Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• Глава 1. "Революция роз" и приход М.Н. Саакашвили к власти
• 1.1 Факторы, приведшие к "цветной революции" в Грузии
• 1.2 Личность М.Н. Саакашвили и его роль в " революции роз"
• Глава 2. Социально-экономические реформы
• 2.1 Либерализация экономики
• 2.2 Налоговая реформа
• 2.3 Реформа трудового законодательства
• 2.4 Реформа здравоохранения
• Глава 3. Реформы в сфере внутренней безопасности и обороны
• 3.1 Преобразования военной в сфере
• 3.2 Реформирование полицейской структуры
• 3.3 Борьба с организованной преступностью
• Глава 4. Устранение коррупции в государственном секторе
• 4.1 Работа общественного и гражданского реестра
• 4.2 Устранение коррупции в госэкзаменах
• 4.3 Децентрализация муниципальных услуг
• Заключение
• Список источников и литературы


Введение

Михаил Саакашвили возглавлял Грузию на протяжении 2-х президентских сроков. Он и его правительство провело огромные реформы касающиеся всех сфер жизни граждан. Для начала необходимо сказать, что в момент его прихода к власти Грузия представляла из себя плачевное зрелище. Вся экономика была разрушена, свет и воду давали по расписанию (а в ряде мест вообще не давали), инфраструктура рухнула, социальная сфера тоже, пенсия насчитывала несколько долларов, а средняя зарплата - несколько десятков долларов, было порядка пяти сепаратистских образований (регионов), помимо этого страна была поделена между бандами, чьи интересы представляли "воры в законе", полиция и система правопорядка существовали только на бумаге. Можно охарактеризовать тогдашнюю Грузию английским термином Failedstate - Несостоявшееся государство. грузия реформа коррупция муниципальный

После прихода команды Саакашвили к власти, в стране были начаты обширные реформы во всех отраслях. Самая знаменитая, пожалуй, это реформа полиции, которая восстановила порядок, уничтожила преступность и коррупцию на улицах Грузии. Но не единственная! В Грузии была реформирована медицина - создана с нуля система страховой медицины, было построено около 200 новых больниц и реконструировано множество старых, восстановлена из руин система скорой помощи. Решен вопрос сепаратизма в регионах компактного проживания чеченцев, армян и азербайджанцев, пал режим Аслана Абашидзе в Аджарии (Батуми сейчас лучший курорт на черном море). Проведена реформа в налоговой сфере и сфере бизнес администрирования, в итоге Грузия входит в топ-5 стран мира с самым минимальным налоговым бременем, и в последний год правления Саакашвили кажется была 8-й в рейтинге DoingBussiness (легкости ведения бизнеса в мире).

Реформы коснулись энергетики (в Грузии при Саакашвили начали строительство 16 новых ГЭС, часть уже закончили) страна из импортера электричества, превратилась в экспортера электроэнергии. Пенсия в последний год президентства Саакашвили равнялась 100 долларам, а средняя зарплата превышала 500 долларов, страна увеличила ВВП в период его правления в несколько раз. Кроме того Грузия одна из первых стран в мире где правительство добровольно ограничило свою собственную власть записав эти нормы в конституцию, например, правительству конституцией запрещено верстать дефицитный бюджет больше 2% от ВВП, повышать налоги или вводить новые без референдума, наращивать долговую нагрузку и т.п. (подробнее смотрите Акт Свободы). Появились дома Юстиции (здание, где вас обслуживают по системе одного окна, только это не профанация, как в РФ). Было еще много замечательных реформ о которых вы сможете прочесть в книге российского автора Ларисы Бураковой "Почему у Грузии получилось".

Одной из последних его заслуг является мирных переход власти в руки нового правительства (оппозиции). Имея множество ресурсов для этого, он не пошел на фальсификацию выборов или силовое давление и передал власть победившей его оппозиции. Оппозиция (Грузинская Мечта) набрала 56% на парламентских выборах, а партия Саакашвили (Единое национальное движение) 44%. Так как одной из последних реформ правительства Саакашвили была реформа устройства власти, то пост президента перестал играть после него значимую роль. Грузия превратилась из президентской республики (где власть сосредоточена в руках одного человека), в парламентскую республику (где власть сосредоточена в руках множества депутатов которые большинством голосов назначают правительство).

Перемены, произошедшие в Грузии и то, насколько далеко она продвинулась вперед по сравнению с Россией особенно наглядно ощутимы, когда сравниваешь события, сопоставимые с российскими. Так, Грузия уже в 2008 и в начале 2009 года с нуля отстроила жилье своим беженцам из Южной Осетии, в то время как процесс ремонта пострадавших от войны здании в Цхинвале даже при уже давно выделенных огромных средствах импотентные, высоко коррумпированные и наглухо бездарные ведомства России и Южной Осетии ведут уже два с половиной года и конца ему не видно.

Изменения такого размаха невозможно объяснить только лишь поддержкой Запада, благоприятной ситуацией в мировой экономике, а также несовершенством рейтингов и предвзятостью их составителей, благоволящих Михаилу Саакашвили. К Украине времен Виктора Ющенко и к Косово они благоволили не меньше, однако, никакой революции насчет этих стран в их рейтингах не наблюдалось.

Именно так все выглядит внешне и именно такую картинку усиленно продвигают вовне грузинские СМИ и пропагандисты, включая самого главного - Михаила Саакашвили.

Цель работы - рассмотреть реформы в Грузии в период президентства М.Н.Саакавили.

Задачи:

- рассмотреть факторы, приведшие к "цветной революции" в Грузии.

- изучить личность М.Н. Саакашвили и его роль в " революции роз".

- исследовать социально-экономические реформы.

- проанализировать реформы в сфере внутренней безопасности и обороны.

- рассмотреть устранение коррупции в государственном секторе.

Среди методов, используемых в данной работе, можно выделить общенаучные методы познания общественных явлений - анализ, эмпирико-теоретический и исторический методы, а также диахронное и синхронное сравнение.

Теоретической базой для работы послужили неоинституциональная теория и теория MultipleModernities. В качестве анализируемых данных в исследовании используются результаты коррупционных обследований TransparencyInternational, FreedomHouse и других международных организаций.



