Демократия участия: история и перспективы в цифровую эпоху

К этому аргументу часто добавляют аргумент о нерепрезентативности представительного органа государства. Указывают, к примеру, что представительный орган не отражает гендерное, конфессиональное, национальное разнообразие граждан страны в том смысле, что процент женщин-парламентариев не соответствует проценту женского населения по отношению к общему населению страны, некоторые существующие на территории страны конфессии не имеют своих представителей, равно как и некоторые иммигрантские сообщества, что иногда приводит даже к выделению парламентских квот См., к примеру: Dahlerup D. Electoral gender quotas: between equality of opportunity and equality of result. Journal of Representative Democracy. Vol.43.2007. p.73-92.. Подобный аргумент, однако, представляется нам весьма спекулятивным. Очевидно, что совершенно необязательно принадлежать к какой-либо социальной группе, чтобы защищать её интересы или просто предлагать решения, которые могут заинтересовать членов этой группы. Представительный орган призван представлять волю общества через представление каждым из депутатов воли определённой группы, а не отражать само общество во всём его многообразии. Однако вопрос об “общей воле” также является объектом дискуссии уже много лет. Мы не будем углубляться в эту дискуссию, лишь повторим, что выборные кандидаты являются скорее компромиссными вариантами, чем реальными представителями.

Второй важный недостаток представительства - это оторванность представителей от представляемых. Речь здесь не идёт о нерепрезентативности, о которой мы уже говорили выше. Скорее мы говорим о том, что у представителей как у совершенно особенной социальной группы формируются свои корпоративные интересы, и более того - у каждого из представителей помимо цели представления интересов есть ещё и свои личные и карьерные интересыДегтярев А. А. Принятие политических решений: Учебное пособие. М.: КДУ. 2004. С.86-87.. Очевидно, что эти три группы интересов иногда могут вступать в противоречие. Таким образом, выходит, что представитель не только не представляет интересы избирателей в полном объёме, но и не всегда руководствуется ими при принятии решений.

Третье допущение-недостаток - отсутствие у представителя обязанности реально исполнять свои предвыборные обещания и действовать в соответствие со своей программой или интересами тех групп лиц, которые его выбрали.

В середине XXв. ряд философов и политологов выработали концепцию “политического рынка”, в соответствии с которой политическая конкуренция по принципам функционирования похожа на экономическую См., например: Даунс Э. Экономическая теория демократии. М. 2009.. Подобно тому, как различные корпорации выстраивают свои маркетинговые стратегии и создают продукты с прицелом на определённый сегмент населения в зависимости от собственной выгоды и возможностей, так и политик стремится набрать как можно большее число голосов избирателей, поддерживая те идеи, которые могут заинтересовать наибольшее количество людей. Подобная критическая оценка политической деятельности уже приводилась нами при цитировании Й. Шумпетера.

В отсутствие обязанности соблюдать предвыборные обещания выходит, что политик может откровенно врать своим избирателям и впоследствии не нести за это никакой ответственности кроме политической, выражающейся в непереизбрании его на следующий срок. Разумеется, подобные радикальные случаи в демократических странах редки, но многие политики позволяют себе “заигрывание” с определёнными группами избирателей, стараясь затрагивать определённые темы, которые могут дать им дополнительные голоса.

Лучше всех, хотя и довольно радикальным образом, эту проблему описал П. Кропоткин в своих “Речах бунтовщика”: “Недостатки представительных собраний покажутся нам вполне естественными, если мы вспомним, как набираются их члены и приглядимся к их деятельности. Не стану воспроизводить ужасной и омерзительной картины выборов. В буржуазной Англии и демократической Швейцарии, во Франции и Соединенных Штатах, в Германии и Аргентинской республике -- везде повторяется одна и та же гнусная комедия. Не стану рассказывать, как агенты и избирательные комитеты проводят своих кандидатов, как они раздают направо и налево обещания: в собраниях сулят политические реформы, частным лицам -- места и деньги; как они проникают в семьи избирателей и там льстят матери, хвалят ребенка, ласкают собачку, страдающую астмой, или любимого котенка. Как они рассыпаются по ресторанам, заводят между собой вымышленные споры, завязывают с избирателями разговоры, стараясь поймать их на слове, подобно шулерам, стремящимся завлечь вас в азартную игру. Как после всех этих махинаций кандидат заставляет себя просить и наконец появляется среди „дорогих избирателей” с благосклонной улыбкой на губах, со скромным взором и вкрадчивым голосом, -- совсем как старая мегера, старающаяся поймать жильца ласковой улыбкой и ангельскими взглядами. Не стану перечислять лживых программ -- одинаково лживых, -- будь они оппортунистическими или социал-революционными, программ, которым не верит ни один из кандидатов, защищающих их с жаром, с дрожью в голосе, с пафосом, достойным сумасшедшего или ярмарочного актера. [...] Есть ли хоть одна страсть, самая низкая, самая гнусная, которая не появилась бы на сцену в день выборов? Обман, клевета, лицемерие, ложь, самые низкие проявления человека-зверя - вот картина страны во время выборов” Кропоткин П.А. Речи бунтовщика: Пер.с фр. / Вступ.ст. Д.И. Рублёва. Изд.3-е. М.Книжный дом “ЛИБРОКОМ”. 2010. С.95-96..

По нашему мнению, нет более исчерпывающей демонстрации всех проблем и пороков представительного режима, чем гл. 13 вышеупомянутой книги П. Кропоткина.

