Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в субъекте Российской Федерации

1. Системность. Учет всех факторов землепользования и функций земли (важнейший принцип);

2. Объективность и обоснованность. Схема землеустройства в идеале должна быть вневедомственным и неполитичным документом: исходная информация и ее анализ отражают реальную ситуацию, прогноз всегда строго научный, а проектные решения принимаются на основе наиболее эффективного научно-методического обеспечения;

3. Реальность осуществления. Всегда должна существовать принципиальная возможность реализации намеченного схемой;

4. Динамичность явлений. Анализ использования земельных ресурсов и перспективный баланс дается в динамике за прошедшие годы и на планируемый период;

5. Принцип вертикальной и горизонтальной связи. Должны соблюдаться преемственность и взаимосвязь как различных уровней планирования (от основных направлений по стране до плана или схемы муниципального образования и далее до конкретных проектов и мероприятий по их реализации), так и различных прогнозных и проектных документов всех ведомств и органов управления, связанных с проблемами землепользования;

6. Вариантность. Разработка различных вариантов планирования в условиях неопределенности будущей среды объекта планирования;

7. Непрерывность. Корректировка планов по мере поступления новых данных;

8. Территориальная непрерывность. Перспективное планирование землепользования должно проводиться на всей территории субъекта Российской Федерации;

9. Рентабельность. Повышение экономической эффективности использования земельных ресурсов.

Рассмотренные принципы определяют и требования, которые необходимо выполнять в процессе планирования использования земель и их охраны:

_ соблюдение приоритета охраны земли как важного компонента природы и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

_ соблюдение приоритета охраны жизни и здоровья человека при осуществлении деятельности по использованию и охране земель, предотвращение негативного (вредного) воздействия на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

- сохранение и восстановление целостности природных систем, в том числе предотвращение их фрагментации в процессе хозяйственной деятельности, при создании гидротехнических сооружений, автомобильных и железных дорог, газо- и нефтепроводов, линий электропередачи и других линейных сооружений;

_ обеспечение единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

_ изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия и др. для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного требования не должно толковаться как отрицание или умаления значения земель других категорий;

_ деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории и требованиями законодательства;

- проведение районирования территории региона как способ выявления территориальных различий земель по эколого-хозяйственным, ландшафтным, агроэкологическим признакам, локализации территорий-аналогов для адаптации унифицированных способов, форм и технологий использования и охраны земель, установления правовых и организационно-хозяйственных ограничений и режимов землепользования;

- проведение разграничения государственной собственности на землю в границах субъекта Российской Федерации на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

- учет тенденций и направлений в использовании земель и их охране, определяемых характером земельных отношений в субъекте Российской Федерации и темпами развития экономики на его территории;

- согласованное ведение процесса планирования и организации использования и охраны земель субъекта Российской Федерации в землеустроительных и градостроительных документах, ослабление конкуренции землеустроительной, градостроительной и природоохранной деятельности, затрагивающей всю территорию региона;

_ сочетание интересов общества и законных интересов правообладателей земельных участков и граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком;

- экономия финансовых, материальных и трудовых ресурсов при осуществлении намечаемых мероприятий;

- эффективное и полное использование природного и экономического потенциала субъекта Российской Федерации.

В условиях перехода к рыночной экономике планирование имеет еще большее значение, чем в условиях стабильной, устойчивой экономики.

Вопросы методических подходов при планировании рационального использования земель и их охраны изучались целым рядом ученых в области землеустройства и сельского хозяйства.

Были предложены такие методы, как балансовый, нормативный, программно-целевой, поисковый, расчетно-конструктивный, экстраполяции, экономико-статистический, экономико-математический, природно-сельскохозяйственного районирования, экспертных оценок и другие, нашедшие отражение в трудах В.Н. Апретова, А.Н. Безгинова, М.Е. Браславца, Я.Н. Бречко, С.Н. Волкова, А.А. Жученко, К.Я. Оленева, С.А. Сая, В.А. Синдеева, О.Н. Ткаченко, Л.Н. Усенко, В.Я. Узуна, Т.П. Федосеевой, А.В. Чаянова, В.Н. Шерешкова и других ученых. [35, 50, 69, 115, 119, 125, 139, 142].

С помощью этих методов решаются различные задачи планирования рационального использования земель, которые были представлены выше.

Балансовый метод широко используется в практике учета, отчетности и оценки землепользования, так как он координирует и увязывает все показатели, характеризующие состав, соотношение земельных угодий и производимые на них продукты питания. Этот метод может применяться при определении по периодам динамики перераспределения земель по категориям и угодьям.

При нормативном методе планирования определяются пути и сроки достижения перспективного состояния использовании земель на основе заранее заданных норм. Сегодня этот метод также может быть использован при определении потребности в земельных ресурсах на перспективу для различных отраслей экономики, строительства новых или реконструкции существующих объектов промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения, которая устанавливается по прогнозным показателям строительства или реконструкции объектов и сооружений, по укрупненным нормативам землеемкости, разработанных с учетом ожидаемых отраслевых тенденций научно-технического прогресса.

