Демократия участия: история и перспективы в цифровую эпоху

Следующим этапом является распространение информации о партисипативном бюджете и сбор людей с целью обсуждения нужд городского округа, а также коллективное выдвижение предложений по тому, как указанные проблемы могут быть решены. Решения принимаются так же, как и в Порту-Алегри, на квартальных собраниях, где люди в небольших группах дискутируют о нуждах района и идеях по их реализации. В каждом округе проводится несколько квартальных собраний, возможно также, что активисты из окружных комиссий посещают уже существующие организации, такие как центры для престарелых или школьные учительско-родительские советы, для информирования людей о проектах партисипативного бюджета.

Важной целью квартальных собраний является также вовлечение в реализацию проекта активных жителей, которые могли бы способствовать развитию гражданской инициативы и превращали бы абстрактные идеи, высказанные на квартальных собраниях, в конкретные предложения. Это происходит уже на третьем этапе. Эти активисты называются “бюджетными делегатами” и проходят специальные тренинги по бюджетному процессу и управлению групповыми переговорами. Бюджетные делегаты, как уже было сказано, развивают предложения и с использованием своих знаний и с помощью лиц из городской администрации превращают их в конкретные предложения, которые соотносятся с бюджетными, техническими и юридическими требованиями. К предложениям выдвигаются определённые требования - стоимость их реализации не должна превышать установленного уровня, они должны соответствовать требованиям закона и получить утверждение в компетентных службах (к примеру, предложения, касающиеся детских садов и школ, должны обязательно пройти согласование в Департаменте образования).

Предложения, которые соответствуют этим критериям, размещаются в бюллетенях. Сам бюллетень представляется публике до начала голосования. Само голосование длится неделю. Для расширения доступа людям предоставляется возможность голосовать в самых разных местах, начиная от офисов членов Городского Совета до церквей и специальных пунктов, размещённых в продуктовых магазинах.

Наконец, последняя фаза процесса формирования партисипативного бюджета в Нью-Йорке подразумевает создание специального наблюдательного комитета, целью которого является наблюдение за проектами и ходом их реализации, а также за их прохождением через различные этапы бюрократических согласований. Так, на уровне каждого из городских округов проводится критический анализ бюджетного процесса. Результаты такого анализа представляются городской управляющей комиссии, которая собирается между циклами проекта партисипативного бюджета с целью внесения изменений в существующие процессы. Так, к примеру, с целью вовлечения молодёжи в политическое участие комиссия понизила возраст голосования с восемнадцати до шестнадцати лет.

С 2011г. объём партисипативного бюджета, равно как и количество вовлечённых в процесс голосования, постепенно увеличивается. Увеличивается также и географическое распространение партисипативного бюджета: он применяется во всё большем количестве городских округов Menser M. Ibid. p.72. Следует отметить, что голосования по партисипативному бюджету демонстрируют ничуть не менее низкую явку, чем местные выборы, и при этом в большей мере способствуют инклюзивности. Так, благодаря прямому участию расовые меньшинства и люди с низким доходом лучше представлены при определении партисипативного бюджета, чем при местных выборах. Также партисипативный бюджет служит целям политического образования граждан, вовлекает их в процесс “нетворкинга” (то есть создания социальных связей) и сотрудничество, что способствует укреплению доверия между жителями и приносит массу преимуществ, которые не связаны с политическими процессами или непосредственным формированием бюджета. Таким образом, укрепляются связи не только внутри городских сообществ и не только по вопросам распределения средств, но и за их пределами по более широкому кругу вопросов.

По итогам первых нескольких лет реализации такого проекта появились исследования, говорящие о том, что выигравшие проекты как минимум в одном из городских округов способствовали внедрению недостающих городских услуг и повышению их качества. Таким образом, практика партисипативного бюджета способствовала лучшему перераспределению средств внутри города.

Также реализация партисипативного бюджета способствовала налаживанию контакта между городскими властями и обществом на уровне выборных должностных лиц, их офисов и городских агентств. При этом контакты отличались в основном продуктивным характером и позитивным настроем, хотя по отношению к некоторым городским службам наблюдался негатив в части согласования ими выдвигаемых предложений. По итогам первого года реализации проекта 75% бюджетных делегатов с высшим образованием стали чувствовать себя лучше в вопросах, касающихся контактов с правительственными учреждениями и должностными лицами, и 100% стали более уверенными в ведении переговоров и достижении соглашений. Также это способствовало повышению активности в различных общественных организациях на низовом уровне, поскольку люди уже оказались вовлечены в политические дискуссии и совместно решали политические проблемы. Интересно также, что ряд проектов, которые не сумели получить финансирование по итогам реализации проекта партисипативного бюджета, были впоследствии профинансированы членами городского совета, которым удавалось находить иные, внебюджетные источники финансирования. Способствовала реализация проекта и снижению гендерного неравенства, поскольку в реализации проекта от общественности на разных уровнях чаще участвовали женщины.

Реализация партисипативного бюджета в Нью-Йорке способствовала формированию у жителей особого взгляда на многие проблемы с точки зрения “общественного блага”. Люди стали больше внимания обращать на общественные дела, что позитивно сказалось на всей системе управления. Вообще индивидуализм считается одной из главных проблем, связанных с внедрением институтов демократии участия. Но в большинстве своём проекты, которые выиграли в голосовании, были направлены именно на пользу всего общества, а не узкого круга лиц Castillo M. Reflections on Participatory Budgeting in New York City. The Innovation Journal: The Public Sector Innovation Journal. Volume 20(2). 2015. p.4 (вопросы освещения, уменьшения пробок, модернизации технической базы школ и библиотек). В одном из случаев предложение было даже отозвано в пользу других лиц: так, учитель одной из школ предложил организовать в его школе лабораторию и пространство для работы на открытом воздухе, но отозвал предложение, чтобы освободить средства для школ, которым были необходимы средства для более важных вещей.

