Пенсионная реформа-2019: детерминанты, последствия, альтернативы

11. Внутренние резервы распределительной пенсионной системы

Повышение пенсионного возраста сразу и намного пополнит государственную казну. Социальная цена прироста федерального бюджета будет высока, а некоторые проблемы вряд ли будут решены. Учитывая наличие проблемы финансирования ОПС и демографически предопределенное ее обострения в длительной (но не среднесрочной) перспективе, встает вопрос об альтернативных способах ее решения. Лейтмотивом официального дискурса является утверждение, что таких альтернатив не существует. Это утверждение далеко от истины. Альтернатив много, причем на всех уровнях детерминации потока ресурсов в пенсионную систему.

Трудно поверить, что в организации с бюджетом в 1/10 ВВП страны нет внутренних резервов, тем более что не было попытки такие резервы выявить (по крайней мере, публика не осведомлена о таких действиях). Отсутствие необходимой информации заставляет воздержаться от количественных спекуляций на эту тему.

Распределительное пенсионное обеспечение может намного лучше приспособиться к старению населения и без повышения пенсионного возраста. Генеральной тенденцией должно стать выравнивание пенсионных прав. Для этого следует ужимать систему льгот и преференций для отдельных - больших по численности - групп населения. В последние годы снижается распространенность профзаболеваний, улучшаются условия труда в опасных профессиях и грязных производствах, экологические условия в некоторых особенно неблагоприятных городах. Однако вместо ослабления системы льгот, включающих и более раннее наступление пенсионного возраста, государство не только сохраняет преференции, но некоторые даже усиливает.

Сопредельным вопросом является необходимость расширения собираемости отчислений на ОПС. Сейчас предусмотренная законом обязанность платить взносы в пенсионную систему независимо от форм собственности, типа найма и статуса работодателя в отношении многочисленных категорий трудящихся реализуется не полностью, счет уклоняющихся от этой обязанности идет на миллионы, а то и на десятки миллионов занятых. Это не является врожденным неизлечимым пороком ОПС: в большинстве развитых стран удалось до максимума довести собираемость отчислений в государственные системы ОПС. ПФР мог бы приступить к решению этой задачи, но, судя по его годовым отчетам, Фонд считает ее снятой с повестки дня.

12. Накопительные пенсии

Общепризнано, что накопительные пенсии должны быть стратегическим путем развития пенсионной системы, потому что они преодолевают ее зависимость от демографии и превращают пенсионные отчисления в экономический ресурс. В принципе накопительное страхование является наилучшим из известных способом стратегического приспособления пенсионного обеспечения к старению населения. По своей природе накопительная система не зависит от возрастной структуры, но зато сильно зависит от качества управления финансовыми инструментами. Считается, однако, что накопительный компонент следует рассматривать - по меньшей мере, в течение длительного периода его созревания - как дополнение, а не как замену распределительного пенсионного обеспечения.

Международные организации рекомендуют внедрение пенсионных систем, состоящих из трех компонентов: распределительного, обязательного накопительного и добровольного накопительного. По этому пути идут все государства ОЭСР (за исключением Венгрии), причем почти в половине стран-членов этой организации (включая Австралию, Великобританию, Италию, Мексику, Новую Зеландию, Норвегию, Польшу, Чили, Швецию и Швейцарию) основные задачи выполнены.

В России государство учредило накопительное страхование, но мало что делало для развития его добровольного (частного) компонента, а обязательный (государственный) компонент практически убило.

В 2010 г. распределительная система пенсионного обеспечения в России была достроена двумя накопительными компонентами - обязательным государственным и добровольным частным. Обязательное накопление в России формировалось частью пенсионных взносов (6% из 22%), выплачиваемых работодателями за работника; застрахованный гражданин мог вкладывать дополнительные суммы или изъять накопления. Государственное накопительное пенсионное обеспечение развивалось до 2014 г. и в силу своей обязательности охватило всех занятых, родившихся после 1966 г. (при этом «год отсечения» менялся трижды) - 42 млн. человек, однако накопленные ресурсы скромны вследствие низких доходов населения, юности этого вида пенсий, высокой инфляции и крайне консервативного характера капиталовложений.

