Молодая семья: проблемы и перспективы социальной поддержки

Дело в том, что проекты как система взаимосвязанных задач ориентированы не на способы, а на цели деятельности. Правильное определение целей всегда было наиболее важным фактором для достижения успеха в любой деятельности человека. Отсутствие четких целей приводит к апатии и потере ориентации, за которой следуют рассеянность внимания, расслабление и снижение работоспособности. Для эффективной деятельности, вне зависимости от ее конкретного содержания, человек - субъект этой деятельности - должен представлять не только последовательность операций и действий, которые он должен выполнять, но и конечный результат, цель, которая должна быть достигнута. Это делает всю деятельность осмысленной, позволяет выбирать наиболее эффективные средства и способы ее осуществления. Когда разработка и реализация проекта предпринимаются для реализации некой стратегической цели, с выделением подцелей, то для всех людей, участвующих в том или ином качестве на любом этапе соответствующей деятельности, она приобретает личностный смысл. Точно так же смыслом наполняется любое действие, а потому возможно создание самостоятельных проектов для реализации отдельных подцелей, увязанных с основным проектом. Исключительно значимым при этом является особое отношение, ответственность за своевременное и качественное выполнение своей части общей работы.

Таким образом, разработка и реализация проектов выступает как элемент стратегии «управления при помощи проектов» Там же.. В нашей стране такая управленческая стратегия реализуется через целевые программы, являющиеся по существу проектами, в рамках которых решается комплекс взаимосвязанных задач.

Разработка и реализация целевых программ стала одним из механизмов управленческой деятельности, доказавшим свою эффективность. Особенность этого механизма состоит в том, что его действие направлено на решение проблемы в той или иной области экономики или социальной сферы посредством перевода проблемы в плоскость конкретных управленческих задач. В этом случае проблема оказывается структурированной и представленной как система задач, для решения каждой из которых имеются адекватные средства, причем в зависимости от конкретной ситуации возможно изменение выбранных средств.

Использование социальных целевых программ в качестве инструмента социальной политики объясняется усложнением взаимосвязей между отдельными субъектами социальной политики, необходимостью государственного регулирования вопросов социальной поддержки отдельных категорий населения, а также обеспечения максимальной эффективности бюджетных вложений в условиях дефицита имеющихся ресурсов. В этих условиях особенно актуальны методы управления, которые нацелены на решение социальных проблем с концентрацией ресурсов на основных, прорывных направлениях деятельности.

Однако разработке целевых программ должно предшествовать глубокое исследование проблем, на решение которых они нацелены. Если речь идет о программах, разрабатываемых для реализации семейной политики, то объектом исследования должны стать семьи, их проблемы, а также деятельность государства в лице федеральных и региональных органов, принимающих и реализующих нормативные акты, регулирующие правоотношения, в рамках которых осуществляется социальная поддержка семьи. На основе проведенного исследования должна быть создана концептуальная основа семейной политики - для государства в целом или для отдельного региона.

Разработка концепции семейной политики - это достаточно сложная процедура. Как уже было сказано, начинать создание концепции необходимо с исследования проблем семьи, то есть с выяснения, какие затруднения при выполнении своих основных функций встречают семьи. Причем информация должна быть по возможности полной, а это значит, что объектом исследования становятся семьи с различным стажем семейной жизни, проживающие в городах и в сельской местности, имеющие различный уровень доходов и т.д.

Одновременно с этим необходимо выделить проблемы в реализации семейной политики, с которыми на предыдущем этапе пришлось столкнуться органам и учреждениям, осуществляющим социальную поддержку семей. Это означает необходимость ревизии тех подходов, которые уже были использованы для решения проблем семьи. Ревизии подлежат те нормативные документы, которые были положены в основу соответствующей деятельности, те формы и методы организации социальной работы с семьями, которые уже практикуются.

Анализ проделанной работы позволяет выделить позитивные элементы опыта, которые в дальнейшем могут быть использованы, а также и недостатки в проводимой работе. Особенное внимание следует уделить выяснению причин имевшихся неудач, причем отдельно рассматривать объективные и субъективные причины.

Только после глубокого исследования положения семей, выяснения произошедших изменений, анализа деятельности по реализации семейной политики на предыдущем этапе можно перейти к разработке инновационного содержания новой концепции.

Концепция семейной политики как основа в определении подхода к оказанию помощи и поддержке семье формируется с соблюдением требований одновременного обеспечения преемственности и внесения инновационных элементов в деятельность тех субъектов (органов, учреждений и организаций), которые ответственны за социальную поддержку семьи.

Обратимся вначале к исследованию нормативно-правовых документов, отражающих сущность семейной политики и лежащих в основе деятельности по ее реализации.

