ТамтаОтиашвили, принимавшая участие в разработке закона, убеждена, что работодатель защищен не больше, чем работник: «Этим кодексом защищен тот, у кого есть мозги. Это конкуренция». «Многие наши реформы очень раздражают членов Еврокомиссии, потому что преобразования не взяты из учебников, которые они читали. Думают: “Какие-то странные эти грузины, умным вещам и умным дядям и тетям не следуют. Они как-то сами по себе решают, что хорошо и что плохо. Досадно!”» - иронизирует Лежава.

Как бы то ни было, Европейская комиссия и МОТ назвали трудовой кодекс Грузии дискриминационным и попросили правительство изменить его под угрозой лишения преференций в торговле с Евросоюзом. Трудовой кодекс не соответствует стандартам МОТ и в области сверхурочной работы, увольнения, ведения коллективных переговоров. Йозеф Немец, секретарь Европейской конфедерации профсоюзов (ETUC), предупреждает:

Участие Грузии в обобщенной системе преференций в торговле с ЕС (GSP+)[209] может быть приостановлено Евросоюзом, поскольку трудовой кодекс, действующий в Грузии, нарушает права человека, на основании которых построена данная система преференций[210].

Активное стремление внести изменения в трудовой кодекс в либеральных кругах воспринимается как работа на публику: политическая ситуация в стране неспокойная, работодателей мало, а работников по-прежнему много - профсоюзы усиливают активность в надежде сыграть на настроениях населения и вернуть себе утраченные полномочия. Министерство труда, здравоохранения и социальной защиты сейчас занимается формализацией поправок и готовит свой законопроект трудового кодекса, чтобы внести его на рассмотрение в парламент. Тем не менее реформаторы, стоящие за созданием ныне действующего документа, сохраняют оптимизм и уверены, что либеральные принципы, заложенные в основу закона, останутся непоколебимы.

Рассуждения о том, стоит ли увеличивать объем социальных льгот, возможны лишь потому, что сами работники не так отчетливо прослеживают взаимосвязь между увеличением льгот и сокращением, например, рабочих мест или снижением уровня заработных плат. Конечно, кто не хочет всего и сразу: и льгот, и высокой зарплаты? Но если на данном уровне развития бизнесу невыгодно предоставлять дополнительные льготы работнику, то государственное предписание делать это становится для него неподъемной ношей. И в таком случае не закладывается сама возможность выйти на тот уровень, когда увеличение социальных льгот становится не обузой, а конкурентным преимуществом. Лучшая социальная ответственность бизнеса - это развитие самого бизнеса. Грузинский трудовой кодекс регулирует именно трудовые отношения, а для социальных нужд существуют другие программы.

2.4 Реформа здравоохранения

Для развития первичного здравоохранения в рамках реформы были задействованы и сельские поликлиники. С 2000 года в Грузии пытались вводить европейскую модель: в селах должны были работать специалисты узкого профиля - педиатры, гинекологи, офтальмологи. Но бюджетных средств для полноценного развития такой системы не хватало, и в результате больные вообще не получали обслуживания. А речь ведь идет почти о половине населения страны: 47 процентов проживают в сельской местности. Поэтому решили возродить институт сельских врачей общего профиля. Правительство выделило гранты по 1200 долларов каждому сельскому врачу на ремонт и модернизацию занимаемого им помещения (в селах это, как правило, одна комната), а также обеспечило врачей необходимым оборудованием. В 2009 году в этой акции приняли участие 800 врачей. Наметился перелом тенденции десятилетнего непрерывного снижения мощности амбулаторно-поликлинических учреждений: достигнув в 2007 году минимального значения 84,8 тысячи посещений в смену, этот показатель впервые вырос в 2008-2009 годах на 3 тысячи посещений.

Урегулирован вопрос собственности небольших амбулаторий в районных центрах. Когда инвесторы, приобретающие больницы, введут в действие новостройки, они должны будут согласно контракту бесплатно передать эти амбулатории в собственность врачам. Также в региональных больницах оговорен статус экстренной помощи («03»). В Тбилиси эти службы расположены автономно от больниц, но в регионах персонал «03» занимает часть помещения, передаваемого инвестору. Было решено, что новый хозяин больницы должен безвозмездно выделять помещение или приобретать для службы «03» отдельное здание. Инвестор не содержит службу экстренной помощи, не приобретает оборудование, а лишь предоставляет пустое помещение.

Важно понимать, что такое жесткое регулирование государство осуществляет только в рамках реформы уже существующих объектов. Если частный инвестор захочет купить землю, здание или построить больницу с нуля, то количество коек, профиль лечебного учреждения, наличие или отсутствие скорой помощи определяется лишь желанием и возможностями самого инвестора.

Согласно концепции, пять крупных больниц (общей вместимостью около тысячи коек) остаются в государственной собственности: это военный госпиталь, больницы для нужд пенитенциарной системы и для ветеранов. Это своего рода политические отступные противникам тотальной приватизации сектора здравоохранения в целях реализации концепции, а также для адаптации общества к новой схеме рыночных отношений.

Реализация

Грузия начала передачу больниц в частные руки в феврале 2007 года. Предполагалось, что в конце 2010 года реформа больничного сектора уже завершится, будут построены 100 новых лечебных учреждений, которыми будут управлять 15 частных корпораций.

Первоначальный список инвесторов состоял из двенадцати грузинских и международных компаний[142]. В мае 2007 года Министерство экономического развития передало грузинской компании «Новый стиль» одну из крупнейших больниц в центре Тбилиси. Взамен инвестор должен был в течение 29 месяцев построить новые клиники: на 300 мест на окраине Тбилиси и на 100 мест - в Рустави, а также четыре небольшие больницы в районных центрах Грузии, купить для них оборудование рыночной стоимостью около 3 миллиона долларов, отремонтировать здание 9-й тбилисской больницы, памятника архитектуры[143]. А в июле 2007 года консорциум из четырех компаний (PSP-Pharma, Aversi-Pharma, GPC и BlockGeorgia) взял на себя обязательства построить многопрофильную и высокотехнологичную клинику на 100 больничных мест в Батуми и больницу общего профиля на 15 коек в районном центре Шуахеви. Взамен компании получали в собственность шесть медицинских учреждений в Аджарии, в том числе две больницы и две поликлиники в Батуми, а также больницу и поликлинику в Шуахеви[144].