В 2014 г. для уменьшения трансферта из федерального бюджета на балансирование бюджета ОПС накопительные пенсии были «заморожены», то есть источник их роста (6-процентные отчисления) был перекрыт. Накопительный капитал не только перестал расти, а стал таять, поскольку растущее число граждан стало изымать накопления. Доверие граждан к этому компоненту пенсионной системы подорвано, не успев сформироваться, причем государство даже не намекнуло на возможность какой бы то ни было компенсации конфискованных накоплений. Государственное обязательное накопительное страхование можно, конечно, восстановить одним декретом, который пройдет незамеченным, но при условии, что суммарные отчисления на ОПС не увеличатся. А вот формированию добровольной формы государственного накопительного страхования, основанного на пенсионных отчислениях из кармана застрахованных лиц (т.е. в дополнение к действующим 22-процентным отчислениям работодателей) будут препятствовать как кризис доверия населения, так и нежелание еще больше ограничить располагаемые доходы. Решением проблемы может стать восстановление разделения стабильных общих отчислений на распределительную и накопительную части при предоставлении самим застрахованным права выбора пенсионного фонда (государственного или частного).

Государственные финансовые учреждения с самого начала пытались задавить в зародыше частное пенсионное обеспечение и не допустить перераспределения управления государственными накопительными фондами в частные финансовые институты. Созданные на скорую руку и без учета мирового опыта механизмы государственного регулирования не столько способствовали защите интересов плательщиков и бенефициаров, сколько ограничивали возможности негосударственных пенсионных фондов (НПФ) и удорожали трансакции. Слабая популяризация частного пенсионного страхования сочеталась с коррупционными скандалами. Несмотря на это НПФ развиваются: менее чем за десятилетие доля занятых, имеющих счета в НПФ, увеличилась с нуля до 10%, а средний размер накопленных взносов достиг 170 тыс. рублей. В 2017 г. 1,5 млн человек получили пенсии от пенсионных фондов на сумму 60 млрд рублей (Пенсионный фонд 2018). Однако достигнутый уровень развития частного пенсионного страхования весьма скромен. Если в среднем по странам-членам ОЭСР соотношение активов НПФ и валового внутреннего продукта в 2016 г. составило 86%, то в России - всего 5% Оценка по ОЭСР заимствована из [OECD (2017)]. Оценка по Российской Федерации рассчитана по [Pension & Actuarial Consulting и Российская ассоциация негосударственных пенсионных фондов (2017)]..

13. Внешние резервы развития пенсионной системы

Масштабы внешних ресурсов генерации доходов системы ОПС на порядок больше внутренних. Увеличения рабочей силы способами, отличными от 1111В, и роста эффективности их использования более чем достаточно (по отдельности, а тем более вместе) для компенсации естественной убыли рабочей силы или, в другом ракурсе, для замещения 1111В как способа увеличения трудовых ресурсов.

В России уровень экономической активности населения трудоспособного возраста значительно ниже, чем во многих развитых странах. Одной из главных причин является невозможность найти работу во многих городах и регионах страны при низком уровне географической мобильности. Эта невозможность предопределяет то, что многие трудоспособные люди просто не выходят на рынок труда, что занижает официальные благополучные показатели безработицы по сравнению с реальным положением. Между тем увеличение занятости может в большой степени компенсировать действие демографического фактора, т.е. рост числа пенсионеров, и, следовательно, быть альтернативой повышению пенсионного возраста. Польский опыт свидетельствует, что выравнивание условий выхода на пенсию (главным образом - сокращение с 2009 г. числа категорий трудящихся, имеющих право на ранний выход на пенсию) в большей мере способствовало росту занятости, чем проведенное в 2013 г. ППВ (Chlon-Dominczak, Strzelecki, L^tkowski 2016). В России таких льгот больше, чем в Польше, и соответствующие категории трудящихся исчисляются миллионами человек.

Еще один базовый фактор пенсионных накоплений - производительность труда. Не приходится считать удовлетворительными ни российский уровень производительности труда, ни темпы ее роста (в иные годы - снижения). Так, в 2018 г. производительность труда в расчете на одного занятого составила (в ценах 2010 г.) в России 25 тыс. долл. за год, в Евросоюзе 83 тыс. долл., а в США 113 тыс. долл. Если предположить, что производительность труда в России будет увеличиваться постоянным темпом в 1% в год, то к 2030 г. она достигнет 30 тыс. долл., что соответствует нынешнему среднему уровню в G20. Даже столь скромное увеличение производительности труда обеспечило бы такую же положительную макроэкономическую динамику, какую можно ожидать от экстенсивного увеличения рабочей силы за счет ППВ.

