Безопасность в туризме

- страхование от несчастных случаев при совершении туристами путешествий по внутренним туристским маршрутам, в том числе по маршрутам, представляющим повышенную опасность для их жизни и здоровья (пункт 4), статьи 32.9. Закона о страховом деле);

- страхование имущества и багажа туристов;

- обязательное личное страхование пассажиров (туристов) (Указ Президента РФ от 07.07.1992 №750 «Об обязательном личном страховании пассажиров»);

- страхование гражданской ответственности туристов - владельцев автотранспортных средств (ст. 31 Федерального закона от 25.04.2002 №40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств», Распоряжение Правительства РФ от 19.03.2008 №337-р «О национальном страховом бюро «Зеленая карта»);

- страхование гражданской ответственности за причинение вреда вследствие недостатков туристского продукта и других услуг, оказываемых организациями туристской индустрии ((пункт 19) статьи 32.9 Закона о страховом деле);

- страхование предпринимательских рисков организаций туристской индустрии (возникновение убытков из-за нарушения своих обязательств их контрагентами или изменения условий этой деятельности по не зависящим от организаций туристской индустрии обстоятельствам), в том числе риска неполучения ожидаемых доходов.

В российской страховой практике существуют и комплексные страховые продукты, связанные со страхованием граждан, выезжающих за пределы своего постоянного места жительства. Они включают в себя риски:

- возникновения непредвиденных медицинских расходов;

- расходов, связанных с отменой путешествия или изменения сроков пребывания за пределами постоянного места жительства;

- обязанности гражданина возместить вред, причиненный жизни, здоровью и/или имуществу третьих лиц;

- гибели (уничтожения), утраты (пропажи), повреждения багажа.

Страхование туристов представляет собой относительно новый в России вид страхования. Оно появилось в начале 90-х годов XX в., когда стал активно развиваться выездной туризм. Закон о туристской деятельности выделяет только один из видов страхования при осуществлении туристской деятельности - страхование на случай внезапного заболевания и от несчастных случаев (далее также - страхование выезжающих за рубеж) (статья 17). Страхование выезжающих за рубеж не является обязательным в смысле Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. 935 ГК) и Закона Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации». Страховщиком в данном виде страхования выступает сам турист, а не туроператор или турагент, как могло бы быть при обязательном страховании.

Вместе с тем, на лиц, осуществляющих туристскую деятельность, возлагается обязанность предоставить туристам гарантии оплаты им медицинской помощи в стране временного пребывания, если законодательством данной страны установлены требования предоставления гарантий оплаты медицинской помощи лицам, временно находящимся на ее территории.

Ассоциация туроператоров России (АТОР), Всероссийский союз страховщиков (ВСС) при участии специалистов Ростуризма в 2007 году разработала стандарты страхования, которые в добровольном порядке применяются туристскими организациями и страховщиками (далее - стандарты АТОР). Данные стандарты реализуются в сфере страхования выезжающих за рубеж, с минимальным объемом медицинской и иной неотложной помощи туристу в размере не менее 20000 евро.

Вместе с тем, для более эффективной защиты туристов и надлежащего обеспечения их безопасности необходимо детальное закрепление в законодательстве всех проблемных вопросов страхования в сфере туризма.

Действительно, стандарты АТОР широко применяются при поездках россиян в так называемые «визовые страны» (ЕС, США и т. д.).

Здесь турист без страховки просто не получит визы. В странах же, где существуют массовые туристские потоки, и в которых визовый режим для россиян отсутствует или максимально упрощен (Турция, Египет, Китай, Таиланд и др.), практика страхования еще недостаточно цивилизованна. Распространены случаи отсутствия у туристов страховых полисов вообще или же при их наличии - с недостаточной страховой суммой, либо с набором дешевых и некачественных медицинских услуг. В этой связи необходима разработка правотворческих инициатив, направленных на повышение эффективности страхования туристов, выезжающих за рубеж.