Но жизнь внесла свои коррективы в эти планы. В ноябре 2007 года достиг кульминации затянувшийся внутриполитический кризис. В течение всей осени лидеры оппозиционных партий собирали на улицах Тбилиси митинги протеста против политического курса Саакашвили. Масла в огонь подлил бывший соратник президента, экс-министр внутренних дел Ираклий Окруашвили, который в прямом эфире заявил о физическом уничтожении политических оппонентов Михаила Саакашвили с ведома самого президента. В пример он приводил, в частности, трагическую смерть Зураба Жвании; действительно, обстоятельства смерти столь ключевой фигуры грузинской политики по-прежнему у многих вызывают вопросы. Не все точки над i были поставлены, и этой трагедией в своих интересах пользуются различные политические силы.

2 ноября 2007 года по различным оценкам от 50 до 100 тысяч сторонников оппозиции собралось у здания парламента с требованиями досрочных парламентских выборов, изменения избирательного законодательства и освобождения всех политзаключенных. Позже к этим требованиям добавилась отставка президента. Власти отказались идти на уступки, количество демонстрантов заметно сокращалось с каждым днем. 7 ноября, когда у здания парламента находилось около двухсот человек, их оттеснили с площади сотрудники полиции, ссылаясь на то, что участники акции мешают движению общественного транспорта, а площадь нуждается в уборке. Между митингующими и полицией завязалась потасовка, к месту событий стали собираться большие силы оппозиционеров, через некоторое время к площади были стянуты подразделения спецназа, применившие слезоточивый газ и водометы. Вечером того же дня в Тбилиси был объявлен режим чрезвычайного положения, который продлился одиннадцать дней[145].

Жесткий разгон властями демонстрации, в результате которого более 360 человек попали в больницы, вызвал бурю негодования правозащитников, оппозиционеров и международных наблюдателей и спровоцировал новую волну недовольства. 25 ноября оппозиция вновь собрала многолюдный митинг, в результате чего Михаил Саакашвили принял решение провести досрочные президентские выборы в январе 2008 года. 5 января 2008 года в первом туре с результатом в 53,47 процента голосов победил Саакашвили. Избиратели уже более осознанно, чем сразу после революции, подтвердили свое согласие с тем путем развития, который предложили реформаторы. У руководства страны появилась возможность восстанавливать инвестиционную привлекательность Грузии, пошатнувшуюся в результате политической турбулентности.

В августе 2008 года стране выпало еще одно испытание - российско-грузинская война. По каким бы причинам ни началась война, кто бы ни был прав или виноват, война - это катастрофа, оставляющая неизгладимые рубцы в истории страны и памяти всех ее граждан. Война 2008 года не явилась исключением. Грузия стала другой. И мир под воздействием финансового кризиса, в который погрузились осенью 2008 года многие страны, стал другим. Масштабы процесса видны, например, по динамике притока прямых иностранных инвестиций в грузинскую экономику: после бурного трехлетнего роста (во втором квартале 2008 года поступило 605,4 миллиона долларов) он резко снизился - средний уровень с третьего квартала 2008 года по третий квартал 2010 года составил 168 миллионов долларов, практически вернувшись к показателям конца 2005 - начала 2006 года (162 миллиона долларов)[146]. Весь объем инвестиций в основной капитал в 2009 году в долларовом выражении оказался равным 60 процентам от наивысшего уровня, достигнутого годом ранее [147].

Все эти перемены отразились на программе «100 новых больниц», как, пожалуй, ни на какой другой реформе. Банки приостановили кредитование, цены на недвижимость существенно упали, перспективы стали неясными, и большинство инвесторов были вынуждены выйти из проекта, не имея возможности выполнять взятые обязательства. В 2009 году в проекте осталось только две компании: PSP-Pharma и BlockGeorgia, на долю которых приходилось 24 процента плана строительства и которые должны были получить 28 процентов общего количества старых больниц, участвующих в реформе. PSP-Pharma оставила за собой только один проект и уже близка к завершению строительства больницы на 150 коек в Тбилиси. А BlockGeorgia объединила девять лотов - своих и принадлежавших другим компаниям - и, согласно контракту, должна была построить 24 больницы в общей сложности на 1715 коек. Одну больницу на 150 мест компания уже построила в Зугдиди, начала строительство в Санзоне и Дигоми (это два района Тбилиси).

Арчил Почхуа, который в свое время был консультантом при разработке проекта реформы, а затем перешел в компанию BlockGeorgia, считает схему удачной, но винит политическую ситуацию, которая отбросила процесс «месяцев на шесть, если не больше».

Больничный кластер в Санзоне состоит из нескольких блоков: кардиологическое отделение, родильный дом, институт педиатрии. Вместо всех этих разрозненных зданий планировалось построить новую больницу на 150 коек (на базе родильного дома). BlockGeorgia возводит в регионах шесть крупных больниц и более двадцати небольших (на 15-20 коек). Сложно представить, что творилось в больницах раньше, если, например, в Санзоне даже после наведения новым руководством минимального порядка общая картина у неподготовленного посетителя вызывает шок. Небольшие постройки на территории комплекса под завязку заселены беженцами, корпуса больницы в полуаварийном состоянии, внутри затхлый запах и уже давно устаревшее оборудование.

Пока новые объекты еще только строятся, приходится сохранять все услуги, которые предоставляли в старых больницах, где даже не всегда соблюдались нормы гигиены. Только за первые 11 месяцев после обновления операционного блока в Санзоне смертность в реанимации сократилась почти вдвое - с 53 до 28 процентов. Ситуация начала меняться к лучшему, даже несмотря на то, что кадровые изменения пока коснулись только администрации.