Глава 1. "Революция роз" и приход М.Н. Саакашвили к власти

1.1 Факторы, приведшие к "цветной революции" в Грузии

Революция роз -- цветная революция в Грузии в ноябре 2003 года. Основной мотив революции -- фальсификации парламентских выборов 2 ноября 2003 года. В ходе революции Эдуард Шеварднадзе сложил полномочия, и руководство страной перешло к оппозиционерам во главе с Михаилом Саакашвили.

Главной и наиболее общей предпосылкой к революции стало недовольство управлением страной Эдуардом Шеварднадзе, заступившим на пост после обретения Грузией независимости. Негодование населения было вызвано накопившимися претензиями к правительству, связанными с тяжёлым экономическим положением в стране, коррупцией среди государственных служащих и пр. Ситуация осложнялась стремлением этнических меньшинств к независимости или присоединению к РФ, выразившееся в де-факто независимом существовании Абхазии, Южной Осетии и в значительной степени Аджарии.

Негативные эмоции в обществе вызывал и отказ Шеварднадзе от попыток насильственного урегулирования конфликтов в Абхазиии Осетии, совмещённый с неудачными попытками решить вопрос мирным путём. Политический и социоэкономический кризис в Грузии достиг своего пика накануне президентских выборов 2 ноября 2003.

Политическим блокам Шеварднадзе «За Новую Грузию» и Абашидзе «Союз за демократическое обновление Грузии» противостояли «Объединённое народное движение» Михаила Саакашвили и «Демократы Бурджанадзе», возглавляемые бывшими спикерами грузинского парламента Нино Бурджанадзе и Зурабом Жвания, скончавшегося 8 февраля 2005 года при странных обстоятельствах.

Парламентские выборы в Грузии были проведены 2 ноября 2003 и, по официальным данным, завершились победой Шеварднадзе и его союзников, но оглашённые результаты не были признаны международными наблюдателями и противниками Шеварднадзе. Михаил Саакашвили демонстративно заявил, основываясь на данных социологических опросов, о своей победе. Его утверждения поддержало Международное Сообщество свободных выборов -- местная наблюдательная группа. Опираясь на представленные данные, Саакашвили выдвинул требование провести новые выборы и призвал грузинских обывателей выйти на улицы и поддержать его.

К середине ноября в столице Грузии Тбилиси начались массовые демонстрации, затронувшие впоследствии другие города и посёлки страны. Толпы людей молодёжной организации скандировали свои лозунги. Многие общественные организации (например, Институт свобод Грузии) также проявили завидную активность в шумных протестах. Вместе с тем, правительство Шеварднадзе получило поддержку Аслана Абашидзе.

Протесты оппозиции достигли своего пика 22 ноября, в первый день заседания нового грузинского парламента, легитимность которого была поставлена под сомнение. В тот же день оппозиционеры во главе с Саакашвили с розами в руках (откуда и пошло название революции) захватили здание парламента, прервали выступавшего с речью Шеварднадзе и вынудили его покинуть зал в сопровождении телохранителей. Затем президент ввёл в стране чрезвычайное положение и призвал на помощь войска и полицию в районе своей резиденции в Тбилиси. Однако даже элитные подразделения полиции отказались поддержать его. Вечером 23 ноября, в день Святого Георгия в Грузии, Шеварднадзе провёл встречу с оппозиционными лидерами Саакашвили и Жванией, чтобы обсудить сложившуюся ситуацию на собрании, устроенном российским министром иностранных дел Игорем Ивановым. После встречи Шеварднадзе объявил о своей отставке. Это вызвало настоящую эйфорию на улицах Тбилиси. Более 100 000 митингующих отмечали победу с фейерверками и рок-концертами.

Бурджанадзе, спикер грузинского парламента, стала исполняющим обязанности президента до тех пор, пока не был проведён новый тур переголосования. Тем временем Верховный суд страны аннулировал итоги президентских выборов. 4 января 2004 года в Грузии были проведены новые президентские выборы, на которых победу одержал Саакашвили, принявший присягу Президента 25 января того же года. 28 марта 2004 года были проведены и новые парламентские выборы, на которых победу одержали «новые демократы», поддерживаемые Саакашвили.

1.2 Личность М.Н. Саакашвили и его роль в " революции роз"

Михаил Николаевич (Николозович) Саакашвили -- президент Грузии (2004?2007), украинский политический деятель, председатель Одесской областной государственной администрации (30 мая 2015 -- 9 ноября 2016). Имея репутацию политического авантюриста, Михаил Саакашвили пока не может вернуться домой в Грузию, так как, там против него заведены уголовные дела, однако, новости о приключениях Саакашвили на Украине поступают регулярно, эту страну Михаил не оставил даже после того, как был лишен ее гражданства.

Михаил Саакашвили родился 21 декабря 1967 года в Тбилиси. Родители будущего президента разошлись еще до его рождения. Саакашвили предпочитает, чтобы по-русски его называли Михаил Николаевич, после переезда политика на Украину в местных новостях его стали называть Михеил. Сам Саакашвили выступил против этого.

Отец -- Николоз Саакашвили -- армянского происхождения, медик по образованию. В биографии в Википедии говорится, что дед Михаила, тоже Михаил Саакашвили, был основателем и ректором медицинского университета.

Мать -- Гиули Аласания (1946 г. рожд.) -- профессор-историк, специалист по истории Турции. Занимается активной общественной деятельностью. Гиули Аласания владеет долями во многих образовательных учреждениях Грузии.

Воспитанием Михаила Саакашвили кроме матери занимался отчим Зураб Кометиани, профессор-психолог, председатель научного совета Института физиологии имени Бериташвили и брат матери, полковник КГБ СССР Темур Аласания.

Мишико Саакашвили учился легко, окончил среднюю школу с золотой медалью. Родители большое внимание уделяли образованию и спорту. В школьные годы Михаил с друзьями играл в баскетбол, катался на лыжах, плавал. Для того, чтобы сын досконально изучил иностранные языки, мать Саакашвили нанимала ему лучших репетиторов. Кроме грузинского языка, Михаил Саакашвили владеет мегрельским, английским, французским, русским, украинским и испанским языками.