Практика партисипативного бюджета широко используется и в Европе. С 2011г., мэрия XII округа Парижа развивает инструменты партисипативного бюджета в рамках Советов Кварталов - небольших органов, которые следует скорее отнести к местному самоуправлению. Однако широкое участие людей стало возможно в партисипативном бюджете Парижа лишь с 2014г., когда мэром Парижа стала Анн Идальго. Ещё во время своей предвыборной кампании Анн Идальго планировала сделать демократию участия одним из основных инструментов управления городом, и партисипативный бюджет должен был стать основной её частью.

Юридической основой партисипативного бюджета в Париже стала Хартия о партисипативном бюджете, в которой описаны принципы и порядок функционирования проекта партисипативного бюджета. Целью проекта, как она описана в преамбуле Хартии, представляется укрепление связей между гражданами, институтами и представителями, обеспечение прозрачности в области управления публичными финансами, развитие методик публичного участия, опора на экспертизу и креативность парижан.

Первый эксперимент был проведён спустя несколько месяцев после выборов в 2014г. и был сокращённым, поскольку всю процедуру необходимо было провести за несколько месяцев до конца бюджетного года. Из-за этого возможности участия граждан были ограничены: им предлагалось сделать выбор в пользу одного из пятнадцати заранее выбранных проектов. Голосование осуществлялось онлайн или бумажным образом через урны, расположенные в различных частях города. Подобная реализация вызвала критику со стороны политиков и активистов, поскольку возможности участия были значительно ограничены, и представлялось, что концепция партисипативного бюджета реализована ненадлежаще.

Предложенные проекты в основном касались изменения публичных пространств, озеленения города или улучшения его внешнего вида с использованием различных произведений искусства (скульптур, муралов и т.п.). К тому же проекты в большинстве своём отличались отсутствием конкретики и даже не были географически расположены каким-либо образом.

На второй год, однако, эксперимент оказался более успешным. Удлинение сроков сделало возможным создание двухступенчатого процесса, отличавшегося большей комплексностью и возможностью граждан самостоятельно представлять свои инициативы. Гражданам предложили распределить 5% инвестиционного городского бюджета (то есть той его части, которая направлена на создание новых проектов в городе, а не на поддержание его жизнедеятельности).

Формирование партисипативного бюджета в Париже состоит из нескольких этапов. На первом мэрия собирает идеи парижан по улучшению города. Затем проводится проверка предложений по двум основаниям. Необходимо выяснить, во-первых, является ли реализация соответствующих проектов компетенцией мэрии и соотносится ли она с инвестиционной частью городского бюджета. Затем, во-вторых, мэрия проверяет осуществимость проектов и может предложить объединение некоторых проектов в случае, если они схожи по некоторым параметрам. Затем в каждом из парижских округов специальные комиссии, сформированные из выборных должностных лиц и жителей проводят отбор проектов и согласовывают их с планом развития городской территории и с планом уже готовящихся работ для избежания дублирования в случаях, когда какой-либо из предложенных жителями проектов уже запланирован и финансируется из других источников. После определения стоимости проекта он публикуется на сайте. По каждому из отклонённых проектов предложившие его горожане получают мотивированное разъяснение.

Именно этап отбора является самым спорным и сложным во всём процессе формирования парижского партисипативного бюджета, поскольку способы отбора непрозрачны и не всегда понятны сторонним наблюдателям, более того, в каждом округе порядок отбора устанавливается на усмотрение администрации округа.

Результаты парижского эксперимента сейчас кажутся достаточно противоречивыми. С одной стороны, это явное обновление системы, которое отходит от привычных конструкций. С другой, несмотря на обещание Анн Идальго “дать жителям ключи от бюджета”, фактически в руках граждан оказывается лишь незначительная его часть. Таким образом, действительно серьёзные вопросы остаются на усмотрение мэрии.

Эффективность реализации проектов также оставляет желать лучшего. По данным исследователей, к концу 2016г. из всех 197 проектов, выбранных в 2014-2015гг., лишь 20% были готовы, а почти 60% были на стадии изучения, запуска процедур или выполнения работDouay N. La numйrisation des dispositifs de participation de la Mairie de Paris. Netcom, 30-ѕ. 2016. pp. 249-280..

При этом, однако, нетрудно заметить, что проект служит цели перераспределения средств и улучшения жизни в самых неблагополучных районах города. Данные показывают, что в самых зажиточных районах жители предлагают и реализуют меньше проектов, в то время как в менее благополучных частях города качество жизни улучшается значительно.

Как мы видим, пример Парижа подтверждает широкие возможности по использованию современных технологий для реализации проектов, связанных с демократией участия.

Партисипативные бюджеты широко используются в городах по всему миру См. подробнее о практиках партисипативных бюджетов: Alegretti G. Herzberg C. Participatory budgets in Europe. Between efficiency and growing local democracy. Transnational Institute. Briefing No 2004/5; Sintomer Y., Herzberg C., Alegretti G. Participatory Budgeting Worldwide -Updated Version. 2013.. Однако в качестве примеров использования инструментов демократии участия можно привести не только партисипативный бюджет, но и иные решения.

В ходе предвыборной кампании Анн Идальго, действующий мэр Парижа, собирала предложения для своей программы при помощи цифровой платформы. Она заявляла, что при победе на выборах на посту мэра она продолжит развивать различные механизмы обратной связи и народного участия.

