Пенсионная реформа-2019: детерминанты, последствия, альтернативы

• В таблице приведены скорректированные самим ПФР (в более поздних Отчетах) значения показателей, если корректировка не нарушила балансовые соотношения.

Расходы Фонда на выплату пенсий по ОПС выросли с 5,8 трлн руб. в 2015 г. до 6,4 трлн руб. в 2017 г., т.е. темп роста не поспевал за темпом инфляции (5,7 % в год против 5,0 %). Драйвером роста расходов в этот период, как и на протяжении всего десятилетия, было увеличение числа пенсионеров, в то время как пенсии в реальном выражении уменьшились. Сумма взносов на ОПС увеличилась за тот же период с 2,8 трлн руб. до 3,9 трлн руб. в 2015 г. и 4,5 трлн руб. в 2017 г. Иными словами, поступления на ОПС увеличивались в течение всего периода в среднем на 8% в год, значительно (на 1,7 процентных пункта) обгоняя инфляцию.

Имеющиеся данные показывают, что на рубеже столетий бюджет ПФР сводился с профицитом в сотни миллиардов рублей. В первой половине 2000-х гг. профицит стремительно таял и в 2015 г. превратился в огромный дефицит, который в последующие два года так же стремительно сократился. На основе обобщенных данных по расходам ПФР и высокой (около 80%) доли расходов на ОПС, разумно предположить, что быстрое сокращение профицита и превращение его в дефицит было обусловлено ухудшением баланса потоков по ОПС именно вследствие старения населения.

Целевой трансферт на ОПС в 2015 г. был на 433 млрд. руб. меньше дефицита собственных средств ПФР, в 2016 г. точно его покрыл, а в 2017 г, оказался на 317 млрд. руб. больше. Отчеты ПФР не объясняют немалое превышение целевого трансферта над потребностью в нем. Странное представление о бухгалтерских правилах заставляет предположить, что поискать резервы средств на финансирование ОПС можно в самом Фонде.

Прогнозирование потоков обязательств и ресурсов ПФР должно заключаться в определении релевантных переменных и параметров (желательно не очень отдаляться от принятых в мировой практике); взвешенном выборе метода, который позволит отслеживать динамику; использовании публичных (открытых) баз данных. Необходимо использование актуарных, демографических и эконометрических методов.

3. Равновесие распределительной пенсионной системы

Когда распределительная система молода, общий объем отчислений превышает объем обязательств. Сейчас в мире осталось очень мало стран, где распределительные пенсионные системы достаточно молоды, чтобы генерировать положительный баланс. Идеальным состоянием зрелой распределительной пенсионной системы является равновесие суммы пенсионных отчислений сумме обязательств по ОПС.

Функционирование распределительной пенсионной системы определяется многими параметрами. Среди них важнейшими являются экономические и демографические. Основные экономические (системные) параметры (норма пенсионных отчислений и пенсионные права) устанавливаются государством, т.е. являются директивными, однако их эффективность зависит от факторов, внешних по отношению к системе ОПС, причем среди них преобладают факторы рыночные.

Демографические параметры и прежде всего возрастная структура населения являются внешними по отношению к пенсионной системе, и вместе с тем мощными драйверами динамики ОПС. Государство располагает широкими возможностями регулирования смертности и иммиграции, но весьма ограниченными - в области регулирования рождаемости. Представление о будущем пенсионной системы, основанное только на национальных программах, призванных реализовать Указы, чревато множественными и серьезными отклонениями реальных траекторий от задуманных.

Государство прямо и непосредственно регулирует пенсионные права, меняя критерии, которым должен удовлетворять пенсионер. Это может быть пенсионный возраст, трудовой стаж, страховой стаж, работа на предприятиях определенных форм собственности, возможность совмещения пенсионного обеспечения и трудовой деятельности и т.п. Хотя эти возможности государства кажутся безграничными, на самом деле они ограничены общественным договором, выраженным в Конституции и Законе о пенсиях, которые декларируют универсальность права на пенсию и гарантию государства обеспечивать реализацию этого права. Конфликт между этими факторами присутствует в пенсионных реформах не только в России и всегда проявляется в острой общественной реакции на изменение государством пенсионных прав.