Стоимость полиса зависит от:

- выбранной программы страхования;

- длительности пребывания за границей;

- страховой суммы;

- территории пребывания;

- возраста застрахованного лица;

- наличия дополнительных рисков (спортивных, профессиональных, военных и т. д.).

Опыт ряда стран Европы свидетельствует о том, что наряду с максимально либеральной сферой страхования (когда туристы сами выбирают себе риски, которые следует застраховать), имеет место «тотальное» страхование максимально возможных рисков туриста, возникающих во время путешествия, осуществляемое за счет туристских организаций (пример - Германия). Не случайно, в профессиональном юридическом сообществе сейчас обсуждается идея введения «глобальной туристической страховки».

В Федеративной Республике Германии существует наиболее «жесткий» режим правового регулирования страхования выезжающих за рубеж. Там турист застрахован буквально «от всего». Однако после введения данного способа страхования в 2000 годы годах туристические потоки из Германии стали перераспределяться в ближайшие страны Европейского Союза. Основной причиной стала дороговизна туристского продукта немецких туроператоров. Поэтому нашей стране при создании правовых основ страхования в сфере туризма нужно найти разумный баланс между стоимостью туристского продукта и его безопасностью.

В последнее время все чаще поднимается вопрос и о страховании туристов на случай наступления форс-мажорных обстоятельств. Позиция страховщиков заключается в том, что у них в данный момент имеются все правовые основания предлагать такой страховой продукт туристскому рынку. Однако туристы к нему не проявляют особого интереса, т. к., вероятность наступления данных событий незначительна. Поэтому они предпочитают не нести дополнительных расходов за эту страховую услугу.

Однако, как показали последние события, связанные с извержением исландского вулкана (апрель 2010 года), финансирование непредвиденных расходов туристов, возникающих в результате форс-мажорных обстоятельств, является актуальным.

В Российской Федерации проблемы эффективности защиты прав и законных интересов российских туристов, а также правового обеспечения их личной безопасности особенно остро встали после 15 ноября 2010 года, когда оказался неплатежеспособным один из крупнейших российских туроператоров («Капитал тур»).

В результате пострадало более 8000 туристов, оплативших свои поездки в период до февраля 2011 года, 2718 из них находились за рубежом и для оказания им неотложной оперативной помощи потребовалось привлечение значительных сил и средств не только федеральных органов исполнительной власти в сфере туризма и консульских учреждений Российской Федерации за рубежом, а также профессионального туристского, страхового и транспортного сообщества. На февраль 2011 года общая задолженность «Капитал тур» перед туристами составляет более 326 млн. рублей, в страховую компанию поступили обращения граждан на сумму около 150 млн. рублей.

Правоприменительная практика также показала, что нет эффективных правовых механизмов, позволяющих федеральному органу исполнительной власти в сфере туризма своевременно и оперативно принимать меры к недобросовестным участникам туристского рынка, в том числе исключать их из единого федерального реестра туроператоров. В административном и уголовном законодательстве недостаточно четко определена юридическая ответственность за незаконную предпринимательскую деятельность в сфере туризма. Существуют правовые коллизии, связанные с защитой прав и законных интересов туристов в сфере турагентской деятельности.

Механизм финансового обеспечения ответственности туроператоров, который является эффективным, но достаточно новым для российской правовой системы способом защиты прав и законных интересов туристов, также нуждается в дальнейшем развитии. В частности, в Законе о туристской деятельности установлен недостаточный минимальный размер финансового обеспечения (100 млн. рублей) для крупных туроператоров, доходы которых от реализации туристского продукта превышают 1 млрд. рублей. Существует правовая неопределенность в статусе туроператора в случае отзыва, приостановления у страховщика или банка лицензии на соответствующий вид страхования (банковские операции), которые предоставили туроператору соответствующее финансовое обеспечение.