Политика увлекла Михаила с детства и юности. Саакашвили поступил на факультет международного права института международных отношений Киевского университета имени Тараса Шевченко и окончил его с красным дипломом в 1992 году. В 1989--1990 годах Саакашвили проходил срочную службу в пограничных войсках КГБ СССР.

Трудовую биографию Саакашвили начал в 1992 году в Грузии, Михаил работал юристом-консультантом в Государственном комитете по защите прав человека. Став стипендиатом Госдепартамента США, Саакашвили был направлен на усовершенствование своего образования в Колумбийский университет (Нью-Йорк). В 1994 году Михаил Николозович получил степень магистра права. Кроме того, Саакашвили стажировался в Страсбургском институте прав человека, а также в Академии европейского права во Флоренции и в Гаагской академии международного права. Михаил Саакашвили даже успел поработать в норвежском институте прав человека в Осло, а затем в нью-йоркской юридической фирме Patterson, Belknap, Webb&Tyler.

В 1995 году Михаила Саакашвили пригласил вернуться в Грузию один из его друзей -- Зураб Жвания. Саакашвили стал депутатом парламента от партии Жвания «Союз граждан Грузии». В 1998 году Михаил Николозовичстал лидером парламентской фракции «Союза граждан Грузии». А с 1999 года Саакашвили был избран в парламент нового созыва от СГГ. Но в 2000-м году Михаил отказался от депутатского мандата, так как был назначен министром юстиции в кабинете Георгия Арсенишвили.

Признание депутатских полномочий бывшего министра юстиции Михаила Саакашвили обсуждалось на пленарном заседании парламента Грузии, 2001 год. На снимке: бывший министр юстиции Михаил Саакашвили (слева) и бывший спикер парламента Зураб Жвания (Фото: Давид Хизанишвили/САКИНФОРМИ/ТАСС)

В сентябре 2001 года Михаил Саакашвили подал в отставку. Он обвинил Эдуарда Шеварднадзе и членов его правительства в коррупции. Вскоре Саакашвили создал оппозиционную политическую организацию «Национальное движение», численность которой впоследствии выросла до 20 тысяч человек. С 2002 года Михаил Саакашвили был председателем законодательного собрания Тбилиси.

«Революция роз» -- М. Саакашвили на посту президента Грузии

«Национальное движение» с конца 2003 года занималось акциями протеста. Саакашвили поддержали спикер парламента Нино Бурджанадзе и Зураб Жвания. Они смогли убедить население в фальсификации результатов парламентских выборов, состоявшихся 2 ноября 2003 года. В Грузии свершилась так называемая «революция роз». В результате этой революции в 2004 году произошли новые выборы президента Грузии и Михаил Николозович Саакашвили выиграл, набрав 96, 27% голосов избирателей.

Став президентом, Михаил Саакашвили сразу показал себя антироссийски настроенным политиком. Российско-грузинские отношения стали резко ухудшаться. Саакашвили обвинял Россию в поддержке сепаратистских настроений в Южной Осетии и Абхазии. Михаил Николозович требовал заменить там российский миротворческий контингент войсками НАТО.

В августе 2004 года дело дошло до кровопролитных столкновений. Грузинские войска безуспешно пытались установить контроль над стратегическими высотами вокруг Цхинвала, но, потеряв несколько десятков человек, были отведены.

25 января 2006 года Михаил Саакашвили подписал указ о выходе Грузии из состава Совета министров обороны стран СНГ в связи с тем, что Грузия взяла курс на вступление в НАТО и не сможет находиться в двух военных объединениях одновременно.

С 2004 года Михаил Саакашвили проводил в Грузии экономические реформы, которые позднее ставили в пример постсоветским странам, в частности, Украине. Таким образом, Грузия Саакашвили сыграла роль «передового колхоза» Запада. В 2005--2007 годах ВВП Грузии рос с темпом свыше 9% в год, сообщается в биографии политика в Википедии. При этом, уровень безработицы по официальным данным повысился с 11,5% в 2003 году до 16,5% в 2008 году.

В 2008 году ВВП снизился с 12,3% до 2,4%, промышленное производство упало на 8,5%. В то же время Саакашвили ставили в заслугу борьбу с низовой коррупцией, либерализацию в сфере налогов и малого бизнеса.

Однако не все были довольны деятельностью Саакашвили. 2 ноября 2007 года в Тбилиси начались массовые протесты оппозиции. Михаил Саакашвили отдал приказ разогнать митингующих.

Но эти события заставили Михаила Саакашвили принять добровольное решение уйти в отставку. Михаил Николозович объявил досрочные президентские выборы, на которых 5 января 2008 года опять одержал победу.



Глава 2. Социально-экономические реформы

2.1 Либерализация экономики

Успех или неудача реформ в большой степени зависит от той модели, которую страна выбирает на исходной стадии реформирования экономики. В этом смысле мировая практика на передний план выдвинула "шоковую терапию" и градуалистическую модель.

"Шоковая терапия" в первую очередь подразумевает проведение трансформации ускоренными темпами, шоковым эффектом и основана главным образом на следующих принципах: освобождение цен, быстрая либерализация внешней торговли на основе свободного ценообразования, разгосударствление собственности и формирование частной собственности, минимизация экономической роли государства и т.д. Ей присущ чрезмерно высокий уровень радикализма, что выражается в демонтаже существующей экономики, ее разрушении разными методами. Этот путь перехода на рыночную экономику не рассчитан на развитие производственного потенциала страны. Основная цель -- либерализация экономики, финансовая стабилизация и минимизация бюджетного дефицита.

Для градуалистической модели существенно преобразование-обновление государственных институтов со значительным сохранением роли государства в экономике, стимулирование национального производства, сохранение госмонополий в ключевых сферах и т.д. На основе использования элементов старой экономической системы она подразумевает эволюционное преобразование. Поэтому эта модель, помимо градуалистического (эволюционного) пути известна под названием "структурно-производственная макростабилизация". Она радикально отличается от других моделей макроэкономической стабилизации и рассчитана на развитие производственного потенциала, повышение конкурентоспособности отечественной продукции.