Следует отметить, что первый опыт был воплощён в жизнь ещё до вступления на пост Идальго. Так, в 2013г. для жителей Парижа было создано приложение DansMaRue (“На моей улице”), которое позволяло передавать городским службам информацию о каких-либо проблемах на улице (выбоины, упавшие дорожные знаки и т.п.).

В 2015г. началось развитие интернет-платформы «Madame la Maire, j'ai une idйe !» (“Госпожа Мэр, у меня есть идея!”). На этой платформе граждане могут выдвигать свои предложения по улучшению городской среды, следить за ходом уже реализуемых проектов, получать информацию о различных событиях, связанных с развитием города, участвовать в голосованиях и различных опросах Douay N. (2014). Les usages du numйrique dans le dйbat public. (dir. Carmes M., Noyer J.-M.). Devenirs urbains. Collection Territoires numйriques. Paris : Presses des Mines. pp. 227-244.. Несмотря на то, что изначально выдвигались сомнения в том, что платформам удастся привлечь достаточную аудиторию для того, чтобы продолжать функционирование, или что такой формат будет слишком непривычным и сложным для горожан, сегодня платформа успешно функционирует.

Похожий проект реализуется и в Москве в рамках программы “Активный гражданин”. В 2014г. проект начался с небольшого приложения, в котором путём голосования жители города решали вопросы, связанные с городской средой и доступноcтью социальных услуг. Однако за 5 лет проект распространился на всю Москву: к 2020г. в нём участвуют более 3млн жителей, или более 30% от населения города.

Ключевыми принципами реализации проекта являются открытость, скорость, охват и реализация.

Так, обсуждения проектов ведутся в режиме онлайн и доступны каждому, кто заходит на сайт. При этом в открытом доступе находится не только статистика по голосованию, но и приведены мнения специалистов, что позволяет голосующим получить некоторые данные о проблеме и сформировать на их основе своё собственное мнение.

Также на базе проекта реализуются и общественные обсуждения относительно межевания территорий и правил землепользования и застройки, при этом возможности голосования ограничены в зависимости от указанного места жительства.

В рамках проекта проводится большое количество голосований, что позволяет узнавать мнение населения по поводу различных вопросов и быстро реализовывать проекты. Интернет позволяет охватывать большое число участников и реализовывать голосования в большом масштабе.

В то же время следует обратить внимание, что возможности жителей в области участия довольно ограничены. Чаще всего на голосование предоставляется выбор из нескольких вариантов без возможности выдвижения собственной инициативы. Помимо этого, 78% голосований посвящены вопросам благоустройства территории либо организации досуга и культурных мероприятий, то есть речь не идёт о принятии значимых решений.

Для более широкого привлечения граждан на более высоком, общегосударственном уровне в России существует и другой инструмент демократии участия. Речь идёт о сайте Российской Общественной Инициативы. Это особый интернет-ресурс, где граждане РФ могут инициативно размещать проекты законов и голосовать за них. Правила голосования на нём регулируются Указом Президента РФ от 4 марта 2013г. №183 Указ Президента Российской Федерации от 04.03.2013 г. № 183 “О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»” // СЗ РФ. 11.03.2013. N 10. ст. 1019..

Общественные инициативы выдвигаются гражданами страны по двум категориям вопросов: экономико-социальному развитию и государственному и муниципальному управлению. Инициативы делятся на три уровня по территориальному принципу и могут быть федеральными, региональными или муниципальными.

Правом на подачу инициативы обладают граждане от 18 лет, а сами инициативы в обязательном порядке проходят премодерацию. В частности, оцениваются соответствие инициативы нормам Конституции РФ и основных международных актов, актуальность проблемы и обоснованность предлагаемого решения. По итогам проверки инициатива может быть отклонена или её уровень реализации может быть изменён.

Интересно, что одним из оснований отклонения является нарушение ст. 6 ФКЗ “О референдуме Российской Федерации” Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 18.06.2017) "О референдуме Российской Федерации" //СЗ РФ. 05.07.2004. N 27. ст. 2710.. Таким образом, фактически предлагаемые инициативы имеют строгое тематическое ограничение, поскольку в указанной статье перечислены в том числе и вопросы, по которым референдум проводится не может.

Голосование по инициативе проводится в течение года с момента её опубликования, а голосовать имеют право только граждане, которые зарегистрированы на портале. Необходимый уровень поддержки для принятия инициативы разнится в зависимости от её уровня: 100 тыс. голосов - для инициативы федерального уровня; 5% от числа постоянных жителей субъекта федерации, а в случае, если численность населения субъекта федерации превышает 2 миллиона человек, то не менее 100 тыс. голосов - для инициативы регионального уровня; 5% от числа постоянных жителей муниципального образования - для инициатив муниципального уровня. Интересно, что есть возможность голосования не только за инициативу, но и против неё. В этой связи не совсем ясно, что делать с инициативами, которые получили достаточное количество голосов “за”, чтобы считаться принятыми, но при этом также получили значительное количество голосов “против”.

Так или иначе, поддержанная инициатива направляется в экспертную группу, где принимается решение о том, каким образом данная инициатива может быть реализована. На это у экспертной группы есть 2 месяца.