1.2 Нормативно-правовые основы и программы государственной социальной поддержки семей с детьми

В своем Послании Федеральному Собранию 25 апреля 2005 года Президент Российской Федерации В.В. Путин в качестве одной из принципиально важных задач отметил необходимость повышения престижа материнства и отцовства, создания условий, благоприятствующих рождению и воспитанию детей Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2005. 26 апр.. Решение этой задачи лежит в плоскости государственной семейной политики, то есть предполагает нормативно-правовое и организационно-финансовое обеспечение деятельности органов и учреждений социальной сферы, осуществляющих социальную поддержку семьи в Российской Федерации.

Государственная политика Российской Федерации в области социальной поддержки семьи, имеющей детей, реализуется как предмет совместного ведения федеральных органов власти и субъектов Федерации. Следует заметить, что законодательная база социальной политики в этой сфере находится в процессе становления и развития, что отражает незавершенность социально-экономической и политической трансформации России, начавшейся в 90-х годах ХХ века. С начала последнего десятилетия ХХ века в России начались процессы социально-экономических и политических перемен, коренным образом изменившие институты власти и социально-экономическую политику, обусловившие необходимость модернизации системы государственной поддержки семей с детьми.

Принятая Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1946 года Всеобщая декларация прав человека констатирует: «Семья является естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства» (п. 3 ст. 16) Цит. по: Нечаева А. М. Семейное право. М., 1999. С. 249..

Положение о нахождении семьи под защитой государства впервые получило свое юридическое закрепление в Конституции СССР 1977 года и в конституциях союзных республик, в том числе Российской Федерации. Соответственно этому тогда же были внесены дополнения в Основы семейного законодательства и аналогично в семейные кодексы союзных республик. Так, Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 4 декабря 1979 года ст. 5 Кодекса о браке и семье Российской Федерации была дополнена нормой о нахождении семьи в РСФСР под защитой государства См.: Пчелинцева Л. М. Семейное право России. М., 2000. С. 418..

Российская Федерация участвует в реализации таких важнейших международных правовых актов, как Декларация и План действий «Мир, пригодный для жизни детей», принятых на специальной сессии Генеральной ассамблеи ООН по положению детей (Нью-Йорк, 8-10 мая 2002 года), Берлинские обязательства в отношении детей в Европе и Центральной Азии, принятых на Конференции по положению детей в Европе и Центральной Азии (Берлин, 16-18 мая 2001 г.). Обязательства, принятые на себя Российской Федерацией, предполагают необходимость учета приоритетности интересов и ценности семьи как важнейшего социального института, реализующего функцию воспроизводства и развития человеческого общества.

Основными нормативными актами, закрепляющими права семьи в Российской Федерации, являются Семейный кодекс Российской Федерации (1995), Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (1995), Федеральный закон «О социальном обслуживании населения в Российской Федерации» (1995), Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (1998), Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (2002), Федеральный закон «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (1999), постановление Правительства РФ «Об оказании содействия в устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи» от 10 марта 2005 года; другие документы.

На состоявшемся 16 февраля 2005 года заседании коллегии Министерства здравоохранения и социального развития были обсуждены «Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2010 г.» (Национальный план действий в интересах детей). Следует заметить, что этот документ был разработан для обеспечения преемственности и развития соответствующих направлений деятельности государственных органов и учреждений, поскольку «Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 г.» (Национальный план действий в интересах детей), утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 1995 года, исчерпали себя, и необходимо было принять новый документ с учетом изменений, произошедших в стране и обществе за прошедшее десятилетие. Новый Национальный план действий в интересах детей утвержден Межведомственной Комиссией по координации работ, связанных с выполнением в Российской Федерации Конвенции ООН о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей от 26 декабря 2002 года. В число приоритетных направлений социальной политики вошли повышение уровня и качества жизни семей с детьми, обеспечение для них адресной социальной поддержки. Речь идет также о комплексной профилактике семейного неблагополучия, безнадзорности несовершеннолетних. Все эти направления и ряд других предполагается реализовать в рамках программно-целевого подхода, ядром же соответствующих программ должна стать президентская программа «Дети России».

Анализ законодательства в области государственной поддержки семей с детьми позволил предложить следующую типологию мер поддержки:

1) прямая государственная денежная помощь семьям в связи с рождением и воспитанием детей;

2) натуральные выдачи семьям, имеющим детей;

3) различные льготы, субсидии и компенсации семьям, имеющим детей (трудовые, пенсионные, налоговые, жилищные, и др.);

4) социальные услуги, предоставляемые семьям, имеющим детей.