Реальные возможности управления пенсионной системой ограничены и экономическими факторами. Так, бизнес чутко реагирует на изменения нормы пенсионных отчислений, которая за последние четверть века менялась семь раз. Повышения наносили ущерб бизнесу и вызывали снижение собираемости отчислений, в результате чего корректировались. Кроме того, сама изменчивость установленной государством нормы отчислений отрицательно сказывается на инвестиционном климате. Поэтому ее нынешний уровень в России (22% от фонда зарплаты) вряд ли разумно поднимать ради сокращения дефицита собственных средств системы ОПС.

Вместе с тем существует другой резерв роста массы отчислений. В России собираемость пенсионных отчислений очень низка. В частности, вопреки закону самозанятые граждане как правило не производят пенсионных отчислений. Нелегальные мигранты, по определению, не являются плательщиками пенсионных отчислений. Эффективные действия по выводу этих категорий трудящихся из налоговой тени в принципе могли бы генерировать многие сотни миллиардов рублей собственных средств ОПС.

В России размер пенсий у большинства пенсионеров более чем скромен. Хотя данные по распределению пенсионеров по величине пенсии не публикуются, о большом числе крайне малообеспеченных пенсионеров свидетельствует близость среднего размера пенсий к уровню бедности. Сравнивать российскую и зарубежную статистику замещения зарплат пенсиями не совсем корректно из-за глубоких различий в методологии, но все же не будет далеким от истины утверждение, что в России этот коэффициент (33%) почти вдвое ниже рекомендуемого международными организациями (60%) и более чем вдвое ниже уже достигнутого в ряде стран. Восстановление высокого темпа роста пенсий, имевшего место в начале 2000-х годов, позволило бы за 10 лет выйти на рекомендуемый уровень замещения, но такая динамика совершенно нереалистична; чиновники и исследователи формулируют намного более скромные цели (напр. 35% в 2024 г.). Близкий к черте бедности средний размер пенсий и низкий уровень замещения означают, что балансирование бюджета пенсионного страхования путем снижения размеров пенсий совершенно недопустимо.

Сбалансированность системы, т.е. равенство ресурсов и потребностей в них, является идеальным состоянием, а не необходимым условием существования ОПС. Дефицит собственных средств ОПС сам по себе не разрушает систему. Покрытие дефицита, по какой бы причине таковой ни образовался, является безусловной обязанностью, а не актом доброй воли государства. Балансирующим рычагом служат трансферты из государственного бюджета, которые в странах ОЭСР обеспечивают более 1/5 финансовых ресурсов пенсионных систем (Гурвич 2011). Хотя это не оптимальная ситуация, необходимость восполнять дефицит собственных ресурсов из общих доходов госбюджета нигде не считается трагедией. ППВ как правило устроены так, что дефицит сокращается, но не ликвидируется полностью.

Система солидарного перераспределения национального дохода для финансирования недостатка собственных ресурсов ОПС не является гибельной аберрацией рыночной экономики, а представляет собой нормальный инструмент социального государства, в особенности адекватный экономике, которая в решающей степени построена на эксплуатации природных ресурсов. В принципе, не имеет значения, финансируется ли ОПС через отдельную государственную распорядительную организацию, собирающую пенсионные “отчисления”, или напрямую из госбюджета за счет тех же отчислений, называемых “налогом”. В обоих случаях налоговой базы может не хватать, но это не обязательно должно выливаться в сокращение обязательств.

Здесь можно предложить много аналогий. Например, военно-космическая промышленность явно не прибыльна, но у государства не возникает сомнений в ее целесообразности. И это не говоря о том, что богатый государственный ФНБ был создан всего несколько лет назад специально для покрытия дефицита системы ОПС. По аналогии с пенсиями, государство обязано обеспечивать образование граждан страны. Случись желаемый подъем рождаемости -- и через 6-7 лет большее, чем до того, число детей будет нуждаться в обучении. Но вряд ли правильным решением будет повышение возраста приема в первый класс с последующим сокращением длительности обязательного образования.