Система общественной инициативы является одним из самых ярких примеров демократии участия, поскольку позволяет гражданам участвовать в определении политической повестки и предлагать решения для определённых проблем. В то же время окончательное решение относительно инициативы, как и принятие мер по её реализации остаётся за экспертной группой. Так, к примеру, проведённая в России в 2019г. пенсионная реформа вызвала бурную реакцию населения, которая вылилась в инициативу № 66Ф42328 с требованием не допустить повышения пенсионного возраста. Однако заключение экспертной группы по этой инициативе не содержит никаких конкретных мер, ограничивается цитированием уже существующих норм законодательства и фактически передаёт вопрос на разрешение Минтруда, Минфина и Минэкономразвития, предоставляя им определённые рекомендации. Таким образом фактически инициатива оказалась “спущена на тормозах”. Справедливости ради следует отметить, что сама инициатива не отличалась проработанностью и глубиной анализа проблемы.

Интересным, хотя и не совсем удачным примером применения демократии участия для решения вопросов государственного уровня является случай с принятием (а вернее, непринятием) новой Конституции Исландии в 2011 - 2012гг.

Мировой кризис 2008г. очень сильно ударил по исландской экономике и спровоцировал банкротство трёх крупнейших банков страны, что повлекло за собой обрушение всей экономической системы страны. Жители были недовольны действиями правительства и выходили на массовые (по меркам Исландии) протесты, требуя его отставки. В результате на парламентских выборах 2009г. к власти пришли иные политические силы, которые запустили в стране процесс масштабного реформирования институтов, включая в том числе и Конституционную реформу.

Для изменения Конституции Исландии требовался созыв Конституционного собрания, состоящего из 25 членов, для чего был принят специальный закон. Однако выборы в него прошли при достаточно невысокой явке в 37% и были признаны Верховным судом страны недействительными по процедурным основаниям. Тогда Парламенту пришлось своим постановлением сформировать особый орган - Конституционный Совет - в который были назначены 25 человек, де-факто выигравших выборы в Конституционное собрание. Цели и задачи, права и обязанности членов Конституционного Совета и Конституционного Собрания совпадали. Фактически один орган был просто подменён другим, что уже вызывало сомнения в его легитимности. Примечательно, что сам Совет рассматривал себя как орган, в некотором смысле противостоящий традиционным политическим элитам и созванный для решения проблемы, с которой сами элиты справиться не смогли. Тем не менее, Совет вскоре начал работу.

В основу его деятельности были положены три принципа - прозрачность, доступность и широкое использование современных информационных технологий. У Совета имелись аккаунты во всех популярных соцсетях (Facebook, Twitter, Youtube, Flickr), заседания совета транслировались в интернет в прямом эфире, на сайте Совета выкладывались все тексты принимаемых им документов. Жители Исландии могли связываться с членами Совета напрямую через телефон или социальные сети Васильева Т.А. Конституционные реформы в цифровую эпоху: опыт Исландии // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2019. № 3 (83). C.59.

Примечательно, что была создана возможность вовлечения граждан и в подготовку текста новой Конституции. На сайте Совета регулярно публиковались новые проекты Конституции, которые могли быть исправляемы и комментируемы гражданами.

Цифры и статистика по проекту вызывают определённый интерес. Так, гражданами было выдвинуто 311 существенных предложений по разным вопросам, к которым было оставлено 1575 комментариев. Однако все предложения были выдвинуты 204 гражданами, а 9 самых активных предложили 24% поправок.

Подавляющее большинство этих предложений были хорошо структурированы, и многие демонстрировали высокую осведомлённость в поднимаемых вопросах: предложения подкреплялись цитатами известных исследователей, докладами международных организаций, статьями международных актов, встречались даже цитаты из зарубежной судебной практики или сравнения с законами других стран, которые в соответствующих аспектах были сходны с Исландией.

В конечный драфт документа были включены в итоге как минимум 29 “народных” предложений. Этот проект был представлен Парламенту Исландии в 2011г., однако политики пребывали в замешательстве относительно того, каким образом следует выстроить работу с ним далее. В 2012г. был проведён консультативный референдум, на котором граждане страны могли высказать свои предложения относительно ключевых положений нового текста. Несмотря на одобрение проекта населением (каждый из 6 поставленных вопросов получил поддержку от 57% до 82% голосовавших), проект был отклонён Парламентом в 2013г.

Результаты эксперимента довольно тяжело оценивать однозначно.

С одной стороны, проект в итоге закончился неудачей, и при всей необычности и интересности идеи отрицать это невозможно. Более того, Конституционный Совет критиковали за отсутствие внятной методологии и нелегитмную модель созыва.

С другой стороны, даже Совету, не состоящему из профессиональных политиков или юристов, удалось сформулировать достаточно рабочий проект Конституции, пусть он и требовал дальнейшей проработки в Парламенте.

Следует оценивать и особенности Исландии как государства. Население страны можно охарактеризовать следующим образом:

небольшое (примерно 350 тыс.чел.),

компактно проживающее (более 200 тыс. чел., или 57%, проживают в столице и прилегающих городах),

политически активное (средняя явка на выборы в период с 1946 по 2012 - 88%),

образованное (ИЧР - 0,938, 6 место в мире),

хорошо знакомое с современными технологиями (96% пользовались интернетом в 2009г.).

Несомненно, все эти характеристики повлияли на реализацию этого проекта.

Разумеется, при обзоре демократии участия нельзя обойти стороной и швейцарский опыт. Интересно отметить, что у Швейцарии и Исландии есть нечто общее: обе - относительно небольшие и при этом богатые страны, отличающиеся высоким уровнем образования и благосостояния.

В Швейцарии на протяжении длительного времени действует система, которую многие исследователи называют “полупрямой демократией” См., например: Eschet-Schwarz A. The Role of Semi-Direct Democracy in Shaping Swiss Federalism: The Behavior of Cantons regarding Revision of the Constitution, 1866-1981. Publius. Vol. 19. No. 1 (Winter, 1989). pp. 79-106.. Она сочетает в себе представительную демократию как основу устройства политической системы и широкое использование инструментов прямой демократии, в первую очередь, референдумов.