Подводя итоги, следует ещё раз подчеркнуть, что современная демократия не является демократией в полном смысле этого слова. Она характеризуется, с одной стороны, более широким кругом лиц, имеющих право на хотя бы минимальное участия в государственном управлении посредством референдумов и выборов, а с другой - гораздо меньшим объёмом прав этих лиц. Представительная демократия задумывалась скорее как аналог древнегреческой аристократии в специфических исторических условиях, где господствовали крупные государства с многочисленным населением, для которого существовала необходимость заниматься производственным трудом, и в отсутствие технических средств для реализации прямой демократии. Однако в последнее время всё чаще возникают ситуации, когда такой режим скорее вырождается в олигархию, то есть в правление немногих в интересах немногих. “Представителей” народа трудно назвать представителями в полном смысле слова. Они, во-первых, представляют некую компромиссную волю, которая лежит на пересечении множества воль отдельных граждан и в целом не совпадает практически ни с одной из них. Во-вторых, при принятии решений они учитывают не только интересы представляемых, но и корпоративные, а также свои собственные интересы. В-третьих, что хуже всего, они не имеют даже обязанности учитывать интересы своих избирателей. Всё это может провоцировать и, как мы можем убедиться на актуальных политических событиях, провоцирует значительный разрыв между реальной волей народа и её выражением в действиях государства. Все эти недостатки присущи представительной демократии по определению и неисправимы без перестройки институтов. Потенциальным решением проблемы видится расширение механизмов прямой демократии на разных уровнях, и в этом может помочь демократия участия.

1.2 Формирование и развитие учения о демократии участия

Итак, как мы убедились, представительная демократия имеет ряд недостатков. Эти недостатки имеют основу в самой идее представительства как такового, а потому не могут быть исправлены точечными изменениями в структуре. Учение о демократии участия появляется в весьма специфических социальных условиях, когда те самые меньшинства чувствуют, что их интересы ущемляются, а их представительство на всех уровнях власти отсутствует. Такая теория демократии сформирована в середине XXв. в работах Й. Шумпетера, Б. Берельсона и Х.Экштейна См. Шумпетер, указ соч.; Ekstein H. A Theory of stable Democracy. Princeton University Press. 1966; Berelson B.R., Lazarsfield P.F., McPhee W.N. Voting. University of Chicago Press. 1954..

В известной степени они теоретизировали описание происходящих вокруг событий, констатируя значительный отрыв политических элит от общества, усматривая, что в настоящее время положение вещей именно таково, то есть приоритетную роль играет именно власть, а не народ. Некоторые из них полагали такое положение вещей необходимым для устойчивости всей политической системы. Именно в таких условиях и зародилось учение о демократии участия.

Традиционно её зарождение относят к 60-м гг. прошлого века. Впервые это словосочетание было использовано профессором Университета Мичигана Арнольдом Кауфманом в его работе “Человеческая природа и демократия участия” Kaufman A.S., 1960. Human Nature and Participatory Democracy. In Friedrich, C.J (ed.). Responsibility. NOMOS III. New York. Liberal Art Press. pp. 266-289 . Примерно в это же время начинается формирование вышеупомянутой теории. Работа Кауфмана оказала большое влияние на одного из его аспирантов, Тома Хэйдена, который был социальным активистом и одним из основателей движения “Студенты за демократическое общество”. В 1962г. именно Хэйден написал основополагающий документ для всего учения о демократии участия - так называемая “Порт-Гуронская декларация”, принятый на первом съезде организации.

Этот относительно небольшой документ до сих пор остаётся довольно радикальным по своему содержанию. Написанный в разгар войны во Вьетнаме и соответствующей анти-милитаристской риторики, во времена расцвета движения хиппи, сексуальной революции и других значительных для США социальных потрясений, по сути своей Декларация является упрёком американскому обществу своего времени. Американские порядки в нём критикуются практически с леворадикальных позиций, обращается внимание на социальное неравенство, расизм, милитаризацию общественной жизни.

По сути своей Декларация - не просто политический манифест. Она является своеобразным “обзором” американской жизни того времени во всей её комплексности и со всеми её внешне- и внутриполитическими, социальными, экономическими, расовыми и гендерными проблемами. По многим из этих вопросов Порт-Гуронская декларация выдвигает совершенно определённые политические предложения, зачастую противоречащие существующим тенденциям развития государства. К сожалению, большинство из выдвинутых предложений были довольно нереалистичными.

Написанная студентами, Декларация представляется излишне идеалистичной, что, впрочем, не умаляет декларируемых в ней ценностей.

Сами авторы говорят о бесконечной ценности человека и его возможностях к разуму, свободе и любви, и тем самым, по их мнению, противопоставляют себя господствующим концепциям XXв., рассматривающим человека как объект манипуляций, неспособный по природе своей разобраться со своими собственными делами. Авторами указывается, что при надлежащей организации общества принятие решений будет осуществляться большинством, а не меньшинством The Port Huron Statement. New York. 1964. p.6-7.. Декларация позиционируется как призыв к таким человеческим качествам, как самообразование, саморегуляция, самопонимание и креативность, а целью общества полагается независимость человека, однако не в форме эгоистического индивидуализма, а в форме поиска каждым своего пути и места в жизни. Межличностные связи на основании братства и честности видятся авторами как ключевые.

Порт-Гуронская декларация обвиняет американскую политическую систему в недемократичности, отсутствии внимания к индивидам, параличу общественной дискуссии и служению интересам бизнеса и армии. Отмечая, что расовые меньшинства, а также самые экономически бедные слои населения лишены представительства, а сами политики выбирают свои приоритеты исходя из интересов лоббистов, авторы обвиняют американскую политическую модель в отсутствии гибкости. При этом отмечается, что сами политики не заинтересованы в изменении существующего положения вещей. При этом авторы замечают, что любые политические решения принимаются через призму Холодной войны и анти-коммунистической борьбы, которая служит лишь прикрытием для ограничения прав и борьбы с рабочим движением The Port Huron Statement. New York. 1964. p.12..