Россия обладает специфическим резервом роста числа занятых, которого нет в других странах. В стране скандально высока смертность взрослых мужчин. У женщин ситуация также не блестящая, но их продолжительность жизни на 10 лет выше. Высочайшая смертность мужчин трудоспособного возраста вот уже столетие является свойством российского общества. В отличие от остального мира, российская мужская смертность в трудоспособном возрасте если и менялась, то в худшую сторону, чтобы потом вернуться к стагнации. Если риски умереть в течение трудовой жизни не снизятся, то почти 31% родившихся в 2003 г. (ныне 15-летних юношей) не доживут до своего 60-летия (а до 65 лет - более трети), в то время как, к примеру, в Швейцарии эта доля составляет 5%. Рис. 13 показывает место страны в мире по этому показателю.

Сокращение мужской смертности пусть не до европейского, а хотя бы до перуанского уровня дало бы многократно больший прирост трудовых ресурсов, чем ППВ. Понятно также, что добиться этого не просто и регулярными диспансеризациями и пропагандой бега не обойтись, хотя эти меры полезны. Причины сверхвысокой смертности глубже. Для России особенно актуально снижение смертности от сердечно-сосудистых заболеваний и внешних причин смерти (убийства, самоубийства, дорожно-транспортные происшествия, производственные травмы, случайные отравления алкоголем и др.), чему препятствуют неблагоприятные особенности образа жизни, укорененного в больших социальных группах, в частности, хорошо известное злоупотребление алкоголем.

Рисунок 13. Доля 15-летних юношей, не доживающих до 60 лет в России и ряде стран, 2015-2020 гг., в процентах United Nations (2017).

В последние годы наметились позитивные сдвиги в уровне смертности, но механически экстраполировать их на будущее неверно: закрепление благоприятных тенденций потребует всестороннего социального развития, повышения занятости, роста доходов, запуска социальных лифтов, выравнивания условий жизни в социальном и территориальном разрезах. Система здравоохранения оказалась способной обеспечить прогресс по некоторым направлениям, но вместе с тем ее бесконечное реформирование контрпродуктивно, особенно на фоне недостаточного финансирования: при душевых государственных расходах на здравоохранение в размере ^ХА немецких не приходится рассчитывать на приближение к немецким результатам (Вишневский и др. 2006).

Заключение

Значит ли все сказанное выше, что вообще не надо повышать пенсионный возраст, который в России особенно низок? Нет, не значит. Старение населения является генеральным несущим трендом, который в длительной перспективе непременно ведет к опережающему росту обязательств системы ОПС по сравнению с динамикой ее собственных ресурсов. Если не прибегать ни к сокращению пенсий, ни к увеличению объема пенсионных отчислений (повышая их норму, зарплатную базу и собираемость пенсий), ни к трансфертам, то альтернатив 1111В, действительно, нет. Проблема заключается в том, что в контексте реформы эти альтернативные меры даже не рассматриваются. При этом российская модель 1111В отличается следующими характеристиками.

Во-первых, выбрана неправильная схема реформы. Отличие российского варианта пенсионной реформы от апробированных растянутых во времени схем намного меньшего увеличения пенсионного возраста состоит в близкой перспективе неминуемых трудноразрешимых конфликтов.

Во-вторых, сомнителен тайминг реформы. Демографические аргументы проведения 11В именно сейчас некорректны. Динамика возрастной структуры в ближайшие годы, нарушая постепенность старения населения, сама по себе уменьшит обязательства 1111В. С другой стороны, высокая смертность взрослого населения не дает оснований полагать, что Россия готова к 1111В.

Во-третьих, 1111В не решает полностью проблему дефицита системы ОЛС. Из этого следует, что сохранится потребность в трансфертах, что само по себе не так плохо, поскольку нефтегазовые ресурсы есть, а ФНБ создан именно для финансирования дефицита 1ФР.

В-четвертых, надо соотносить финансовые приобретения с их социальной ценой. Очевидно, что в этом смысле реформа не просчитана, хотя сделать это было необходимо и возможно. Парадигма, позволяющая заботиться о триллионах рублей, вынося за скобки миллионы людей, должна уступить место более современному подходу. Если этого не сделать, социально-политическая цена ошибок может оказаться неподъемной. Зарубежный опыт пенсионных реформ, основанных на многофакторных моделях пенсионного обеспечения, богат и доступен.

В-пятых, в разработке комплексного подхода к пенсионной реформе надо бы поискать поля для синергии. Например, снижение потребления алкоголя может быть как фактором, так и следствием усиления экономической активности. Развитие кардиологической помощи поможет вовлечению в рабочую силу, а улучшение условий труда снизит заболеваемость. Эти и многие другие взаимосвязи следует измерить, определить возможный вклад в увеличение потока ресурсов в систему ОПС и на этой основе выстраивать бюджет и обеспечивать взаимодействие органов исполнительной власти по его выполнению.