В России в 2008 г. был создан дополнительный источник финансирования ОПС - внебюджетный суверенный Фонд национального благосостояния (ФНБ), пополняемый из части нефтегазовых доходов. Как и норвежский государственный пенсионный фонд (Statens Pensjonsfond Utland), ФНБ перераспределяет природную ренту и потому представляет собой адекватный механизм финансирования социального развития, в т.ч. дефицита собственных средств пенсионной системы. Масштабы потребности в трансферте велики, но ФНБ вполне справляется с этой задачей.

В этой связи следует отметить, что совсем не очевидно заведомое отрицание приемлемости роста удельного веса пенсий в ВВП страны (Кудрин и Гурвич 2012). В России выплаты по ОПС составляют 7% ВВП - несколько ниже среднего по странам- членам ОЭСР уровня (8%) и значительно ниже, чем во многих странах, включая Францию (14%) и Германию (10%). При этом отсутствуют доказательства того, что высокий уровень социальных расходов государства (пенсии, здравоохранение, пособия по безработице) ограничивают конкурентоспособность национальной экономики (De Grauwe and Polan 2003; Yermo 2012).

4. Обоснование необходимости повышения пенсионного возраста старением населения

В России все граждане пенсионного возраста имеют право на пенсию по старости и практически все этим правом пользуются. В каждый данный момент число таких пенсионеров превосходит численность населения пенсионного возраста, потому что многие граждане выходят на пенсию до наступления «стандартного» пенсионного возраста. Данных, на основе которых можно было бы отдельно отслеживать динамику «досрочников», нет. Однако поскольку они со временем присоединяются к населению пенсионного возраста, этот феномен не оказывает большого влияния на динамические ряды численности пенсионеров. Таким образом, демография является единственным драйвером динамики пенсионного населения России.

Главным фактором, определяющим численность пенсионеров, является их естественное воспроизводство. Следует отметить, что если бы в России до наступления пенсионного возраста умирало не 40% мужчин, как сейчас, а 5%, как в развитых странах, численность пенсионеров была бы намного большей. Процесс старения населения означает более высокие темпы роста населения пенсионного возраста по сравнению с другими возрастными группами - вне зависимости от определения его нижней границы. Этот фактор универсален и мало подвержен государственному вмешательству. Однако его проявление в разных странах не одинаково.

Старение населения - универсальный процесс, вызванный низкой рождаемостью и снижением смертности в старших возрастах. Популяции стареют по-разному и находятся на разных этапах этого процесса. Например, в России и Евросоюзе рост численности престарелых давно опережает рост численности всего населения, но во второй половине 20 в. эта динамика была относительно мягкой и затухающей, а на рубеже первых десятилетий 21 в. рост прекратился и, вероятно, более не возобновится. В то же время численность престарелых бурно росла в США и Китае, увеличившись в США вдвое (по сравнению с 1950 г.), а в Китае почти втрое, причем в США население пенсионного возраста будет расти в течение почти всего столетия, в то время как в Китае вследствие стремительного демографического перехода численность престарелых уже прошла максимум и впредь будет сокращаться (рис. 1). Особенности половозрастной структуры населения России таковы, что в предстоящие 8-10 лет пенсионная нагрузка на госбюджет и ФНБ будет снижаться и без ППВ.

Рисунок 1. Динамика численности населения в возрасте 60 лет и старше в России, Евросоюзе, США и Китае, 1950-2100 гг. (2010=100) United Nations (2017). World Population Prospecs. The 2017 Revision