Удалось снизить оборот внекассовых средств и начать направлять деньги на улучшение инфраструктуры. Хотя, конечно, привычку к дополнительному материальному «стимулированию» не удается быстро искоренить не только у врачей, но и у самих пациентов. К примеру, сотрудница, работавшая над этой реформой, когда сама столкнулась с фактом взяточничества в больнице, оставила его без внимания:

В августе 2008 года я отправилась рожать в частную клинику. Там было два отделения: в одном платишь 1500 лари, в другом - 600[148]. Разница была в бытовых условиях, и я пошла туда, где дешевле. Но в итоге заплатила 1000 лари. Причем на стене даже висело объявление, что из 600 лари 200 пойдут врачу, а 400 - на оплату пяти дней пребывания. И еще там было написано, что если кто-то будет требовать взятку, необходимо обязательно сообщить об этом по указанному телефону на условиях анонимности. Но я никому не позвонила. В этом наш минус.

Последствия кризиса для BlockGeorgia в частности и для всей отрасли в целом оказались весьма затяжными - сказалось, например, отсутствие должной координации. В августе 2009 года был отстранен от должности министр экономики ЛашаЖвания в том числе по причине неудовлетворительного хода приватизации в рамках проекта «100 новых больниц»[149]. В 2010 году реализация реформы пошла по другому пути. В программу вошли девять страховых компаний, которые занимаются страхованием малоимущих. Теперь уже они ведут строительство больниц в регионах - всего 46 лечебных учреждений на 1100 мест. BlockGeorgia сохранила за собой только 10 больниц из 24. Кроме того, очень важно, что более десятка частных больниц было построено вне рамок этой программы, значит, общество восприняло посланный ему сигнал. Планируется, что в течение нескольких лет бо?льшая часть больниц, еще остающихся в собственности государства, будет приватизирована, правда, не в той форме, в которой это первоначально предполагалось проектом «100 новых больниц».

Социальная поддержка

«На лекции в Новой кономической школе[150], где мы рассказывали о реформе, молодые люди задавали мне совершенно неожиданные вопросы: почему здравоохранение должно быть частным бизнесом, останутся ли бесплатные больницы, кто будет помогать населению оплачивать услуги?» - вспоминает Мариам Джапаридзе, член команды по разработке больничной реформы.

Удивительное наследие осталось нам от советского времени. С одной стороны, государство вызывает пренебрежение, и поэтому вполне естественны попытки его всячески обмануть. С другой - по-прежнему крепка вера в то, что оно обязано «заботиться» о гражданах, предоставляя жизненно необходимые услуги «бесплатно». Ответственное государство не может просто игнорировать такую ситуацию. Поэтому второе направление реформы здравоохранения - финансирование - стало возможным благодаря разработке новой схемы социальной защиты для постепенной адаптации к рыночным условиям. По словам Бендукидзе, с бедностью можно бороться, только соблюдая два условия: «экономический рост и адресная, а не бессмысленная социальная политика»[151].

Мегрелишвили Вахтанг

Родился 28 февраля 1972 года в Телави.

В 1992 году окончил Ставропольский медицинский институт, в 1998 году - аспирантуру Тбилисской медицинской академии по направлению «хирургия».

С 1998 года работает в государственном секторе - сначала (1998-2000 годы) в качестве специалиста парламента Грузии, затем (2000-2001 годы) как советник министра юстиции. В 2001-2003 годы возглавлял некоммерческую организацию «Союз защиты прав пациентов», в 2003-2004 годах был заместителем генерального директора Государственного фонда социального страхования. С 2004 по 2005 год являлся заместителем, а впоследствии (2005-2007 годы) первым заместителем министра труда, здравоохранения и социальной защиты.

Вахтанг Мегрелишвили, занимавший пост заместителя министра труда, здравоохранения и социальной защиты, вспоминает, что собой представляло министерство в 2004 году:

Министерство было большим отделом социальной помощи. Там раздавали инвалидные коляски и одноразовые денежные пособия. Функция заместителя министра состояла в том, чтобы принимать в день от пятидесяти до ста просителей и определять, кому из них выделить одноразовую помощь. Я так и не понял, как это происходило. Как можно решить, кому стоит давать деньги, а кому - нет?

Еще в 2004 году Министерство труда, здравоохранения и социальной защиты, придя к выводу, что 15 процентов населения находится в группе риска (были проблемы даже с питанием), начало разрабатывать адресную программу поддержки малоимущих. Средний ежемесячный доход у этих 15 процентов составлял около 21 доллара при стоимости минимальной продуктовой корзины 32 доллара. Социальная программа в стране еще со времен Шеварднадзе ориентировалась на одиноких неработающих пенсионеров, инвалидов, сирот и многодетные семьи и никак не зависела от доходов или благосостояния получателей социального пособия. Мало того, что при плоской шкале распределения фактически происходит дискриминация бедных, так еще и получалось, что на нижний дециль (самую бедную десятую часть населения) приходилось даже не 10 процентов всей суммы социального обеспечения, а только 5, в то время как на верхний дециль (10 процентов самых богатых) - 13,2[152]. А из 15 процентов самых бедных действовавшая тогда схема охватывала только каждого пятого. К тому же эти субсидии были связаны в большей степени с пенсионными выплатами, а не с социальной программой. В результате оказывалось, что те пенсионеры, у которых пенсия выше, получали и более крупную социальную помощь.

По словам Мегрелишвили, идея об изменении перераспределительной схемы принадлежит не ему, а консультантам министерства, которые упомянули о ней в отчете, сделанном за два года до его прихода в это учреждение. Осуществлять ее начали в 2004 году.

Но в следующем году разработку новой социальной программы прервала срочная необходимость адаптировать пенсионную систему к изменившимся условиям. В постсоветской Грузии денег в пенсионном фонде практически не было. Доходило до того, что на месячную пенсию можно было купить, например, три яйца. В 2003 году 94 процента всех пенсионеров получали самую низкую ставку пенсии - приблизительно 7 долларов. Однако при этом были и привилегированные персоны, чьи пенсии превышали базовую в 6, в 7, даже в 220 раз: это 50 тысяч бывших членов парламента, бывших сотрудников силовых структур и т.д.[153]

Предвыборное обещание Саакашвили об удвоении пенсии было выполнено в 2004 году. Тогда же в стране начался рост заработной платы, и если на прежнем месте работы пенсионера зарплата увеличивалась, то пенсия должна была пропорционально расти.