При программно-целевом методе планирования использования земель ставится цель развития и разрабатывается программа использования земельных ресурсов, содержащая систему программных приоритетов.

Так, в Московской области в области землепользования в настоящее время разработаны, утверждены и реализуются такие программы, как «Развитие земельной реформы», «Леса Подмосковья», «Стимулирование и развитие агропромышленного комплекса», «Зерно», и другие. Мы предлагаем с помощью этого метода формирование фонда перераспределения земель и иных специальных фондов для обеспечения земельными участками граждан и юридических лиц в целях развития садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, при расселении беженцев, военнослужащих, продажи на конкурсах и аукционах и других целей.

По нашему мнению, три выше перечисленных методологических подхода при совершенствовании распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики области (края) являются приемлемыми, если известны, наряду с удовлетворением местных потребностей в продуктах сельского хозяйства, потребности общероссийского фонда на отдаленную перспективу. Но как показала практика составления прогнозов, получить эти данные в области сложно. Требуется разработка дополнительных демографических, экономических, технических и других специальных прогнозов, что существенно усложнит составление собственного прогноза использования земельных ресурсов.

Поэтому для повышения научного уровня и качества разрабатываемых мероприятий схемы землеустройства в значительной мере необходимо использовать также расчетно-конструктивный (или вариантный) метод и методы экономико-статистического и экономико-математического моделирования.

Применение расчетно-конструктивного метода заключается в поиске экономически эффектного решения путем рассмотрения и анализа реальных альтернатив с разработкой различных вариантов технико-экономических показателей, материально-денежных затрат, балансовой увязки отраслей и т.д. В составе схемы объективно возможны и необходимы варианты: при определении структуры земельного фонда и земельных угодий, организации территории административной единицы, совершенствования землепользовании и специализации хозяйств. Впервые этот метод был предложен в 20-х годах профессором А.В. Чаяновым, в последующем он нашел применение в разработке сценариев, оперативных и перспективных планов [142].

Экономико-статистическое и экономико-математическое моделирование позволяют определить количественную величину зависимостей результатов использования земель от имеющихся факторов, экономически проанализировать использование земель, установить оптимальный уровень интенсивности использования земли на перспективу, найти оптимальные значения землеустроительных показателей [35].

Кроме того, с помощью этих методов мы предлагаем определять динамику распределения земельного фонда по формам собственности на перспективу, обосновывать оптимальную структуру землевладений и землепользований в субъекте Российской Федерации и оценивать экономическую, экологическую и социальную эффективность организационно-территориальных мероприятий схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации.

Также возможно применение экспертных оценок перспектив развития и совершенствования административно-территориального деления, определения потенциальных резервов освоения новых и воспроизводства существующих угодий, уточнения и размещения границ территорий с особым правовым режимом и условиями использования, определения видов и местоположения объектов инфраструктуры на основе опыта и аналогии с хорошо известными исходными явлениями и процессами состояния земельного в регионе [35].

При планировании рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, локализации территорий-аналогов для адаптации унифицированных способов, форм и технологий использования и охраны земель практически не представляется возможным использование вышеперечисленных методов. По нашему мнению, при решении данных задач, эффективнее метод природно-сельскохозяйственного районирования территории субъекта Российской Федерации.

В целом предлагаемая нами систематизация методов планирования рационального использования земель представлена в таблице 1.

Таблица 1. Систематизация методов планирования рационального использования земель и их охраны

№ п/п	Задачи планирования рационального использования земель и их охраны	Методы
1	Разработка предложений по совершенствованию административно-территориального деления территории субъекта Российской Федерации	Экспертных оценок
2	Подготовка предложений по перераспределению земель по формам собственности	Экономико-статистический, экстраполяции
3	Определение по периодам динамики перераспределения земель по категориям и угодьям	Балансовый, расчетно-конструктивный, экстраполяции
4	Определение потребности в земельных ресурсах на перспективу для различных отраслей экономики	Нормативный, экстраполяции
5	Формирование фонда перераспределения земель и иных фондов для обеспечения земельными участками граждан и юрид. лиц в целях развития садоводства, ЛПХ, при расселении, военнослужащих, продажи на аукционах и др.	Программно-целевой
6	Разработка мероприятий по упорядочению структуры землепользований и землевладений	Экономико-математический
7	Разработка мероприятий по совершенствованию планирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения	Природно-сельскохозяйственного районирования
8	Территориальная привязка всей системы природоохранных мероприятий по защите земель от негативных воздействий
9	Определение потребности в инвестициях, необходимых для осуществления организационно-территориальных мероприятий, намеченных в схеме землеустройства	Нормативный
10	Оценка экологической, экономической и социальной эффективности мероприятий по планированию рационального использования земель и их охраны в регионе	Экономико-статистический, экономико-математический

1.3 Обоснование содержания схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации

Основной целью схемы землеустройства является определение приоритетных направлений планирования рационального использования и охраны земель субъекта Российской Федерации, развития землепользования в соответствии с требованиями земельной политики региона, социально-экономическими и экологическими задачами.