Одним из требований составителей манифеста является создание политических институтов, которые активно вовлекали бы граждан в принятие политических решений, причём так, чтобы решения этих институтов имели реальное политическое значение и решали бы определённые политические проблемы. Такие институты противопоставляются лоббистским практикам, которые распространены в Америке.

Среди политических требований авторами Декларации выдвигается идея построения власти на основе любви, осознанности, разума и креативности. Основными целями идеального общественного устройства они видели конструирование демократической системы с высокой политической активностью, где каждый гражданин своими решениями определял бы качество и ход своей жизни, а общество было бы организовано таким образом, чтобы способствовать независимости человека и создавать условия для всеобщего участия.

При этом активисты требовали также перестройки американских корпораций на основе принципов социальной ответственности. Их влияние на внешнюю политику описывается как “недемократическое”.

Такие цели вылились в ряд ключевых политических принципов, декларируемых авторами декларации. Во-первых, ими было выдвинуто требование о том чтобы ключевые вопросы, имеющие наибольшую социальную значимость, решались на основании участия публичными собраниями. Во-вторых, они указывали на необходимость пересмотра отношения к политике; она должна рассматриваться с позитивной стороны, как искусство совместного создания модели социальных отношений. В-третьих, они желали придать политике функции вовлечения людей в дела сообщества, вывод их из состояния социальной изоляции и атомизации, и становления её (политики) важным аспектом поиска своего призвания. В-четвёртых, политический порядок должен быть организован таким образом, чтобы его участники могли рассматривать проблемы через призму возможных решений. Человек в этом порядке связан с властью таким образом, что личные проблемы формулируются как более комплексные и общие задачи, которые разрешаются на основе комплексного подхода посредством дебатов.

Соответствующие изменения потребуются, по мнению авторов, во всех сферах общества: в экономике, политике, социальной системе. Социальные институты, в соответствии с заявленными принципами, будут перестраиваться таким образом, чтобы главной целью их работы и главным мерилом успеха было благополучие граждан. При этом такие изменения должны производиться ненасильственно, поскольку насилие претит общему человекоцентриичному подходу Декларации и “превращает человеческое существо или сообщество в деперсонализированный объект ненависти” The Port Huron Statement. New York. 1964. p.8.

Конечно, со времени написания Порт-Гуронской Декларации прошло уже много лет, но даже сейчас она представляет определённую научную, а возможно и политическую ценность. Безусловно, за прошедшие без малого шестьдесят лет мир изменился, но те цели, которые преследовались авторами манифеста, всё ещё кажутся актуальными. Определённые практики демократии участия уже были опробованы во многих странах (см. параграф 1 гл.2 этой работы), но они всё ещё не стали стандартом государственного управления.

Исследователи Декларации отмечают также, что “практики равной консенсусной демократии значительно способствуют мобилизации, поскольку они потенциально могут привлечь к участию тех многих, чей первый опыт в политике был маргинализирующим. “Эйфория” от того, что они могут быть услышаны в первый раз и могут осуществлять власть наравне с другими заряжает энергией и меняет поведение участвующих”. С другой стороны отмечается, что такая деятельность отнимает много времени и зачастую не соответствует идеалу полного равенства и единодушия. К тому же практики демократии участия требуют скорее постоянной работы, чем разовой мобилизации, что также осложняет их имплементацию.

Как мы видим, спустя без малого 60 лет этот документ всё ещё остаётся актуальным, даже несмотря на то, что обществом было сделано множество шагов в направлении уменьшения неравенства и снижения дискриминации. С одной стороны, актуальность Порт-Гуронской Декларации можно объяснить наступившей волной правой реакции и активизацией противоборствующих им левых сил, а также общим ростом напряжённости в мире. Но представляется также, что отчасти Порт-гуронская Декларация актуальна ещё и потому, что поднятые и выделенные в ней противоречия характерны для представительной системы в целом.

Сам Арнольд Кауфман подчёркивал, что основным преимуществом демократии участия является не возможность стабилизации общества или защиты прав человека, но развитие мысли и общественной инициативы. Он подчёркивает, что между представительной системой и системой с широким участием населения есть принципиальная разница с точки зрения целей их создания и последствий, которые они порождают Kaufman, A. (1960) “Human Nature and Participatory Democracy.” In the Bias of Pluralism , ed. William Connolly. 178- 200. New York: Atherton Press. p.184..

Однако ключевым трудом в теории демократии участия считается книга “Участие и демократическая теория” (“Participation and Democratic Theory”) американской исследовательницы Кэрол Пейтман, изданная в 1970г. По своему характеру это достаточно глубокий научный труд, который использует совершенно иной подход, чем Порт-гуронская Декларация. Она исследует практические возможности для расширения народного участия, и именно в её трудах демократия участия становится именно стройной завершённой теорией. Так, в своей книге она критикует подход к демократии уже упомянутого нами Й.Шумпетера, описывая, что демократия участия требует от народа максимальной вовлечённости, но в то же время развивает политические и социальные умения и способности каждого индивида; таким образом, “продуктом” демократии участия будут не только принятые политические решения, но и развитие политических и социальных умений каждого индивида Pateman C. Participation and Democracy theory. Cambridge University Press. 1970. p.43. . Фактически основной целью демократии участия по Пейтман является возможность людей иметь больше власти над своей собственной жизнью, возможность развиваться, в том числе в искусстве принятия политических решений. При этом она не отрицает существование представительного государства как такового: государство в его современном представительном понимании в её концепции является проводником и защитником ценностей демократии участия. Подразумевается возможность сосуществования демократии участия и представительного государства; при этом, когда возникнет необходимость, гражданин, воспитанный в ценностях демократии участия, сможет лучше взвешивать последствия своих решений на выборах, а также лучше оценивать решения представителей и то, как они повлияют на жизнь общества. Фактически это позволит воспитать новый тип гражданина: “гражданин публичный”, то есть тот, который готов брать на себя ответственность за политику и за благополучие страны в целом.