«Генеральный прокурор всячески блокировал все попытки повысить ему зарплату, потому что понимал, что его коррумпированный предшественник будет в таком случае получать пенсию гораздо больше, чем у него была зарплата», - вспоминает Бендукидзе.

Теперь нескольким тысячам пенсионеров предполагалось выплачивать до 275, а в некоторых случаях до 3310 долларов при минимальном уровне пенсии в 15 долларов. Другими словами, около 7 процентов пенсионеров должны были получить 45-50 процентов от общей суммы пенсионных выплат. В том же году на пенсионную систему легло дополнительное бремя в результате реформы МВД, в ходе которой около 40 тысяч сотрудников были отправлены в отставку.

Мегрелишвили вспоминает, как столкнулся с этой проблемой:

Я готовил бюджет на следующий год, не думал о пенсиях вообще. Но тут кто-то начал требовать перерасчета своей пенсии. И я случайно обнаружил, что, если мы срочно не придумаем новой схемы, к концу года потребуется дополнительно 300 миллионов лари[154], то есть надо было в короткий срок удвоить пенсионный фонд. Так мы начали срочно вносить изменения в тридцать три законодательных акта, касающиеся начисления и выплаты пенсий.

Была отменена методика расчета, обеспечивавшая госслужащим пенсию в размере примерно третьей части зарплаты, и введена верхняя граница пенсии - 309 долларов, что почти в 15 раз превышало минимальный размер - 21 доллар. Изыскать средства на увеличение минимальной пенсии удалось как раз благодаря срочному пересмотру схемы и перерасчета выплат привилегированной группе. Запланированные изменения в пенсионной системе стали поводом для первого после революции митинга. 2 декабря 2005 года тысячи пенсионеров собрались перед зданием парламента Грузии, чтобы выразить протест против поправок к закону «О пенсионном обеспечении». Участники акции требовали учета рабочего стажа и заслуг, но правительство отстояло свой подход. «Мы не должны забывать, что мы живем в такой стране, где [бывшие] власти не могли обеспечить и пенсию в 14 лари[155]. Мы смогли покрыть эту пенсионную задолженность - и мы удвоили пенсии (с 14 до 28 лари), и теперь мы снова увеличиваем пенсии на 10 лари. Это факт… Это то, что может сделать грузинское гсударство на данном этапе. Все остальное - демагогия и популизм. Невозможно, чтобы за два дня Грузия стала Швейцарией», - заявил депутат партии «Национальное движение» ГигаБокерия[156].

Закон «О государственных пенсиях» был принят 23 декабря 2005 года. Во всех пенсионных законах[157] появилась формулировка, согласно которой все социальные льготы, определенные в них, будут отменены с вступлением в силу нового закона о социальной помощи. Разработка программы шла полным ходом, и 29 декабря 2006 года одновременно с бюджетом на 2007 год парламент принял этот закон.

Прежний закон о социальных льготах был подготовлен еще в 1995 году - к парламентским выборам. Этот документ предусматривал, например, более трех десятков привилегий для одной из категорий получателей. Хотя в действительности мало кто мог пользоваться всем этим, повод для политической торговли существовал. Например, такая льгота, как бесплатный проезд в метро, имеет смысл только для жителей Тбилиси, то есть три четверти тех, кому это полагается, не могут воспользоваться своей привилегией.

Было принято решение монетизировать социальные льготы (на проезд в общественном транспорте, на оплату коммунальных услуг и т.д.). Рассчитав, сколько реально расходуется на все льготы по всей стране, к этой сумме добавили еще 4,4 миллиона долларов и в денежной форме приплюсовали к пенсиям. Причем новый тип денежного пособия распределялся одинаково по всей стране: и тем, кто жил в крупных городах и раньше имел возможность пользоваться льготами, и тем, кто жил в горах и чьи привилегии оставались только на бумаге. Но в то же время категории получателей (инвалид, ликвидатор чернобыльской катастрофы и т.д.) и различия в размере льгот остались прежними. Поэтому максимальная надбавка составила 24 доллара, а минимальная - 4 доллара.

Таким образом, если в 2003 году минимальная пенсия составляла 6,5 доллара, то в 2006 году - после двух повышений - уже 21 доллар. В 2009 году размер минимальной пенсии достиг 48 долларов. И это повышение больше всего почувствовали именно наименее обеспеченные и средние слои.

Сейчас в Грузии существует система бюджетных пенсий. Это не то, что называется payasyougo, когда нынешние работающие фактически платят за нынешних пенсионеров. Это и не система добровольного или принудительного частного страхования (появившаяся в 1980-х годах в Чили под руководством министра труда и социального обеспечения Хосе Пиньеры). Это, можно сказать, меньшее из зол. Схема, уступающая разве что полному отсутствию какой-либо пенсионной системы, отражает главный либертарианский принцип: человек сам ответственен за свою жизнь без принудительного вмешательства государства. В Грузии нет пенсионного фонда, нет фонда социального страхования, а есть универсальный государственный бюджет, из которого выделяются средства[158]. Собственно, реформа именно в том и заключалась, чтобы более эффективно распределять имеющиеся ресурсы, учитывая возможности государственного бюджета в целом. Иными словами, государство берет на себя только те обязательства, которые действительно может выполнить.

Если пенсионер попадает в категорию риска, то дополнительно он получает социальное пособие по бедности, что зафиксировано в законе «О социальной помощи».