В дискуссии о пенсионной реформе нередко забывается, что именно динамика абсолютной численности пенсионеров является главным параметром пенсионной системы. В частности, эта динамика детерминирует объем обязательств распределительной пенсионной системы. Следовательно, она опосредованно детерминирует дефицит ОБС и потребность в трансферте из ФНБ через госбюджет Порой используемые инерционные однофакторные прогнозы общей численности населения или величины отдельных возрастных групп (арифметические, гиперболические, логистические и т.п.) как на национальном, так и на любом административном уровне некорректны. В принципе и непременно приводят к ложным, а то и абсурдным результатам. Для анализа прошлого и прогнозирования будущего пенсионной системы имеются доступные, надежные размещенные в сети Интернет ресурсы. В России это прогнозы Росстата и Института демографии НИУ ВШЭ. Дополнениями и/или альтернативой этим ресурсам являются базы данных, поддерживаемые Отделом народонаселения и Статистическим отделом Департамента по экономическим и социальным вопросам Секретариата ООН (UN/DESA/PD). На сайте UN/DESA/POP размещены несколько баз данных, в том числе пересматриваемые в каждый нечетный год демографические оценки и прогнозы по всем странам мира (United Nations 2019). В пересмотрах используется как государственная демографическая статистика всех стран мира, так и другие источники демографической информации. Отдел учитывает отзывы государственных органов, программ и учреждений системы ООН, других межправительственных организаций, международных и национальных НПО, академических институтов и исследователей. Эти вопросы регулярно обсуждаются на ежегодных сессиях Комиссии по народонаселению Экономического и социального Совета ООН. Все подразделения Секретариата ООН обязаны в первую очередь использовать демографические оценки и прогнозы Отдела народонаселения. Далеко продвинулась гармонизация демографических индикаторов их производных на базе оценок и прогнозов, демографических индикаторов, используемых специализированными учреждениями Системы ООН и Организацией по экономическому сотрудничеству и развитию. Демографические оценки и прогнозы Евростата, Совета Европы. Такие ведущие национальные академические институты, как Венский институт демографических исследований (Австрия), Национальный институт статистики и экономических исследований (Франция), Национальный институт демографических исследований (Франция), Институт демографических исследований Макса Планка (Германия) используют те же исходные данные, но применяют к ним другие модели и технологии прогнозирования..

Вместе с тем в распределительной пенсионной системе баланс поступлений и выплат напрямую связан с наиболее распространенными показателями старения населения - долей численности престарелых (пенсионеров) во всем населении (рис. 2) и соотношением населения пенсионного и трудоспособного возрастов. Если в абсолютном большинстве стран, прошедших демографический переход, динамика престарелого населения в настоящее время меняет знак, то относительные показатели старения продолжают расти. Этот рост является главным аргументом в пользу систематической коррекции пенсионного возраста.

Рисунок 2. Соотношение населения в возрасте 65 лет и старше и населения в возрасте 15-64 года в России, Евросоюзе, США и Китае, 1950-2050 гг., %. United Nations (2017).

При одной и той же возрастной структуре населения число занятых значительно различается в зависимости от уровня экономической активности и занятости, причем для пенсионной системы важно именно число занятых (плательщиков отчислений), а не численность населения в трудоспособном возрасте. Между тем в обосновании необходимости повышения пенсионного возраста обычно игнорируется как различие между демографической нагрузкой на трудоспособное население и экономической нагрузкой на работающее население, так и отличия долговременного тренда старения от конъюнктурных изменений возрастной структуры (см., например, А. Кудрин и А. Гурвич.) 2012). Поэтому часто, в т.ч. в России, 1111В позиционируется как безальтернативный процесс (Денисенко и др. 2018), а в «цену вопроса» включается не вся совокупность реальных издержек, а лишь легко наблюдаемая часть этой совокупности.

При выборе масштабов и тайминга ППВ надо учитывать не только универсальные долгосрочные тенденции, но и их национальную специфику. Россия отличается от других стран не фактом старения, а формой описывающей его кривой. Как правило, старение - плавный процесс, однако в России кривая настолько изломана, что в некоторых средних по длительности интервалах старение вообще не заметно. Кажущиеся хаотическими колебания вокруг восходящего тренда порождены демографическим эхом трагических событий первой половины 20 в., которые сильно деформировали половозрастную структуру населения (рис. 3). Кроме того, в отличие от западных стран снижение смертности взрослых играло незначительную роль в старении российского населения потому, что за весь ХХ век эта смертность почти не снизилась.

Следствием этой деформации стала “пляшущая” динамика населения пенсионного возраста. Деформации возрастной структуры столь сильны (рис. 3), что без их учета обсуждение каких бы то ни было “управляющих воздействий” теряет смысл, поскольку реальные эффекты вмешательства будут совпадать с теоретическими лишь случайно. Кроме того, сам по себе низкий пенсионный возраст в России обусловливает преувеличенное представление о масштабах старения (Gietel-Bastien и др. 2017).

Рисунок 3. Половозрастная структура населения России в 2018 г. United Nations (2017).