К. Пейтман, несмотря на масштабную работу по обобщению теории участия, можно упрекнуть в отсутствии более глобального мышления: она не думала о том, каким образом демократия участия может изменить всю политическую модель общества, сосредоточившись в основном на экономическом проявлении демократии участия.

Несмотря на то, что мы называем К.Пейтман фактически основателем теории демократии участия, необходимо понимать, что вся теория не была исключительно её разработкой. В своей книге она ссылается на трёх мыслителей прошлого, чьи идеи легли в основу её теории: это Ж.-Ж. Руссо, Дж. С. Милль и Дж.Д.Г. Коул.

Для понимания концепции демократии участия необходимо обратиться к труду Руссо “Об общественном договоре”, где он описывает в том числе свои воззрения на то, как должно выглядеть идеальное государство.

Согласно Руссо, народный суверенитет неотчуждаем и неделим: “Я утверждаю, следовательно, что суверенитет, который есть только осуществление общей воли, не может никогда отчуждаться и что суверен, который есть не что иное, как коллективное существо, может быть представляем только самим собою. Передаваться может власть, но никак не воля” Руссо Ж.-Ж. Указ соч. С.216.. При этом Руссо, как и греческие мыслители, требует от граждан в этом случае гражданской осознанности, умения отвлечься от собственных интересов и взглянуть на интересы общественные. В этом, по Руссо, и заключается основной смысл перехода человека из первобытного состояния в общественное: “Этот переход от состояния естественного к состоянию гражданскому производит в человеке весьма приметную перемену, заменяя в его поведении инстинкт справедливостью и придавая его действиям тот нравственный характер, которого они ранее были лишены. Только тогда, когда голос долга сменяет плотские побуждения, а право -- желание, человек, который до сих пор считался только с самим собою, оказывается вынужденным действовать сообразно другим принципам и советоваться с разумом, прежде чем следовать своим склонностям. Хотя он и лишает себя в этом состоянии многих преимуществ, полученных им от природы, он вознаграждается весьма значительными другими преимуществами; его способности упражняются и развиваются, его представления расширяются, его чувства облагораживаются и вся его душа возвышается до такой степени, что если бы заблуждения этого нового состояния не низводили часто человека до состояния еще более низкого чем то, из которого он вышел, то он должен был бы непрестанно благословлять тот счастливый миг, который навсегда вырвал его оттуда и который из тупого и ограниченного животного создал разумное существо -- человека” Руссо Ж.-Ж. Указ. соч.с.212..

Концепция понимания и осознания каждым гражданином общественной воли, или, вернее, общественной пользы, занимает важное место в учении Руссо. При этом законодательная власть в его понимании принадлежит народу и не может принадлежать никому иному; суверенитет не может быть представляем. Управление же должно осуществляться через постоянные Народные собрания, в которых и будут решаться ключевые вопросы управления государством и которые обладают высшей властью. При этом Руссо отмечал, что такая форма правления возможна только через понимание каждым индивидом общей воли.

Примечательно, что Руссо не называл подобную форму правления демократической: демократия для него обозначала участие народа не только в установлении закона, но и в его реализации, то есть участие не только в законодательной, но и в исполнительной власти, что он почитал невозможным и неэффективным в связи со слишком большим количеством лиц, принимающих решения Там же. С.254-256, 258. .

Вторым важным мыслителем в “каноне” демократии участия следует признать Дж.С. Милля, известного философа и мыслителя, прославившегося своими работами в области этики и логики. Однако он также занимался вопросами политической и экономической философии, и исповедовал идеи, легшие в основу идей демократии участия. Интересно, что среди всех других мыслителей Пейтман ближе всего именно к позиции Милля.

В основе видения политического устройства Милля лежит идея причастности народа к управлению государством и его ответственность за состояние государственности. Милль выступал за расширение участия населения на локальном уровне, говоря о том, что в таком случае граждане станут лучше понимать друг друга, а государство и его представители будет лучше понимать нужды самих граждан. В то же время государство само должно способствовать развитию личности, росту благосостояния населения и усилению в каждом индивиде положительных личностных качеств.

Однако Милль обращает внимание на невозможность развития такого государства в условиях излишнего расширения государственной власти. Для него одним из драйверов развития является именно свобода - личностная и коллективная. Чрезмерное расширение функций государства приводит, во-первых, к тому, что бюрократия начинает работать на свои собственные, а не на общественные интересы, и, во-вторых, подавляет народную инициативу. При подавлении же инициативы общество неизбежно деградирует, а вслед за ним деградирует и государство Милль Дж.Ст. Размышления о представительном правлении. Нью-Йорк. 1988. С.81-82..

К.Пейтман соглашается с ним в этом аспекте. Так, по мнению Пейтман, ряд проблем, связанных с представительством, имеет корни в том числе и в том, что у граждан недостаточно умений и знаний, чтобы эффективно контактировать с представительными учреждениями. Ключевым в подобном подходе ей видится то, что большую часть времени люди проводят на работе, где их навыки по демократическому управлению попросту не нужны, поскольку на рабочих местах используются фактически деспотические, или в любом случае антидемократические, методы управления.