В-шестых, накопительные формы пенсионного страхования, которые в других странах доказали свою высокую эффективность как защиты от старения населения, в России приживаются плохо.

В-седьмых, известно, что финансовая грамотность населения способствует одобрению реформы гражданами и, в частности, смягчает ее влияние на электоральное поведение (Fomero, Lo Prete 2019). Для того, чтобы эта зависимость реализовалась, государственные чиновники и СМИ должны быть в состоянии грамотно комментировать реформу, чего также не наблюдалось.

В-восьмых, ни академические учреждения, ни профильные правительственные ведомства не проработали в достаточном объеме ни теоретические, ни практические вопросы 1111В. Характерно, что несмотря на широкое недовольство общественности, объявление о нем не сопровождалось заявлением о смягчающих мерах. Кажется, что такие последовавшие решения, как введение уголовной ответственности за увольнение/отказ в приеме на работу лиц предпенсионного возраста или введение повышенного пособия по безработице, разрабатывались постфактум и наспех.

Большой пласт проблем, привлекающих внимание исследователей Европы, Америки и Азии, остается пока вне поля зрения российских ученых. Наряду с затронутыми выше вопросами речь идет, в частности, о политэкономических и актуарных аспектах пенсионных реформ; о международных сопоставлениях пенсионных систем и пенсионных реформ; об изучении взаимосвязей пенсионной системы с потоками благ между поколениями, а также с решениями продолжать работать после достижения пенсионного возраста; об исследовании зависимости способности трудиться от возраста, воздействиях трудовой деятельности на здоровье в старших возрастах. Пожалуй, наиболее актуальным является разработка комплексного подхода к пенсионной реформе, не ограничивающейся одним параметром, как бы важен он ни был.

Кроме того, понимание социально-экономического контекста реформы и ее последствий может быть значительно улучшено адекватной информационной базой. Например, динамику Контингента и его характеристик правильнее было бы оценивать на основе динамических рядов занятости и зарплат в однолетних половозрастных группах: отсутствие такой информации вынудило нас использовать грубые (не исключено, что неверные) допущения о том, что уровни занятости однолетних и пятилетних групп равны, а все занятые члены Контингента получают средненациональную пенсию. Прямая информация об источниках и величине доходов Контингента позволила бы адекватно оценить потребность в государственной помощи.

Пенсионные проблемы нельзя решать “на полях” экономических стратегий. Их следует решать не только не забывая об универсальной демографической детерминации и социально-экономической специфике страны, но и интегрируя пенсионные реформы в экономические стратегии. Многое можно сделать, усвоив зарубежный опыт, исследования и требования к информационной базе. В противном случае велика опасность получить совсем не то, что хотели, и многократно наступать на одни и те же грабли.

пенсионный страхование возраст финансовый

Литература

1. Вишневский А.Г., Я.И. Кузьминов, В.И. Шевский, С.В. Шишкин, Л.И. Якобсон, Е.Г. Ясин (2006). Российское здравоохранение: как выйти из кризиса. Доклад государственного университета - Высшая школа экономики. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ.

2. Гурвич Е.Т. Долгосрочные демографические вызовы и пенсионная политика // Журнал Новой экономической ассоциации. 2011. № 9. С. 193-196.

3. Денисенко М.Б., Овчарова Л.Н., Варшавская Е.Я. при участии Васина С.А. и Козлова В.А. (2018). Демографический контекст повышения возраста выхода на пенсию. Доклад государственного университета - Высшая школа экономики.

4. Иванов С.Ф. (2016). Обеспечение здорового образа жизни и содействие благополучию для всех в любом возрасте // Цели устойчивого развития ООН и Россия: Доклад о человеческом развитии в Российской Федерации 2016 // Ред. Л.М. Григорьев и С.Н. Бобылев. М.: Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. С. 151-173.

5. Как преодолеть отставание России по продолжительности жизни? (2016). Круглый стол Института демографии НИУ ВШЭ и редакции журнала «Демографическое обозрение» (2016). Демографическое обозрение, 2(3), 154-201.

6. Клепикова Е.А. и М.Г. Колосницына (2017). Эйджизм на российском рынке труда // Российский журнал менеджмента 15(1): 69-88.

7. Кудрин А., Е. Гурвич (2012). Старение населения и угроза бюджетного кризиса // Вопросы экономики 3: 52--89.

8. Левада-центр (2018). Пресс-выпуск 27 сентября: Пенсионная реформа.

9. Тюрюканова Е. (2006). Дешевый труд -- миф или реальность? // Демоскоп-Weekly 315-316.

