Для лучшего понимания причин провала той или иной государственной политики следуют провести анализ НПА на всех уровнях. Таким образом, следующим уровнем для анализа являются конкретно нормативные правовые акты Москвы и Санкт-Петербурга, которые касаются проведения политики антикоррупционного образования. Начнем с Санкт-Петербурга, так как здесь регулирование шире и подробнее.

2.2.1 Анализ нормативных правовых актов (Санкт-Петербург)

Не нарушая логики анализа, стоит двигаться по иерархии НПА, и начать с Закона Санкт-Петербурга О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге (с изменениями на 9 июня 2016 года). В данном законе в статье 5 к мерам предупреждения коррупции относятся, во-первых, «разработка и реализация планов мероприятий по противодействию коррупции (антикоррупционных программ)», а во-вторых, как самостоятельная мера борьбы с коррупцией закрепляется «антикоррупционное просвещение (антикоррупционное образование, антикоррупционная пропаганда и информирование о работе по противодействию коррупции)». Закон Санкт-Петербурга О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге (с изменениями на 9 июня 2016 года) - Режим доступа: https://www.gov.spb.ru/law?d&nd=8484697&prevDoc=8484697&spack=001a0%3D%26a1%3D%CE+%E4%EE%EF%EE%EB%ED%E8%F2%E5%EB%FC%ED%FB%F5+%EC%E5%F0%E0%F5+%EF%EE+%EF%F0%EE%F2%E8%E2%EE%E4%E5%E9%F1%F2%E2%E8%FE+%EA%EE%F0%F0%F3%EF%F6%E8%E8+%E2+%D1%E0%ED%EA%F2-%CF%E5%F2%E5%F0%E1%F3%F0%E3%E5%26a12from%3D%26a12to%3D%26a12type%3D1%26a13from%3D%26a13to%3D%26a13type%3D1%26a14%3D%26a14type%3D1%26a15from%3D%26a15to%3D%26a15type%3D1%26a16from%3D%26a16to%3D%26a16type%3D1%26a17%3D%26a18%3D%26a18type%3D1%26a19from%3D%26a19to%3D%26a19type%3D1%26a20from%3D%26a20to%3D%26a20type%3D1%26a25%3D%26a25type%3D1%26a4%3D%26a40from%3D%26a40to%3D%26a40type%3D1%26a41%3D%26a41type%3D1%26a4type%3D1%26a5%3D%26a5type%3D1%26a6%3D674%26a6type%3D1%26a7from%3D%26a7to%3D%26a7type%3D1%26a8%3D%26a8type%3D1%26flist%3D%CD%E0%F7%E0%F2%FC+%EF%EE%E8%F1%EA%26listid%3D010000000100%26listpos%3D0%26lsz%3D1%26sarea%3D1%26sort%3D7%26w%3D0;1;2%26 (дата обращения: 18.04.2018) Таким образом, данный закон на региональном уровне в Санкт-Петербурге использует и закрепляет антикоррупционное образование в качестве одного из самостоятельных механизмов для общей борьбы с коррупцией, несмотря на то, что даже не федеральном уровне нет такой меры.

Постановление Губернатора Санкт-Петербурга от 6 октября 2015 года N 71-пг О Комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге (с изменениями на 9 октября 2017 года) представляет из себя попытку согласованной политики по противодействию коррупции между федеральными и региональными властями. Так, основная цель данного постановления состоит в «обеспечении координации деятельности Правительства Санкт-Петербурга, исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга по реализации антикоррупционной политики в Санкт-Петербурге в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 15.07.2015 N 364 "О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции"». Постановление Губернатора Санкт-Петербурга от 6 октября 2015 года N 71-пг О Комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге (с изменениями на 9 октября 2017 года) - Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/822405268 (дата обращения: 18.04.2018)

Данный Указ Президента содержит рекомендации по борьбе с коррупцией, смысл которых в том, что необходимо «высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации <…> образовать комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации». Указа Президента Российской Федерации от 15.07.2015 N 364 "О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции" // КонсультантПлюс - Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=278279&fld=134&dst=100051,0&rnd=0.2773328498874149#03320225112413221 (дата обращения: 18.04.2018) В соответствии с данным постановлением, одним из полномочий соответствующей Комиссии в Санкт-Петербурге, является оказание содействия «развитию общественного контроля за реализацией планов мероприятий по противодействию коррупции (антикоррупционных программ) в Санкт-Петербурге и планов мероприятий по противодействию коррупции (антикоррупционных программ) исполнительных органов». Указ Президента Российской Федерации от 15.07.2015 N 364 "О мерах по совершенствованию… (дата обращения: 18.04.2018) Иначе говоря, в Санкт-Петербурге имеется специальный орган региональной власти, субъект политики, который призван контролировать антикоррупционные программы в регионе, что означает наличие в Санкт-Петербурге инфраструктуры для реализации политики антикоррупционного образования.