Значительная часть работы посвящена тому, как развить участие и демократические институты на рабочем месте. В этом есть определённая логика: по Пейтман, участие затруднительно без равенства, но именно работа является основным источником неравенства, как с точки зрения денег, так и с точки зрения престижа. Милль в этом смысле призывает к организации предприятий, управляемых работниками, что позволит наладить на низшем уровне взаимодействие и те институты, которые впоследствии могут быть адаптированы под более широкие масштабы - например, для применения в государственной практике. Таким образом, применение демократии участия на рабочем месте является первым шагом к применению демократии участия в более широком масштабе.

Третьим из “праотцов” демократии участия Пейтман указывала английского философа, писателя и общественного деятеля Дж. Д. Г. Коула. Он гораздо менее известен, однако его достижения в области демократии участия достаточно велики. Коул был не только критиком, но и созидателем, и именно он предложил решение для распространения демократии участия на всё государство в целом. Для этого он разработал концепцию ассоциационизма, согласно которой общество представляет собой совокупность множества ассоциаций, которые держатся на основе воли их членов. В отличие от видения Руссо, который полагал каждого гражданина членом некоего Общества (именно с большой буквы), Коул видит его членом вполне конкретных ассоциаций, то есть религиозных, профессиональных и других общественных групп, и свобода индивида выражается в возможности быть членом сразу множества ассоциаций.

Современные ему парламентские системы (которые, впрочем, не столь сильно изменились с тех пор), Коул считал нерепрезентативными по ряду причин.

Во-первых, он полагал существующую теорию политического представительства ложной и видел в ней фундаментальную и концептуальную ошибку. Представительство заключается в возможности представлять чью-либо точку зрения, но не саму персону. По Коулу, в различного рода ассоциациях представительство является “правильным”, поскольку в них представитель не подменяет собой полностью личность и волю представляемого, но служит лишь выразителем точки зрения по определённому вопросу. Настоящее представительство специфично и функционально Cole G.D.H. Social Theory. London. 1920.p.103-104..

Во-вторых, Коул отмечает, что в большинстве представительных систем отсутствует механизм контроля над представителями. Такие средства влияния, как инструкции и указы, он полагает неэффективными, поскольку в политической деятельности часто возникают сложные и непредвиденные ситуации. Таким образом, если не дать представителю возможности для самостоятельных действий, то политическая система будет парализована: большая часть времени будет проходить в ожидании инструкций от избирателей, и момент для принятия решения будет упущен. Таким образом, Коул обращает внимание на отсутствие эффективных механизмов обратной связи, которые и обуславливают возникновение разрыва между управляемыми и управляющими Cole G.D.H. Ibid. p.109-111. .

В то же время Коул не выступает против лидерства как такового, отмечая, его важность для демократии. Он лишь предлагает модель функциональной демократии, в которой выборные лица будут “представителями, а не делегатами” Cole G.D.H. Ibid. p.112-113..

В этой связи Коул предлагает принципиально иную организацию общества: это должна быть федерация, но федерация небольших местных коммун и административных районов, в которой именно они будут основным элементом. Уровнем выше, по его замыслу, располагались бы региональные коммуны, а ещё выше - Национальная коммуна, которая, однако, не являлась бы государством в современном понимании слова и не была бы его идеологическим или историческим преемником. В такой системе на правительство возлагается роль координации, поддержки и общего надзора за ситуацией. На локальном уровне достигается максимальный уровень участия за счёт привлечения всех граждан к управлению, а для решения более глобальных проблем эти люди выбирают представителей и отправляют их для принятия решений на более высоком уровне. Примерно так же функционирует и правительство, за которым остаются полномочия по сбору налогов и соблюдению равенства участия в группах.

В предлагаемой Коулом системе люди больше всего вовлечены в вопросы, которые касаются их непосредственно и в которых они способны разобраться лучше всего. В известном смысле Коул развивает идею о передаче власти сверху вниз, то есть ключевые решения будут приниматься на уровне малых административных единиц.

Похожий взгляд на демократию участия предлагается и П.Кропоткиным, однако в его концепции отсутствует государство. Для Кропоткина самой большой возможной формой ассоциации является город, а сами города объединяются в некое подобие средневековых городских союзов по примеру Ганзейского союза. Эти союзы в некоторым смысле имели децентрализованно-федеративный (или, по мнению некоторых учёных, конфедеративный) характер: союз регулировал вопросы налогообложения, решал споры между городами-членами, отвечал за защиту от внешних угроз, но в то же время в союзах не существовало никаких руководящих органов. Подобный подход кажется интересным в свете роста урбанизации и утверждения крупных городов в роли экономических, политических и культурных центров, подобно тому, как это было в Средневековье Кропоткин П.А. Взаимная помощь как фактор эволюции. С.-Петербург. Товарищество “Знание”. 1907.С.193-194..

Очевидно, что вопрос о построении общества участия и демократии участия тесно связан с вопросом о требованиях к обществу в целом и к отдельным индивидам. Представительная демократия, как мы продемонстрировали ранее, возникает и существует в условиях крупных государств, малой образованности населения и его отвлечённости от политики. Демократия участия, наоборот, требует и высокой вовлечённости, и высокого уровня ответственности от отдельных граждан.

Скорее всего, именно поэтому распространена точка зрения о том, что демократия участия возможна только в гражданском обществе. Такого мнения придерживается, к примеру, Г.Ясин. При этом он высказывается в пользу современных, элитарных моделей демократии: “Пользуясь правами и свободами, гражданин обязан также считаться с правами и свободами других. Свобода личности в этом смысле сопряжена с социальной ответственностью, включает ее как необходимый элемент и тем отличается от вседозволенности или вольности в традиционном русском понимании этих слов. Поэтому в обществе граждан или гражданском обществе, а именно о нем идет речь, естественны повсеместные проявления солидарности и доверия -- порой даже в большей степени, чем в обществах подданных, пронизанных отношениями подчинения и господства. Выше изложено идеализированное, нормативное представление о демократии участия и гражданском обществе, которые,как мы видим, тесно связаны между собой. Демократия участия возможна только в развитом гражданском обществе, развитость гражданского общества проявляется в той мере, в какой реализуется демократия участия” Ясин Г. Приживется ли демократия в России М.: Новое издательство. 2005. 384 с. С.41-43..