Вопросы, выносимые на референдум, указаны в ст. 138-141a Конституции Швейцарии. В силу их многообразия их следует разделить на несколько групп.

К первой относятся вопросы, касающиеся полного или частичного пересмотра конституции.

Полный пересмотр, который конституции может быть инициирован группой граждан численностью 100 000 человек. Предложение о пересмотре выносится на всенародное голосование и должно быть принято большинством голосов.

Также в случае, если полный пересмотр конституции инициирован одной из палат парламента, а другая его палата не согласна с этим решением, вопрос о принципиальной необходимости полного пересмотра конституции также в обязательном порядке выносится на всенародное голосование.

Частичный пересмотр конституции также может быть инициирован 100 000 граждан. Интересно, что инициатива о частичном пересмотре может быть сформулирована как в общих терминах, так и в форме конкретного законопроекта. В случае, если инициатива сформулирована в общем виде, Федеральное собрание (парламент Швейцарии) разрабатывает проект, в котором реализуются основные положения инициативы. Затем проект на всенародное и кантональное голосование.

Федеральное собрание сохраняет за собой право отклонения народной инициативы, сформулированной в общих терминах. Однако в этом случае инициатива выносится на всенародное голосование, и, если народ поддержит инициативу, Федеральное собрание обязано разработать соответствующий законопроект.

У Федерального собрания есть также право рекомендовать голосование “за” или “против” народной инициативы, представленной в форме конкретного законопроекта, или представить встречный проект. Однако рекомендация не носит обязательного характера, а встречный проект выносится на голосование одновременно с исходным, “народным” проектом. Таким образом, парламент не присваивает себе право окончательного голоса, оставляя итоговое решение за народом.

Вторая группа - это вопросы, касающиеся федеральных законов и федеральных указов.

Так, в обязательном порядке выносятся на всенародное и кантональное голосование в течение года со дня их принятия Федеральным собранием федеральные чрезвычайные законы, если они лишены конституционной базы, а срок их действия превышает один год.

Однако у народа и кантонов есть право выдвинуть требование о проведении факультативного референдума. В течение 100 дней со дня официального опубликования акта по требованию 50 000 граждан или 8 кантонов на референдум может быть вынесен любой федеральный закон, чрезвычайный федеральный закон, чей срок действия превышает один год, даже в случае наличия у него конституционной базы, и федеральное постановление, если это предусмотрено Конституцией или законом.

Наконец, к третьей группе относятся вопросы, касающиеся международных договоров.

Конституцией Швейцарии предусмотрен обязательный референдум по вопросам присоединения государства к организациям коллективной безопасности или наднациональным сообществам.

Факультативный референдум проводится по вопросам заключения международных соглашений, которые имеют неограниченный срок действия и не могут быть отменены, либо предусматривают присоединение страны к международным организациям, либо содержат важные положения, касающиеся норм права, или вступление в силу которых требует принятия федеральных законов.

Важная особенность Швейцарии как страны - возможность населения влиять не только на внутреннюю, но и на внешнюю политику. Это положение следует рассматривать как важнейшее проявление народного суверенитета в той его трактовке, где именно народ сообща решает все важнейшие вопросы. В большинстве стран возможности влияния народа на внешнюю политику в значительной мере ограничена.

Интересно, что возможность инициирования референдума не только федеральными органами власти, но и народом, позволяет избежать упомянутой нами проблемы о референдуме как способе легитимизации уже принятых решений, и он приобретает конкретную, а не символическую ценность. Фактически прямая демократия в Швейцарии противостоит представительной, а инструменты прямой демократии являются скорее инструментами контроля за представительной властью.

При этом представительная власть играет значительную роль в народном участии. Ведь именно элита формулирует смыслы, влияет на политические настроения в обществе, задаёт рамки государственной политики. В этом смысле институты репрезентативной демократии работают в сочетании с институтами прямой демократии, создавая для народа дополнительный инструмент контроля.

Примечательно, однако, что борьба за всеобщее голосование в смысле равенства всех граждан в Швейцарии была также непростой. В одном из кантонов избирательное право для женщин ввели в 1990г.

В целом мнения относительно прямой демократии в науке разнятся. По мнению многих исследователей, благодаря взаимному доверию снижается давление государства на личность и бизнес, а также повышается общий уровень счастья. Влияние швейцарской системы на эти показатели нами не изучается, однако несомненно, что система с широким народным участием реально работает на практике. Несмотря на то, что ключевую роль в такой демократии всё равно выполняют элиты, наличие противовеса в виде проводимых по народной инициативе референдумов по фактически неограниченному кругу вопросов представляется важным фактором устойчивости и эффективности всей государственной системы.

На этом мы закончим описание действующих примеров демократии участия и сделаем краткие выводы.

Проекты, связанные с расширением участия населения в управлении государством, предпринимаются по всему миру. Начало было положено с использованием в 1988г. партисипативного бюджета в г. Порту-Алегри в Бразилии. С тех пор практики демократии участия распространились по всему миру.

Чаще всего инструменты демократии участия принимают форму партисипативных бюджетов либо специальных интернет-платформ, на которых граждане могут выдвигать свои предложения и\или принимать решения по важным вопросам. Чаще всего такие системы работают на уровне городов или агломераций и связаны они с вопросами благоустройства и градостроительства, а также с различными вопросами относительно социальной сферы.

