансовых управляющих, как того требуют новые законы “О государственном казначействе и аудите”, также ограничено и нуждается в подготовке. Bayhaqi A. Decentralization in Indonesia: The possible impact on education (schooling) and human resource development for local regions //2nd International Conference on Indonesia: Decentralization and Structural Reformation, Faculty of Social and Political Sciences, Diponegoro University, Semarang, July. 2004. PP. 47-56; Растущие доходы местных органов власти не соотносились своим растущим правительственным функциям по содействию экономическому развитию, которое потенциально может привести к финансовому дисбалансу. Ibidem;

В 1999 году был принят закон № 25/1999 The Indonesian Decentralization after a law revision: toward a better future? [Электронный ресурс] URL:http://www.econ.hit-u.ac.jp/~kokyo/APPPsympo04/PDF-papers-nov/Indonesianpaper.pdf (дата обращения 11. 05.2018) P. 3; передающий право управления доходами от ресурсов на субнациональный уровень. Kurauchi Y. et al. Decentralization of natural resources management: lessons from Southeast Asia //Synthesis of decentralization case studies under the resources policy support initiative (REPSI). 2005. P.8; Закон 25/1999 Government of Indonesia, Law 25 of 1999 Concerning the Fiscal Balance Between the Central Government and the Regions. [Электронный ресурс]URL: http://www.ilo.org/dyn/natlex/natlex4.detail?p_lang=en&p_isn=84185 (дата обращения 11. 05.2018);о налогово-бюджетном балансе между центральным правительством и регионами определяет региональные механизмы финансирования и ответственность реструктурированных регионов. Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001.P. 12; Принятие закона преследовало цель прекращения коррупции. Последствием принятия документа является двукратный рост доли государственных расходов на субнациональном уровне более чем до 40 процентов. Ibidem P.7;Для обеспечения прозрачности и подотчетности государственных финансов был принят закон № 15/2004 A Landscape analysis of domestic violence law. [Электронный ресурс] URL: http://www.trust.org/contentAsset/raw-data/02bf55c6-0d6b-4799-b9ba-eab57c5b93a9/file (дата обращения: 11.05.2018);. Принятие данного документа восстановило восстановил независимость и автономию Аудиторской Комиссии республики Индонезия. Badan Pemeriksa Keuangan Republic Indonesia. BPK RI [Электронный ресурс] URL: http://www.bpk.go.id/ (дата обращения: 11.05.2018); Отчеты комиссии представляются парламенту центрального правительства и парламентам как нижестоящий уровней власти, доступ к отчетам открыт гражданскому обществу через веб-сайт.Ibidem;

Реализация принципа подотчетности происходит за счет двустороннего обмена между местными общинами и правительством, где представители регионов перед принятием определенных решений должны получить одобрение со стороны высокопоставленных чиновников. Механизм двусторонней связи предполагает контакт между представителями власти и общинами, объяснение и обоснование целесообразности использования ресурсов со стороны правительства.Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. - Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001. P. 3; В Индонезии остается очень низкой доля государственных расходов в сфере окружающей среды в процентном отношении к ВВП к государственным расходам и уровню расходов на душу населения. Ibidem; В течение двух десятилетий отмечается рост давления на региональную ресурсную базу, горнодобывающая отрасль оказывает разрушительное воздействие на леса, сокращается биоразнообразие. Ibidem; В данной ситуации в условиях децентрализации включение бюджеты расходов на охрану окружающей среды станет индикатором политической воли и реализации региональных гарантий. Ibidem; Стоит учитывать ограниченность потенциала власти на местах и зависимость от центральных трансфертов, центральное правительство республики с особенным вниманием относится к стратегическому использованию своего бюджета, при этом основной целью является перераспределение в пользу своих избирателей. Altunba ?s, Yener and John Thornton. 2012. “Fiscal Decentralization and Governance.” Public Finance Review 40 (1):66-85; Как и в Нигерии, децентрализованные автономные регионы и округа Индонезии имеют собственные бюджеты. Доходы районов состоят из местных налогов и сборов с региональных предприятий, отчислений из государственного бюджета в «балансовый фонд», которые распределяются между районами и центром, региональных кредитов и других доходов, полученных законным путем. Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001. P. 12;

Два из трех балансовых фондов Индонезии включают в себя доходы от земли и природных ресурсов, налоги на передачу имущественных и земельных прав, большую долю доходов от деятельности лесного хозяйства.Ibidem; Балансовые фонды, основанные на ресурсах, стимулируют деятельность для получения доходов на местах. Сельские районы в ресурсных регионах находятся в нищете.