Подобное понимание широко распространено в современном мире. В то же время нам хотелось бы обратить внимание на то, что, по нашему мнению, видение демократии участия у К. Пейтман и Г. Ясина различается.

Г.Ясин рассматривает демократию участия как цель, как статичное состояние, в которое, согласно определённой системе взглядов, должно прийти общество на некотором этапе своего развития. При этом, однако, он не приравнивает демократию участия к прямой демократии, и вообще не использует общепринятые термины “прямая” и “представительная” демократия, предпочитая им более размытые формулировки “демократия участия” и “элитарная демократия”. Очевидно, в этой системе координат термины “прямая демократия” и “демократия участия” следует трактовать как тождественные, тем более, что сам автор указывает на идеальность (в смысле недостижимого идеала) представляемых им моделей.

Однако К.Пейтман, как представляется, свойственно несколько иное понимание демократии участия. На протяжении своей работы она неоднократно делает акцент на том, что в демократии участия ключевую роль играет именно образовательный эффект такого участия; члены общества политически социализируются через участие, и чем больше они участвуют в политическом управлении, тем более они становятся компетентными в этой области. Фактически степень компетентности общества в политических вопросах нарастает как снежный ком. Это даёт нам основание понимать демократию участия не как состояние политической системы, а как инструмент, или, если угодно, процесс постепенного расширения участия масс в политической жизни. Демократия участия в таком случае не становится точкой на пути от представительной демократии к прямой, а представляется скорее самим процессом движения.

В таком случае вопрос о требованиях к обществу и индивиду встаёт под другим углом. Классическое видение прямой демократии действительно требует от общества в целом и от каждого индивида в частности высокого уровня осознанности и ответственности, поскольку предполагает передачу им всей полноты управления. Эта концепция, однако, вызывает вопросы относительного того, каким образом и в каком объёме власть будет переходить от элит к обществу. Неясно, будет ли это мгновенный скачкообразный переход или постепенный, ступенчатый; неясно также, в каком объёме и при достижении каких “показателей” это будет происходить, тем более, что принятие такого решения остаётся на усмотрение политических элит.

Отдельный вопрос состоит и в том, влияет ли гражданское общество на расширение участия граждан в политике. Как верно отмечают Дж. Л. Коэн и Э.Арато в своей книге: “Вторая стадия деятельности социальных движений связана с рутинизацией, включением и, наконец, институционализацией. Как только новый коллективный актор добивается успеха в формировании идентичности и завоевании политического признания, действия изменяются и из экспрессивных становятся инструментально-стратегическими. Либерально сформированные структуры заменяются формальной организацией, появляются роли рядовых членов и лидеров, а прямые формы участия заменяются представительством” Коэн Дж.Л., Арато Э. Гражданское общество и политическая теория. Пер. с англ. / Общ. ред. И.И. Мюрберг. М.: Издательство «Весь Мир» 2003. С.701. Авторы называют это “рационально целесообразной адаптацией к политическим структурам”. Таким образом, для гражданского общества характерна скорее его направленность на адаптацию к представительным системам, чем на реальное расширение индивидуального участия граждан в политической сфере.

В то же время демократия участия представляет собой скорее инструмент построения такого гражданского общества с повышенной ответственностью. Поскольку участие имеет образовательный эффект, начинать его можно де-факто с нуля, и со временем развитие общества начнёт давать свои плоды. В то же время, у демократии участия в таком виде есть существенный недостаток: для запуска этого процесса необходима политическая воля “сверху”. Без предоставления гражданам прав и, что самое главное, реальных возможностей участия демократия участия не сможет состояться как проект. Это влечёт за собой автоматически и другое требование: демократия участия не может ненасильственным путём зародиться в условиях плохо работающих представительных институтов.

На основании изложенного мы можем сделать ряд выводов.

Само учение о демократии участия сформировалось в 1960-70е гг. в США вследствие развития левых движений внутри страны и как ответ на проводимую американскими властями политику. В условиях борьбы различных групп населения за свои права стало очевидно, что существующая представительная система не обеспечивает должным образом интересы низших классов и различных меньшинств. Это осознание повлекло за собой и требования политических изменений, связанных с расширением народного участия в политике.

Первое употребление термина встречается у А. Кауфмана в 1960г. Его аспирант Том Хейден в 1962г. развивает идеи демократии участия, становясь одним из авторов Порт-Гуронской Декларации - публицистического и программного документа, в котором студенческая политическая организация “Студенты за демократическое общество” предлагала новое видение американской политической системы. Однако основная заслуга в формировании идеи представительной демократии принадлежит исследовательнице К.Пейтман, которая в 1970г. сформулировала её в книге “Участие и демократическая теория”.

Следует отметить, что сами идеи важности народного участия в политике высказывались задолго до этого. Многие видят корни демократии участия ещё в трудах древнегреческих учёных, а идеал - в древнегреческой демократии. Идеи важности и значимости народного участия в политике позднее осмысливались Ж.-Ж. Руссо, Дж.С. Миллем и Дж.Д.Г. Коулом, работы которых и легли в основу исследования К.Пейтман. Однако и после 1970х гг. демократия участия продолжала занимать умы некоторых исследователей.