Результаты таких проектов в целом остаются достаточно спорными. Партисипативный бюджет в Порту-Алегри продемонстрировал свою эффективность, наблюдается рост удовлетворённости граждан с точки зрения их обеспеченности социальными услугами. Похожие результаты наблюдаются также в Нью-Йорке. В Париже результаты использования партисипативного бюджета пока что недостаточно ясны: степень влияния жителей на бюджет не так велика, а множество проектов остаются нереализованными. Тем не менее, почти во всех городах можно отметить положительную динамику с точки зрения вовлечения граждан в социальные связи, причём как со своими соседями, так и с государственными органами. Не менее важной представляется и перераспределительная роль такого бюджета: вопреки ожиданиям, жители не пытаются притянуть как можно больше средств в свой район, но в целом голосуют таким образом, в самых неблагополучных частях города наблюдается повышение уровня жизни.

Интернет-платформы также остаются спорным инструментом. С одной стороны, жители получают канал для обратной связи с властью и могут своими решениями влиять на реализуемые проекты и улучшать городскую среду. При этом, однако, на голосование зачастую выносятся не самые важные вопросы, и из-за этого участие в таких проектах может представляться иллюзорным.

Опыты по участию населения в решении государственных вопросов пока единичны. Интересным примером является Исландия, где в 2011-2012гг. проект новой Конституции разрабатывался с учётом комментариев населения. Граждане проявили интерес к инициативе и активно участвовали в её обсуждении. Несмотря на то, что выработанный проект принят не был, эксперимент подтвердил принципиальную возможность реализации такого рода задумок. Однако любое решение в этой сфере потребует серьёзной доработки.

В России существует проект Российской общественной инициативы. Однако за время её существования с её помощью было реализовано не так много инициатив, а система выстроена таким образом, что окончательное принятие решений всё равно остаётся за властными органами.

Ближе всего к модели прямой демократии приблизилась Швейцария, которой удалось найти баланс между системами прямой и представительной демократии и сформировать тем самым уникальную политическую систему. Следует, однако, принять во внимание, что инструменты прямой демократии служат в Швейцарии лишь противовесом представительству. Но их ценность и политическую эффективность отрицать трудно, тем более, что практика вынесения вопросов на референдумы в Швейцарии распространена крайне широко.

2.2 Перспективы демократии участия

Сейчас ситуация с участием людей в управлении государством и принятии политических решений оставляет желать лучшего. Однако с развитием технологий мы наблюдаем рост возможностей людей по участию. Интернет становится не просто площадкой, объединяющей людей; он создаёт возможности по созданию виртуального публичного пространства для совместного решения проблем и создания проектов. Таким образом, технологии становятся локомотивом политических изменений, в том числе в области демократии и совместного принятия решений.

Идея о возможности использования технологий в сфере государственного управления объединяет множество исследователей. Для этого движения уже было изобретено название “CivicTech”. Основной его задачей является трансформация публичного управления на новых началах, ключевым из которых является открытость. Проекты появляются в различных отраслях, в том числе в сфере совместного финансирования, социальных сетей, самоорганизации или доступности правительственных или государственных данных.

Это движение уже охватило большинство развитых стран мира, его представителей можно найти на всех континентах, и в первую очередь в США. Есть такие сообщества и в Европе, к примеру, во Франции.

Использование инструментов CivicTech, как представляется, позволит выстроить новую модель публичной политики и развить некоторые институты демократии участия. Это кардинальным образом изменит статус государственных институтов: они больше не будут единственными акторами и реализаторами публичной политики, но окажутся в центре сложной экосистемы, где им придётся тесно взаимодействовать с гражданами для выстраивания и проведения политического курса.

Такой новый формат правительства будет гораздо более прозрачным, открытым и склонным к сотрудничеству. Проведение политики в таких условиях будет зависеть от постоянного процесса идентификации проблем, проведения экспериментов и выработки оригинальных решений. Подобный взгляд на правительство рискован, если у государственных институтов недостаточно финансовых или технических возможностей, а также плохо проработана стратегия выстраивания подобного взаимодействия. Инновации бросают вызов как правительствам, так и институтам гражданского общества.

Итак, мы уже убедились, что современная демократия есть не что иное, как аристократия; что "демократия участия" - это шаг на пути к древнегреческому идеалу, попытка "демократизации демократии" и возвращения власти народу; что, наконец, даже в современных условиях существуют позитивные примеры широкого привлечения народа к принятию важных политически значимых решений. Однако вопрос о том, как современные технологии могут повлиять на будущее такой демократии, пока остаётся неясным.

Нами в ходе работы уже было отмечено, что большинство теоретиков демократии участия стремятся к переосмыслению государства как образования, пытаясь перевести значительную часть полномочий “сверху вниз”. По их мнению, демократия участия возможна при подобном перераспределении полномочий, поскольку это является оптимальным сочетанием, с одной стороны, заинтересованности людей в решении конкретных вопросов, с другой - повышения их участия. Однако ни модель Коула, ни модель Милля не позволяют разрешить ключевую проблему представительного строя - отрыв представителей от населения, наличие у них своих собственных интересов, которые могут не всегда совпадать с интересами представляемых.

В этой связи интересно посмотреть, возможно ли приблизиться к идеалу, описанному Руссо. Мы говорим о максимальной вовлечённости людей в процесс управления и полное их участие в смысле тех самых народных собраний, о которых говорил Руссо, причём в государственном масштабе, а не в местных делах, отмечая: “Суверен может действовать лишь тогда, когда народ в собраньи” Руссо Ж.-Ж. Указ. соч. С.276..