Закон 25/1999 Government of Indonesia, Law 25 of 1999 Concerning the Fiscal Balance Between the Central Government and the Regions. [Электронный ресурс]URL: http://www.ilo.org/dyn/natlex/natlex4.detail?p_lang=en&p_isn=84185 (дата обращения 11. 05.2018); о налогово-бюджетном балансе между центральным правительством и регионами создает механизмы финансирования и определяет зоны ответственности между центром и регионами. Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001.P. 3; Власть в индонезийских регионах имеет децентрализованный характер, что стало причиной создания собственных бюджетов автономных регионов. Поступления в бюджет района формируются из налогов с местных добывающих предприятий, отчислений региона в «балансовый фонд», региональные кредитов и других доходов. Ibidem.P. 12; Провинции, в первую очередь, зависят налоговых отчислений из центра, за которые губернатор ответственен перед министерствами. Ibidem;

Основными источниками доходов для местных органов власти являются:

1. собственные источник поступлений местных органов власти, который включает местную компенсацию и небольшие суммы поступлений от прибыли государственных предприятий, принадлежащих местным органам власти, и поступления от их приватизации и аренды;

2. налогообложение и распределение доходов от доходов, корпоративного налога и налога на природные ресурсы; и

3. переводы от центрального правительства. Nasution A. Government Decentralization Program in Indonesia. Asian Development Bank Institute. № 601. 2016 P.8

Распределение доходов между центром и регионами в соответствии с Законом 25/1999 Индонезии. (процент дохода, выделенный на уровне правительства) Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001.P. 13;

проиллюстрирован в Таблице 5.

Таблица 5

Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. - Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001.P. 13;

Почти 40% расходов центрального правительства было передано региональным правительствам. Высокий уровень передачи полномочий субнациональным правительствам не вызвал бюджетной напряженности и дефицита в национальном государственном секторе, которые создают серьезную угрозу макроэкономической стабильности. Ibidem. PP.13-16; В настоящее время дефицит бюджета центрального правительства ниже лимита в 3% годового ВВП, а соотношение государственного долга составляет около 27%, что значительно ниже максимального лимита в 60%.Ibidem.P.14;В Индонезии, в отличие от Нигерии, смешанная экономика, основанная не только на ресурсах. Государственный сектор отличается наличием предприятий на всех уровнях. Помимо заготовки и переработки лесного сырья, в стране производятся товары, использующиеся в легких отраслях. Nasution A. Government Decentralization Program in Indonesia. - Asian Development Bank Institute . № 601. 2016 P. 9;