1. Прямая государственная денежная помощь семьям в связи с рождением и воспитанием детей предоставляется в виде государственных денежных пособий, стипендий, компенсационных выплат, денежных средств на содержание детей в приемных семьях и пенсий. Она выплачивается в виде:

· государственных денежных пособий семьям, имеющим детей;

· государственных стипендий;

· ежемесячных компенсационных выплат;

· денежных средств на содержание детей, находящихся на воспитании в приемной семье (питание, приобретение одежды и обуви, инвентаря, предметов хозяйственного обихода, игр, игрушек, книг, предметов личной гигиены);

· государственных пенсий на детей или с учетом находящихся на иждивении детей.

Оказание прямой денежной помощи семьям в связи с рождением и воспитанием детей осуществляется на основе ряда принципиальных положений, к числу которых следует отнести постепенный переход от категориального принципа (учета типа семьи и особенностей жизненной ситуации) к учету доходов семей и сочетанию учета дохода с категориальным подходом. Кроме того, должны обеспечиваться преемственность форм поддержки и множественность источников финансирования пособий. Правовое положение семьи как самостоятельного субъекта отражено в заявительном принципе назначения пособий, выплачиваемых в твердой денежной сумме.

2. Натуральные выдачи семьям, имеющим детей, установлены на федеральном уровне в виде бесплатного питания и бесплатных лекарственных средств для определенных категорий населения и детей. Они предоставляются в виде:

· бесплатного питания для детей в возрасте до двух лет;

· бесплатного питания для детей в возрасте до трех лет, проживающих на территории радиоактивного загрязнения;

· бесплатного питания (завтраки и обеды) учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений из многодетных семей;

· бесплатного и льготного обеспечения лекарственными средствами при амбулаторном лечении для ряда категорий граждан.

Натуральные выдачи сохраняются в действующем законодательстве в связи с тем, что многие российские семьи остаются еще на грани бедности, заработная плата у работающих, особенно в бюджетной сфере, остается недостаточной для полного удовлетворения даже повседневных потребностей семьи. Размер же пенсий и пособий не достигает даже прожиточного минимума. Таким образом, установление в нормативных актах такой формы поддержки семьи, как натуральные выдачи, является мерой вынужденной и временной, имея в виду принципиальную установку государственной социальной политики на повышение жизненного уровня граждан в Российской Федерации и обеспечение для всех достойной жизни.

3. Трудовые, пенсионные, налоговые, жилищные, транс-портные, оздоровительные и другие гарантии и льготы, компенсации и субсидии гражданам, имеющим детей. К этой форме государственной поддержки семей с детьми относятся:

· трудовые гарантии и льготы;

· льготы в области пенсионного обеспечения для женщин;

· субсидии и льготы по оплате жилья и коммунальных услуг;

· безвозмездные субсидии на строительство и приобретение жилья, а также бесплатное обеспечение жилой площадью;

· льготы по приему и содержанию детей в детских дошкольных учреждениях;

· налоговые льготы (либо освобождение от налогообложения определенных видов доходов, либо стандартные налоговые вычеты).

Гарантии и льготы, компенсации и субсидии гражданам, имеющим детей, представляют собой наиболее традиционные формы социальной поддержки семьи, используемые как в России, так и за рубежом. В нашей стране речь идет как о сохранении уже имеющихся социальных гарантий в этой сфере, так и о развитии этой области законодательства, например, в части формирования института ипотечного кредитования строительства и приобретения жилья.

4. Социальное обслуживание различных категорий населения установлено в соответствии с Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10.12.95 №195-ФЗ. В соответствии с указанным законом предусмотрены следующие формы социального обслуживания:

· материальная помощь гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации;

· консультативная помощь клиентам государственных учреждений социального обслуживания населения;

· социальное обслуживание на дому и в социальных учреждениях;

· временный приют в специализированном учреждении социального обслуживания;

· реабилитационные услуги лицам с ограниченными возможностями, несовершеннолетним правонарушителям, другим гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию.

Эти меры государственной поддержки семьи следует признать наиболее перспективным направлением социальной политики. Социальное обслуживание в различных его формах способно обеспечить благоприятные условия для семьи в решении ее важнейших задач, прежде всего в создании бытового и психологического комфорта для всех членов семьи. Это позволяет стабилизировать семейные отношения, своевременно принимать меры для профилактики семейного неблагополучия. Кроме того, сфера социального обслуживания позволяет привлекать к решению задач государственной политики в области социальной поддержки семьи негосударственные организации и граждан, предоставляющих социальные услуги семьям как на безвозмездной, так и на платной основе. Планируемый рост благосостояния российских семей позволит существенно расширить спектр предоставляемых семьям социальных услуг и более полно удовлетворять их потребности, значимые для выполнения основных социальных функций семьи.