Интересно, однако, что Руссо приводил в пример Рим в период республики и указывал, что даже в этот период народ собирался практически еженедельно, несмотря на постоянное расширение территорий. Однако он не даёт конкретных предложений насчёт того, как можно было бы технически осуществлять подобное управление, кроме предложения государству не иметь столицы и всё время менять места заседания правительства, и равномерно заселять территорию государства. Очевидно, однако, что подобные предложения практически неосуществимы.

Постоянное перемещение Правительства будет попросту нарушать порядок его функционирования и работы, поскольку требует переездов не только самих чиновников, но и обслуживающего их аппарата. Это приведёт к постоянным простоям, поскольку сворачивание устоявшихся процессов в одном месте и налаживание их в другом само по себе будет требовать большого количества времени. Нельзя не упомянуть также, что часть документов и важных для работы вещей будет теряться при постоянных переездах, а даже если и нет - то в них не избежать хаоса. Постоянные переезды Правительства и его аппарата приведут также к огромной текучке кадров - ведь служащих не получится заставить раз за разом переезжать с места на место. К тому же, сомнительно, что найдётся много служащих, которые готовы будут постоянно менять место работы. А полная смена всего аппарата в каждом городе чревата хаосом и некомпетентностью, что также будет сказываться на работе. Наконец, постоянные переезды - это огромные денежные затраты, которые могут быть пущены на другие, более важные и нужные проекты.

Говоря о равномерном расселении, мы также вынуждены признать, что оно невозможно. В любой стране есть более и менее развитые регионы, места, где есть более благоприятные условия, экономические, политические, наконец, климатические. Невозможно установить квоту на проживание в регионах, тем самым строго ограничивая количество проживающих в каждой из частей страны - это прямое ограничение права на свободу передвижения, права на выбор места жительства, права на труд. Даже если пойти от обратного и постараться развить все регионы в стране таким образом, что они будут находиться примерно на одном уровне, то даже тогда обеспечить перераспределение населения не удастся.

Таким образом, мы вынуждены констатировать, что идея Руссо недоработана теоретически и нереализуема практически. Однако мы живём не в XVIII веке - за разделяющие нас два с половиной столетия наука и техника шагнули далеко вперёд. Разные страны активно используют электронные сервисы в управлении и оказании государственных услуг. Создаёт ли это для нас возможность реализовать такой идеал, который, фактически, является уже не демократией участия, а самой настоящей прямой демократией?

Прежде, чем ответить на этот вопрос, представляется разумным очертить круг проблем, которые затрудняют реализацию этого проекта.

Первым и самым важным фактором является фактор расстояния. Афины даже сейчас являются не самым большим городом, а во времена Древней Греции пересечь его пешком и вовсе не составляло труда. Однако сейчас, в эпоху крупных государств, созыв всенародного собрания затруднителен как минимум по причине географической удалённости городов друг от друга.

Второй фактор - это фактор численности населения. Как мы уже отмечали, население Афин во времена прямой демократии было относительно небольшим, и значительная часть его была лишена прав участия в управлении. Однако население государств сейчас насчитывает миллионы, а иногда даже миллиарды человек, и значительная их часть обладает правом голоса. Собрать их всех в одном месте или даже в одном городе представляется весьма затруднительным.

Третий фактор - это занятость населения. В Афинах правом голоса обладали в основном свободные граждане, для которых работа была скорее развлечением, чем необходимостью. Они располагали большим количеством свободного времени, поскольку производственную функцию за них выполняли в основном рабы - неважно, государственные или частные. У афинян было время разбираться в управлении и внешней политике - более того. общественные настроения способствовали этому. В современных условиях, где многие люди работают в режиме 9-часового рабочего дня, реализовать прямую демократию будет труднее. У людей нет времени ни для участия в обсуждении законопроектов, ни для голосования, ни для того, чтобы разобраться в последствиях принимаемых решений.

Четвёртое - это отсутствие у значительной части населения заинтересованности в политике. Люди сейчас гораздо больше сосредоточены на собственной жизни и на том, что происходит в ней, чем на общественных делах. Более того, индивидуализм принимает всё большие масштабы О роли личности в прямой демократии см.: Verhulst J., Nijeboer A. Direct Democracy: Facts and Arguments about the Introduction of Initiative and Referendum. Democracy international. Brussels. 2007. pp. 36-47, 68. .

Однако все эти проблемы решаемы. Решения могут прийти именно благодаря новым технологиям, которые позволяют расширить возможности по массовому вовлечению людей в управление государством и тем самым меняют само понимание демократии участия.

Что же такое демократия участия в эпоху современных технологий? И.Масуда определяет её как такую политику, при которой управление будет осуществляться самими гражданами. Он же выделяет основные принципы такого общества:

широкое участие граждан - большинство должно участвовать в принятии решений;

добровольность участия в управлении и ответственность, выражающаяся в готовности поступаться собственными интересами ради общего блага;

широкий доступ к информации, на основании которой будут приниматься политические решения;

справедливое распределение выгод между всеми членами общества;

убеждение как основной инструмент разрешения противоречий и компромисс как основной метод принятия решений;

общая реализация решений на основе совместного действия и взаимовыгодного сотрудничества Masuda I. The Information Society as Post-Industrial Society. Wash. D.C. 1981. p.104-107..

Отметим, что эти идеи созвучны с изначальными идеями демократии участия, включающими в себя не только широкое народное участие, но и повышение уровня персональной ответственности за состояние общества. Фактически речь идёт о возрождении демократии в её традиционном виде.