Учитывая то, что объектом землеустройства в субъекте Российской Федерации и главным ресурсом земельно-имущественного комплекса является весь земельный фонд, схема землеустройства территории субъекта Российской Федерации должна разрабатываться на всю территорию региона в разрезе административных районов, выполняющих роль первичных элементарных единиц при исследовании.

Это предплановый и предпроектный документ, используемый для разработки на основе учёта природных, экономических и социальных условий принципиальных направлений организации рационального использования и охраны земель и комплекса взаимоувязанных мероприятий по реально возможному совершенствованию распределения земель по категориям и угодьям, отраслям экономики, формам собственности, улучшению организации территорий, а также по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в собственности субъекта Российской Федерации, совершенствованию нормативной правовой базы по рациональному использованию и охране земель.

В ходе разработки схемы должны быть определены перспективы развития территорий субъекта Российской Федерации и рационального использования земель всех категорий независимо от форм собственности на землю и форм хозяйствования. В этой связи необходимо подготовить предложения по предоставлению (перераспределению) земель с учетом потребностей агропромышленного комплекса; городов и других поселений; промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, предприятий космической деятельности, обороны, безопасности; развития особо охраняемых территорий и объектов; лесного и водного хозяйства; формирования земель запаса.

Схема землеустройства территории субъекта Российской Федерации предназначена для взаимоувязанного решения вопросов планирования и организации рационального использования земель всех категорий, сохранения и приумножения земельно-ресурсного потенциала региона, повышения плодородия почв, перераспределения земель по категориям, угодьям и формам собственности в увязке с перспективами развития различных отраслей народного хозяйства субъекта Российской Федерации и комплексом природоохранных мероприятий.

Материалы схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации служат основой для разработки схем землеустройства муниципальных образований и других административно-территориальных образований, составлений областных и местных целевых программ использования и охраны земельных ресурсов, формирования бюджета субъекта Российской Федерации в части совершенствования землевладения и землепользования, а при необходимости - для разработки комплексной научно-технологической программы развития производительных сил региона, размещения отраслей топливно-энергетического комплекса, промышленности, транспорта, лесного, водного хозяйства и т.д., а также для составления других документов, имеющих отношение к земельным ресурсам.

Кроме того, материалы схемы землеустройства могут использоваться для разработки главных направлений и перспектив экономического и социального развития региона, а также при решении вопросов развития и размещения отдельных, особенно землеёмких отраслей экономики (сельского, лесного хозяйства, коллективного садоводства), организации рационального природопользования.

Разработка схемы землеустройства, как долговременного прогнозно-предпланового документа, требует предварительного согласования принципиальных решений и поэтому осуществляется в два этапа: составление научно-технической концепции и непосредственно составление развернутой схемы землеустройства.

Концепция схемы землеустройства представляет собой научно-обоснованный замысел решения социально-экономических и научно-технических задач и проблем организации рационального использования и охраны земельных ресурсов в долгосрочной перспективе [108]. В ней на основе оценки состояния уровня социально-экономического развития субъекта, состояния использования земельных ресурсов, экологической безопасности и прогнозируемых перспектив экономического и территориального развития должны найти отражение:

- основные цели и задачи составления схемы землеустройства;

- место схемы землеустройства в системе землеустройства;

общая характеристика и оценка системы управления земельными ресурсами в субъекте Российской Федерации, правового регулирования развития земельных отношений и проведения земельной реформы;

- оценка состояния использования и охраны земель и состояния изученности земель;

- основные направления в развитии земельных отношений, совершенствовании распределения земель, рациональной организации использования земель, создании устойчивой системы землевладения и землепользования;

- пути совершенствования управления земельными ресурсами, нормативного правового и научного обеспечения использования и охраны земель;

- экономическая, социальная и экологическая значимость реализации схемы.

В концепции также приводится примерная структура и основное содержание схемы, принципы ее составления, приоритеты использования земель, совершенствование структуры земельных угодий, основные направления по охране земель и сохранению ландшафта, другие мероприятия по использованию и охране земель.

В зарубежной практике планирования рационального использования земель также разрабатываются схемы использования земельных ресурсов крупных территорий.

Система планирования использования земель в зарубежных странах прошла несколько этапов развития. С конца 70-х начала 80-х годов в западных странах бурное развитие получила градостроительная деятельность, города стали сильно влиять на земельную политику государств. Когда через 10-12 лет заинтересованные лица посмотрели, к чему привело это влияние, тут же были законодательно внесены коррективы в предпроектную и предплановую документацию. Во Франции в 1996 г. были приняты «Национальные директивы обустройства территории», в Швеции _ Закон «Планирование и строительство» (1987 г.), в Швейцарии _ Федеральный закон «О региональном планировании» (1979 г.) и т. д. На основе подобных законов стали выполняться работы, в которых комплексно решались вопросы охраны природы, перераспределения земель между городским, сельским, лесным хозяйством, промышленными, транспортными и другими отраслями, градостроительства и земельно-хозяйственного обустройства вне и в черте городских территорий.