Из двух отмеченных моделей перехода на рыночную экономику Грузия выбрала "шоковую терапию". Эта модель, известная под названием "большой взрыв", была реализована на основе Вашингтонского консенсуса и оказалась неоптимальной для страны. Не случайно, что "шоковая терапия" была отрицательно оценена самим пост-Вашингтонским консенсусом и акцент в посткоммунистических государствах был перенесен на новую роль государства.

В структуре системного преобразования экономики определяющую роль играет макроэкономическая стабилизация. Без нее институциональные, микро- и макроэкономические трансформации, как и другие составляющие части системного изменения, принимают деформированный характер. Действительно, институциональные реформы (разгосударствление собственности, создание новой законодательной базы, формирование рыночной инфраструктуры, рынков ресурсов, товаров и услуг и т.д.), а также либерализация цен, демонополизация экономики, антимонопольное регулирование, либерализация внешнеэкономических отношений, переход с закрытой экономики на открытую экономику и т.д. во многом зависят от макроэкономической стабилизации страны. В условиях макроэкономической нестабильности институты рыночной инфраструктуры принимают явную спекулятивную ориентацию, либерализация цен может перерасти в гиперинфляцию и т.д. С другой стороны, макроэкономическую стабилизацию невозможно осуществить без институциональных, микро- и мегаэкономических преобразований.

В мировой практике известны три основные модели макроэкономической стабилизации: ортодоксальная, гетеродоксальная и структурно-производственная.

При ортодоксальном подходе акцент делается на снижение государственного бюджета путем сокращения госрасходов (на государственное управление, оборону, социальную защиту населения, государственные трансферты, субсидии, капиталовложения и т.д.). Он характеризуется ужесточением налоговой политики, уменьшением налоговых льгот, повышением налогов и т.д. Жесткая бюджетная политика сопровождается ужесточением денежно-кредитной политики, что отражается в политике "дорогих денег": центральный банк ограничивает денежную эмиссию, повышает процентную ставку, увеличивает межбанковскую резервную норму и т.д.

Для этого типа макростабилизации характерны два варианта выбора экономических стабилизаторов (т.н. "якоря"). В первом случае упор делается на ограничении оборота национальных денег, то есть на "денежном якоре", в основе которого лежат монетарные методы. Он основан на жесткой бюджетной, налоговой, денежно-кредитной политике в условиях "плавающего" обменного валютного курса, когда антиинфляционные меры сведены к уменьшению совокупного спроса и ограничению денежной массы. При втором варианте усилия направляются на стабилизацию валютного курса путем установления фиксированного курса и валютного "коридора", то есть "валютного якоря". Эти меры способствуют уменьшению инфляционного ожидания, предвидению экономического поведения субъектов рынка и т.д. В этом случае акцент делается на иностранную валюту, главным образом на доллар, и на сохранение стабильности обменного валютного курса.

Таким образом, ортодоксальная модель макроэкономической стабилизации -- выражение, с одной стороны, монетарной политики ("денежный якорь"), с другой -- фиксированного валютного курса ("валютный якорь"). В условиях слабой экономики она порождает такие проблемы, как низкая инвестиционная и деловая активность, ослабление научно-технического потенциала, углубление кризиса неплатежности, ограничение возможности расширения производства, падение доли отечественной продукции на внутреннем рынке, сокращение налоговой базы и уменьшение доходной доли государственного бюджета, ослабление экономической безопасности страны и т.д.

Гетеродоксальный подход делает акцент на "замораживание" доходов и цен. Он известен также под названием "третий якорь" финансовой стабилизации в экономической теории и практике. Эта модель, особенно в форме "шока", обеспечивает быстрый антиинфляционный эффект, но приносит и негативные результаты: деформируются ценностные импульсы, исчезают стимулы развития производства, возникает опасность образования дефицита продукции и т.д. Для данной модели показательно сочетание принципа быстрой финансовой стабилизации, характерной для "шоковой терапии", с принципом фиксированных и временно замороженных цен. Его стратегия является выражением механического объединения основных постулатов неолиберальной и неокейнсианской теорий6.

Третья модель макростабилизации -- структурно-производственная стабилизация, как градуалистический вариант, в отличие от "шокового" осуществляется постепенно. Для нее характерна активизация экономической роли государства, не только использование апробированных методов регулирования, но и проведение инвестиционной и прогрессивной структурной политики, сохранение управления узловыми сферами экономики государством, модернизация производства, защита местных производителей, поощрение научных исследований и т.д.

Наглядный пример градуализма -- современный Китай, который на рыночных началах осуществляет мощную модернизацию производственно-экономического потенциала; активной структурной, производственной и инвестиционной политикой обеспечивает обновление производственных мощностей; на основе снижения производственных затрат и повышения качества продукции обеспечивает повышение конкурентоспособности отечественных товаров, увеличение совокупного предложения, что в конечном счете вызывает антиинфляционный эффект. Параллельно КНР увеличивает совокупный спрос, что одновременно служит залогом решения социальных проблем. Необходимо отметить, что в ВВП Китая высока доля внутренних инвестиций, достигающая 40%.

Программы структурно-производственной стабилизации обусловливают смягчение кредитных ограничений, создают возможность дополнительной денежной эмиссии, что создает опасность увеличения инфляции. Сдержать ее можно, усилив контроль эмиссии, это выражается в контроле над ценами на продукцию естественных монополий, развитии форм безналичного расчета и вообще в постоянном внимании к макроэкономической динамике. К тому же инфляция, созданная таким путем, кратковременная, проявляется лишь на начальной стадии, а затем на основе оживления и подъема производства постепенно пропадает.

Следовательно, финансовая стабилизация, достигнутая таким путем, существенно отличается от либерально-монетаристской политики. Главное, она дает возможность насыщения рынка отечественной продукцией и вместе с тем обеспечивает экономическую безопасность страны. Естественно, осуществление структурно-производственной модели стабилизации экономики встречает ряд преград. Среди них следует отметить потребность в финансовых ресурсах для достижения поставленной задачи, продолжительность периода ожидания, высокую вероятность риска инфляции, мощные бюрократические барьеры, связанные с выполнением принятых решений.

