Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в субъекте Российской Федерации

В результате строительства промышленных предприятий, развития различных промыслов исторически промышленное освоение территории сочеталось с сельскохозяйственным. Сельскохозяйственные угодья и пашня концентририруются вблизи поселений, многие из которых превратились в промышленные центры. Неслучайно, в настоящее время значительные площади сельскохозяйственных угодий подвергаются промышленному и транспортному загрязнению, что отрицательно влияет на качество земель и получаемой продукции. К поселениям примыкают пастбища - до одной трети от их общей площади.

Районы с большой долей сельскохозяйственных угодий, земель промышленности, транспорта, поселений от центра области к периферии сменяются территориями с повышенным удельным весом лесов, болот, водных пространств.

За прошедшее десятилетие в большинстве районов области произошло уменьшение площади сельскохозяйственных угодий, связанное с их изъятием для нужд строительства и других отраслей, зарастанием кустарником и мелколесьем. Тенденция сокращения площади сельскохозяйственных угодий и их доли преобладает в пригородной зоне г. Москвы - Балашихинский, Красногорский, Люберецкий, Мытищинский, Химкинский, Ленинский, Истринский, Одинцовский и другие районы.

Земли сельскохозяйственного назначения имеют большую ценность для области, обеспечивают производственную базу ведения сельского хозяйства, формируют агроландшафт, способствуют созданию благоприятной экологической среды. Под сельскохозяйственные угодья, особенно под пашню, используются лучшие почвы, резерв которых для вовлечения в сельскохозяйственное производство практически полностью исчерпан. Поэтому главным и единственным путем увеличения объема сельскохозяйственного производства является интенсификация земледелия, увеличение продуктивности уже используемых сельскохозяйственных угодий. Сельскохозяйственное и, в частности земледельческое, использование земель при низкой культуре ведения сельского хозяйства вызывает их деградацию, снижение плодородия, продуктивности, экологических функций. Основное направление, решающее эту проблему в сельскохозяйственном производстве, заключается в повышении культуры земледелия и землепользования.

Анализ существующей системы землепользования и структуры сельскохозяйственных угодий свидетельствует об их неполной адаптации к качеству земель и местным условиям.

Проведем сопоставление фактического размещения сельскохозяйственных угодий с площадью земель различной агроэкологической пригодности. Для оценки земель по пригодности используем агроэкологическую классификацию и соответствующую шкалу Почвенного института им. В.В. Докучаева. Землепригодность по градациям: пригодные, ограниченно пригодные и непригодные устанавливалась по показателям свойств почв и рельефа, структуре почвенного покрова.

В таблице 4 приведены итоговые данные агроэкологического ранжирования земель относительно требований сельскохозяйственных культур и луговой растительности по ландшафтным районам Московской области.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что природные возможности земель области для высокопродуктивного пахотного использования очень ограничены.

Таблица 4. Деление земель по пригодности для использования в составе сельскохозяйственных угодий по ландшафтным районам Московской области

Создание крупных равнокачественных массивов пашни связано с коренным окультуриванием земель. Фактически пахотнопригодными землями в области являются лишь 11% площади области, размещенных преимущественно в южных ландшафтных районах - Подольско-Озерском и Заокском и Веневско-Серебряно-Прудском, располагающих серыми лесными почвами и черноземами.

Доля земель, пригодных под кормовые угодья без проведения интенсивных мелиоративных мероприятий, значительно выше, чем фактически используемая площадь. В то же время в составе сенокосов и пастбищ используются неблагоприятные почвы, включая овражно-балочные, что вызывает низкую продуктивность травостоя, сложности сенокошения и пастьбы животных, ведение кормопроизводства на значительной площади пашни.

Площадь земель населенных пунктов постоянно возрастает - с 394,6 тыс. га в 1990 г. до 509,1 тыс. га в 2006 г. во многом благодаря включению сельскохозяйственных угодий в черту населенного пункта, позволяющему удовлетворить потребности не столько населения, сколько определенной группы лиц. Поэтому сегодня границы поселений Московской области необоснованно расширены, доля земель непосредственно градостроительного назначения (застройка, дороги) составляет лишь 32,6 %, более половины земель приходится на сельскохозяйственные угодья - 52,6 %, под прочими землями (пустырями) находятся 6% городских земель (табл. 5).