Задача усиления государственной поддержки семьи может быть решена с учетом того, что необходимо обеспечивать активизацию властных органов субъектов Федерации в формировании и реализации семейной политики с учетом специфики конкретных территорий, тех проблем, с которыми сталкиваются семьи в реализации своих функций. По этой причине особое значение приобретают нормативные акты, которые принимают законодательные органы субъектов Федерации во исполнение и развитие мер социальной поддержки семьи, предложенных федеральными органами.

1.3 Концепция семейной политики в Красноярском крае

Необходимо заметить, что эффективность законотворческой и практической социальной деятельности органов и учреждений субъекта Федерации по решению проблем семьи зависит от полного и точного представления о ситуации в социальной сфере, о наиболее выраженных «болевых точках», а следовательно, о приоритетах в семейной политике в регионе. Таким образом, речь идет о необходимости формирования концепции семейной политики как отправной точке в организации и осуществлении социальной поддержки семей. В Красноярском крае концепция семейной политики формируется и утверждается через принятие Законодательным Собранием края специального нормативного акта, поскольку относится к числу важнейших документов, определяющих положение семьи в крае.

Первая Концепция семейной политики в Красноярском крае была принята постановлением Законодательного Собрания края 6 октября 1994 года. В ней были представлены основные проблемы современной семьи, сформулированы основные принципы и цели семейной политики, определены основные направления реализации краевой семейной политики.

Серьезные изменения, произошедшие в стране и в крае, послужили причиной того, что в июне 2001 года была разработана и утверждена Законодательным Собранием новая Концепция семейной политики, защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства на 2001-2005 годы Постановление Законодательного Собрания Красноярского края от 5 июня 2001 года № 14-1343-П «О концепции семейной политики, защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства» // Красноярский рабочий. (№122). 2001. 6 июля.. Был подведен итог деятельности по реализации предыдущей концепции, дан анализ проблем семейной политики, к числу которых были отнесены преимущественная ориентация семейной политики на иждивенческую позицию семьи по отношению к государству, несовершенство законодательства, регулирующего вопросы социально-экономической поддержки семьи, низкая эффективность экономических и социальных мер, направленных на ее поддержку, а также отсутствие координации в деятельности ведомств социальной сферы, осуществляющих мероприятия по социальной поддержке семьи.

В краевой концепции семейной политики 2001 года было закреплено важное положение, согласно которому государственная политика в отношении семьи, защиты прав и интересов детей, поддержки детства - это деятельность государственных органов и учреждений, реализующих целостную систему мер экономического, правового, социального, медицинского, информационного, образовательного, культурного и организационного характера, направленных на стабилизацию и последовательное улучшение ситуации в сфере семьи, материнства, отцовства, детства и защиты прав и законных интересов детей.

Эта новая концепция обеспечила более широкий подход к проблемам семьи, поскольку в числе принципов семейной политики было закреплено признание партнерских отношений между государством и семьей, а также признание государством самостоятельности и автономности семьи как важнейшего социального института. В соответствии с этим были определены и новые направления государственной семейной политики, например, поддержка развития индивидуальной трудовой деятельности, семейного предпринимательства.

Среди механизмов реализации государственной семейной политики в крае на первое место были поставлены принятие и совершенствование законодательных и иных нормативных актов, внесение в порядке законодательной инициативы изменений и дополнений в действующее законодательство Российской Федерации и иные правовые акты по вопросам семейной политики, защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства, а также разработка и реализация краевых целевых программ, обеспечивающих финансирование из краевого бюджета и бюджетов органов местного самоуправления реализации государственной семейной политики, защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства.

Следует констатировать, что в этой части краевая концепция семейной политики на 2001-2005 годы была реализована. Законодательная база Красноярского края в области социальной поддержки семей в сравнении со многими другими субъектами Российской Федерации сформирована достаточно полно, что позволяет развивать практическую деятельность органов и учреждений социальной сферы в работе с семьями. Различные нормы поддержки семей с детьми установлены краевыми законами, постановлениями Законодательного Собрания и Совета администрации края, а также указами губернатора.

Только за 2003-2005 годы принято 15 законов Красноярского края (о ежемесячном пособии на ребенка, о социальном обслуживании населения, о социальной поддержке населения при оплате жилья и коммунальных услуг и др.), ряд указов губернатора (например, о назначении губернаторских стипендий, о компенсации расходов на проезд в междугородном транспорте детям, нуждающимся в санаторно-курортном лечении) и постановлений Совета администрации края (прежде всего в сфере социального обслуживания населения), распоряжений Совета администрации края, регулирующих различные аспекты семейной политики в крае. Приняты краевые целевые программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «Социальная поддержка населения, находящегося в трудной жизненной ситуации», «Старшее поколение», «Дети-инвалиды» и ряд других.