Краткий обзор моделей макроэкономической стабилизации дает возможность сделать следующее заключение: в Грузии макроэкономическая политика преобразований (конверсии) экономики была ориентирована на первый вариант ортодоксального типа. Что касается градуалистической модели, то страна упустила возможность постепенного перехода на рыночную экономику. Модель макроэкономической стабилизации, как и "шоковая терапия", были навязаны извне и легли в основу экономической политики государства.



2.2 Налоговая реформа

Когда новая власть ставит перед собой задачу уменьшить роль государства в экономике и максимально снизить нагрузку на бизнес, то эти инициативы отчетливее всего проявляются в мерах по упрощению налоговой системы, тем более когда налоговая сфера нуждается в скорейшем реформировании.

Вот как характеризовал предыдущий налоговый кодекс бывший министр экономики Грузии, ныне эксперт Грузинского фонда стратегических и международных исследований Владимир Папава:

Налоговый кодекс, подготовленный Министерством финансов Грузии при активном участии экспертов МВФ и утвержденный парламентом Грузии в конце 1997 года… написан таким тяжелым языком… что местами непонятен не только рядовому налогоплательщику, но и специалистам. Отдельные процедуры, регулируемые кодексом, настолько усложнены, что с целью избежания путаницы предприниматели готовы пойти на дачу взятки[183].

Налоговая реформа должна была решить две основные задачи: сократить нагрузку на бизнес и сделать администрирование налогов понятнее и легче. Об упрощении и либерализации налогового кодекса говорил Михаил Саакашвили еще будучи кандидатом в президенты на встрече с представителями бизнеса 12 декабря 2003 года. И уже спустя несколько месяцев работы нового правительства, 13 июня 2004 года, премьер-министр Зураб Жвания представил принципы нового налогового кодекса, разработанного в Министерстве финансов во главе с Зурабом Ногаидели[184]. Основное достижение на тот момент заключалось в сокращении количества налогов с 22 до 7 с одновременным снижением нескольких ставок.

С июня 2004 года к работе Минфина подключился и только что назначенный министр экономики КахаБендукидзе. Он собрал небольшую команду, в основном людей из бизнеса, которые начали работу над ключевыми частями будущего кодекса. Их инициативы принимались после длительных споров, обсуждений и убеждений, так как зачастую расходились с традиционным подходом, отраженным в типовом налоговом кодексе республики Налогостан[185], в рамках которого изначально предполагалось проводить налоговую реформу в Грузии.

По словам Вато Лежавы, занимавшего в то время пост заместителя министра экономического развития, убедить начать эти перемены Жванию, который всегда сопротивлялся снижению налоговых ставок[186], было очень сложно:

Он отвечал за исполнение бюджета, а так как у нас был синдром шеварднадзевского времени, то исполнение бюджета считалось чем-то сакральным: «Я за это отвечаю - значит, я решаю, какие будут налоги». Но когда Жвания сделал первый шаг, увидел первые результаты и убедился, что это не вредит госбюджету, он перешагнул через свои опасения, и это делает ему честь. Стало окончательно ясно, что мы будем двигаться в этом направлении.

Ходила шутка, что министр экономики Бендукидзе и министр финансов Ногаидели - это Сцилла и Харибда: инициатива проходила, только если оба ее поддерживали, если же кто-то один был против, то она была обречена.

После длительных споров с правительством 22 декабря 2004 года парламент Грузии в третьем чтении утвердил итоговый вариант нового Налогового кодекса 107 голосами за при 11 против[187]. Несмотря на серьезные политические дебаты, удалось осуществить множество радикальных преобразований.

Налоговый кодекс, вступивший в силу 1 января 2005 года, не был заключительной точкой в реформе. Продолжают появляться дополнительные поправки: 17 сентября 2010 года принята новая редакция кодекса.

Налоговая амнистия

Краеугольным камнем реформы стала налоговая амнистия. Предпосылок у этой идеи было две. Первая - это размер задолженности. Вспоминает Бендукидзе:

Те налоги платить было невозможно-бессмысленно, они не имели экономического оправдания. В результате ежегодно в бюджет недоплачивали около 20 процентов ВВП. Это означало, что реально скрытая задолженность составляла величину, сравнимую со всем валовым внутренним продуктом. Понятно, что нельзя из экономики извлечь деньги, сравнимые с валовым внутренним продуктом, как ни администрируй.

Вторая предпосылка заключалась в том, что после «кадровой чистки» налоговая полиция - некоррумпированная, энергичная, - по сути, представляла собой тотальную угрозу для экономики: куда ни придешь, везде обнаруживались нарушения.

КетеванКокрашвили, в 2004 году занимавшая пост заместителя министра экономического развития, а в 2005-2008 годах - заместителя государственного министра по координации реформ, рассказывает:

Уже на второй день после того, как я пришла работать к Бендукидзе, мы начали думать над налоговой амнистией. Проблема была в том, что грузины боялись участвовать в начавшейся приватизации крупных объектов, они опасались, что кто-нибудь подойдет и скажет: «Откуда у тебя такие деньги?»

Первоначально предполагалось, что амнистии будут подлежать все не уплаченные до 1 января 2004 года налоги. Но первое предложение, исходившее от Минфина, заключалось в том, что нельзя прощать уже начисленные, но не заплаченные налоги.

По мнению Бендукидзе, это была ошибка: «Таких налогов огромное количество - с пенями несколько миллиардов лари, - но большинства этих компаний уже попросту нет. То есть эта сумма просто висит гирей на налоговой службе».

Второе предложение - провести еще и так называемую финансовую амнистию: деньги можно легализовать, заплатив налог.

Бендукидзе был против этой идеи: «Я позвонил Марченко[188], который тоже проводил такую амнистию в Казахстане, и выяснил, что она особого результата не имела. Но поскольку это было условие, при котором бюджетный комитет поддержит налоговую амнистию, то получился такой гибридный закон».

24 декабря 2004 года парламент Грузии утвердил закон «Об амнистии и легализации недекларированных финансовых обязательств и имущества», вступивший в силу 25 января 2005 года.