Для выявления конкретных инструментов реализации государственной политики антикоррупционного образования в регионе необходимо провести анализ актов исполнительной власти города Санкт-Петербург. В целом, можно говорить о том, что между федеральным обозначением цели антикоррупционного образования и региональной трактовкой противоречий не выявлено. Соответственно, необходимо сконцентрироваться на идентификации конкретных инструментов реализации данной политики в регионе.

Так, профильный НПА, который необходим в данном контексте - Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 марта 2010 года N 307 О Порядке организации антикоррупционной пропаганды в Санкт-Петербурге (с изменениями на 6 октября 2015 года). Это постановление содержит определение антикоррупционной пропаганды: «целенаправленная деятельность органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, граждан и организаций, содержанием которой является просветительская работа в обществе по вопросам противодействия коррупции в любых ее проявлениях, воспитание у населения чувства гражданской ответственности». Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 марта 2010 года N 307 О Порядке организации антикоррупционной пропаганды в Санкт-Петербурге (с изменениями на 6 октября 2015 года) - Режим доступа: https://www.gov.spb.ru/law?d&nd=891827708&prevDoc=891827708&spack=001a0%3D%26a1%3D%CE+%CF%EE%F0%FF%E4%EA%E5+%EE%F0%E3%E0%ED%E8%E7%E0%F6%E8%E8+%E0%ED%F2%E8%EA%EE%F0%F0%F3%EF%F6%E8%EE%ED%ED%EE%E9+%EF%F0%EE%EF%E0%E3%E0%ED%E4%FB%26a12from%3D%26a12to%3D%26a12type%3D1%26a13from%3D%26a13to%3D%26a13type%3D1%26a14%3D%26a14type%3D1%26a15from%3D%26a15to%3D%26a15type%3D1%26a16from%3D%26a16to%3D%26a16type%3D1%26a17%3D%26a18%3D%26a18type%3D1%26a19from%3D%26a19to%3D%26a19type%3D1%26a20from%3D%26a20to%3D%26a20type%3D1%26a25%3D%26a25type%3D1%26a4%3D%26a40from%3D%26a40to%3D%26a40type%3D1%26a41%3D%26a41type%3D1%26a4type%3D1%26a5%3D%26a5type%3D1%26a6%3D307%26a6type%3D1%26a7from%3D%26a7to%3D%26a7type%3D1%26a8%3D%26a8type%3D1%26flist%3D%CD%E0%F7%E0%F2%FC+%EF%EE%E8%F1%EA%26listid%3D010000000100%26listpos%3D0%26lsz%3D1%26sarea%3D1%26sort%3D7%26w%3D0;1;2%26 (дата обращения: 18.04.2018) Однако в качестве форм, с помощью которых можно проводить антикоррупционную пропаганду, нет ни слова об антикоррупционном образовании. Согласно данным НПА просветительская и воспитательная работа с гражданами по поводу восприятия коррупционных практик возлагается на кампании в СМИ, информационные кампании в сети Интернет, наружную рекламу. При этом самый главный источник распространения антикоррупционного образования - школы - игнорируется. Данное противоречие свидетельствует о том, что существует некоторое рассогласование в инструментах реализации политики антикоррупционного образования. Также интерес представляет еще одно расхождение: основным субъектом проведения политики антикоррупционного образования является Комитет по печати и взаимодействию со средствами массовой информации. Но в качестве дополнительного субъекта антикоррупционной пропаганды выступает Комитет по науке и высшей школе.