В то же время мы не совсем согласны с встречающейся иногда трактовкой демократии участия как определённой политической системы, и считаем неправильным приравнивать её к прямой демократии. На наш взгляд, демократия участия является скорее учением, описывающим возможный процесс движения от представительной демократии к прямой, и указывающим на важность политического участия для личностного роста отдельных граждан.

В этой связи мы не согласимся и с тезисом о том, что демократия участия может существовать только в гражданском обществе: согласно основоположникам исследуемого нами учения, расширение политического участия формирует особый тип политически ответственного гражданина, и в этом смысле скорее ведёт к формированию гражданского общества, чем строится на его основе. Однако в запуске этого процесса огромную роль играют надлежащим образом функционирующие государственные институты и реальная заинтересованность элит в расширении участия. Без такой политической воли демократия участия установиться не может.

Глава 2. Настоящее и будущее демократии участия

2.1 Действующие примеры демократии участия

Конкретные примеры реализации демократии участия в настоящее время достаточно многочисленны, однако с определённой степенью условности их можно разделить на три группы: партисипативные бюджеты, программы по коллективному улучшению городской среды и проекты государственного уровня. В этой главе мы разберём особенности каждого из инструментов и докажем их эффективность через демонстрацию их результатов.

Одним из самых распространённых видов проявления демократии участия в современном мире являются так называемые партисипативные бюджеты. Эта практика подразумевает вовлечение граждан (горожан, жителей какого-либо региона и т.д.) в составление бюджета и возможность распоряжения определённой его частью. Ценность этих проектов для развития практик участия состоит в следующем.

Во-первых, они позволяют гражданам непосредственно распоряжаться денежными средствами, которые черпаются в том числе и из их налогов. Поскольку публичные финансы являются одной из важнейших сфер государственного управления, возвращение народу хотя бы частичного контроля над ними является важным фактором расширения участия. Во-вторых, эта практика является в определённой мере проявлением контроля граждан за выбранными ими лицами, осуществляющими власть. В отношении части бюджета снижаются риски коррупции или неэффективного использования средств, поскольку такое финансирование является в основном проектно-целевым. В-третьих, в рамках партисипативного бюджета создаются проекты, которые реально нужны местному сообществу, что позволяет в известном смысле решать проблему представительства, ведь сами люди, а не выбранные магистраты, решают, на что пойдут деньги из бюджета. Формирование повестки дня и формулирование конкретных решений, а также участие в голосовании - один из аспектов народного участия в управлении публичными делами.

Помимо вышеперечисленного, подобные инициативы служат сближению людей, обучают их искусству переговоров и поиску компромиссов, заставляют людей сотрудничать между собой для повышения их креативности и эффективности, и повышает интерес людей к политическому участию, показывая, что оно может иметь реальный эффект и последствия, а также что его можно проводить в нескучных формах. В этом смысле партисипативный бюджет является важным инструментом развития гражданского общества и политического воспитания граждан в традициях демократии участия.

Понятные опасения, что в худших своих проявлениях такие проекты могут ссорить людей между собой, способствовать формированию групп интересов и, как следствие, дальнейшей сегментизации общества и отрыву людей друг от друга, сталкивать жителей города и бюрократию и влечь за собой разочарование и уменьшение возможностей по влиянию на происходящие во власти процессы. Однако пока что многочисленные эксперименты не подтвердили эти риски.

Партисипативный бюджет как инструмент демократии участия характеризуется рядом важных особенностей.

Так, этот способ участия является не консультативным, а обязательным для местных властей. Здесь следует ещё раз подчеркнуть особенность демократии участия в целом как учения, которая должна проявляться в каждом из используемых ей инструментов: демократия участия подразумевает не только расширение возможности высказываться относительно различных событий и явлений, происходящих в стране, но возможность реально влиять на них. В полной мере это должно проявляться и в партисипативном бюджете. Таким образом, организация и реализация партисипативного бюджета является комплексной долгосрочной процедурой, которая развивается и изменяется от года к году. Целью партисипативного бюджета является не только расширение участия граждан в управлении государством, но и возможность реализовывать те проекты, которые реально важны для местного сообщества.

Первый опыт партисипативного бюджета был предпринят в бразильском городе Порту-Алегри в 1989г. С тех пор эта практика была воспринята многими городами по всему миру, правда, в разных формах и с разным регулированием. Так или иначе, исследования показали, что использование партисипативного бюджета не только позитивно сказывается на формировании гражданского общества, но и уменьшает коррупцию, повышает ответственность должностных лиц и позитивно влияет на жизнь общества. При надлежащей реализации партисипативный бюджет создаёт механизмы для влияния народа на выборных лиц и надлежащее использование денежных средств, однако помимо этого, повышает качество обратной связи между гражданами и различными учреждениями управления. Помимо этого, партисипативный бюджет повышает качество оказания государственных услуг и их доступность Baierle S. The Case of Porto Alegre: The Politics and Background. In Roussopoulos D.I., Benello C. G. Participatory Democracy : Prospects for Democratizing Democracy. Montreal. Black Rose Books 2017. p.275-276..

В рамках этой главы мы исследуем опыт в организации партисипативного бюджета не только Порту-Алегри, но также Нью-Йорка и Парижа, что даст нам более широкое видение нескольких моделей реализации партисипативного бюджета и всех плюсов и минусов, которые свойственны каждому из них.

Эксперимент по реализации партисипативного бюджета в Порту-Алегри проводился в сложных политико-экономических условиях. В 1985г. в Бразилии закончился почти двадцатилетний период военной диктатуры, к власти пришло демократическое правительство. Однако оно сразу же столкнулось с проблемой нехватки бюджета и большого внешнего долга. В штате Риу-Гранди-ди-Сул, столицей которого и является Порту-Алегри, около трети жителей не имели жилья и жили в трущобах. В этих условиях выборы выиграла главная оппозиционная партия страны - Партия Рабочих. Тогда Союз квартальных ассоциаций Порту-Алегри вышел с инициативой организовать в городе партисипативный бюджет. Инициатива была поддержана мэром, и с этого момента партисипативный бюджет реализуется в городе Avritzer L. New public spheres in Brazil: local democracy and deliberative politics. International Journal of Urban and Regional Research. Wiley Blackwell. vol. 30(3). 2006. p.56-60..