Новая социальная программа лишена главного недостатка предыдущей - обезличенности. Теперь путем тестирования выявляют действительно нуждающихся и оказывают им адресную поддержку[159]. На основе статистической информации были определены характеристики самых бедных семей в стране. С учетом этих характеристик разработана формула, включающая 150 различных показателей. Методология оценки очень четкая, фактически в ней нет места субъективному решению: баллы подсчитываются компьютерной программой. Требуется только информация, сбор которой происходит следующим образом: семья подает заявление на рассмотрение ее в качестве нуждающейся, зная, что эти сведения будут общедоступны[160]. Тут действует принцип: поскольку гражданин платит налоги, из которых оказывают поддержку той или иной семье, он имеет право знать, кто получит его деньги. Затем приходит социальный агент, который заполняет специальную анкету и оценивает степень достоверности предоставленной ему информации. Если данные вызывают сомнение, то подключается група контроля, которая более пристально изучает положение дел в конкретном домохозяйстве. Но такое происходит нечасто, примерно в 10 процентах случаев.

Максимальный интервал между проверками получателя социальной помощи - четыре года. На практике перепроверка происходит раз в два года. Некоторые семьи, которые очевидно не выйдут из состояния бедности (например, очень пожилые одинокие люди в маленьких селениях в горах), практически больше не проверяются. А молодые семьи или семьи, где подрастают дети, которые впоследствии могут содержать своих родителей, проверяются чаще остальных, так как их положение может меняться довольно быстро.

Необходимость статистического подхода возникла и из-за того, что в Грузии, как и в любой стране с развивающейся экономикой, невозможно использовать только данные о денежных доходах: реальное финансовое положение чаще всего складывается из средств, полученных разным путем. Например, многие жители страны - самозанятые, занимаются натуральным хозяйством и не фигурируют в системе легальных налогоплательщиков[161].

В отличие, например, от колумбийцев (именно колумбийский опыт использовался при разработке статистического подхода) грузины довольно мобильны. В Колумбии существуют определенные районы бедноты, в пределах которых живут несколько поколений бедняков, что позволяет достаточно легко определить адресную группу для социальной помощи. В Грузии ситуация более изменчивая: кто-то становится бедняком, а кто-то перестает им быть[162], поэтому требуются более точные способы выявления малоимущих.

Хроническую бедность программа определяет довольно точно, в то время как людей, только что обедневших, вычислить намного сложнее. Если человек потерял работу год назад, но у него остался хороший дом, машина, он постепенно что-то распродает, то система его не распознает как нуждающегося в господдержке. Тем не менее, по оценкам Всемирного банка, система тестирования, разработанная в Грузии, - одна из лучших в мире[163].

Базой данных нуждающихся (около 45 процентов населения обратилось за получением социальных пособий), созданной Агентством по соцзащите, для распределения региональных льгот и субсидий активно пользуются местное самоуправление, некоммерческие организации, иностранные и местные доноры. Говорят, сделавший свое состояние в России известный грузинский бизнесмен и меценат Бидзина (Борис) Иванишвили, который, по версии журнала Forbes, в 2010 году занял 167-е место в рейтинге миллиардеров мира[164], тоже обращается к этой системе. Определяет, кому оплатить услуги здравоохранения, кому раздать пособия в своем родном Сачхерском районе, куда он вернулся в 2004 году.

Мегрелишвили уверен: это самая надежная система для выявления тех, кто живет за чертой бедности и нуждается в финансовой поддержке. «Я считаю, что самое лучшее из того, что я сделал за свою жизнь, - это участвовал в разработке этой системы», - говорит он.

Идеальных схем, конечно, не бывает. Журналистка из Тбилиси рассказывала мне о своей соседке - пожилой одинокой женщине, которая еле-еле сводит концы с концами. Жильцы всего подъезда стараются в меру сил ей помогать: то масло купят, то яйца принесут или муку. А в системе тестирования она получила отказ, потому что социальный агент увидел у нее на кухне относительно дорогие продукты. Конечно, плохо, что нуждающийся человек не получает дополнительных денег от государства, но ведь, по сути, система правильно определила, что случай с этой женщиной не самый тяжелый. Есть много нуждающихся людей, которым соседи не помогают, а значит, будет справедливым направить государственные деньги прежде всего на их поддержку. Таким образом, за счет эффективного выявления получателей социальной помощи решается и вопрос эффективного распределения государственных средств.

Мегрелишвили рассказывает, какая страшная коррупция царила в его ведомстве до реформы: «Когда мы начали оценивать бенефициаров с помощью новой методологии, оказалось, что около 30 процентов тех, кто до этого числился получателем социальной помощи, не обратились за ней. По всей вероятности, их вообще физически не существовало, деньги просто разворовывались».

По результатам подсчета с применением балльной оценки все население распределяют по группам, определяют порог бедности, и после этого государство оказывает социальную поддержку в первую очередь тем, кто оказался ниже этого порога. Порог бедности определяется исключительно возможностями бюджета - сколько есть денег у государства на социальные расходы, столько и тратится. Сначала субсидируются основные нужды, затем, если государственные средства позволяют, остальные. Собственно, в этом и проявляется гибкость, которой удалось добиться именно в результате внедрения новой программы социальной поддержки и единого бюджета.

Программа стартовала с выдачи ваучеров на оплату услуг здравоохранения. Человек из социально незащищенного слоя получал чек, по которому он мог оформить медицинскую страховку в любом страховом агентстве. Ваучер - принципиально новый финансовый инструмент распределения государственных средств: государство дает деньги человеку, а не организации. Это не только повышает эффективность, но и позволяет существенно сократить масштабы коррупции. Ваучер - это те же деньги, но они персонифицированы, поэтому их может использовать только тот, кому они предназначались. Рассказывает Бендукидзе:

Когда мы в корне изменили систему финансирования, это была, конечно, революция: каждый получил возможность самостоятельно делать выбор. Тебе дают ваучер, и ты сам решаешь, где его использовать. Конечно, случается и подкуп, точнее, маркетинг: давайте мы вам соль принесем, а вы у нас застрахуйтесь. Но любая система, которая дает право людям самостоятельно принимать решения, в сто раз лучше других, потому что люди становятся гражданами: они отвечают за свои поступки.

Страхование по ваучеру включает все минимально необходимое медицинское обслуживание и распространяется на беднейшие слои населения - на тех, кто не может позволить себе приобрести индивидуальную частную страховку. В 2009 году к бенефициарам государственной программы была добавлена дополнительная категория лиц - пострадавшие в войне в августе 2008 года.