Кроме того, сравнение схем генеральных планов городов (1998 г.) с фактическим положением дел показало, что многие города в своем развитии вышли за пределы своих административных границ. Территория городских поселений на уровне 2003 г. превысила запланированные объемы развития городских территорий более чем на 10%.

В пределах административных границ любого поселения непременно имеются земли фактически не используемые или используемые чрезвычайно нерационально. Эти территории являются значительным резервом в строительстве. На основе анализа было выявлено, что в целом по Московской области такие территории составляют около 3% площади земель поселений. Особенно велик удельный вес резервных территорий (около 8%) в городах районного подчинения.

Таблица 5. Структура земель населенных пунктов за 2006 г.

Среди районов области основные площади резервных территорий сосредоточены в населенных пунктах Орехово-Зуевского и Можайского районов (509 га и 846 га соответственно).

Общая площадь земель промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения остается стабильной с 1999 года и составляет 271,2 тыс. га - 5,9% от земельного фонда области. Из них промышленными объектами занято 68,4 тыс. га, земли транспорта занимают 54,3 тыс. га, земли связи, радиовещания, телевидения, информатики 2,8 тыс. га, земли иного несельскохозяйственного назначения (главным образом занятые обороной) 145,7 тыс. га.

Анализ структуры земельных угодий промышленности, транспорта и другого несельскохозяйственного назначения свидетельствует об интенсивном их использовании. Угодья прямого функционального назначения в целом по земельной категории составляют 76%, а на землях транспорта свыше 90%. Наряду с этим, значительные территориальные резервы отмечаются на землях промышленности (16%) и иного несельскохозяйственного назначения (10%).

Одной из форм охраны природы явилось создание в структуре земельного фонда в 1990 году категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Площадь этой категории в 2004 году составила 65,1 тыс. га (1,4% площади области). Это существенно заниженная площадь. Многие объекты, образующие особо охраняемые территории регионального значения, еще не включены в состав этой категории земель. Так, учтены земли только 25 памятников истории и культуры. Это наиболее крупные памятники федерального значения. Кроме них на территории области насчитываются сотни памятников регионального значения. По данным Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов Российской Федерации по Московской области общая площадь особо охраняемых территорий в 2003 году составила 213,5 тыс. га (5,7 % площади области) [110]. Лишь 30% из этой площади входит в состав категории охраняемых территорий и объектов; 46% приходится на земли лесного фонда, 17% - на земли поселений и 7% на прочие категории (табл. 6). Такое несоответствие данных приводит к правовой дестабилизации использования особо охраняемых территорий, возникновению большого числа пользователей и собственников, и как следствие, к утрате ценных территорий посредством необоснованного градостроительного и промышленного освоения. По оценкам специалистов нижний предел площади природоохранных территорий, необходимый для стабилизации экологической обстановки и сохранения природного разнообразия региона, находится на уровне 3%. Таким образом, в перспективе необходимо скорректировать земельно-учетные данные в соответствие с фактическим положением особо охраняемых территорий.

Таблица 6. Структура особо охраняемых территорий за 2006 год

Земли лесного фонда составляют 1838,3 тыс. га. В пределах всех категорий лесные земли учтены на 2060,0 тыс. га., в т.ч. 2037,4 тыс. га покрытые лесов. Лесистость области (отношение площади земель, покрытых лесной растительностью, ко всей территории) равна 44,5%. Лесистость с начала шестидесятых годов минувшего века остается достаточно стабильной и колеблется в пределах 40-46%. Однако еще в 1940 г. она составляла лишь 21,9 %.

При всем богатстве и распространенности лесных ресурсов области их социально-экологическая значимость повышается в условиях высокой плотности населения Московского региона, равной 335 чел./км² и низкого удельного веса лесных угодий на одного жителя - 0,14 га. Передача значительного количества земель под дачное и малоэтажное строительство жителям Москвы и Подмосковья привела к усугублению процессов деградации и уничтожения всех видов биологических ресурсов. Следствием этих процессов стали сведение лесных массивов или их деградация в результате вытаптывания и чрезмерных рекреационных нагрузок в местах, считающихся наиболее престижными для дачного строительства. Кроме того, практически стихийное и неконтролируемое экологическими службами освоение лесных полян в ближнем и среднем Подмосковье привели за последние 3-5 лет к катастрофическому снижению численности животных [59].