Так, в краевой целевой программе «Социальная поддержка населения, находящегося в трудной жизненной ситуации, на 2000-2002 годы» в качестве целей и задач полагалось адресное предоставление нуждающимся, имеющим среднедушевой доход ниже уровня малообеспеченности, материальной помощи и социальных услуг, организация срочной социальной помощи лицам, попавшим в трудную жизненную ситуацию, и лицам без определенного места жительства, укрепление материально-технической базы социальных учреждений, обслуживающих население, находящееся в трудной жизненной ситуации, формирование условий для поддержания уровня жизни граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, и т.п. В качестве ожидаемых результатов этой программы предполагалось оказание различных видов социальной помощи за счет средств краевого бюджета 475 тыс. человек из числа граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Краевая целевая программа «Социальная поддержка населения, находящегося в трудной жизненной ситуации» на 2005 год в качестве основной задачи определяет предоставление адресной единовременной материальной помощи гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации. Инновационным элементом программы следует признать введение встречных обязательств ее получателей, например, по трудоустройству. Это ориентирует граждан и семьи, оказавшиеся в тяжелом материальном положении, на поиск и использование всех возможностей для самостоятельного выхода из трудной жизненной ситуации.

Наиболее распространенные формы оказания социальной помощи нуждающимся - это предоставление натуральной помощи в виде бесплатных обедов, продуктовых наборов, одежды и обуви, субсидий на оплату жилья, льгот на оплату товаров и услуг. Единовременная адресная материальная помощь в денежном выражении будет оказана примерно 1 % от числа малоимущих в Красноярском крае. Реализация данной краевой целевой программы позволит экономично распределять денежные средства краевого бюджета с учетом индивидуальной оценки трудной жизненной ситуации в каждом случае, что, в свою очередь, обеспечит доступность государственной поддержки для нуждающихся в ней граждан в необходимой мере и даст равные с остальным населением возможности потребительского выбора.

Реализация краевой целевой программы «Социальная поддержка населения, находящегося в трудной жизненной ситуации» призвана в известной степени снизить социальную напряженность, хотя, конечно, не позволит решить радикально ни одной серьезной проблемы в сфере семейной политики.

Краевая целевая программа на 2003-2005 годы "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" предполагает повышение эффективности работы системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; создание единого краевого банка данных о несовершеннолетних и их семьях, находящихся в социально опасном положении; создание мобильных групп по социальной работе с несовершеннолетними, находящимися в социально опасном положении; организацию досуга и летней занятости несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении; внедрение современных методик работы с несовершеннолетними и их семьями, находящимися в социально опасном положении; повышение квалификации специалистов органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и выделение соответствующих средств для решения поставленных задач. Эта программа обеспечивает преемственность социальной политики в крае в части профилактики семейного неблагополучия, являющегося в конечном счете причиной как безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, так и грозного и масштабного социального явления - социального сиротства. При этом следует заметить, что концептуальный подход к решению указанных проблем предполагает смещение акцента в деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на раннюю профилактику семейного неблагополучия. Это, в свою очередь, требует своевременного оказания помощи семьям, попавшим в трудную жизненную ситуацию, с тем, чтобы не допустить деградации семьи и неспособности ее к выполнению своих основных функций.

При этом нельзя не отметить, что большинство разрабатываемых и реализуемых программ носят скорее констатирующий характер, направлены на поддержание минимального уровня жизни семей, а не на развитие их собственного потенциала. Мониторинговое исследование «Семья Красноярского края» показало, что вполне удовлетворенными своим материальным положением являются 13 % опрошенных семей, 52 % - не вполне удовлетворены уровнем достатка семьи, а 32 % семей являются малообеспеченными. Это неудивительно, если учесть, что, по данным того же исследования, около 43 % семей имеют доходы на одного члена семьи ниже прожиточного минимума.

Недостаточным является и инновационный элемент в предлагаемом целевыми программами подходе к решению проблем семьи. В то же время анализ ситуации показывает, что многие традиционные формы социальной работы с семьей исчерпали себя. Новый концептуальный подход предполагает, прежде всего, создание условий, в которых нормальная, здоровая семья смогла бы самостоятельно решать свои проблемы, выполнять свои важнейшие социальные функции.

На сегодня, по предварительным данным, в крае 20 тыс. семей относятся к категории группы риска, где родители злостно уклоняются от исполнения своих родительских обязанностей. Предлагаемые действующим законодательством меры воздействия оказываются неэффективными. Это приводит к росту числа детей, оставшихся без попечения родителей (социальных сирот), распространению детской безнадзорности и беспризорности, наркомании и алкоголизма в детско-подростковой среде. Количество детей-сирот за пять лет в крае увеличилось почти на треть.