Население, не вошедшее в льготные категории, самостоятельно оплачивает страховку либо непосредственно медицинские услуги. А вот это назвать революцией не получается: медицинское обслуживание до этого бесплатным было только на бумаге, а на деле приходилось давать врачам подарки (в том числе и в виде денег). Сейчас же эти рыночные взаимоотношения обрели легальный статус. Еще один пример распространенной практики так называемой легализации коррупции (наряду с официальной продажей «красивых» автомобильных номеров и ускорением сроков регистрации собственности).

Есть и еще ряд программ, которые субсидируются государством. Предоставление специфических услуг, таких как психиатрическая помощь, лечение туберкулеза, СПИДа, для всего населения происходит за счет государства. За счет бюджета оплачиваются медицинские услуги детям до трех лет и пожилым людям старше шестидесяти, то есть более чем пятой части населения. В марте 2009 года стартовала акция «Дешевое страхование», которая продлилась до 21 июля того же года. В этот период можно было приобрести годовую страховку стоимостью 3 доллара в месяц, из которых 2 доллара оплачивало государство.

«Дешевое страхование» было направлено на то, чтобы стимулировать вхождение среднего слоя населения в систему страхования. Как и везде, в Грузии есть проблема так называемого пробела: бедным оплачивает страхование государство, богатые страхуются сами, а средний класс остается наедине со своими финансовыми трудностями. Но теперь практически каждый пятый житель - 900 тысяч из 4,4 миллиона - застрахован за государственный счет. Это очень высокий показатель, особенно с учетом того, что еще в конце 2006 года по всей стране застраховано было всего 100 тысяч человек, а в 2009 году - уже 1,4 миллиона[165].

Помимо ваучера на здравоохранение в октябре 2007 года государство однократно выдало пенсионерам, педагогам и незащищенным слоям населения ваучеры на сумму 31 доллар для оплаты электроэнергии и газа. Этой суммы достаточно для оплаты 385 кВт по самому низкому тарифу или 285 кВт - по самому высокому. В целом около 95 процентов всех бюджетных средств на социальные нужды распределяется именно посредством системы адресной поддержки.

К концу 2009 года денежное пособие по бедности получали около 160 тысяч домохозяйств (до 14 процентов от общего количества), то есть 430 тысяч человек. Благодаря адресному подходу во всех сферах социального обеспечения существенно изменилась структура населения, получающего дотации от государства. После начала реформ адресная социальная помощь выросла в семь раз, но Мегрелишвили считает, что если бы те средства, которые были добавлены в социальный бюджет для увеличения минимальной пенсии (примерно 300 миллионов долларов), были распределены на основе программы адресной помощи, то проблему крайней бедности фактически удалось бы решить. Хотя доля расходов на социальную поддержку в государственном бюджете снизилась - с 30 процентов в 2003 году до 27,9 процента в 2009 году, в реальном выражении (в ценах 2003 года) расходы по этому направлению выросли в 2,6 раза.

Глава 3. Реформы в сфере внутренней безопасности и обороны

3.1 Преобразования военной в сфере

Грузинское руководство рассматривает национальную армию в качестве важного инструмента обеспечения безопасности государства и оставляет за собой право использовать вооруженные силы (ВС) для совместной обороны в рамках соглашений и договоров, заключенных с другими государствами и союзами. Кроме того, они могут быть задействованы с целью оказания содействия правоохранительным структурам в урегулировании острых внутриполитических кризисов, ликвидации последствий природных и техногенных катастроф, решения задач борьбы с террористами и криминальными элементами. В доктринальных документах Грузии по-прежнему не исключается привлечение национальных ВС к силовому разрешению противоречий с соседними государствами, в том числе в отношении Абхазии и Южной Осетии.

Новая концепция национальной безопасности страны, утвержденная парламентом Грузии в декабре 2011 года, подкрепила евроатлантическую нацеленность действующего руководства страны и курс на строительство вооруженных сил по западному образцу. Согласно данному документу Россия является главной военной угрозой для республики

На ВС Грузии в соответствии с ((Законом об обороне" возложено решение следующих задач:

- обеспечение выполнения политических решений, принимаемых исполнительной и законодательной властями Грузии в области обороны;

- выявление угроз с учетам существующей военно-политической обстановки;

- поддержание воинских формирований в состоянии высокой боевой готовности;

- разработка предложений по совершенствованию организационной структуры ВС;

- выполнение задач по военному сотрудничеству в соответствии с международными договорами и соглашениями;

Согласно конституции верховным главнокомандующим ВС является президент страны.

Разработка военной доктрины государства, определение основных направлений строительства вооруженных сил и их всестороннее обеспечение находятся в компетенции министра обороны республики (гражданское лицо). С августа 2009 года этот пост занимает Б. Ахалая.

Оперативное руководство ВС возложено на начальника объединенного штаба (ОШ). С марта 2009 года этот пост занимает генерал-майор Д. Чанкотадзе.

После поражения в ходе августовских событий 2008 года руководство Грузии провело реформирование национальных ВС. В частности, в 2009 году силы морской обороны как вид вооруженных сил прекратили свое существование, Корабельный состав, береговая инфраструктура, а также личный состав были переданы береговой охране департамента пограничной полиции МВД Грузии, В 2010 году были расформированы ВВС, а на их базе созданы силы ПВО и авиация сухопутных войск.

Финансирование проводимых в ВС Грузии преобразований осуществляется из средств государственного бюджета, а также за счет помощи, оказываемой странами - членами НАТО В 2012 году официальный Тбилиси планирует израсходовать на военные цели 406 млн долларов (оборонный бюджет 2011 года составил 427 млн долларов). Основным зарубежным донором в вопросах оказания Грузии военной помощи являются Соединенные Штаты. В 2012 году в рамках американских программ "Обучение и подготовка иностранных специалистов (IМЕТ)" и "Предоставление финансовой помощи на военные нужды иностранным государствам (FMF)" грузинской стороне предполагается выделить 2 млн и 16 млн долларов соответственно, Помощь по

ступает также из Турции в виде поставок транспортных средств, связного оборудования, вычислительной техники, а также различного военного снаряжения. Ранее практиковавшееся прямое перечисление финансовых средств на реализацию грузинских военных программ Анкарой признано нецелесообразным из-за высокого уровня коррупции в Грузии.