Планы делятся на генеральные, составляемые, как правило, на регион, со сроком действия 20-25 лет и местные (муниципальные) со сроком действия от 5 до 15 лет. Базой любого плана служит зонирование, при котором вся землеустраиваемая территория делится на зоны: сельскохозяйственную, лесную, застроенную, первоочередной застройки для индивидуальных и общественных целей и т.д. После публичного обнародования таких планов при наличии положительного общественного мнения они утверждаются и являются обязательными для исполнения или рекомендуемыми для исполнения.

Одним из источников денежных поступлений в федеральный бюджет развитых зарубежных стран является работа государственных исполнительных органов в области управления земельными ресурсами.

Так, например, в США государственные земли и землеустройство находятся в ведении Бюро землеустройства (Bureau of Land Management, BLM), являющегося подразделением американского Департамента (министерства) внутренних дел. Ежегодно, посредством работы Бюро землеустройства в федеральный бюджет США поступает до 800 млн. долл. Главные статьи дохода -- осуществление землеустроительной деятельности, продажа, сдача в аренду, общественных земель, пастбищ, дорог для проезда к собственности, продажа разрешений на разработка землеустроительных мероприятий по защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий, а также по мелиорации и рекультивации нарушенных земель, в целях предотвращения или ликвидации крупномасштабных экологических последствий или улучшения земель на больших территориях, когда отдельные землевладельцы и землепользователи не могут самостоятельно осуществить эти мероприятия, а государство напрямую, заинтересовано в их проведении; организация проведения землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения в целях их перераспределения, разделения или консолидации.

Совершенно очевидно, что указанные вопросы являются важными только для государства, входят соответствующими разделами в содержание стратегических планов развития штатов, генеральных планов городов (Urban General Plan), районных планов (Regional Plan), планов сельских местностей (Country Plan), и должны выполняться, прежде всего, за счёт средств данных административно-территориальных образований.

С учетом различной роли земли в общественном производстве, выступающей в качестве объекта природы, недвижимого имущества и главного средства производства, обосновано содержание схемы землеустройства на региональном уровне по составным частям и элементам (табл. 2).

1. Земля - объект природы. Одной из ведущих проблем землепользования любого региона является сохранение земельного фонда, являющегося неотъемлемым компонентом здоровой природной среды. Ее решению будет способствовать изучение использования земли как объекта природы в схеме землеустройства субъекта Российской Федерации. Основными вопросами при этом будут являться:

Оценка качественного состояния земель. Выявление факторов, определяющих качественное состояние земель, имеет большое значение, так как их специфика обусловливает принятие решений по выбору направления наиболее эффективного использования земель при поддержании и улучшении их качества, плодородия почв. К основным природным факторам относятся: климат, рельеф, характеристика почв и свойства почвообразующих пород, уровень естественного плодородия почв, к антропогенным - освоенность почв, степень распаханности территории и соотношение угодий, состав возделываемых культур, уровень внесения удобрений, использование почвозащитных мероприятий, наличие источников загрязнения и другие.

Параметры показателей качества земель: уровень плодородия почв (определяется по показателям кислотности, содержанию подвижных форм фосфора, калия, гумуса, микроэлементов) и направление их использования (определяется пригодностью почв к различным сельскохозяйственным угодьям).

Планирование мероприятий по охране земель, подверженных негативным воздействиям. Охрана земель является одной из важнейших и острых проблем социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Она прямо или косвенно затрагивает все производства и предприятия, интересы каждого человека.

Согласно статье 9 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ, целями охраны земель являются:

1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных воздействий хозяйственной деятельности;

2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Основываясь на данных положениях, в схему землеустройства необходимо включить материалы по определению местоположения загрязненных, захламленных, зараженных, эродированных, нарушенных земель, мероприятий по их рекультивации и предотвращению негативных воздействий.

Планирование мелиоративных мероприятий на территории субъекта Российской Федерации. Мелиорация является одним из путей рационального использования и охраны земель. Она позволяет радикально или в многолетнем периоде изменить почвенные условия, микроклимат, водный режим и другие экологические факторы произрастания культурных растений для получения высоких и устойчивых урожаев. Специальные мелиоративные мероприятия предотвращают эрозию почвы и деградацию земель, а также улучшают их технологические свойства.

Таблица 2. Обоснование содержания схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации

Роль земли в общественном производстве	Составные части схемы землеустройства	Элементы схемы землеустройства
1. Земля - объект природы	1.1 Оценка качественного состояния земель	1.1.1 Оценка основных природных и антропогенных факторов, влияющих на качественное состояние земель
		1.1.2 Оценка уровня плодородия почв
		1.1.3 Оценка продуктивности используемых земель
	1.2 Планирование мероприятий по охране земель, подверженных негативным воздействиям	1.2.1 Определение местоположения загрязненных, захламленных, зараженных и нарушенных земель, мероприятий по их рекультивации и предотвращению негативных воздействий
		1.2.2 Определение эродированных и эрозионно-опасных земель и комплексов рекомендуемых противоэрозионных мероприятий
		1.2.3 Определение местоположения земель, намечаемых под консервацию
		1.2.4 Определение районов распространения селей, оползней, снежников, лавин и иных денудационных процессов, предложений по их предотвращению
	1.3. Планирование мелиоративных мероприятий на территории субъекта РФ	1.3.1 Определение местоположения осушенных земель и земель, требующих осушения
		1.3.2 Определение местоположения орошаемых земель и земель, требующих орошения
	1.4.Выделение охраняемых территорий и объектов, установление режимов их использования	1.4.1 Определение потребности и расположения особо охраняемых природных территорий
		1.4.2. Определение потребности и расположения земель природоохранного назначения
		1.4.3 Определение потребности и расположения земель рекреационного назначения
		1.4.4 Уточнение расположения земель историко-культурного назначения
2. Земля - недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю	2.1 Совершенствование административно-территориального деления субъекта РФ	2.1.1 Уточнение числа, границ и местоположения административных районов и муниципальных образований
		2.1.2 Выявление спорных территорий по внешней границе субъекта РФ и между административными районами и муниципальными образованиями
		2.1.3 Определение и уточнение границ и площадей субъекта РФ, его административных районов и муниципальных образований
	2.2 Размещение земельных фондов специального назначения	2.2.1 Размещение земельных фондов для обеспечения земельными участками граждан и юридических лиц в целях развития садоводства, огородничества, дачного и индивидуального жилищного строительства
		2.2.2 Размещение земельных фондов для обеспечения земельными участками граждан и юридических лиц в целях развития ЛПХ, КФХ
		2.2.3 Размещение земельных фондов при расселении беженцев, военнослужащих и т.д.
		2.2.4 Формирование земельных фондов для продажи земель, находящихся в собственности субъекта РФ, на конкурсах и аукционах
	2.3 Перераспределение земель по категориям, формам собственности и формам хозяйствования	2.3.1 Обоснование межотраслевых пропорций использования и охраны земель на перспективу и определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленных законодательством Российской Федерации
		2.3.2 Распределение земель по формам собственности
		2.3.3 Обоснование структуры землевладений и землепользований на перспективу
	2.4 Размещение и установление границ территорий с особым правовым режимом и условиями использования	2.4.1 Размещение и установление границ территорий с особым правовым режимом и условиями использования сельскохозяйственных предприятий
		2.4.2 Размещение и установление границ территорий с особым правовым режимом промышленных предприятий и коммунально-складских объектов
		2.4.3 Размещение и установление границ территорий с особым правовым режимом и условиями использования транспортных коммуникаций и сооружений, линий связи, газовых, подземных, электрических и других сетей
3. Земля - главное средство производства	3.1 Установление состава и площадей земель по угодьям	3.1.1 Оценка современного состояния и использования земель в разрезе угодий
		3.1.2 Определение и обоснование объемов освоения земель
		3.1.3 Определение и обоснование объемов трансформации и улучшения угодий
	3.2 Размещение отраслей агропромышленного комплекса	3.2.1 Обоснование структуры посевных площадей на перспективу в разрезе округов природно-сельскохозяйственного районирования территории субъекта Российской Федерации
		3.2.2 Определение специализации сельскохозяйственного производства в разрезе округов природно-сельскохозяйственного районирования территории субъекта Российской Федерации
	3.3. Размещение объектов инфраструктуры, имеющих значение для субъекта Российской Федерации	3.3.1 Размещение объектов энергетических систем
		3.3.2 Размещение объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи
		3.3.3 Размещение линейных объектов, обеспечивающих деятельность естественных монополий
		3.3.4 Размещение иных объектов, необходимых для осуществления полномочий субъекта Российской Федерации

Поэтому комплекс взаимоувязанных мероприятий по рациональному использованию и охране земельных ресурсов области включает мелиоративные мероприятия.

В соответствии с этим в состав схемы землеустройства субъекта Российской Федерации включаются следующие направления исследований:

- целенаправленный анализ природных условий региона для оценки перспективных видов мелиораций земель при различной интенсивности их сельско- и лесохозяйственного, рекреационного и иного использования.

- количественная и качественная оценка земель, нуждающихся в осушении, и эксплуатационных водных ресурсов региона (поверхностных и подземных) для орошения с целью определения направлений их перспективного комплексного использования.

- выбор типичных для региона оптимальных технологий агромелиорации (и лесомелиораций), конструкций гидромелиоративных систем и противоэрозионных гидротехнических сооружений, видов лесных насаждений при рациональном природопользовании.

- установление социальной востребованности, экономической эффективности, потребных финансовых и иных производственных ресурсов для проведения комплексных мелиораций и сопутствующих мероприятий на межхозяйственном и хозяйственном уровнях.

Выделение охраняемых территорий и объектов, установление режимов их использования. В связи с продолжающейся урбанизацией, возрастанием давления городских агломераций на природные ресурсы постоянно усложняется поддержание экологического равновесия на региональном уровне. Происходит сокращение природных и частично преобразованных природных площадей (лесов, лугов, болот). Расширение границ городов, размещение малоэтажной застройки, отводы земель под садоводческие товарищества, прокладка дорог и инженерных коммуникаций приводят к нарушению экологических балансов, дроблению лесных массивов, качественным и количественным изменениям растительности.