В условиях несовершенства национальных стандартов и неэффективного осуществления действующих законов, недостаточного финансирования природоохранных услуг и ограниченности местного потенциала увеличение нагрузки на местные ресурсы в результате вряд ли приведет к "рационализации" использования природных ресурсов. Ibidem; В этих условиях стимулы губернатора для получения провинциальных доходов за счет расширения эксплуатации природных ресурсов будут ограничены. В рамках фискальной децентрализации Генеральный директорат охраны природы Indonesia - National Focal Points. [Электронный ресурс]URL: https://www.cbd.int/countries/nfp/?country=id (дата обращения: 11.05.2018); в настоящий момент проводит эксперименты по распределению доходов с местными общинами центра. Сборы налогов с ресурсов, должны оцениваться с точки зрения эффективности создания новых рабочих мест и роста финансирования экологических услуг. Основными гарантиями в Индонезии являются национальные минимальные экологические стандарты и процесс консультативной экологической оценки (AMDAL) AMDAL Reform and Decentralization: Opportunities for Innovation in Indonesia. The World Bank. [Electronic resource ] URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/554461468039047307/pdf/536930WP0Indonesia0Box345623B01PUBLIC1.pdf (дата обращения: 11.05.2018);. Региональные агентства по окружающей среде (BAPEDALDA) Kementerian Lingkungan Hidup [Электронный ресурс] URL: http://www.menlh.go.id/bapedalda/(дата обращения: 11.05.2018);и агентства по природным ресурсам (Министерство лесного хозяйства, Главное управление охраны природы, Министерство горнорудной промышленности и энергетики) разделяют ответственность за их надлежащее применение на региональном уровне. Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. - Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001. P. 3; При этом, слабая координация между учреждениями и уровнями правительства , ограниченный технический потенциал основных природоохранных учреждений и учреждений, занимающихся природными ресурсами, ослабляют реализации существующих гарантий. Indonesia. Environmet and Natural resource management in time of transition. [Электронный ресурс] URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/981141468772750085/pdf/multi0page.pdf P. 8 (дата обращения: 11.05.2018);

Доступ к местным ресурсам у власти во многом может быть ограничен техническим потенциалом и удовлетворением популистских потребностей. За передачей полномочий по управлению ресурсами вероятнее всего последуют усилия со стороны местных властей: власти будут более интенсивно использовать природные ресурсы с целью увеличения поступления доходов в местный бюджет без надлежащих экологических гарантий. Такой алгоритм действий может привести к приведет к истощению ресурсов и необратимому ущербу региональной ресурсной базе. Indonesia. Environmet and Natural resource management in time of transition. [Электронный ресурс] URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/981141468772750085/pdf/multi0page.pdf P. 8 (дата обращения: 11.05.2018);

Система подотчетности между органами власти в настоящий момент организована на основе отношений между главами районов, местными парламентами и общиной, представленной местными избирателями. Органы власти Индонезии подотчетны вышестостоящим органам власти, но не общественности. Для усовершенствования ее работы, следует проводить отчет перед избирателями в ходе выборов. В Индонезии распространена практика передачи должностей глав субнациональных уровней женам и членам семей руководителя. Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. - Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001. P. 14;

В настоящее время технические возможности местной бюрократии, парламента и политических партий на региональном уровне недостаточны для удовлетворения растущего спроса на бизнес-планирование, управление государственными фондами и реализацию программ развития в сфере управления природных ресурсов. Децентрализация привела к появлению новых олигархов на местном уровне. Коррупция, сговор и кумовство сейчас широко распространены в местных органах власти. В большинстве районов не было технических кадров для реализации вновь полученных полномочий. Из-за этих институциональных недостатков программа децентрализации не принесла больших успехов в вопросе сближения государственной власти и населения. Отсутствие шагов к реализации перераспределительных целей децентрализации усугубило напряженность и насилие в стране. Peluso, Nancy Lee. "Violence, decentralization, and resource access in Indonesia." Peace Review: A Journal of Social Justice 19.1 (2007): P. 23-32;

Согласно высказываниям лесозаготовителей, около 75 процентов лесозаготовительных концессионеров не соблюдают закон, занимаются незаконным лесозаготовлением, работа артелей загрязняет окружающую среду Indonesia. Environmet and Natural resource management in time of transition. [Электронный ресурс] URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/981141468772750085/pdf/multi0page.pdf P. 10 (дата обращения: 11.05.2018);.Экономическое восстановление Индонезии нуждается в укреплении экологических гарантий. Деградация природных ресурсов влечет за собой долгосрочные политические и экономические издержки. Ibidem;

Децентрализации была плохо подготовлена и не осуществлялась в логическом порядке по двум причинам. Во-первых, не был расширен потенциал субнациональных правительств по производству государственных и частных товаров, повышению производительности и занятости и содействию экономическому росту в их странах. Из-за давней традиции централизации местные органы власти так и не создали потенциала для осуществления экономического планирования и осуществления инициатив по содействию местному экономическому росту. Aden J. Decentralization of natural resource sectors in Indonesia: Opportunities and risks. - Environment and Social Development Unit, East Asia and Pacific Region, 2001. P. 3;