В связи с данным Постановлением Правительства Санкт-Петербурга, в регионе имеются следующие инструменты антикоррупционной пропаганды:

· предоставление грантов Санкт-Петербурга на производство и размещение социальной рекламы для реализации проектов по направлению "антикоррупционная проблематика и профилактика коррупционных правонарушений";

· предоставление грантов Санкт-Петербурга в сфере средств массовой информации для реализации проектов по направлению "производство информационно-публицистических материалов и программ по вопросам антикоррупционной проблематики и профилактики коррупционных правонарушений";

· осуществление медиапланирования и пиар-сопровождения в средствах массовой информации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга по реализации антикоррупционной политики на основании информационных материалов, представленных указанными органами, а также материалов, подготовленных Комитетом;

· официальное опубликование в установленном порядке нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 марта 2010 года N 307 О Порядке организации антикоррупционной пропаганды… (дата обращения: 18.04.2018)

Что касается антикоррупционного образования как механизма противодействия коррупции, в постановлении эта формулировка размыта и не отсылает ни к каким конкретным мерам: «Комитет по науке и высшей школе участвует в проведении антикоррупционной пропаганды в процессе организации в пределах своей компетенции антикоррупционного образования в образовательных учреждениях среднего профессионального образования, высшего профессионального образования и дополнительного образования взрослых, расположенных на территории Санкт-Петербурга, а также в иных формах, не противоречащих действующему законодательству». Там же. - (дата обращения: 18.04.2018)

Таким образом, мы возвращаемся к размежеванию терминов антикоррупционное образование и антикоррупционная пропаганда. И в контексте данного исследования важно, что упор в НПА приходится на антикоррупционную пропаганду: выделен конкретный субъект, объект проводимой политики, явные инструменты реализации. Что касается антикоррупционного образования, то здесь все также, как на федеральном уровне: нет никаких явных субъектов/объектов, а инструменты не выявлены в четкие формулировки.

Основным нормативным актом в контексте целей и инструментов для реализации политики антикоррупционного образования в Петербурге, является Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29.12.2017 О Плане мероприятий по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге на 2018-2022 года №1185. Данное постановление принято в продолжение Закона Санкт-Петербурга «О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге», который закрепляет антикоррупционное образование в качестве инструмента для борьбы с коррупцией. В связи с этим, меры, которые содержатся в Плане мероприятий по противодействию коррупции будут использоваться в качестве инструментов распространения политики антикоррупционного образования в Санкт-Петербурге. Согласно данному нормативному акту, к основным инструментам проведения политики антикоррупционного образования относятся:

· Организация и проведение мероприятий по антикоррупционному образованию в общеобразовательных организациях, <…> направленных на решение задач формирования антикоррупционного мировоззрения, повышения уровня антикоррупционного сознания обучающихся;

· Организация антикоррупционного образования в подведомственных профессиональных образовательных организациях и организациях дополнительного профессионального образования <…>;

· Организация проведения анализа эффективности внедрения антикоррупционного образования в деятельности государственных образовательных организаций <…>;

· Организация дополнительного профессионального образования гражданских служащих Санкт-Петербурга, замещающих должности гражданской службы в исполнительных органах <…>. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29.12.2017 О Плане мероприятий по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге на 2018-2022 года №1185 // КонсультантПлюс - Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=SPB&n=195437#02259236196095168 (дата обращения: 20.04.2018)

Итак, в Санкт-Петербурге политика распространения антикоррупционного образования является более согласованной относительно федерального уровня. На данном уровне реализации государственных решений нет значительного рассогласования в целях и инструментах, они находятся в балансе. По данным критериям реализацию государственной политики антикоррупционного образования можно классифицировать как «сомнительный успех» в классификации МакКоннела. Но важно иметь в виду, что данная политика может перейти в статус «провальной» на этапе ее реализации, что сможет продемонстрировать анализ локальных нормативных актов школ и серия интервью с учителями.

Для анализа были выбраны локальные акты тех школ Москвы и Санкт-Петербурга, в которых заняты преподавательской деятельностью респонденты. Соответственно, это 4 акта школ Санкт-Петербурга и 2 акта школ Москвы. Это также характеризует состояние политики антикоррупционного образования в Москве, так как в трех из пяти школ информации о распространении и внедрении механизмов подобной политики нет.