ППВ последовало за бурным ускорением роста численности пенсионеров, а не предваряло его. Пик роста пройден и прирост численности населения в прежних границах пенсионного возраста сокращается так же быстро, как он до этого возрастал (рис. 4). В 2018 г. он был вдвое меньше, чем в 2016 г., а с 2019 г. численность населения пенсионного возраста (в прежних возрастных границах) будет быстро убывать в течение 5 лет. После этого маятник качнется в противоположную сторону, но с меньшей амплитудой. Следовательно, обоснование необходимости немедленной реформы быстрым старением населения некорректно.

В отличие от числа пенсионеров, число занятых в экономике, т.е. плательщиков взносов на ОПС, определяется далеко не только демографическими факторами. Не все лица трудоспособного возраста работают и работают не только лица трудоспособного возраста. Воспроизводство трудовых ресурсов является функцией численности половозрастных групп и уровней экономической активности и занятости в этих группах населения. Поскольку эти экономические характеристики разнятся по полу и возрасту, половозрастная структура населения оказывает влияние на общую численность занятых.

Рисунок 4. Прирост численности населения пенсионного возраста в России в 2000-2030 гг., тыс. в год Рассчитано по: United Nations (2017).

Так, по уровню экономической активности мужчины обычно превосходят женщин, но не во всех возрастах, граждане 30-60 лет больше вовлечены в рабочую силу, чем лица старших возрастных групп, а уровень безработицы особенно высок среди молодежи. С другой стороны, многие лица пенсионного возраста остаются в составе рабочей силы.

Все эти параметры варьируются во времени и пространстве. Хотя и замечены их взаимосвязи с демографическими явлениями и процессами (например, размер когорты иногда влияет на ее положение на рынке труда), это слабые влияния и в данном контексте их можно игнорировать, т.е. считать экономические параметры воспроизводства рабочей силы не зависящими от демографических параметров.

Экономическая активность (вовлеченность в рабочую силу) особенно высока в самой многочисленной возрастной группе - в населении трудоспособного возраста. Поэтому относительная роль естественного воспроизводство и миграции в воспроизводстве этой возрастной группы занятых особенна значительна. Везде, где рождаемость длительное время находится ниже уровня, необходимого для полного замещения поколений, т.е. 205210 детей на 100 женщин, рост трудоспособного населения рано или поздно сменяется его устойчивым сокращением. Во многих странах этот перелом произошел синхронно, на рубеже первого и второго десятилетий 21 в. Скорость сокращения сейчас тем больше, чем быстрее рождаемость снижалась в 1960-1990-х гг. Так, в Китае обрушение рождаемости в 1970-1980-е гг. обусловит резкое снижение численности трудоспособного населения в предстоящее десятилетие. Только в США и Австралии трудоспособное население растет и будет расти долго, потому что рождаемость в этих странах выше, а иммиграция в них больше. В течение длительного времени российская траектория не отличалась от европейской, а в 2010-30 гг. произошло и будет происходить ускоренное сокращение трудоспособного населения В Советском Союзе демографические прогнозы делались редко и были засекречены, но специалисты знали про зарубежные и международные источники. В постсоветской России квалифицированным анализом и прогнозированием занимаются не только известные исследовательские организации, но и Росстат - федеральный орган исполнительной власти. Так что показанный на рис. 3 тренд не должен был стать внезапным откровением..

Таблица 2. Трудоспособное население, рабочая сила и занятые. Россия, 2000-2018 гг.

Примечания: * мужчины в возрасте 15-59 лет и женщины в возрасте 15-55 лет; **экономически активные лица в возрасте 15 лет и старше Рассчитано по: Российский статистический ежегодник; (2002, 2005, 2010, 2018). Труд и занятость в России (2005, 2017); United Nations (2017).

В России в 2010-х годах уже происходит демографически обусловленное быстрое сокращение трудоспособного населения Трудоспособным считается население в трудоспособном возрасте (в России до 2019 г. 16-59 лет для мужчин и 16-54 года для женщин). Занятыми считаются лица, работавшие по найму или получавшие другой трудовой доход в течение недели, предшествовавшей обследованию. Рабочей силой (экономически активным населением) считаются лица, бывшие занятыми или безработными (т.е. не имевшими трудового дохода и активно искавшими работу) в течение того же периода. (на 7,3 млн. человек за 6 лет). Рабочая сила тоже сократилась, но в меньшей степени (на 2,7 млн. человек). Число занятых в 2010-2014 гг. выросло на 860 тыс. человек. а потом за два года сократилось на 820 тыс. человек.