В настоящий момент процесс принятия политических решений в Индонезии в условиях децентрализации достаточно затруднен. Директивные органы в своей деятельности не учитывают интересы конфликтующих партий и противоположных районов. Ibidem; Политический процесс в управлении природными ресурсами является сложным и нелинейным. Howlett M., Ramesh M., Perl A. Studying public policy: Policy cycles and policy subsystems. Oxford: Oxford University Press, 2009. Т. 3. P. 32 - 46;

При этом, реформы положили конец доминирующей роли правительства в экономике, был осуществлен переход на рыночную систему. Произошла широкомасштабная децентрализация с наделением местных органов власти большей политической властью и бюджетами в сфере управления природных ресурсов. До проведения реформы передача полномочий и финансовых ресурсов на низкие уровни осуществлялась недолжным образом. Для обеспечения политической лояльности режиму большинство назначенных глав местных органов власти- от провинций до деревень - были военнослужащими и сотрудниками полиции. Lewis, Blane D. "Indonesian decentralization: Accountability deferred." International Journal of Public Administration 33.12-13 (2010). PP.648-657;

5. Сравнительный анализ данных показателей мировых рейтингов и индексов

В исследовании были систематически собраны и проанализированы данные мировых рейтингов, измеряющих качество политической, экономической и социальной сферы процессов в отношении эффектов процессов децентрализации. Показатели рейтингов были визуализированы в диаграммы. Основываясь на данных и динамике показателей индекса Качества управления ресурсамиNatural Resource Governance Insitute. [Электронный ресурс] URL:http://www.resourcegovernanceindex.org/data/both/issue?region=ASIAP(дата обращения: 11.05.2018); в общем рейтинге показатели Индонезии на 2017 как в сфере управления лесными ресурсами, так и в области добычи и нефтегазового сектора находятся отметке в 68 пунктов, что является хорошим показателем в общей шкале рейтинга. Ibidem; Нигерия в данном рейтинге с в нефтегазовом секторе занимает 55 строчку на отметке в 42 пункта, что является удовлетворительным показателям.

Качество управления ресурсами, на основе показателей Natural Resource Governance InsituteIbidem;, показывает Таблица 6 (Из 88 ресурсно-добывающих стран), место/оценка.

Хорошо >74

Удовлетворительно (60-74)

Слабое (45-59)

Очень слабое (30-44)

В упадке <30 Natural Resource Governance Insitute. [Электронный ресурс] URL:http://www.resourcegovernanceindex.org/data/both/issue?region=ASIAP(дата обращения: 11.05.2018);

Таблица 6

Диаграмма 1

Источник: данных Natural Resource Governance Institute [Электронный ресурс] URL:http://www.resourcegovernanceindex.org/country-profiles (дата обращения: 04.05.2018)

Реализация политических целей в управлении природными ресурсами складывается из показателей лицензирования, налогообложения, местного влияния и доли государственных предприятий. Влияние государственного сектора в сфере природных ресурсов Индонезии значительно выше за счет большего присутствия государственных предприятий. Так же индонезийские власти уделяют значительно больше внимания лицензированию и законности действий в сфере управления природными ресурсами.

Диаграмма 2.

Источник данных: Natural Resource Governance Institute [Электронный ресурс] URL:http://www.resourcegovernanceindex.org/country-profiles (дата обращения: 04.05.2018)

Индонезия ненамного опережает Нигерию в сфере эффективности и распределения и управления доходами от природных ресурсов, бюджет более структурирован и открыт. Natural Resource Governance Institute Natural Resource Governance Institute [ Electronic resource] URL:http://www.resourcegovernanceindex.org/country-profiles (дата обращения: 04.05.2018); не предоставляет данные о государственных инвестиционных фондах в Индонезии.