Кроме того, стало очевидно, что у профессионального туристского сообщества и (или) государства должен быть финансовый инструмент, который позволял бы в оперативном порядке финансировать мероприятия по возвращению российских туристов в Российскую Федерацию. Причем данный инструмент должен использоваться не только в случаях неплатежеспособности туроператоров, но и в условиях возникновения обстоятельств непреодолимой силы (форс-мажор).

Совершенствование механизма правового регулирования в данной области является актуальным также для других государств и мирового сообщества в целом. По данным Всемирной туристской организации (ЮНВТО), произошедшие в апреле 2010 года события, связанные с образовавшимся «облаком вулканического пепла», оказали значительное влияние на туристскую деятельность в Европе и Северной Африке. Они выявили серьезные проблемы отсутствия глобальных правил, регулирующих туристскую деятельность в соответствии с нормами международного права. При этом ЮНВТО отмечала большое число случаев пренебрежения к туристам, как со стороны властей, так и со стороны авиакомпаний и туроператоров. В результате Исполнительным Советом ЮНВТО было принято решение о подготовке проекта международного правового акта, призванного обеспечить минимальный уровень гарантий для туристов (потребителей), а также для организаторов путешествий.

Для предотвращения подобных событий в будущем Минспорттуризм России, Ростуризм совместно с парламентариями России и профессиональным туристическим сообществом считают необходимым принятие срочных мер по совершенствованию законодательства о туристской деятельности, которые будут разделены на несколько этапов.

По мнению Ростуризма, такие предложения могли бы включать в себя следующие направления:

- разграничение полномочий в области государственного регулирования туристской деятельности между органами власти всех уровней;

- совершенствование порядка формирования и ведения единого федерального реестра туроператора, в том числе установление дополнительных оснований для исключения туроператоров из реестра;

- правовая регламентация автоматизации договорных отношений туроператора (турагента) и туриста или иного заказчика туристского продукта («электронная туристская путевка»);

- установление особенностей договорных взаимоотношений туроператоров и турагентов, законодательное ограничение деятельности турагентов, оказывающих услуги «от своего имени и по поручению туроператора»;

- развитие видов страхования в сфере туризма, а также увеличение количества и улучшение качества услуг, оказываемых туристам страховыми организациями;

- формирование правовых норм, направленных на саморегулирование в сфере туристской деятельности;

- усиление юридической ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о туристской деятельности.

Остановимся на некоторых из них. Очень важным является предоставление Ростуризму права обращаться в суд с требованием об исключении туроператора из реестра в связи с грубым нарушением им Закона о туристской деятельности и/или иных федеральных законов, в том числе, в случае выявления заведомо недостоверных, неполных сведений, либо подложных документов о его финансовом состоянии.

Следует отметить, что у Ростуризма в 2011 году уже появились дополнительные возможности по проверке достоверности финансовой отчетности туроператоров. Так, с 1 января 2011 года вступили в силу изменения к закону «Об аудиторской деятельности», в соответствии с которыми у крупных туроператоров, предоставляющих финансовое обеспечение на новый срок, Ростуризм будет требовать в составе годовой бухгалтерской отчетности обязательное аудиторское заключение.

Это требование касается операторов, осуществляющих деятельности в сфере выездного туризма и находящихся на общем режиме налогообложения, чья выручка от оказания услуг за предшествовавший отчетному год превышает 400 миллионов рублей или сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец предшествовавшего отчетному года превышает 60 миллионов рублей.

Необходимо также установить запрет для туроператора повторно в течение года обращаться с заявлением о внесении сведений в реестр туроператоров, если сведения о нем исключены из реестра судом в связи с грубым нарушением закона.

Целесообразно определить минимальный размер финансового обеспечения туроператора в сфере выездного туризма, объем доходов которого от реализации туристского продукта превышает, например, 1-1,5 млрд. рублей, в виде постоянной величины плюс 10% от общего объема денежных средств, полученных от реализации туристского продукта в календарном году.