Таким образом, реализация проекта стала возможна благодаря совпадению интересов большого количества разных социальных групп, готовности городских властей к изменениям и подходящей для этого политической конъюнктуре. В первые годы проект страдал из-за низкой явки общественности, но со временем властями была найдена оптимальная формула, которая показала свою эффективность и впоследствии была взята за основу многими другими странами Bonaventura S.S. de. Participatory Budgeting in Porto Alegre: Toward a Redistributive Democracy. Politics & Society. Vol 26. Issue 4. 1998. p.506..

Модель партисипативного бюджета в Порту-Алегри работает следующим образом. Всё начинается с квартальных собраний в шестнадцати регионах города и шести нетерриториальных тематических собраний. В этих собраниях может участвовать любой житель города. Целью этих собраний является определение ключевых потребностей города. Далее, на Региональном бюджетном форуме избираются делегаты, которые будут представлять регион в городском Совете по партисипативному бюджету (делегаты служат на протяжении года). На этом уровне делегаты представляют те проблемы, за которые проголосовали жители городских регионов, и определяют приоритеты, а также выясняют, какой из городских регионов больше всего нуждается в решении тех или иных проблем. На этих собраниях делегатов обычно присутствует мэр и сотрудники мэрии, а также технические эксперты. Их роль состоит в том, чтобы оценивать проекты на предмет возможности их реализации. Делегаты могут совершать поездки в различные регионы города с целью составить своё впечатление о ситуации в них Latendresse A. The Case of Porto Alegre: The Participatory Budget. In Roussopoulos D.I., Benello C. G. Participatory Democracy : Prospects for Democratizing Democracy. Montreal. Black Rose Books 2017.p.288.

Как только все процедуры окончены и партисипативный бюджет согласован, он внедряется в предлагаемый мэром проект годового бюджета города и передаётся в законодательное собрание города. Поскольку партисипативный бюджет является фактически выражением народной воли и проходит предварительную оценку, в основном он не правится законодательным собранием. В следующем году эффективность партисипативного бюджета оценивается по ряду критериев.

Несмотря на то, что процедура кажется технически сложной в реализации, партисипативный бюджет за время своего существования принёс значительную пользу городу. Так, теперь почти всё население города имеет доступ к водопроводу и канализации (рост обеспеченности водопроводом с 49% до 98% жителей города, канализацией - с 49% до 85% жителей за период 1989-1997г.) Bonaventura S.S. de. Two Democracies, Two Legalities: Participatory Budgetiong in Porto Alegre, Brazil. 2005. In B. De Sousa Santos & C. Rodrнguez-Garavito (Eds.). Law and Globalization from Below: Towards a Cosmopolitan Legality (Cambridge Studies in Law and Society, pp. 310-338). Cambridge: Cambridge University Press. p.326 , расширились возможности по предоставлению жилья нуждающимся, улучшилось обеспечение базовыми благами, такими как электричество, уборка мусора, доступ к школьному образованию. Увеличивается и размер средств, выделяемых на партисипативный бюджет: если в начале это были 2% городского бюджета, то впоследствии он составляет уже около 20%.

Достижение партисипативного бюджета в Порту-Алегри заключается не только в повышении качества жизни большинства жителей. Важный психологический эффект внедрения проекта заключается в перевороте общественного сознания и изменения отношений между городскими властями и населением с модели “правитель - управляемый” на иную, где жители принимают решения, а избранные лица лишь претворяют их в жизнь. Фактически это также означает передачу власти гражданам, что и обуславливает оценку партисипативного бюджета как инструмента демократии участия Подробнее о практиках партисипативного бюджета в Порту-Алегри см.: Abers R., Brandao I., King R., Votto D. Porto Alegre: Participatory Budgeting and the Challenge of Sustaining Transformative Change. World Resources Report; Souza C. Participatory budgeting in Brazilian cities: limits and possibilities in building democratic institutions. Environment & Urbanization. Vol 13. No 1. April 2001.; Assessment of Participatory Budgeting in Brazil. Inter-american development bank. Washington, D. C. Sustainable Development Department. April 2005. .

После того, как мы рассмотрели модель Порту-Алегри, интересно было бы посмотреть, как реализуется партисипативный бюджет в других политических и социальных условиях, в огромном мегаполисе - Нью-Йорке.

Нью-Йорк, как и Порту-Алегри, подходит к реализации партисипативного бюджета как к комплексному процессу. Однако процедура организована несколько иначе.

В 2011г. реализация партисипативного бюджета в Нью-Йорке началась с четырёх городских округов. На первом этапе лидеров мнений из небольших сообществ привлекали в окружную комиссию для подготовки реализации партисипативного бюджета. “Лидерами мнений” считались те люди, которые активнее всего вовлечены в различные социальные связи и имеют наилучшее представление о нуждах населения округа и его ожиданиях. В их роли выступали чаще всего сотрудники религиозных или общественных районных организаций, владельцы малого бизнеса или просто гражданские активисты. Целью таких окружных комиссий было не выдвижение предложений по тратам партисипативного бюджета, но охват значительной части населения в разных частях округа и подготовка процесса реализации партисипативного бюджета на основе принципов равенства, прозрачности и вовлечённости. С этой целью окружные комиссии сотрудничали с аппаратами членов Городского Совета.