Одним из направлений ведения лесного хозяйства специалисты в области экологии и природопользования видят эффективное использование рыночные отношений в лесопользовании. Таким образом, можно переложить часть расходов по охране леса на плечи частных лесозаготовителей. Для этого следует свести до минимума аукционы продажи древесины и сдавать участки леса в долгосрочную аренду. От разового покупателя сложно требовать бережного отношения к лесу, а при долгосрочной аренде заключается договор, по которому лесозаготовитель обязан проводить восстановительные и другие лесохозяйственные мероприятия.

Земли водного фонда в границах Московской области по данным земельного учета составляет всего 25,3 тыс. га, что составляет лишь 27,7 % от общей площади земель, занятых водными объектами (табл. 7). Объясняется это тем, что на территории Московской области земли водного фонда еще не сформированы в соответствии с Водным и Земельными Кодексами Российской Федерации. К землям водного фонда пока отнесены только земли, находящиеся под водой крупных рек и водохранилищ.

С 1999 года и по настоящее время площадь категории остается неизменной во многом «благодаря» повышенному спросу на территории прибрежных полос большинства водных объектов области для целей дачного и индивидуального жилищного строительства и, как следствие, отсутствии заинтересованности чиновников в формировании земель водного фонда.

В значительном числе случаев отводы земельных участков в водоохранных зонах производятся на основании лишь постановлений глав администраций, без согласования с государственными контролирующими органами, т.е. без установления условий и режима использования земель данной категории. В результате за последнее десятилетие в водоохранных зонах Московской области застроено коттеджами примерно 3 тыс. га земель, и этот процесс продолжается, способствуя значительному загрязнению водных объектов, так как большинство коттеджей не оборудованы очистными сооружениями.

Таблица 7. Земли под водными объектами за 2006 год

Земли запаса находятся в собственности Московской области и не предоставлены гражданам или юридическим лицам. В их составе учитывается фонд перераспределения, который формировался из земель сельскохозяйственного назначения, пригодных для ведения сельскохозяйственного производства.

За последние годы площадь земель запаса существенно возросла - с 57,3 тыс. га в 1990 г. до 135,9 в 2002 г. К 2006 году за счет перевода 31,7 тыс. га в земли сельскохозяйственного назначения площадь категории составила 104,2 тыс. га, или 2,4 % от общего земельного фонда области.

Предполагается, что площадь земель запаса и в дальнейшем будет постепенно сокращаться. Особенно актуальна передача сельскохозяйственных угодий для производства продуктов питания.

Важнейшую роль в уровне использования земли играет сельскохозяйственная отрасль экономики, занимающая почти 40% земельного фонда области активно использующимися территориями.

Объективно характеризуют состояние народнохозяйственной деятельности сельскохозяйственных организаций Московской области, и, как следствие, наиболее рациональное использование земельно-ресурсного потенциала, такие стоимостные и натуральные показатели, как землеотдача сельскохозяйственных угодий, объем валовой продукции сельского хозяйства на единицу площади, прибыль от реализации продукции сельскохозяйственного производства, фондооснащенность, урожайность, полнота использования сельскохозяйственных угодий. Данные показатели отражены в приложениях (2-6) [31]. В целях сведения полученных данных в единый вывод каждому району при расчете того или иного показателя был присвоен соответствующий балл интенсивности, равный месту района по данному показателю. Сумма таких баллов позволили комплексно выявить уровень интенсивности использования сельскохозяйственных угодий каждого района на основе различных факторов.

По данным общего балла районов по уровню интенсивности использования земель, рассчитанного в таблице 8, сформированы группы районов, обладающие низким, умеренным, средним, выше среднего и высоким уровнями интенсивности использования земель сельскохозяйственного назначения (таблица 9).

Стабильно высокие показатели по всем рассмотренным критериям отмечаются в Ленинском, Люберецком и Дмитровском районах. Здесь наиболее высокий уровень окультуренности сельскохозяйственных угодий и фондооснащенности сельскохозяйственного производства, преобладают крупные агропромышленные предприятия, максимально использующие столичный рынок для реализации своей продукции.