Другая острая проблема, которая должна найти свое отражение в концепции семейной политики, - насилие в семье. Очевидно, что в первую очередь речь здесь идет о защите интересов детей, однако в такой защите часто нуждаются и престарелые, немощные люди. Согласно статистике, значительное число женщин также становятся жертвами насилия в семье. К сожалению, в настоящее время профилактику насилия в семье и реагирование государственных органов на факты его проявления нельзя признать удовлетворительными.

Острота накопившихся проблем, связанных с насилием в семье, такова, что требует немедленного их обсуждения и разработки системы адекватных мер. Об этом свидетельствуют и результаты мониторингового исследования - в 25,84 % семей практикуются физические наказания детей, а это значит, что детей в этих семьях бьют. Важно подчеркнуть, что анкетный опрос позволяет увидеть только «поверхностный срез» проблемы, оставляя скрытым тяжесть и частоту применяемого насилия и отражая лишь отношение четверти опрошенных к насилию по отношению к детям как к норме.

Еще одной значимой для семьи проблемой можно назвать проблему жилищную. Так, по данным опроса только четверть семей с низким уровнем дохода имеет отдельную благоустроенную квартиру. Четверть же таких семей проживает в общежитиях, снимает жилье, имеет комнату в коммунальной квартире. При этом правовые механизмы, призванные обеспечить реализацию права каждого гражданина на достойное и благоустроенное жилье, не работают: разрыв между возможностью реализовать право на получение социального жилья и возможностью самостоятельно улучшить жилищные условия оказывается очень значительным. Правовые нормы, регулирующие возможность получения ипотечного кредита, по существу отсекают большинство малоимущих семей от участия в этой программе.

Таким образом, проведенное мониторинговое исследование дало возможность выявить основные проблемы законодательного обеспечения государственной семейной политики на уровне края:

· недостаточная четкость в законодательном определении функций органов и учреждений в сфере семейной политики;

· отсутствие координации краевого и муниципального уровней управления в реализации задач семейной политики;

· отсутствие необходимой дифференциации в социальной поддержке семей, недостаточно выраженный профилактический характер мер социальной политики;

· отсутствие инновационных подходов в решении проблем семьи в краевых целевых программах;

· несовершенство правовых механизмов, обеспечивающих социальную поддержку семьи;

· несовершенство законодательства, определяющего возможность улучшения жилищных условий семей с детьми;

· недостаточность законодательных мер по профилактике семейного насилия;

· отсутствие законодательных мер для закрепления в социальных учреждениях дипломированных специалистов по социальной работе и социальной педагогике, а также психологов для работы в службах социальной поддержки семей с детьми, особенно на селе, при достаточно большом общем выпуске таких специалистов вузами г. Красноярска.

Таким образом, нормативные основы социальной поддержки семьи в Красноярском крае нуждаются в совершенствовании для выработки новой активной семейной политики, направленной на поддержание здоровой семьи, создание условий для развития их собственного потенциала, а также на раннюю профилактику семейного неблагополучия.

1.4 Организационно-правовые проблемы реализации семейной политики

Задача усиления государственной поддержки семьи может быть решена с учетом того, что необходимо обеспечивать активизацию властных органов субъектов Федерации в формировании и реализации семейной политики с учетом специфики конкретных территорий, тех проблем, с которыми сталкиваются семьи в реализации своих функций. По этой причине особое значение приобретают нормативные акты, которые принимают законодательные органы субъектов Федерации во исполнение и развитие мер социальной поддержки семьи, предложенных федеральными органами.

Социальная политика государства, направленная на оказание помощи семье в выполнении своих важнейших функций, предполагает первоначальное определение критериев, позволяющих установить круг семей, нуждающихся в такой помощи. В плане государственной семейной политики это означает, прежде всего, реализацию принципа адресности социальной помощи и поддержки. Кроме того, следует определить оптимальные формы государственной помощи семьям.

Относительно формирования семейной политики в Красноярском крае можно заметить, что, по данным мониторингового исследования, положение семей имеет заметную специфику в зависимости от места проживания (в городах или на селе), а также по районам края. Если, например, обратиться к анализу материальной обеспеченности семей, то выясняется, что количество семей с уровнем дохода ниже 500 рублей на одного члена семьи в Октябрьском районе г. Красноярска в 9 раз меньше, чем в Абанском районе, в 4 раза меньше, чем в г. Канске, вдвое меньше, чем в г. Шарыпово. Семей же с высоким уровнем дохода (от 5 до 10 тыс. рублей на члена семьи) в Октябрьском районе г. Красноярска соответственно больше в три раза, чем в Абанском районе и в г. Канске, в два раза больше, чем в г. Шарыпово. Эти различия следует учитывать при создании любых социальных проектов, направленных на решение проблем семьи.