Иногда, вследствие нерационального городского планирования, в городскую черту включаются ценные земли природоохранного и сельскохозяйственного назначения, что может наносить ущерб экологии и экономике региона. По этой же причине часто разрушаются памятники культуры и архитектуры местного и федерального значения, нарушается целостность планировки городов и ухудшается качество рекреационных (особенно культурно-рекреационных) зон города.

Одной из самых действенных мер, призванных противостоять процессам деградации биоты, является организация особо охраняемых природных территорий. Экологическое равновесие может быть достигнуто при оптимальном соотношении интенсивно эксплуатируемых, экстенсивно используемых и особо охраняемых территорий.

Согласно статье 94 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ, к землям особо охраняемых территорий относятся земли:

1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

2) природоохранного назначения;

3) рекреационного назначения;

4) историко-культурного назначения;

5) иные особо ценные земли в соответствии с настоящим Земельным кодексом, федеральными законами.

2. Земля - недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю. В виду того, что земля приобрела реальную ценность, в схеме землеустройства субъекта Российской Федерации многие вопросы должны пройти социально-экономическое обоснование. К таким вопросам относятся.

Совершенствование административно-территориального деления субъекта Российской Федерации. Для субъектов Российской Федерации, занимающих территорию крупных европейских государств, административно-территориальное деление является одной из главных основ их стабильной деятельности. Основными задачами при этом будут являться:

- уточнение числа, границ и местоположения административных районов и муниципальных образований;

- выявление спорных территорий по внешней границе субъекта Российской Федерации и между муниципальными образованиями;

- определение и уточнение границ и площадей субъекта Российской Федерации, его административных районов и муниципальных образований.

Размещение земельных фондов специального назначения. Помимо определения потребности в земельных ресурсах для различных отраслей экономики в субъекте Российской Федерации существует необходимость формирования земельных фондов для решения более локальных, специальных задач. Поэтому в схеме землеустройства территории субъекта Российской Федерации необходимо предусмотреть формирование и размещение земельных фондов специального назначения в целях:

- обеспечения земельными участками граждан и юридических лиц в целях развития садоводства, огородничества, дачного и индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, крестьянско-фермерского хозяйства;

- расселения беженцев, военнослужащих;

- продажи земель, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, на конкурсах и аукционах.

Перераспределение земель по категориям, формам собственности и формам хозяйствования. Категории земель, установленные действующим Земельным кодексом Российской Федерации, относятся к верхнему уровню земельной классификации. Их площадь и соотношение зависят от природных предпосылок местности и хозяйственного уклада, пригодности земель для многообразных видов производственной и общественной деятельности. Формирование системы землепользования по структуре категорий земель, формам собственности и хозяйствования относится к актуальным направлениям организации использования и охраны земель в субъектах Российской Федерации.

По структуре категорий земель в субъекте Российской Федерации, его административных районах и муниципальных образованиях можно судить об отраслевых приоритетах и основных направлениях их хозяйственного развития. Региональные территориальные особенности состава и соотношения категорий земель, форм собственности и хозяйствования предопределяют различия в природных и социально-экономических условиях региона.

Стратегической целью государственной политики в сфере управления землей, реформирования и регулирования правоотношений на землю является обеспечение условий для эффективного использования и развития рынка земли, как одного из ключевых условий устойчивого экономического развития Российской Федерации и повышения благосостояния ее граждан.

Важнейшей задачей для достижения этих целей является ликвидация государственной монополии на землю. Российская Федерация и ее субъекты как собственники должны иметь в своем распоряжении земли, обеспечивающие их стратегические интересы и удовлетворение государственных нужд, а также земли, которые представляют интерес для частного сектора и муниципальных образований. Такой подход позволит с использованием рыночных механизмов обеспечить эффективное использование подавляющего большинства объектов недвижимости. Таким образом, в схеме землеустройства субъекта Российской Федерации должны найти отражения следующие вопросы:

- обоснование межотраслевых пропорций использования и охраны земель на перспективу и определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленных законодательством Российской Федерации;

- распределение земель по формам собственности, находящихся в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации, муниципальных образований, частной собственности юридических и физических лиц на территории субъекта Российской Федерации;

- определение земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки для промышленного освоения, коллективного садоводства, жилищного строительства и других целей;

- определение земель, которые могут быть включены в специальные фонды.

Совершенствование распределения земель по категориям, формам собственности и отраслям экономики проводится с целью:

- достижения наибольшего эффекта при использовании земельно-ресурсного потенциала субъекта Росийской Федерации;

- приведения земельно-ресурсной базы различных отраслей экономики в соответствие с перспективами развития их производства и отраслевой пригодностью земель;

- достижения социальной справедливости в процессе распределения в обществе земельных ресурсов и создания условий для наиболее рационального использования земель в интересах всего общества;

- устранения недостатков в распределении земель по отраслям экономики, хозяйствующим субъектам и формам собственности;

- достижения оптимальных пропорций между обеспеченностью землей, наличием и размещением трудовых ресурсов, материально-техническими и инвестиционными возможностями;

- создания предпосылок для стабилизации экологии и охраны земель.