Сила экономических факторов бывает настолько велика, что они перекрывают демографические сдвиги, что и происходит в России. Экономический подъем первой половины 2010-х годов значительно увеличил спрос на труд, а последовавшая рецессия обусловила сокращение числа занятых. Экономический кризис разворачивается на фоне глубокого географического несоответствия между распределением трудоспособного населения и рабочими местами в условиях неразвитости национального рынка труда. В результате низкий уровень безработицы (т.е. низкая доля безработных среди экономически активных) сочетается с низким уровнем экономической активности, что говорит о том, что многие трудоспособные не выходят на рынок труда потому, что не верят в то, что активный поиск работы увенчается успехом. Если в других развитых странах эта проблема встречается редко, то в слаборазвитых экономиках стран Юга она является фундаментальным препятствием развитию.

Число работающих пенсионеров возросло с 5,6 млн. человек в 2010 г. до 6,9 млн. человек в 2016 г. Отчасти это произошло вследствие увеличения численности пенсионеров, т.к. в пенсионный возраст вступали многочисленные поколения послевоенных бэби-бумеров. Однако крупнейшим компонентом увеличения в 2010-х годах числа занятых пенсионеров стал рост их экономической активности, что произошло не из-за сдвига пенсионного возраста, a «само собой». Причиной, по-видимому, был низкий уровень замещения и снижение реального размера пенсий.

Таким образом, прямая связь между демографически обусловленной численностью трудоспособных и экономически обусловленной численностью занятых не обнаруживается (рис. 5). Реальные тренды можно интерпретировать даже как обратную связь: растущий уровень занятости компенсирует убыль трудоспособного населения при постоянном спросе на труд. Если это так, то рынок строит здоровый, эффективный и перспективный механизм адаптации к суженному естественному воспроизводству трудовых ресурсов. Более того, оказывается, что в этой области Россия обгоняет развитые государства, которым неминуемо придется искать ответ на демографический вызов старения и депопуляции.

Рисунок 5. Трудоспособное население, рабочая сила и занятое население Россия, 2000-2016 гг., млн человек Российский статистический... (заразные годы); Труд и занятость в России (заразные годы); United Nations (2017).

Примечание: Данные хронологических рядов имеют изъяны: Росстат нередко пересматривает оценки и не во всех случаях объясняет причины.

Экономический коэффициент поддержки адекватен для ретроспективного анализа. Он показывает (рис. 6), что за два десятилетия соотношение чисел занятых и получателей страховых пенсий почти не изменилось Пояснительная записка к законопроекту N 489161-7 обосновывает ППВ тем, что «соотношение численности занятых по найму и численности получателей пенсии к 2025 г. составит 1,04 [104 в используемой здесь размерности], в то время как сейчас оно составляет 1,12 [112]». Это утверждение некорректно по трем причинам. Во-первых, отчисления на ОПС платят (должны платить) все занятые, а не только наемные работники. Во-вторых, число пенсионеров намного больше числа получающих пенсию по ОПС. В-третьих, не все пенсионеры получают страховую пенсию. Как ни считай (с исправлением или без исправления числителя и знаменателя), коэффициент поддержки оказывается почти вдвое выше приведенного в записке., в то время как соотношение чисел лиц трудоспособного и пенсионного возраста (демографический коэффициент поддержки) уменьшилось на А. Экономический коэффициент поддержки не опровергает аргумент о низком соотношении плательщиков отчислений и получателей страховых пенсий, но показывает неоправданность драматизации тренда.

Рисунок 6. Коэффициенты поддержки. Россия, 2000-2018 гг., число пенсионеров на 100 трудоспособных и занятых Российский статистический... (заразные годы); Труд и занятость в России (заразные годы); United Nations (2017); Модельные данные за 2017-18 гг.

Примечание: Данные хронологических рядов имеют изъяны: Росстат нередко пересматривает оценки и не во всех случаях объясняет причины