Следует установить обязанность страховщика и гаранта информировать федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма обо всех заключенных, продленных, недействительных и прекративших свое действие договорах страхования ответственности туроператора, либо выданных туроператору и прекращенных банковских гарантиях.

В статью 17.6 Закона о туристской деятельности целесообразно включить положение о предоставлении страховщику права предъявлять регрессное требование в пределах произведенной страховой выплаты к туроператору, если умышленные действия (бездействие) учредителя (участника) юридического лица, осуществляющего туроператорскую деятельность, его руководителя, работника, либо иного лица, которое действовало в интересах туроператора в соответствии с его учредительными документами повлекли за собой причинение реального ущерба туристам и (или) иным заказчикам.

В законодательстве о туристской деятельности необходимо также изменить правовую природу туристской путевки, по аналогии с нормами транспортного законодательства, регулирующими вопросы применения перевозочных документов. Сущность туристской путевки должна заключаться не только в том, что она подтверждает факт оплаты туристского продукта, но и в том, что она удостоверяет заключение договора о реализации туристского продукта. Причем договор о реализации туристского продукта может быть оформлен как на бумажном носителе, так и в электронном виде («электронная туристская путевка»), с размещением информации об условиях договора о реализации туристского продукта в автоматизированных информационных системах. Формы туристской путевки, а также требования к автоматизированным информационным системам могут устанавливаться Минспорттуризмом России.

Еще одним важным направления совершенствования законодательства является детализация норм статьи 17 Закона о туристской деятельности, регулирующих вопросы страхования туристов на случай внезапного заболевания и от несчастных случаев. Как показало ДТП в Египте в конце прошлого года, минимальная сумма страхового покрытия должна составлять не менее 900 тысяч рублей на одного туриста, а страховой полис - включать в себя, как минимум, оплату расходов туриста на лечение, расходы, возникшие вследствие несчастного случая, заболевания или смерти застрахованного (включая расходы на репатриацию, расходы по предоставлению возможности транспортировки пострадавшего застрахованного и несовершеннолетних лиц, сопровождавших застрахованного, и принадлежащего ему имущества), расходы по оказанию экстренной стоматологической помощи, по оказанию юридической помощи, необходимость которой вызвана перечисленными выше событиями.

Представляется, что туроператора следует наделить правом отказаться от заключения договора о реализации турпродукта, если турист не желает приобретать соответствующий страховой полис.

Особенно в случаях, когда путешествие предполагает занятие экстремальными видами туризма и спорта.

В рабочей группе в Минспорттуризма России принято решение о введении ограничения на работу турагентов от своего имени. Они смогут продавать туры только от имени и по поручению оператора. Это значительно повысит ответственность оператора за деятельность своих агентств. В юридическом смысле с того момента, как турист заключил договор турагентом, права и обязанности по оказанию услуг туристам должны возникать у оператора, а не агента. Это более правильно, так как в современном законодательстве агент, который продает продукт от своего имени, де-факто является «квази-оператором», но без соответствующего финансового обеспечения. Все это приводит к негативным финансовым последствиям для туристов. Ростуризм рассчитывает, что в случае введения этих изменений для обеспечения стабильности и предсказуемости на туристском рынке будет установлен переходный период, который необходим для подготовки отрасли к работе в новых условиях.

Заключение

В ст. 14 Федерального закона от 24 ноября 1996 года №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» безопасность туризма определена как безопасность туристов (экскурсантов), сохранность их имущества и не нанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства. международный путешествие туризм

Угроза же безопасности туризма это совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам субъектов туристских отношений, общества, государства, реальную и потенциальную угрозу.

Обеспечение личной безопасности туристов приобретает все большую актуальность в условиях современного сложноорганизованного и взаимообусловленного мира. Мира, в котором опасности природного и техногенного характера (включая чрезвычайные ситуации) непрерывно подстерегают туристов во время их путешествий.