Налоговая и финансовая амнистии носили одноразовый характер и предусматривали аннулирование скрытых до 1 января 2004 года налогов тем, против кого не возбуждены уголовные дела или за кем не признаны налоговые обязательства, а это почти 95 процентов налогоплательщиков. Предприниматели получили право вообще уничтожить бухгалтерские документы того периода. Более того, была введена уголовная ответственность для работников налоговых служб в случае истребования документов, относящихся к периоду до 2004 года.

По словам Саакашвили, это позволило вернуть многих в пространство закона:

Мы простили людям старые налоги. Прежнее правительство превращало в преступников всех бизнесменов, говорило: «Мы держим тебя за уши - не дашь взятку и не будешь лояльным - когда захотим, тогда уничтожим». Мы не простили чиновникам, занимавшим высокую должность. Амнистия не коснется их потому, что это они создали эту систему коррупции, и я не думаю, что мы должны были снисходительно к ним относиться. Зато их жертвы теперь вернулись в законное пространство. Теперь все будет по-новому, закон стал человечным, его можно соблюдать - и жить по-человечески. Налоги пойдут на строительство школ, казарм, на улучшение окружающей среды, все смогут увидеть, как используются отданные государству деньги[189].

Ускоренная амортизация

Следующей важной частью налоговой реформы стало введение стопроцентной амортизации капитальных затрат.

В мире (например, в странах Евросоюза и в России) широко распространена такая схема амортизации, при которой вся стоимость купленного оборудования переносится на статью расходов постепенно. В Грузии же была применена 100-процентная амортизация[190]. То есть компания может отнести свои капитальные затраты на расходную часть в год совершения этих затрат. Если это большие капиталовложения, то с точки зрения налогового учета получается убыток, который можно отражать в отчетности еще пять лет и, соответственно, не платить налог на прибыль. Любая компания получила право на стопроцентную амортизацию.

Возврат НДС

Реформаторы рассматривали налог на добавленную стоимость как налог на потребление, каким он и является по сути. Именно поэтому при любом виде капитальной операции[191] НДС должен возвращаться. «Фактически эта норма в прямом виде отсутствует в большинстве стран, у которых есть НДС. Более того, есть директивы Евросоюза, которые запрещают возвращать налог на добавленную стоимость сразу же. Но мы считаем, что надо возвращать сразу», - объяснял Бендукидзе[192].

Для инвестора этот пункт вместе с возможностью стопроцентной амортизации означает, что до тех пор, пока его инвестиция фактически не будет перекрыта доходами, компания будет платить только налог на имущество и подоходный налог с зарплаты сотрудникам. Что, бесспорно, очень важно для данного этапа развития экономики, так как позволяет привлекать в страну новые инвестиции.

Подоходный налог

Большой спор разгорелся по поводу подоходного налога. Администрация президента не хотела, чтобы он был плоским. Одобряя прогрессивную шкалу, она проявляла ложное чувство социальной ответственности: чем больше люди зарабатывают, тем больше (непропорционально больше!) они должны уплачивать налогов. В конце концов Бендукидзе сумел убедить Жванию, человека во многом левоцентристских взглядов, принять плоскую шкалу:

Во время совещания по поводу подоходного налога Жвания спрашивает: «А какой подоходный налог в России?» Я отвечаю: «13 процентов». Он говорит: «Давайте у нас тогда будет 12 процентов». Так у нас и получился подоходный налог в 12 процентов.

Однако таким размер налога сохранялся лишь до конца 2007 года. С 2008-го произошло одно из наиболее важных изменений - объединение подоходного налога с социальным. Социальный налог в 2004 году составлял 33 процента, а с 2005-го был снижен до 20 процентов. При их объединении в 2008 году суммарная величина составила не 32, а 26,6 процента, поскольку расчет ведется исходя из разных баз. И сразу же ставка была снижена сначала до 26 процентов, потом до 25 и сразу после войны в ноябре 2008 года - до 20. Более того, первоначально в законе предусматривалось дальнейшее снижение этого показателя до 15 процентов уже к 2012 году. Но в редакции налогового кодекса 2010 года этот срок был отодвинут - в 2013 году запланировано снижение до 18 процентов и только в 2014 году - до 15 процентов.

Объединение социального налога с подоходным, да еще и с дальнейшим снижением ставки, позволило сделать восстановление системы внебюджетных фондов практически невозможным. Вспоминает бывший первый заместитель министра труда, здравоохранения и социальной защиты Вахтанг Мегрелишвили:

В 2003 году, как раз перед революцией, в Грузии был принят пакет законов о государственном пенсионном страховании. И, начав работать в Фонде социального страхования в 2003 году, я с калькулятором посчитал, сколько можно будет получить, в соответствии с системой пенсионного фондирования. И получалась какая-то глупость: если я платил 33 процента в качестве социального взноса, то через 40 лет получал чуть больше, чем те, кто вообще ничего не платили.

Сейчас в Грузии пенсия представляет собой вид социального пособия, и пенсионного фонда нет - государственный бюджет универсален.

«Если подоходный налог составляет 20 процентов и нет единого социального налога, создать фондируемую пенсионную систему, которую я считаю крайне вредной, просто невозможно - 20 процентов подоходного налога невозможно расщепить. Для фондируемой системы необходим свой отдельный налог, который целиком будет равен 15-30 процентам от доходов. А уж как только подоходный налог будет составлять 15 процентов, с этой идеей можно будет окончательно попрощаться», - уверен Бендукидзе[193].

На этом примере хорошо видно, как наслаиваются друг на друга пласты различных реформ: часть налоговых изменений приводит к трансформации пенсионной системы. Но взамен того, от чего было решено отказаться, надо предложить что-то новое. Вместо пенсионного фонда были созданы лучшие условия накопления - как индивидуального, так и коллективного. Был внесен целый ряд изменений в закон о ценных бумагах, предложены разного рода налоговые стимулы, в необходимости которых, впрочем, Бендукидзе сомневается:

Вообще-то для поощрения накоплений налоговый стимул не нужен, это неправильно. Но он стал своеобразной разменной монетой: внутри политического класса всегда идет торговля, и эти стимулы потребовались, чтобы решение было принято.