Однако главное, на наш взгляд, - определиться с основными направлениями социальной политики в отношении семьи. Постепенный выход общества из кризиса должен ознаменоваться изменением и приоритетов в социальной политике. Соответствующие тенденции обнаружили себя, например, в свертывании системы натуральных льгот и переходу к адресным денежным выплатам. Это означает, что настала пора перейти от стратегии «экстренного спасания», «латания дыр», связанного с балансированием на грани экономического коллапса, к стратегии социальной поддержки конкретных граждан или семей в трудных ситуациях, с преимущественной опорой на собственные силы, обеспеченной стабилизацией экономической ситуации в стране.

В этом подходе на первый план выходит именно создание условий, в которых нормальная, здоровая семья смогла бы самостоятельно решать свои проблемы, выполнять свои важнейшие социальные функции, в первую очередь по обеспечению, так сказать, «расширенного воспроизводства» населения. Однако речь идет, на наш взгляд, еще и о востребованности этих условий. Иначе говоря, отношение людей к семье, готовность к ее созданию и желание иметь семью отражают состояние общественного сознания и места в нем семьи. Исследование «Семья Красноярского края» позволило установить, что среди тех, кто уже имеет семью, около 20 % рассматривают ее как источник забот, тревог и огорчений, как тяжкую обузу. Стабильное сокращение числа заключенных браков и рост числа разводов также показывают, что само отношение к семье в обществе изменилось, и не в лучшую сторону. Даже церковное венчание, акт, призванный засвидетельствовать серьезность намерений лиц, вступающих в брак, не становится гарантией прочности супружеских связей.

Представляется, что первым направлением государственной семейной политики должна быть реализация принципа приоритетной ценности семьи как социального института. Необходимо развернуть целенаправленную деятельность по формированию в общественном сознании, в представлении каждого человека представления об исключительной ценности крепкой, здоровой семьи. В плане социальных обязательств государства это означает создание условий для нормального функционирования семьи через предоставление социальных услуг, в том числе и на возмездной основе, чтобы обеспечить поддержку семье в случае возникновения каких-либо затруднений. Например, для молодых семей это предоставление возможности получения ипотечного кредита для приобретения жилья. Для семей, имеющих в своем составе престарелых или инвалидов, должны быть созданы условия получения медико-социальных реабилитационных услуг, например, на условиях полустационарного обслуживания.

Эта деятельность может и должна осуществляться СМИ, учебными заведениями, учреждениями культуры и т.д. Данное направление семейной политики должно обеспечить снижение числа разводов, семейных конфликтов, формирование ответственного отношения к рождению и воспитанию детей.

В то же время нельзя забывать о том, что большинство семей в России переживает сейчас трудные времена. В семьях возникают самые разные проблемы, приводящие к семейному неблагополучию. Неблагополучная семья - понятие очень широкое. Лев Толстой емко определил: все счастливые семьи похожи друг на друга, каждая несчастливая семья несчастлива по-своему. Проявление семейного неблагополучия обнаруживается в невозможности выполнения семьей той или иной ее функции.

Думается, что вторым направлением семейной политики должна быть социальная помощь семьям, не способным реализовать по разным причинам те или иные свои функции, не справляющимся со своими задачами по материальному обеспечению своих членов, сохранению их физического и душевного здоровья и созданию комфортного психологического климата. Именно такие семьи можно считать неблагополучными. При этом материальное, финансовое неблагополучие часто становится причиной постепенного нарушения и других важных функций семьи, например, обеспечения воспитания и образования детей. Но своевременная помощь может предотвратить нарушение функций семьи. Однако возникает вопрос: какой должна быть эта помощь. Опыт показывает, что худший вариант - раздача денежных сумм. Предпочтительнее помощь вещами, тем более что население достаточно активно откликается на проводимые акции по сбору одежды, обуви и других вещей. Если причиной финансовых затруднений семьи является потеря работы одним из ее членов, то лучший вариант - помощь в трудоустройстве. Отличной формой помощи, позволяющей решить одновременно несколько проблем семьи, является поддержка в создании семейного предприятия. Трудовая занятость взрослых членов семьи, материальный достаток, правильное трудовое воспитание детей - эти и другие признаки приближают семьи, работающие на своем предприятии, к модели распространенной когда-то традиционной семьи. Проблема состоит в том, что традиции такой семьи обществом в значительной степени утрачены. Их воссозданию и распространению мешает и отсутствие законодательной базы, призванной регулировать соответствующие отношения.