Также близкий к высокому уровню интенсивности использования земель сельскохозяйственного назначения отмечается в Домодедовском, Коломенском, Наро-Фоминском, Одинцовском, Озерском, Сергиево-Посадском и Пушкинском районах, с той разницей, что по некоторым показателям данные районы имеют средние или ниже среднего значения.

Таблица 8. Совокупная оценка уровня интенсивности использования земель сельскохозяйственного назначения

Таблица 9. Формирование групп районов с различным уровнем интенсивности использования земель сельскохозяйственного назначения

Анализ представленных показателей сельскохозяйственного производства выявил районы с низким уровнем интенсивности использования земель сельскохозяйственного назначения. К ним относятся Орехово-Зуевский, Павлово-Посадский, Рузский, Шаховской, Можайский, Талдомский, Химкинский, Красногорский, Волоколамский, Чеховский районы. Основная причина - высокий удельный вес нерентабельных сельскохозяйственных организаций, их низкая фондооснащенность и как следствие убыточность сельскохозяйственного производства, низкая землеотдача, выведение огромных сельскохозяйственных территорий из активного экономического оборота.

С начала 2002 года в Московской области проводится процесс разграничения государственной собственности на землю. Основной целью мероприятия является создание фондов земель федерального, областного (республиканского, краевого) и муниципального значения, на которых осуществлялось бы управление соответствующими органами власти в целях проведения на данных территориях единой политики, обеспечения рационального использования и охраны земель, реализации целевых комплексных программ федерального, межрегионального, областного и муниципального значения, сохранения национального природного и культурного наследия.

В настоящее время почти треть земель Московской области не имеет полноправного хозяина. Не выполнен указ Президента Российской Федерации от 07.03.96 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю» в части передачи земель, занятых под сельскохозяйственными постройками, дорогами, несельскохозяйственными угодьями в собственность сельскохозяйственных организаций, крестьянских хозяйств и граждан. Земли, используемые крупными сельскохозяйственными организациями четко не разделены на их собственность, собственность государства и долевую собственность граждан. Далеко не везде оформлены права сельскохозяйственных организаций на пользование государственными землями и долями граждан.

До 30% граждан используют землю под личные подсобные хозяйства, садоводство и огородничество без документов, удостоверяющих их права на это. Так же не все юридические лица, использующие землю, имеют такие документы.

Согласно данным государственного учета земель по состоянию на 2007 год в составе земельного фонда области числится 3366,2 тыс. га земель в государственной собственности, что составляет 73,7% от площади общего земельного фонда области. Оставшаяся площадь 1213,7 тыс. га, или 26,3% находится собственности граждан и юридических лиц.

Руководствуясь положениями статей 30.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», проведено распределение земель по категориям и формам собственности.

Основными собственниками государственных земель на территории Московской области являются Российская Федерация, субъект Российской Федерации Московская область, а также 39 муниципальных образований (административных районов) Московской области.

Преобладающее право государственной собственности в границах Московской области возникает у Российской Федерации - 67% государственных земель (табл. 10). Право собственности Московской области возникает на 19% земель и муниципальных образований - 14%. Земли лесного фонда, обороны и безопасности, 79 % земель особо охраняемых территорий и объектов, 83% земель водного фонда отнесены к федеральной собственности.

Более 60% земель сельскохозяйственного назначения находится в собственности граждан и юридических лиц, 9% используют федеральные государственные унитарные сельскохозяйственные организации, научно-исследовательские учреждения, опытно-промышленные хозяйства, при разграничении отнесенные к собственности Российской Федерации, 0,4% отнесены к муниципальной собственности. Оставшиеся 30% земель (526,6 тыс. га) - к собственности Московской области - эти земли на 81% формируют земельный фонд областной собственности. В него также входят земли запаса, пригодные для сельскохозяйственного использования, земельные участки поселений, промышленности, транспорта, связи, иного специального назначения, особо охраняемых территорий и объектов, на которых расположено недвижимое имущество, находящиеся в собственности Московской области, или занятые приватизированным имуществом, находившимся до его приватизации в собственности Московской области.