ВС Грузии в настоящее время организационно состоят из сухопутных войск, сил специальных операций (ССО), национальной гвардии, а также частей и учреждений центрального подчинения В угрожаемый период и военное время в оперативное подчинение командования вооруженных сил передаются подразделения департамента пограничной полиции МВД (более 5 тыс. человек). Общая численность ВС составляет 37,8 тыс. человек. Мобилизационный ресурс государства около 300 тыс.

Сухопутные войска являются единственным видом ВС Грузии, которые предназначены для ведения боевых действий самостоятельно и во взаимодействии с национальной гвардией и ССО Их численность около 23,5 тыс. человек.

В боевой состав сухопутных войск входят: десять бригад (пять пехотных, две артиллерийские, инженерная, авиационная и ПВО); пять отдельных батальонов - два легких пехотных (олпб), связи (обе), радиоэлектронной разведки и радиоэлектронной борьбы (об РЭР и РЭБ), медицинский (омедб); вертолетная база.

Основным тактическим соединением СВ является бригада. Пехотная бригада структурно включает три пехотных и смешанный танковый батальоны, артиллерийский дивизион, батальон обеспечения и пять рот (штабная, медицинская, разведывательная, связи, инженерная). Общая численность пехотной бригады 3 200-3 500 человек.

На вооружении СВ состоят около 170 танков (Т-55, Т-72), 210 орудий полевой артиллерии, минометов и РСЗО калибра 100 мм и более, 310 боевых бронированных машин (БМП-1/2, БТР-70/80, "Эдждер"). Военная техника в основном советской разработки. 'Значительное ее количество было модернизировано израильскими и украинскими компаниями. В 2009 году турецкой фирмой "НуролМакина" были поставлены 70 БТР "Эдждер". Грузия стала первой и единственной страной, обладающей данными машинами. Командование ВС Турции так и не приняло их на вооружение как не отвечающие предъявляемым требованиям.

Грузинское руководство проявляет повышенную заинтересованность в развитии собственного военно-промышленного комплекса. В частности, на ОАО "Тбилави-амшени" налажено опытное производство колесных боевых бронированных машин (ББМ) "Дидгори-1 и -2". Данные образцы военной техники собраны из комплектующих, поставляемых из-за рубежа, и имеют ограниченные боевые и эксплуатационные возможности. Организация серийного производства этих ББМ позволит в перспективе заменить грузовые автомобили, используемые в настоящее время для переброски пехотных подразделений.

Демонстрация первых образцов "Дидгори" была приурочена к военному параду по случаю празднования Дня независимости Грузии (26 мая 2011 года). Примечательно, что сборка машин завершилась непосредственно перед праздничным мероприятием с привлечением на завершающем этапе работ технических специалистов из близлежащих к ОАО "Тбилавиамшенн" авторемонтных предприятий. Принять "Дидгори" на вооружение планируется после окончания программы испытаний и устранения многочисленных конструктивных и технических недостатков.

С января 2008 года грузинское руководство осуществляет поэтапный перевод армии на принятое в НАТО стрелковое автоматическое оружие калибра 5,56 мм. Автоматы АК-47 и АК-74 передаются в резервные формирования и на склады. В войска поступают также американские штурмовые винтовки М4А3.

Авиация сухопутных войск имеет статус рода войск. В ее состав входят авиационная бригада (Марнеули) и вертолетная база (Новоалексеевка, пригород Тбилиси). Основой боевой авиации являются штурмовики Су-25 (14 единиц, в том числе пять Су-25К "Мимино", оснащенные на ОАО "Тбилавиамшени" при участии израильских специалистов современной авионикой). Грузинские ВС располагают также восемью учебно-боевыми самолетами L-39 "Альбатрос", 40 вертолетами (Ми-24, Ми-8, Ми-14 и UH-1Н "Ирокез"), военно-транспортными самолетами (один Ан-28, шесть Ан-2) и разведывательными беспилотными летательными аппаратами израильского производства "Гермес-450". Авиационная техника базируется на трех аэродромах - Марнеули (Су-25, L-39, Ан-2), Новоалексеевка (Ми-8/14/24, UH-1H "Ирокез") и Копитнари (Ми-8/24).

Возможность веления воздушной разведки с помощью современных беспилотных средств выделяется западными военными экспертами в качестве одной из немногих положительных черт грузинской армии. Вместе с тем имущественные и финансовые споры Тбилиси с Тель-Авивом, связанные с частичной неоплатой грузинами поставок БЛА "Гермес-450", существенно ограничили дальнейшее взаимодействие сторон в сфере военно-технического сотрудничества.

Задачи прикрытия войск от воздушного противника выполняет бригада ПВО (на ее вооружении находятся зенитные ракетные комплексы "Бук-М1", "Оса-АКМ", а также произведенные в Израиле "Слайдер") и подразделения ПВО общевойсковых соединений (оснащены ПЗРК и зенитной артиллерией).

Грузия имеет развитую сеть радиолокационных станций двойного назначения, позволяющую полностью контролировать обстановку в воздушном пространстве страны только на больших высотах. С октября 2007 года республика включена в систему НАТО по обмену данными о воздушной обстановке (ASDE- AirSituationDataExchangeSystem), в результате чего грузинская сторона получила доступ к данным, поступающим от радиолокационных средств других государств - участников и партнеров по альянсу.

Отсутствие профильных военных учебных заведений и полигонных комплексов не позволяет Грузии самостоятельно готовить технических специалистов по эксплуатации зенитных и радиотехнических комплексов, что негативно влияет на боеготовность сил ПВО Оказываемая зарубежная помощь в этой области не решает всех существующих проблем.