Диаграмма 3

Источник данных: Natural Resource Governance Institute [Электронный ресурс] URL:http://www.resourcegovernanceindex.org/country-profiles (дата обращения: 04.05.2018)

В данном случае Индонезия опережает Нигерию по всем показателям право голоса и подотчетность, работа правительства оценена более эффективно, качество регулирования сферы природных ресурсов находится на более высоком уровне, стабильность политической системы намного выше. В Нигерии плохо работают механизмы подотчетности, избирательные права часто нарушаются. В стране достаточно низкий уровень политической стабильности и верховенства права, высок уровень коррупции.

Диаграмма 4.

Источник данных: The Economist Intelligence Unit. [Электронный ресурс] URL: https://infographics.economist.com/2018/DemocracyIndex/ (дата обращения: 04.05.2018)

Значения: 0-4 авторитарный режим, 4-6 гибридный режим, 6-8 слабая демократия, 8-10 демократия

Эффекты имплементации курса на децентрализацию и развитие демократии правительств обеих стран видно на графике. Индонезия является слабой демократией, Нигерия долгое время являлась авторитарным режимом в соответствии с показателями, несмотря на приход к власти демократического лидера. В обоих странах прослеживается положительная динамика, при этом конечные показатели демократизации находятся приблизительно на начальном уровне.

Диаграмма 5.

Источник данных: International Budgett Partnership. [Электронный ресурс]. URL:https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/results-by-country/country-info/?country=ng (дата обращения: 04.05.2018)

Создание более эффективной законодательной базы в Индонезии, а также исполнение реформ, следование принципам субсидиарности и подотчетности способствовало росту открытости и прозрачности государственного бюджета в период с 2006 по 2017 года. Показатели Нигерии в данном случае говорят о низкой открытости данных и достаточно закрытом доступе к информации о источниках государственных доходов и расходов, аккумулирующих средства из сферы природных ресурсов.

Диаграмма 6.

Источник данных: Environmental Performance Index. [Электронный ресурс] URL: https://epi.envirocenter.yale.edu/epi-topline?country=Indonesia (дата обращения: 04.05.2018)

Индекс результативности экологической деятельности (ИЭП) представляет собой метод количественной оценки и количественной оценки результативности экологической политики государства, затрагивающей сферу управления природными ресурсами. Environmental Performance Index. [Электронный ресурс] URL:https://epi.envirocenter.yale.edu/epi-topline?country=Indonesia (дата обращения: 04.05.2018);Из диаграммы видно, что экологическая политика Индонезии в отношении использования ресурсов и минимизации вреда окружающей среде оказалась более успешной. Выбросы отходов от нефтегазового производство и лесоперерабатывающей промышленности наносят большой вред окружающей среде.

Диаграмма 7.

Источник данных: The World Bank. Total natural resources rents (% of GDP)[Электронный ресурс] URL: https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.TOTL.RT.ZS?locations=ID-NG&view=chart (дата обращения: 04.05.2018)

Данная инфографика иллюстрирует спад доходов от природных ресурсов в процентном отношении от общего ВВП стран. Можно заметить тенденцию к снижению общих доходов после начала процесса децентрализации в обоих странах. Снижение степени централизации в обоих странах во время переходного периода в сфере управления ресурсов, предположительно, могло стать причиной ухудшения управления природными ресурсами, как следствие, снижения доходов.

Заключение

Для того, чтобы в полной мере оценить эффекты децентрализации на управление природными ресурсами, следует дождаться завершения трех этапов: законодательного утверждения, осуществления и вступления силу. В обоих странах данный процесс занял намного дольше времени, чем было заявлено. Природные ресурсы Индонезии и Нигерии являются почвой для возникновения конфликта между этническими группировками, правительственными структурами и представителями бизнес-элит. Процесс децентрализации в обоих странах во многом был направлен на снижение уровня конфликтов в регионах, путем передачи политических и фискальных функций из центра в регионы с целью повышения эффективности и максимизации прибыли в сфере управления природными ресурсами. Oyono P. R. Is Decentralization in Natural Resource Management Leading to Livelihoods Improvement and Sustainability? Evidence from Central Africa //Participatory Forest Management, Biodiversity and Livelihoods in Africa. 19 (2007): 19;

Отвечая на вопрос о влиянии децентрализации на управления природными ресурсами, как следствие на улучшения условий жизни и стабильности в государстве, стоит сказать, что к настоящему моменту в обоих странах не удалось достигнуть результатов, заявленных при старте реформ правительствами стран.