Тем не менее и саму идею налоговых стимулов можно реализовать по-разному. Внедрить их одновременно с нововведениями в области пенсионного обеспечения тогда не получилось, но в рамках финансовой реформы[194] 2007 года это стало возможным. Бендукидзе положительно оценивает достигнутое:

Стимулировать вложения в пенсионные фонды путем налоговых льгот - это плохой вариант, потому что создается огромное количество «безответственных» денег. Избегая дополнительного налогообложения, человек просто отказывается от собственных сбережений, вместо того чтобы, например, построить дом. Так что судьба этих денег его уже мало интересует. Кстати, я считаю, что огромные пулы пенсионных средств, которые есть, например, в Америке, стали одной из причин финансового кризиса[195].

И мы добились хорошего результата: нет налогов на операции с прибылью, нет - на операции с ценными бумагами, допущенными к торговле на бирже и свободно обращающимися, нет процентов с депозитов и с торгуемых долговых бумаг. Сейчас, конечно, еще рано всем этим пользоваться: фондовый рынок и раньше не был развит, а из-за кризиса его практически не осталось. Но в свое время это сыграет роль.

2.3 Реформа трудового законодательства

В советское время не существовало понятия труда как товара. Поэтому трудовое законодательство представляло собой довольно широкий набор социальных условий, трудноосуществимых и малоэффективных в рыночной экономике.

Тем интереснее опыт Грузии, которая заново выстроила свой трудовой кодекс, используя принципы равенства обеих сторон трудовых отношений и верховенства индивидуального контракта.

Ход реформы

Бендукидзе утверждает, что идея изменения трудового законодательства возникла едва ли не случайно - точнее, под давлением обстоятельств. «Мы занимались программой институционального дерегулирования и не собирались реформировать трудовой кодекс. Старый все равно не выполнялся, и я, честно говоря, особо не думал о нем. Но среди юристов (законы в основном пишут юристы, что на самом деле не так уж и правильно), оказывается, возникло движение за принятие нового кодекса. Его инициировал тогдашний генеральный прокурор, нынешний министр юстиции Зураб Адеишвили», - говорит он.

Первый вариант кодекса, подготовленный командой Бендукидзе взамен проекта GEPLAC, был представлен парламенту 11 ноября 2005 года. Его вернули на доработку, посчитав чересчур либеральным. Над новым документом практически без выходных работала группа из 35 парламентариев, сотрудников Министерства труда и юристов. Ядром команды, которую возглавил Бендукидзе, стали совсем молодые специалисты - стажеры, только что окончившие институт. «Гласом народа» выступала ассистент Бендукидзе, Эка Габададзе: «Входил Каха и спрашивал: “Ну что, как тебе? Что нравится, что нет? Что непонятно?”»

Эта реформа - одна из немногих, сопровождавшихся активным публичным обсуждением на стадии подготовки законопроекта: трудовые отношения касаются всех и каждого. Более того, приходилось противодействовать распространению неверной информации, нередко исходившей от профсоюзов, терявших - согласно новому закону - очень много полномочий.

Председатель Объединенных профсоюзов Грузии Ираклий Петриашвили полагает, что все же обсуждение было недостаточно широким:

Проблема в том, что это правительство пишет законы, как большевики: о будущем народа думает группа в пять-десять человек - садятся и делают какие-то реформы. Для кого принимают трудовой кодекс, который не согласуют ни с работодателями, ни с профсоюзами? Ни профсоюзы, ни работодатели в подготовку проекта нового трудового кодекса не были включены.

Впрочем, Петриашвили согласен с тем, что «профсоюз как институт в этой стране не работал»:

Это были обычные советские, точнее, постсоветские организации, привычно стремившиеся быть ближе к правительству. Несмотря на это, мы хотели быть позвоночником гражданского общества и проводили немало акций протеста против принятия нового трудового кодекса.

Создатели нового трудового кодекса вспоминают одно ток-шоу на грузинском телевидении, где обсуждали будущий документ. В беседе участвовало около семидесяти человек, и практически все высказывались против радикальных поправок, видя за ними ущемление прав трудящихся, несоблюдение европейских норм и т.д. Однако их доводы строились лишь на догадках и опасениях: во время рекламной паузы Бендукидзе попросил поднять руку тех, кто читал законопроект целиком, - все остались сидеть с опущенными руками.

В конце марта 2006 года аппарат министра по координации реформ вновь вынес на рассмотрение проект трудового законодательства. К тому моменту количество тех, кто ждал перемен в этой области, достигло критической массы, и 25 мая 2006 года парламент Грузии принял новый кодекс[203]. По этому случаю президент Саакашвили организовал официальный прием, который, по воспоминаниям очевидцев, был одним из тех немногочисленных мероприятий, куда Бендукидзе пришел в костюме и даже при галстуке.

Проведенные изменения

Трудовой кодекс, состоящий из 56 статей на пятнадцати страницах, прост и понятен: работодатель и работник сами обо всем договариваются, закон предоставляет лишь минимальный набор социальных гарантий, ограничивая наем детей и беременных на тяжелую работу, гарантируя двухнедельный отпуск, отпуск по беременности, безопасность рабочего места. В нем сохранились положения старого кодекса, которые стали еще более удобными для сотрудников. Например, раньше четырехмесячный декретный отпуск должен был начинаться строго за два месяца до родов. Теперь женщина вправе сама определять, когда уйти в декрет. Но тех мощных социальных гарантий, которые были раньше, нет (например, отменен минимальный уровень оплаты труда, так же как и обязательная доплата за сверхурочную работу).

По словам Кокрашвили, теперь государство фактически не участвует в трудовых отношениях, возникающих прежде всего между частной компанией и ее сотрудниками. Основной принцип нового кодекса - равенство обеих сторон трудовых отношений: привилегий нет ни у компаний, ни у сотрудников. В этом состоит наиболее существенное отличие от прежнего подхода, когда защищали прежде всего права работников.