10. Шульгин С.Г., Зинькина Ю.В., Щербов С.Я. (2018). Ожидаемая продолжительность жизни пожилых в России в зависимости от образовательного статуса // Демографическое обозрение 5(1) 25:38.

11. Andreev E.M, M. McKee, V.M. Shkolnikov (2003). Health expectancy in the Russian Federation: a new perspective on the health divide in Europe // Bulletin of the World Health Organization vol. 81 (11) pp. 778-788.

12. Arbati E., Feher C., Ree J.J.K., Saito I., Soto M. (2016). Automatic adjustment mechanism in Asian pension systems // International Monetary Fund: IMF Working Paper WP/16/242.

13. Blake H., Garrouste C. (2017) Collateral effects of a pension reform in France. HAL:

14. Carone G., Eckefeldt P., Giamboni L., Laine V., Pamies S. (2017). Pension reforms in the EU since the early 2000's: Achievements and challenges ahead //European Economy Discussion Paper No 42.

15. Chlon-Dominczak А., Strzelecki P., Lqtkowski W. (2016) Labour market and old-age transfers: Measuring the cohort effects of the pension reforms in Poland using APC approach.

16. De Grauwe, P. and M. Polan (2003) Globalisation and social spending // CESifo Working Paper No. 885.

17. Fornero E., Lo Prete A. (2019). Voting in the aftermath of a pension reform: The role of financial literacy // Journal of Pension Economics and Finance Vol. 18(1), pp. 1-30.

18. Gietel-Basten S., Mau V., Sanderson W., Scherbov S., Shulgin S. (2017). Ageing in Russia: Regional Inequalities and Pension Reform // HKUSTIEMS Working Paper No. 2017-49

19. Grech A.G. (2013). Pension policy design changes in EU countries since the mid-1990s // International Journal of Social Welfare Vol. 34 Issue 3, pp. 296-304.

20. Grishchenko N. (2016). Pensions after pension reforms: A comparative analysis of Belarus, Kazakhstan and Russia // Procedia Economics and Finance Vol. 36, pp. 3-9.

21. Hessel P. (2016). Does retirement (really) lead to worse health among European men and women across all educational levels? // Social Science and Medicine. Vol. 151, pp. 19-26.

22. Holzmann R. and Stilitz J.E. (2001). New ideas about old age security: toward sustainable pension systems in the 21st century. Washington DC: World Bank Group.

23. Ivanov S. (2010). Demographic and economic factors of labour supply: long-term projections and policy options for France, Germany, Italy and the United Kingdom. // Vienna Yearbook of Population Research.

24. OECD (2017). Pensions at a Glance 2017: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris. Pension & Actuarial Consulting и Российская ассоциация негосударственных пенсионных фондов (2017). Пенсионные накопления России. Итоги 2016 года и промежуточные результаты 2017 года.

25. Remington T.F. (2018). Institutional change in authoritarian regimes: Pension reform in Russia and China // Problems of Post-Communism (online edition).

26. Schwarz A.M., Aria O.S., Zviniene A., Rudolph H.P, Escardt S., Koetti J., Immervoll H., Abels M. (2014). The inverted pyramid: Pension systems facing demographic challenges in Europe and Central Asia // Europe and Central Asia Reports. Washington DC: The World Bank.

27. United Nations (2017). World Population Prospects. The 2017 Revision.

28. United Nations (2019). The 2019 Revision of World Population Prospects. The 2019 Revision.

29. Yermo, J. (2012). The role of funded pensions in retirement income systems: Issues for the Russian Federation. OECD Working Papers on Finance, Insurance and Private Pensions, No. 27, Paris: OECD Publishing.

30. Официальная статистика Российской Федерации

31. Министерство финансов РФ

32. Движение средств Фонда национального благосостояния.

33. Пенсионный фонд РФ

34. Годовые отчеты за 2011-2017 годы.

35. Федеральная служба государственной статистики (Росстат)

36. Демографический ежегодник России 2017. Статистический сборник. М., Росстат, 2017.

37. Рабочая сила, занятость и безработица в России - 2018. М., Росстат 2018.

38. Российский статистический ежегодник. Статистический сборник. - 2003, 2005, 2010, 2015 гг. М., Росстат.

39. Социальное положение и уровень жизни населения России - 2015 г. Статистический сборник. Росстат 2016.

40. Труд и занятость в России - 2003 г., 2005 г., 2009 г., 2013 г.,2015 г., 2017 г. Статистический сборник. Росстат.

Размещено на Allbest.ru