Также активно проявляют себя и другие угрозы безопасности: массовые инфекционные заболевания, несчастные случаи, дорожно-транспортные, авиационные и иные происшествия, техногенные и природные катастрофы, хищения имущества туристов и насильственные действия в отношении них, экстремизм, террористические акты. Этот перечень можно продолжить. Известно, что обеспечение личной безопасности туристов, экскурсантов и иных посетителей имеет свою специфику, которая заключаются в необходимости осуществления в отношении путешественников повышенных мер безопасности, особенно в начальный период путешествия. В этот период туристы являются наиболее уязвимы от негативного воздействия различного рода угроз безопасности, так как происходит адаптация туристов к новой социально-психологической обстановке, географической среде и гидрометеорологическим особенностям страны (места) временного пребывания.

На обеспечение личной безопасности российских туристов также серьезное влияние оказывает отсутствие у некоторых из них надлежащей культуры личной безопасности. Неосторожное, легкомысленное, а часто просто самонадеянное поведение туристов в стране (месте) временного пребывания создает благоприятную почву для несчастных случаев, преступных и иных посягательств на жизнь, здоровье и имущество туристов, а также для иных негативных последствий проявления угроз безопасности.

Ни для кого не секрет, что во время зарубежных поездок содержание мер, набор сил и средств обеспечения личной безопасности, находящихся в арсенале государства, гражданство которого имеют туристы, исчерпывающе определен (ограничен) нормами международного права (консульская и иная неотложная помощь, рекомендации о нежелательности въезда в государство и др.). Все это затрудняет принятие в полном объеме мер по защите граждан и оказанию им покровительства за рубежом, которые традиционного реализуются внутри страны.

В связи с этим государственное регулирование деятельности по организации отдыха, а также комфортных и безопасных путешествий граждан являются приоритетами национальной политики любого государства, сделавшего туризм основой своего социально-экономического и культурного развития, включая и нашу страну.

В России за последние годы принято довольно большое число нормативно-правовых актов по поддержанию безопасности туризма, но проблема до конца до сих пор не решена.

Обеспечение безопасности в области туризма подразумевает использование комплекса мер экономического, политического, военного, организационного и иного характера. Повышению безопасности туризма будет также способствовать реализация принципа единства системы государственного регулирования. Реализация этого принципа осуществляется основным государственным органом в сфере туризма - Федеральным агентством по туризму. Но в силу специфики отрасли кроме этого агентства еще более 40 федеральных органов исполнительной власти наделены функциями в части регулирования туризма. Реализации принципа единства регулирования способствует также наличие сбалансированной комплексной правовой базы. В РФ действует только один специальный Федеральный закон в области туризма от 24.11.1996 г., №132-ФЗ (ред. от 05.02.2007) «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», что, безусловно, недостаточно. За последние десять лет дополнительно не принято ни одного законодательного акта в сфере туризма.

Таким образом, существующие пробелы в законодательстве, не регулируемость отдельных аспектов туристской деятельности являются предпосылкой совершенствования правового регулирования безопасности туризма. Назрела необходимость законодательно ввести обязательное страхование туристов, выезжающих за рубеж и определить минимальный набор рисков и страховых услуг, входящих в этот вид страхования. Следует также создать правовые механизмы для оказания правовой и иных видов неотложной помощи российским туристам, оказавшимся в затруднительном положении, предусмотреть порядок финансирования консульских служб для оказания необходимой помощи российским туристам. Не менее актуальным является принятие комплекса мер, направленных на повышение культуры безопасности туризма. Реализация же данных мероприятий невозможна в нынешних условиях отсутствия в современном российском туризме и на международном уровне централизованной системы статистики несчастных случаев и других происшествий с туристами. Создание такой системы может явиться базисом, отправной точкой для создания механизма безопасности.

Размещено на Allbest.ru