Не нарушая логики, начнем с анализа локальных актов в Санкт-Петербурге. С одной стороны, здесь расширяется объект. Непосредственно на самом низком уровне реализации политики он дополняется родителями учеников и преподавателями. К примеру, одним из инструментов политики антикоррупционного образования является «общешкольное родительское собрание “Формирование антикоррупционного мировоззрения обучающихся”». План мероприятий по противодействию коррупции в ГБОУ школы № 600 с углубленным изучением английского языка Приморского района города Санкт-Петербурга - Режим доступа: http://school600.spb.ru/images/kor-plan.PDF (дата обращения: 29.04.2018) Что касается учителей как объекта политики антикоррупционного образования, то одним из инструментов является, например, «осуществление комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению сотрудниками государственного учреждения поведения, которое может восприниматься окружающим как обещание или предложение дачи взятки либо как согласие принять взятку, как просьбу о даче взятки, а также негативного отношения к дарению подарков в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей». План противодействия коррупции в ГБОУ школы № 354 Московского района Санкт-Петербурга на 2017 год - Режим доступа: http://school354.spb.ru/files/plan_corrupt_2017-2018.pdf (дата обращения: 29.04.2018)

С другой стороны, за расширением объекта политики нет никаких четких инструментов работы. При этом полностью отсутствует субъект: нигде не зафиксирована информация о том, кто и как обязан проводить соответствующие меры. Уточняя, в качестве инструментов имеются совещания и заседания учителей по поводу того, как организовывать классные и внеурочные часы, посвящённые вопросам предупреждения коррупции, однако очное проведение соответствующих мероприятий нигде не зафиксировано.

Также основной проблемой инструментов реализации данной политики является их неточность и обобщенность. К примеру, в качестве инструмента закрепляется «организация антикоррупционного образования работников учреждения и родителей (по отдельному плану)» План работы ГБОУ школы № 178 Центрального района Санкт-Петербурга по противодействию коррупции на 2017-2018 учебный год - Режим доступа: http://www.178school.ru/images/files/doc/sec/%D0%B0%D0%BD%D1%82%D0%B8%D0%BA%D0%BE%D1%80%D1%80%D1%83%D0%BF%D1%86%D0%B8%D1%8F/%D0%BC%D0%B5%D1%80%D0%BE%D0%BF%D1%80%D0%B8%D1%8F%D1%82%D0%B8%D1%8F/%D0%9F%D0%BB%D0%B0%D0%BD%20%D0%BD%D0%B0%202017-2018.pdf (дата обращения: 29.04.2018), но самого «отдельного плана» нет в официальных документах школы.

Таким образом, анализ ЛНА в школах Санкт-Петербурга подтверждает вывод о том, что реализация политики антикоррупционного образования в регионе попадает под классификацию «сомнительного успеха», так как цели и инструменты политики находятся в балансе: размытые цели соответствуют размытым инструментам.

Что касается локальных актов в Москве, то здесь явно присутствует полный провал в инструментах и целях. Единственным инструментам политики антикоррупционного образования является «организация и проведение к Международному дню борьбы с коррупцией (9 декабря) мероприятий, направленных на формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению». План мероприятий по противодействию коррупции ГБОУ Школа №1413 на 2017-2018 учебный год - Режим доступа: http://sch1413sv.mskobr.ru/files/Antikorrupcionnaya_politika/new-672_antikorrupcionnaya_politika_gbou_shkola_1413.pdf (дата обращения: 29.04.2018)

Проведенный анализ нормативных актов помог выявить основные цели и инструменты реализации политики антикоррупционного образования. Однако обращаясь к теоретической модели Холла о том, что реализация конкретных политических решений может быть затруднена из-за несоответствия инструментов, целей общей «политической парадигме», необходимо провести серию интервью с учителями школ Москвы и Санкт-Петербурга. Такая необходимость возникла в связи с тем, что в России отсутствует прописанная стратегия проведения политики антикоррупционного образования, о чем говорилось в предыдущей главе. Таким образом, за неимением каких-либо объяснений свыше универсального, остается полагаться на собственную интерпретацию ситуации («политической парадигмы») самими субъектами проводимой политики.

В реализации политики антикоррупционного образования учителя являются нижним уровнем субъектов, «уличной бюрократией», непосредственно работающей с «клиентами» (объектом) для реализации государственной политики. От того, в какой степени данный субъект понимает цели проводимой политики и соотносит их с общим политическим курсом, мы будем иметь представление о том, реализуется государственная политика на этом уровне или нет.

Понятие и смысл антикоррупционного образования.