Силы специальных операций, предназначенные для ведения разведки, специальных и контртеррористических операций, подчиняются непосредственно начальнику ОШ вооруженных сил Грузии. Их основа - группа специальных операций (формирование бригадного уровня), которая включает штаб, батальоны спецназа и подразделения обеспечения. На вооружении имеются стрелковое вооружение, легкобронированная техника, а также автомобили повышенной проходимости.

Национальная гвардия (НГ) - основа резерва вооруженных сил Грузии. НГ имеет статус департамента и подчинена начальнику объединенного штаба. Численность кадрового состава около 500 человек.

В состав национальной гвардии входят: штаб, две пехотные бригады резерва, учебный центр, подразделение обеспечения, почетный караул и оркестр. Численность подготовленного резерва НГ составляет более 35 тыс. человек. В соответствии с планами грузинского руководства, к 2012 году число обученных резервистов в стране планируется довести до 100 тыс., а к 2015-му - до 200 тыс. человек.

Существовавшая до августа 2008 года система подготовки резервистов национальной гвардии после поражения Грузии была признана неэффективной. В 2009 году в стране принята новая "Концепция комплектования и подготовки военного резерва", согласно которой в 2010-м закон "О военной резервной службе" подвергся переработке. В новой его редакции на НГ возложены три основные функции: обеспечение безопасности государства при отражении нападения внешнего противника в соответствии с планами боевого применения ОШ ВС Грузии; ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и техногенных катастроф; охрана важных стратегических объектов, пресечение массовых беспорядков и проведение мероприятий гражданской обороны.

Новая организация службы резерва предусматривает разделение ее на обязательную и добровольную. Обязательный резерв комплектуется гражданами в возрасте до 40 лет, годными к военной службе, а также бывшими военнослужащими любых воинских званий и пола. В добровольный резерв могут вступить лица в возрасте не младше 27 лет, в том числе уже прошедшие военную подготовку.

После зачисления в состав резервной службы с резервистами заключается контракт на четыре года, согласно которому предусмотрены их 45-дневная подготовка и дополнительные сборы продолжительностью пять дней раз в год. Тренировки резервистов НГ Грузии проводятся в соответствии с системой обучения, принятой в национальной гвардии ВС США. При этом особое внимание уделяется подготовке к участию в контртеррористических операциях, в частности отрабатываются вопросы блокирования населенных пунктов и ведения боя в городских условиях, а также к переходу к партизанским действиям.

Руководство органами и частями центрального подчинения осуществляют министерство обороны и ОШ ВС Грузии.

К частям и учреждениям центрального подчинения относятся: командование учебно-боевой подготовки и военного образования, департамент военной полиции (батальон военной полиции) и командование тыла.

Командование учебно-боевой подготовки и военного образования отвечает за совершенствование системы подготовки военных кадров, контроль и координацию в сфере военного образования Обучение военнослужащих осуществляется по стандартам НАТО.

В структуру командования входят следующие военные учебные заведения:

- национальная академия обороны им. Давида Агмашенебели (Гори) - подготовка младших офицерских кадров, а также переподготовка командного состава различного уровня;

- школа подготовки сержантов (Гори) -профессиональное обучение и переподготовка сержантского состава;

- национальный учебный центр "Крцаниси" (Крцаниси)- базовая военная и специализированная подготовка военнослужащих;

- бронетанковый учебный центр (Ахалцихе) - подготовка экипажей механизированных и бронетанковых подразделений;

- учебный центр горной подготовки (Сачхере) - горная военная подготовка военнослужащих, в том числе из стран -членов НАТО и партнеров Грузии.

Обучение офицеров в академии осуществляется по введенным в 2011 году программам подготовки бакалавров (четыре года) и магистров (два года). В бакалавриат принимаются граждане в возрасте до 24 лет со средним образованием Поступающие в академию с учетом результатов тестирования могут выбрать одну из специальностей командиров пехотных, танковых, артиллерийских, инженерных, а также авиационных и противовоздушных подразделений.

Часть дисциплин и курсов преподается на иностранных языках американскими, британскими, немецкими и турецкими военными специалистами. Методические разработки и учебные пособия предоставлены командованием ВС США.

Обучение младшего командного состава осуществляется на базе школы подготовки сержантов в г. Гори по 12-недельной программе. С 2006 года в данном заведении готовят только специально отобранных военнослужащих контрактной службы, подписавших новый контракт на срок не менее пяти лет. Помощь в организации этого процесса оказывают военные специалисты из США и ФРГ

Таким образом, в Гори собран практически весь научно-педагогический и инструкторский состав грузинской армии, что позволяет широко привлекать высококвалифицированные кадры к обучению военнослужащих различных категорий.

В городах Тбилиси и Кутаиси действуют созданные при помощи Североатлантического союза центры по изучению английского языка, в которых под руководством военнослужащих из Великобритании проходят подготовку грузинские офицеры, отобранные для последующего направления с целью совершенствования знаний в военные учебные заведения государств -членов НАТО, на войсковые стажировки в части ВС стран блока, а также для участия в учениях альянса.

Комплектование вооруженных сил осуществляется в соответствии с законами Грузии "О воинской обязанности и военной службе" (2005) и "О статусе военнослужащего" (2004). Предусмотрена служба по призыву, контракту и в резерве. Обязательному призыву подлежат все граждане республики мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет. Срок обязательной военной службы 12 месяцев (для выпускников вузов шесть месяцев). Граждане страны имеют право выбрать альтернативную службу продолжительностью 24 месяца (для выпускников вузов 18 месяцев).

Гражданин, не явившийся на заседание комиссии в установленные сроки, подвергается штрафу в размере от 100 до 200 лари (от 60 до 120 долларов). В случае его регулярной неявки на призывную комиссию решением ее председателя документы, подтверждающие уклонение от призыва, передаются в прокуратуру. Согласно грузинскому законодательству "уклонисту" грозит наказание в виде лишения свободы на срок до трех лет. Вместе с этим существует официальная система откупа от прохождения срочной службы. Желающие получить годовую отсрочку от призыва должны заплатить 2 000 лари (1 200 долларов) в виде государственной пошлины.