Помощь со стороны государства неблагополучным семьям как реализация семейной политики осуществляется через деятельность ряда учреждений. Особо хочется выделить роль центров социальной помощи семье и детям. Трудно представить, что еще десять лет назад таких образований не было. Центры нашли свою «нишу» в системе социальной защиты. Специалисты этих центров решают как раз задачи, связанные с оказанием помощи семьям в реализации их функций. Это и материальная помощь, и организация досуга и летнего отдыха детей, и разного рода консультации. Представляется, что в концепцию семейной политики как важнейшее направление должно быть заложено дальнейшее развитие системы центров социальной помощи семье и детям.

Третье направление семейной политики в отношении неблагополучных семей призвано обеспечить активное вмешательство и конструктивную деятельность государственных органов и учреждений в ситуациях, когда невыполнение семьей тех или иных функций угрожает физическому и душевному здоровью, а иногда и жизни отдельных членов семьи. Очевидно, что в первую очередь речь здесь идет о защите интересов детей, когда родители злостно уклоняются от выполнения своих обязанностей по их содержанию и воспитанию. Однако в подобной защите часто нуждаются и престарелые, немощные люди. Согласно статистике, большое число женщин также становятся жертвами насилия в семье. К сожалению, в настоящее время профилактику насилия в семье и реагирование государственных органов на факты его проявления нельзя признать удовлетворительными. Например, сотрудники милиции предпочитают не ввязываться в пресечение семейных ссор и драк, хотя такие семьи известны наперечет. Еще сложнее дело обстоит с насилием в отношении детей. Даже когда на теле и лице ребенка обнаруживаются следы побоев, родители не боятся привлечения к ответственности: всегда можно сослаться на применение физических мер воспитания, которые не запрещены. Даже случаи тяжелого калечения детей остаются зачастую безнаказанными - очень сложно доказать умышленность причинения тяжкого телесного повреждения ребенку. Тем не менее острота накопившихся проблем, связанных с насилием в семье, такова, что требует немедленного их обсуждения и разработки системы адекватных мер.

В реализации этого важного направления семейной политики в отношении неблагополучных семей возникает ряд серьезных этических проблем. Семья - автономный социальный институт. Она создается взрослыми людьми, которые сами определяют нормы внутрисемейных отношений и границы допустимого поведения. Родители являются законными представителями своих несовершеннолетних детей, значит, предполагается, что своими действиями они выражают и защищают интересы последних. Эта норма закона играет роль презумпции, то есть считается, что так оно и есть, пока не доказано обратное. Все вышесказанное заставляет серьезно задумываться над тем, как определить пределы допустимого вмешательства в жизнь семьи, даже в тех случаях, когда необходимость такого вмешательства очевидна. Известно, что после помещения в интернат дети родителей, лишенных родительских прав, иногда упорно убегают домой, где есть пусть плохая, но мама. Женщины, избитые пьяными мужьями, нередко сами вызывают милицию, а потом выгораживают и защищают своих супругов.

И все же рискнем утверждать, что в отношении семей, где неблагополучие приобрело тотальный характер, должны применяться продуманные, но достаточно жесткие меры. Думается, что пришло время разрабатывать и принимать специальную целевую программу «Ответственное родительство». Как бы ни жестко это звучало, но надо продумывать меры семейной политики, направленные на ограничение рождаемости в семьях, где родители страдают наркоманией и алкоголизмом, лишены родительских прав в отношении уже рожденных детей. В этой же связи можно говорить о мерах профилактики нежелательных беременностей, в особенности когда речь идет о несовершеннолетних. Россия по числу абортов удерживает в мире, к сожалению, лидирующие позиции, но это не решает проблемы, обозначенной выше, а в определенном смысле усугубляет ее. Ведь от рождения ребенка часто приходится отказываться семьям, которые ответственно относятся к решению о пополнении семьи и реально оценивают свои возможности вырастить и воспитать еще одного человека. Это означает, что проблема сокращения рождаемости касается в первую очередь социально благополучных семей. Деградировавшие семьи, производящие детей для получения за них пособия и использования в качестве дармовой рабочей силы, не ограничивают количества рожденных и не оценивают их, так сказать, «качества».

Условия для нормального функционирования семьи как социального института создаются и на федеральном уровне, и на уровне регионов. Так, в компетенции краевых властей находится решение вопросов организации и деятельности учреждений, организаций и предприятий системы социальных служб, осуществляющих социальное обслуживание семей. В ст. 4 закона от 10 декабря 1995 года говорится, что государственная система социальных служб - это система, состоящая как из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся федеральной собственностью и находящихся в ведении федеральных органов государственной власти, так и из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.