Основная идея данной работы заключалась том, чтобы объяснить неэффективность реализации государственной политики антикоррупционного образования. В ходе работы были выявлены цели и инструменты политики антикоррупционного образования на трех уровнях: федеральном, региональном и локальном, а также выявлена общая «политическая парадигма» в России на основе ее трактовки субъектами данной политики. Это было необходимо, так как на национальном уровне отсутствует принятая стратегия распространения политики антикоррупционного образования, цели размыты. В связи с этим, в логике Холла, «политическая парадигма» заключается в интерпретации ситуации субъектами политики.

В работе ставилась задача выявить причины неэффективности государственной политики, используя модель МакКоннела о комбинации трех составляющих: процесса, программы и политики. Поскольку в работе исследовалась неэффективность реализации конкретной политики (а не проблемы на этапе ее принятия) была выбрана данная теоретическая рамка, которая описывает именно провалы реализации.

Результаты анализа федеральных, региональных и локальных нормативных актов показали, что на федеральном уровне обозначены основные цели политики антикоррупционного образования, но отсутствует общая стратегия. Также в федеральных НПА нет ни объекта проводимой государственно политики, ни субъекта. Это приводит к тому, что на региональном уровне цели политики операционализируются по-разному, в связи с чем возникают различные варианты комбинации мер антикоррупционного образования.

Так, в Санкт-Петербурге политика антикоррупционного образования является более согласованной: здесь нет значительного расхождения в целях и инструментах, они находятся в балансе и соответствуют друг другу. В Москве наблюдается недостаточное регулирование сферы: в нормативных актах отсутствуют четко прописанные инструменты, вся реализация политики спускается на уровень локальных организаций. Это расширяет дискреционные полномочия на нижним уровнем субъектов, «уличной бюрократии», поэтому для понимания неэффективности реализации политики антикоррупционного образования важно выяснить, как данный уровень понимает цели, задачи, ресурсы, инструменты и саму политику в целом.

Таким образом, проверяя комбинации успешности составляющих любой государственной политики (процесс, программа, политики) в логике МакКоннела, выяснилось, что политика антикоррупционного образования на примере Москвы «проваливается» по формуле «успешный процесс при провале программы». Политика принята, но цели, инструменты, ресурсы для ее проведения находятся в противоречии на уровне закрепления нормативных актов. В Санкт-Петербурге реализация политики больше подходит под классификацию «сомнительный успех», так как цели и инструменты ее реализации сбалансированы, но они размыты и не конкретизированы.

Опираясь на теоретическую модель Холла, удалось выяснить, как неэффективная реализация политики антикоррупционного образования может быть связана с противоречиями между инструментами реализации госполитики. а также несогласованием целей и инструментов общей «политической парадигме». Так выяснилось, что субъекты политики, учителя, оценивают политику антикоррупционного образования как неэффективную, не ощущают необходимость в расширении собственных знаний в данной области. Это означает, что шансы на улучшение ситуации с политики антикоррупционного образования незначительные.

Ответом на поставленный исследовательский вопрос о причинах неэффективности распространения механизмов антикоррупционного образования является противоречие в целях и инструментах ее реализации. В логике МакКоннела это выражается в комбинации «успешный процесс при провале программы». Также причиной «провала» реализации политики антикоррупционного образования является отсутствие стратегии, и как следствие, непонимание общего политического курса самими субъектами, реализующими политику. В Москве это сочетается с широкими дискреционными полномочиями субъектов нижнего уровня, которые затрудняют реализацию государственных решений, так как не понимают данный цели политики.

Таким образом, гипотеза о том, что в России наблюдается несоответствие общей "политической парадигмы" целям политики распространения базового антикоррупционного образования подтвердилась.

Гипотезы о том, что политика распространения антикоррупционного образования в России является неэффективной по причине несоответствия целей инструментам, а также противоречиям между самими инструментами подтвердилась частично, на примере школ Москвы. В Санкт-Петербурге реализацию политики антикоррупционного образования можно отнести к «сомнительно успешной».

Результаты, полученные в ходе исследования, объясняют некоторые причины неэффективной реализации государственной политики антикоррупционного образования в России. Однако в данной работе рассмотрен только один аспект реализации государственных решений (outputs). Данная тема может быть дополнена исследованиями других типов результатов - outcomes, impact. Так, в продолжении данного исследования политика антикоррупционного образования в России может быть изучена со стороны того, как под влиянием реализации данной политики изменяется поведение целевой аудитории, или же как результаты политики антикоррупционного образования соотносятся с политическими целями, ради которых она принималась.

Список литературы и источников