Интернет может повлиять не только на механизмы обратной связи между гражданами и государством. Так, интернет уже долгое время является площадкой самоорганизации для различных сообществ по интересам. Многие интернет-ресурсы фактически представляют собой определённое коммьюнити со своими лидерами мнений, созданное именно для общения с единомышленниками. Внутри этих сообществ также существуют механизмы обратной связи - форумы, лайки, комментарии. В некотором смысле это напоминает идеи о коммунитарном обществе. Для сетевых сообществ не характерна жёсткая структура и вертикальные отношения - наоборот, зачастую они строятся на отсутствии иерархии и множественности лидеров.

Как мы видим, отдельные элементы демократии участия могут легко реализовываться при помощи современных технологий и инструментов. Значительная часть процессов, связанных с партисипативными бюджетами или программами общественных инициатив в Париже и Москве, организована при помощи онлайн-платформ и работает через Интернет. Таким образом, на локальном уровне инструменты демократии участия могут реализовываться через Интернет и в этом смысле показывают свою эффективность. Однако хотелось бы рассмотреть, может ли этот механизм работать на более высоком уровне, к примеру, на уровне государства, и каким образом.

Видение электронной демократии различается у разных авторов. Так, Я. ван Дейк предполагает широкое исследование цифровых медиа в политической коммуникации Van Dijk J.A.G.M. Digital Democracy: Vision and Reality. Innovations and the Public Sector. In Snellen I., van de Donk W. Public Administration in the Information Age: Revisited. 2012. p.49-50.. Речь не идёт о переводе всего политического действия в онлайн: интернет может использоваться как инструмент организации и сбора сторонников той или иной партии или идеи. При этом, однако, нетрудно заметить, что под термином “электронная демократия” нередко понимаются совершенно разные вещи.

Все виды демократии можно разделить на “государственные” и “общественные” по критерию агента, играющего ключевую роль в такой демократии. Демократия участия, безусловно, относится ко второму типу, поскольку опирается на гражданское общество. Именно в “общественных” видах демократии граждане и негосударственные организации играют большую роль. И интернет позволяет им на первом этапе формировать между собой горизонтальные связи, занимаясь формированием мнений, а потом и преодолеть существующие политические институты и сформировать принципиально новые политические отношения.

Самым радикальным из видов “общественной” демократии является плебисцитарная демократия, то есть такое государственное устройство, где все политические решения должны приниматься референдумами (плебисцитами). Фактически это ознаменует полный переход к прямой демократии, а развитие электронных технологий позволит проводить референдумы онлайн, не тратя на их проведение время и ресурсы. Также вполне возможна и организация обсуждений законопроектов в сети.

Эта идея пользуется определённой популярностью благодаря своей заманчивости, однако нам она представляется излишне популистской. Во-первых, передача всех решений гражданам требует от них определённого уровня осознанности и ответственности, умения мыслить в интересах общества, а не себя лично. Во-вторых, в такой модели народное участие существует лишь на этапе принятия решений, однако совершенно непонятно, по какой модели должна вестись разработка текста закона.

Другой вариант - плюралистическая демократия. В рамках этой модели предполагается некоторый баланс между прямой и представительной демократией. Понимание демократии как господства воли не абсолютного большинства, а постоянно меняющихся коалиций меньшинств приводит к тому, что в политику активно вовлекаются не только политики, но и общественные организации, являющиеся важным звеном представительства интересов. В таких условиях онлайн-среда становится местом публичных дебатов. где формируются позиции сторон, которые затем и воплощаются в принятии решений.

Третий вид - делиберативная демократия, которая предполагает организацию публичных дебатов по политическим вопросам. Развитие сервисов онлайн-связи позволяет перевести дебаты в онлайн-формат с целью, опять же, экономии времени и средств.

Недостаток всех вышеперечисленных моделей очевиден: они идеализированы и в этом смысле слишком радикальны. В то же время представляется разумным взять из каждой из них определённые инструменты для формирования совершенно нового общества участия с использованием информационных технологий.

Уже сегодня мы можем видеть позитивное влияние технологий на сферу государственного управления с точки зрения расширения участия. В первую очередь, онлайн способствует более широкому распространению информации, лучшей осведомлённости граждан о действиях властей. Эпоха интернета - эпоха фактически абсолютной свободы слова, где медиа имеют гораздо больше возможностей для оценки политической деятельности, что позитивно отражается на плюрализме мнений и политической активности граждан. В то же время появление собственной площадки в сети позволяет любым политическим движениям увеличивать охват и информировать большее количество граждан о возможных политико-ориентированных активностях и событиях.

Таким образом, роль интернета в формировании общественного мнения неоспорима. Однако способ перехода от информирования к принятию решений остаётся пока неясным.

Возникает вопрос и о вовлечении людей в онлайн-дебаты. Пример Исландии хорошо показывает, что, как и в жизни, интернет-дебаты чаще всего сводятся к противостоянию нескольких самых активных индивидов, в то время как остальные предпочитают молчаливое наблюдение.

Таким образом, заметно, что активное развитие информационных технологий на данный момент не привело к прорыву в политической сфере, если мы говорим об области принятия решений. Открывшиеся перспективы пока что остаются нереализованными.

Концепция об участии в политике посредством современных электронных технологий называется электронным участием. Электронное участие не ограничивается созданием онлайн-сервисов по оказанию государственных услуг, но стремится к расширению участия не только на высшем уровне, но и в повседневной жизни. Электронное участие возможно сразу на всех стадиях политического процесса и, что самое важное - в законодательном процессе. Именно через него устанавливаются обязательные правила жизни в государстве, и именно с его помощью появляются возможности для широкого участия граждан.

В законодательном процессе можно выделить несколько ключевых этапов. Мы постараемся описать каждый из них, сопровождая описание комментариями о том, каким образом электронное участие можно применять на каждом из них.