В исследовании была выдвинута гипотеза о том, что при прочих равных условиях одновременное проведение политической и фискальной децентрализации приводит к оптимизации процесса управления природными ресурсами, что проявляется в передаче полномочий по управлению природными ресурсами из центра в регионы, росте доходов регионов, улучшении экологической обстановки и снижении уровня коррупции. На основании проведенного сравнительного анализа двух стран, можно сделать вывод о том, что гипотеза не подтвердилась в случае Нигерии и частично нашла отражение в случае Индонезии.

Децентрализационные эффекты в Нигерии дали штатам определенное влияние. Фискальный федерализм и политические возможности регионов в настоящий момент опасны для федерального центра в вопросе экономического роста и макроэкономической и политической стабильности, а также целостности государства. Законодательная база Нигерии нуждается в изменениях и удалениях пунктов, которые мешают политической подотчетности на субнациональном уровне. В Нигерии губернаторы до сих пор обладают иммунитетом, который защищает их от судебного преследования. Таким образом, стремление государства к верховенству права поможет в полной мере реализовать принцип подотчетности, тем самым изменив и оптимизировав процесс управления природными ресурсами.

Опираясь на направления нового институционализма и результаты предыдущих исследований, мы утверждали, что процесс децентрализации может быть улучшен за счет вовлечения разнородных институциональных механизмов в проведение политических реформ. Как выяснилось, проблема влияния децентрализации в Нигерии на управление природными ресурсами заключается в том, что проводимая государственная политика столкнулась с несовершенствами законодательной базы. Процесс политической и фискальной децентрализации был запущен одновременно, при этом произошел захват власти местными элитами, вновь развилось межэтническое соперничество, связанное с управлением природными ресурсами на уровне общин. Несмотря на положительные, тенденции в начале процесса в экономической и политической сфере, с 2005 года ситуация усугубилась, вырос государственный долг, государственных расходы и дефицит бюджета на фоне общей макроэкономической нестабильности, цены на нефть и доходы от природных ресурсов стали стремительно падать. Несмотря на проведение децетрализационных реформ, сфера управления природных ресурсов Нигерии приобрела характер централизованного управления. Принятые на законодательном уровне акты в сфере децентрализации природных ресурсов оказались неэффективными. В результате ухудшилась экологическая обстановка, возросли уровни бедности, коррупции и преступности, страна потеряла миллиарды долларов от ресурсных доходов по сравнению с эпохой полностью централизованного управления. В государстве не появились институциональные стимулы для развития управления ресурсами на субнациональном и местном уровнях. Фактор path-dependencePierson P. Increasing returns, path dependence, and the study of politics //American political science review. 2000. Т. 94. №. 2. P. 251-267; в случае Нигерии сыграл определяющую роль, сохранение порядков авторитарного правления стало преградой на пути передачи полномочий из центра в регионы. Работу механизмов фискального федерализма можно оценить удовлетворительно. Сохранилась разная шкала налогообложения по регионам, при этом, помимо общих налогов, ресурсные регионы производят отчисления в центр с доходов от ресурсов. Более того, интересы и ценности местных общин Нигерии не были учтены в процессе реформирования институциональной модели, что в свою очередь привело к росту протестных настроений в обществе из-за права доступа к природных ресурсам. Слабость политических институтов, непрозрачность судебного процесса и бюджетных трансферт не подверглись изменениям и оказали негативное влияние на развитие сферы управления природных ресурсов. Таким образом можно сделать вывод об отсутствии заинтересованности правительства республики в осуществлении децентрализационных процессов и негативном влиянии децентрализации на управление природными ресурсами в республике Нигерия.