Совершенствование распределения земель по категориям, формам собственности и отраслям экономики включает решение таких тесно взаимосвязанных вопросов, как определение перспективной потребности в земельных ресурсах различных категорий и выявление потенциальных земельных резервов для вовлечения их в перспективе в экономику.

Размещение и установление границ территорий с особым правовым режимом и условиями использования. Включение данного вопроса в схему землеустройства имеет цель формирование научно-обоснованной системы управления земельными ресурсами, отвечающей условиям рыночной экономики и организации экологически безопасного землепользования.

Наличие в субъекте Российской Федерации материалов по ограничениям и обременениям позволит предотвращать необоснованные отводы земель на особо охраняемых территориях в охранных и санитарно-защитных зонах инженерных коммуникаций, сооружений и других объектах, выявление таких зон на территориях землепользований с целью дополнения документов, удостоверяющих права на землю информацией об ограничениях и обременениях в использовании земель и организации действенного контроля за их соблюдением.

3. Земля - главное средство производства. Земля, являясь главным средством производства в сельском и лесном хозяйствах, выполняет также и различные функции в обрабатывающей, добывающей промышленности, транспортном хозяйстве и других отраслях. Все эти функции должны быть увязаны в схеме землеустройства субъекта Российской Федерации. При этом должны быть выполнены следующие мероприятия:

Установление состава и площадей земель по угодьям;

Размещение отраслей агропромышленного комплекса;

Размещение объектов инфраструктуры обрабатывающей, добывающей промышленности, лесного, транспортного, жилищно-коммунального, природоохранного, рекреационного и заповедного хозяйств, имеющих значение для субъекта Российской Федерации.

Несмотря на то, что Федеральным законом «О землеустройстве» предусмотрены землеустроительные работы по оценке качества земель в целях получения информации о ее свойствах как средства производства в сельском хозяйстве, а также по природно-сельскохозяйственному районированию территорий, а в землеустроительном производстве имеются методические рекомендации по оценке качества и классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве, до'хих пор сельскохозяйственные земли не дифференцируются по плодородию, для них не устанавливаются регламенты (виды разрешенного использования), а ограничения и обременения прав в использовании конкретных земельных участков, обязывающих землевладельцев и землепользователей сохранять почвенное плодородие и осуществлять природоохранные и противоэрозионные мероприятия, не определяются и не регистрируются в свидетельстве о правах на земельные участки и материалах кадастра недвижимости.

По этому для всех выше названных категорий земель, как правило, составляющих межселенные территории, включая продуктивные земли сельскохозяйственного назначения, необходимо проведение зонирования территории с определением правового режима, регламентов землепользовании и правового статуса земельных участков на перспективу.

Учитывая особую роль земель сельскохозяйственного назначения обеспечении населения продуктами питания, а промышленности в сырье, необходимость приоритета в использовании сельскохозяйственных угодий и потребность в их особой охране, выполнения требований воспроизводства плодородия почв, нами предлагается планировать осуществлять хозяйственное использование этих земель на основе землеустроительных регламентов.

Землеустроительный регламент должен являться частью Правил землепользования (использования и охраны земель), который разрабатывается для каждой территориальной зоны, отграниченной в Правилах землепользования конкретного региона (субъекта Российской Федерации) и отдельных муниципальных образованиях.

При этом под землеустроительным регламентом следует понимать устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды и параметры разрешенного использования и охраны земельных участков, предназначенных для ведения сельского хозяйства, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и уровни интенсивности использования почвенного плодородия, а также ограничения (обременения), налагаемые на земельный участок [95].

С учетом приведенного обоснования, положений и требований по планированию и организации рационального использования земель и их охраны Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, Федерального закона «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ, Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002г. № 101-ФЗ, (с изменениями от 7 июля 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21 декабря 2004 г., 7 марта, 18 июля 2005 г., 5 февраля 2007 г.), природоохранного, гражданского, градостроительного, лесного и иных законодательств Российской Федерации, а также с учётом опыта разработок схем использования и охраны земель субъектов Российской Федерации разработана структура содержания схемы землеустройства субъекта Российской Федерации, показанная в таблице 3.

Приведенное содержание схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации позволяет работникам органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, специалистам по земельным ресурсам и землеустройству использовать его как базу для разработки схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, технических указаний, графиков и смет работ по схеме, инструкций, методик и рекомендаций по планированию рационального использования и охраны земель.