ТамтаОтиашвили, в 2005-2006 годах участвовавшая в подготовке нового трудового кодекса, приводит интересный пример того, как могла меняться оценка у одного человека, в зависимости от того, по какую сторону баррикад он оказывался: «Один топ-менеджер из “Маднеули”[204] (до этого он работал в профсоюзной организации) признался: раньше он думал, что надо больше прав дать рабочим. А сейчас, когда он сам стал работодателем, он чувствует себя в более незащищенном положении, чем его сотрудники».

«Если отношения свободны, это нормально. Если включается механизм трехсторонних переговоров с участием государства - это все глупости», - убежден Бендукидзе[205].

Важнейшее достижение нынешнего кодекса - во главу угла поставлен контракт: стороны сами договариваются об условиях работы, продолжительности трудового дня, оплате, льготах; закон определяет не учтенные контрактом пункты.

Такое положение вещей упрощает жизнь как работодателям, которых больше не стесняет государственное регулирование, так и работникам, получившим возможность выбирать подходящие условия труда. Например, в Аджарии в радиусе 10 километров работают четыре швейные фабрики с различными условиями труда и схемами оплаты. Льготы для работников тоже разные: бесплатная столовая, бесплатный врач и т.д.

Определяющим фактором в организации работы становятся требования европейских заказчиков. Например, на фабрику Batumitex один-два раза в год с проверкой приезжают аудиторы компании-заказчика - Marks&Spencer. Несоответствие европейским требованиям к условиям труда грозит фабрикам лишением заказа, что автоматически означает прекращение всей деятельности. Так что глава предприятия Давид Джинчарадзе вынужден следить за соблюдением стандартов.

Существенные изменения коснулись и регулирования коллективных договоров[206]: фактически ликвидирована монополия профсоюзов. Теперь коллективный договор - это не обязательно договор между профсоюзом и работодателем. Работнику предоставляется свобода выбора: наравне с профсоюзами можно вступать в так называемые общественные ассоциации. Более того, теперь членство в этих организациях не обязательно, как раньше, когда за него еще и взималась плата в размере 1 процента от заработка. Причем нет никаких ограничений на их численность - образовать собственную ассоциацию, уполномоченную вести переговоры с работодателем и устраивать забастовку, могут даже два сотрудника.

В Batumitex профсоюз есть, и в нем состоит около 80 процентов работников. Джинчарадзе считает, что наличие профсоюза и коллективного договора формирует класс лояльных работников, поэтому всячески приветствует эту инициативу на своем предприятии. Напротив, на соседней фабрике, BTM Textile, не видят в профсоюзах надобности и предпочитают разрешать конфликтные ситуации в индивидуальном порядке.

Важным, практически революционным достижением нового кодекса стал приоритет индивидуального договора над коллективным, который тем не менее вызывает противодействие со стороны Международной организации труда (МОТ)[207].

Принципиальные изменения коснулись и процедуры увольнения. Если раньше работодатель должен был предупредить увольняемого за месяц, то теперь это обязательство снято: достаточно выплатить выходное пособие в размере одной зарплаты. Если же сотрудник хочет уволиться, то он предупреждает об этом свое руководство за месяц. Это не дискриминация прав рабочих, как может показаться на первый взгляд, а, во-первых, гарантия ответственного поведения сотрудника: зная, что через месяц он будет уволен, работник может целенаправленно принести организации вред. А во-вторых, обе стороны трудовых отношений оказываются в равных условиях с той только разницей, что у каждой свой ресурс: у работодателя - деньги, а у работника - труд.

Однако положение о немедленном увольнении не является обязательным. Многие все равно предпочитают предупреждать своих сотрудников об увольнении заранее. Например, Джинчарадзе из Batumitex считает: «Если человек будет все время опасаться, что за любую оплошность его могут уволить без всякого предупреждения, он не будет добросовестным работником».

Призванный отвечать современным запросам, кодекс узаконил и устный договор. Конечно, это самый рискованный вид контракта, и в случае судебного разбирательства все равно надо будет доказывать факт договоренности, например, искать свидетелей. Новый кодекс просто зафиксировал уже существовавшую до этого практику. Например, практически все таксисты работали по устному контракту и мало беспокоились о том, что это нигде не прописано. Известно, что хороший планировщик просто заасфальтирует протоптанные дорожки, а не станет огораживать газон, нарушая привычные маршруты людей.

Стоит подчеркнуть, что трудовой кодекс касается только частного сектора: государственный регулируется отдельным законом, который пока находится на стадии реформирования. О сложностях, связанных с этим процессом, рассказывает Вато Лежава:

Есть идеологическое сопротивление со стороны некоторых депутатов, которые думают, что у нас должна быть «немецко-советская солдатская» система бюрократии: где чиновник растет от «прапорщика» до «генерала». Но у многих в исполнительной власти, у меня в том числе, есть идея сделать эту систему более корпоративной. Если человек подходит для определенной должности, ему не надо быть десять лет «прапорщиком». Это не карьерная система, а меритократия. Но пока кодекс государственных служащих, который уже написан, принять не получается.

Важно, что трудовые отношения в Грузии регулируются не исключительно трудовым кодексом, но прежде всего конституцией, а также законом о профсоюзах.

Результаты

Бендукидзе называет трудовой кодекс одним из лучших написанных его командой. «Такой простой, понятный, короткий. Я думаю, что это одна из самых радикальных реформ, которые вообще когда-либо проводились в этой сфере в мире», - полагает он.

С 2007 года грузинский рынок труда признан HeritageFoundation[208] одним из самых свободных в мире, а в рейтинге экономической свободы Грузия занимает первое место по показателю «свобода трудовых отношений». В 2005 году Грузия была на 52-м месте.

Перспективы

Объединенные профсоюзы Грузии при активном участии МОТ с 2007 года выступают за поправки в существующий трудовой кодекс. Главная претензия МОТ касается принципа главенства контракта над законом, а именно законодательно закрепленного положения о сокращении прав трудящихся. Однако в трудовом кодексе речь идет не только о работнике - контракт заключается при согласии обеих сторон трудовых отношений. При этом закон не ущемляет фундаментальные права и свободы человека: предполагаемое сокращение прав касается исключительно экономической и коммерческой сферы.

...