Таблица 3. Содержание схемы землеустройства субъекта Российской Федерации

№ п/п	Наименование разделов
1	Введение
2	Общие положения
3	Подготовительные работы
3.1	Сбор, анализ и оценка материалов, характеризующих общие сведения о субъекте Российской Федерации, уровень его социального и экономического развития, свойства земли (природные условия), наиболее влияющие на использование и охрану земель, степень изученности состояния земель, состояние земельно-ресурсного потенциала и его динамика, итоги трансформации правоотношений на землю, состояние экологической обстановки
3.2	проведение обследовательских работ
3.3	составление картографической основы
4	Природно-сельскохозяйственное районирование
5	Разработка Правил землепользования (использования и охраны земель) субъекта Российской Федерации
6	Совершенствование распределения и улучшения организации рационального использования и охраны земель на перспективу
6.1	Совершенствование распределения земель по категориям и отраслям экономики
6.2	Упорядочение системы землевладений и землепользований
6.3	Организация рационального использования земель сельскохозяйственного назначения
6.4	Охрана земель
6.5	Ограничения и обременения в использовании земель
7	Ожидаемые результаты от реализации схемы землеустройства
8	Разработка механизма реализации схемы землеустройства
9	Оформление документации по схеме землеустройства
10	Согласование, экспертиза и утверждение схемы землеустройства

Глава 2. Состояние и перспективы использования земель и их охраны в Московской области

2.1 Экономический анализ состояния и использования земель области

Существенная роль в территориальном развитии региона отводится экономическому анализу состояния и использования земель. Объективная необходимость в его проведении заключается в возможности дальнейшего целенаправленного управления земельными ресурсами.

Московская область образована в 1929 г. в юго-восточной части Нечерноземной зоны Российской Федерации. На северо-западе она граничит с Тверской, на северо-востоке - с Ярославской и Владимирской, на юго-востоке - с Рязанской, на юго-западе - с Тульской, Калужской и Смоленской областями; занимает территорию вокруг г. Москвы - столицы страны и областного центра в радиусе примерно 100 км. Общая площадь Московской области - 46 тыс. км².

Современное состояние и перспективные направления использования земель, их структура, распределение по формам собственности, категориям и угодьям непосредственно связаны с особенностями развития экономики и природопользования области, существенными внутрихозяйственными территориальными различиями.

Определяющее влияние на организацию землепользования Московской области оказывают процессы урбанизации, темпы и масштабы которых наиболее значительны в Российской Федерации.

Градостроительное развитие Московской области тесно связано с быстрорастущей (численно и территориально) Москвой и её пригородами. Территория области в прошлом веке возросла с 33 до 46 тыс. кв. км, число жителей - с 1,3 до 6,6 млн. человек, количество городов - с 14 (1917 г.) до 75 (2002 г.). Население, проживающее в городах, увеличилось более чем в 70 раз.

Концентрация населения, объектов промышленности, энергетики, транспорта создает сложную эколого-хозяйственную обстановку в городах Подмосковья. Постепенная застройка территорий, примыкающих к селениям, приводит к их срастанию между собой и с территориями субурбанизации - участками садовых товариществ и индивидуальной жилой застройки как сезонного, так и постоянного проживания.

Поэтому при землеустроительной и градостроительной деятельности необходимо создавать условия для обеспечения всех отраслей экономики достаточной по площади и качеству земельно-ресурсной базой, рационального расселения, эффективного функционирования промышленных предприятий и сельскохозяйственных организаций, расширения рекреационного потенциала, сохранения исторического и культурного наследия.

Использование земель области осуществляется в рамках определенной структурной организации - деления на категории, землевладения и землепользования, земельные угодья.

Обычная эволюционная динамика в структуре категорий земель в период земельной реформы сменяется радикальными преобразованиями и структурными сдвигами. Данные о распределении земельного фонда области по категориям земель за длительный предреформенный период и годы активного реформирования приведены в приложении 1.

Составленный в середине 80-х годов прогноз перераспределения земель между категориями не подтвердился фактическими структурными сдвигами.

Сокращение земель сельскохозяйственного назначения происходило в 2 раза быстрее намечавшихся темпов (вместо прогнозируемых 182,3 тыс. га с 1985 по 2006 год уменьшение составило 373,9 тыс. га, или 17,6% площади категории). Прирост территории поселений в 13 раз превзошел расчетный показатель (20,7 и 276,5 тыс. га).

По сравнению с 1990 годом площади земель промышленности, энергетики, транспорта и иного назначения уменьшились на 92,5 тыс. га в связи с переводом перерегистрированных коллективных садов в категорию земель сельскохозяйственного назначения, а также передачи объектов оздоровительного назначения (санатории, дома отдыха, летние лагеря и т.д.) в категорию особо охраняемых территорий.

Обычно устойчивая площадь земель запаса возросла в 4,4 раза.

Анализ изменения земельного фонда после 2000 г. свидетельствует о стабилизации его отраслевой структуры и завершении периода активной динамики областного землепользования.

Земли сельскохозяйственного назначения, уступая по площади лесному фонду (38,8 и 40,1%), относятся к активно используемой части областного землепользования. В составе земель сельскохозяйственного назначения доминирующими являются сельскохозяйственные угодья - 82,5%, из которых на долю пашни приходится 60,9%, кормовых угодий - 16,6%.

Наиболее высокая сельскохозяйственная освоенность земель наблюдается в южных районах. В центральных и западных районах она уменьшается. Низкая сельскохозяйственная освоенность территории в северных и восточных районах обусловлена, главным образом, менее благоприятными для земледелия природными условиями, а в пригородной зоне - концентрацией земель населенных пунктов, промышленности, энергетики, транспорта и другими землями.

...