2.2 Анализ качественного состояния земель области

Проведенные обследования использования земель Московской области показали, что почти повсеместно снижаются интенсивность использования и плодородие сельскохозяйственных угодий, нарушается установленный режим использования земель под водными объектами и особо охраняемыми природными территориями. Растут площади деградированных и химически загрязненных земель, необоснованно расширены границы поселений, изменение форм земельной собственности существенно опережает формирование принципиально новой системы организации использования и охраны земель, отвечающей условиям рыночных отношений. Все это чревато крайне нежелательными экологическими и социально-экономическими последствиями, которые предстоит впоследствии устранять многие годы.

Наиболее систематическая информация по качественному состоянию земель имеется для сельскохозяйственных угодий, базирующаяся на материалах крупномасштабных почвенных, геоботанических, кадастровых и агрохимических обследований, научных исследований и мониторинга земель.

В настоящее время качество земель сельскохозяйственных угодий Московской области по ряду показателей не соответствует благоприятной оценке. Оно характеризуется наличием значительных площадей почв с пониженным плодородием, процессов деградации и загрязнения. Такое состояние земель обусловлено с одной стороны наличием ряда неблагоприятных природных факторов, а с другой - ряда антропогенных: невысоким уровнем ведения сельского хозяйства, снижением доли инвестиций в сельское хозяйство от общего объема инвестиций в экономику области, недоучетом негативного влияния сложившихся форм землепользования в ряде регионов области и др. Для Московской области характерно при этом значительное влияние антропогенного воздействия на состояние земли.

В результате целенаправленного воздействия химизации предыдущих лет были созданы условия для стабильного повышения плодородия почв области.

Таблица 10. Распределение земель по формам собственности на территории Московской области

Агрохимические показатели кислотности, содержание подвижного фосфора, обменных форм калия, кальция, магния в большинстве районов приблизились к оптимальным. С 1991 года в новых экономических условиях, практически без государственной поддержки, началось резкое снижение объемов применения минеральных, органических удобрений и мелиорантов (рис. 3).

В 1996-2001гг. объемы известкования и фосфоритования почв не превышали 1,-11,5 тыс. га, что недостаточно для нейтрализации вносимого минимума физиологически кислых удобрений, что, естественно, ведет к подкислению почв. По данным за 2003 год, 29,1% в структуре пахотных земель занимают кислые почвы (pH<5,5). При столь незначительных объемах известкования и фосфоритования в зоне дерново-подзолистых почв неизбежен дальнейший рост площадей с кислой реакцией (рис. 3а).

Низкие объемы применения средств химизации привел к отрицательному балансу основных элементов питания растений в почве в 1994-2003 гг., -31,7 кг д.в./га в среднем за год.

Продуктивность пашни по сравнению с периодом интенсивной химизации снизилась в среднем на 14 зерн. ед. и на 17 корм. ед (рис. 3е).

Нарушение важнейшего закона земледелия - закона возврата отчужденных питательных веществ грозит в самом ближайшем будущем дальнейшим падением плодородия почв и продуктивности пашни области.

В области неуклонно идут процессы падения плодородия почв, что связано с недостаточным внесением удобрений, мелиорантов. В результате эрозии, нескомпенсированного баланса гумуса снижаются запасы гумуса (рис. 3б), увеличиваются площади почв с пониженным его содержанием. Так, если на 1991 год пахотные почвы содержали гумуса в пахотном горизонте в среднем 2,54% или 63,5 т/га, то на 2000 год его содержание составило 2,24% или 56,0 т/га, т.е. за 10 лет снижение содержания гумуса составило в среднем по области 7,5 т/га или 0,75 т/га ежегодно.

Площади почв с пониженным содержанием гумуса (менее 2%) увеличились с 390,1 тыс.га до 420,5 тыс.га.

Рис. 3. Динамика изменения агрохимических характеристик в земледелии области (по данным ФГУ ГЦАС «Московский)

Резко возросли площади почв с пониженным содержанием подвижных форм калия (менее 8 мг/100 г почвы) с 94,6 тыс.га в 1994 г. до 174,7 тыс.га в 1998г. Площади земель с сильнокислыми почвами (рНkCl < 4,5) и с низким содержанием подвижного фосфора (менее 5,0 мг/100 г почвы) не возросли.

Для стабилизации уровня плодородия почв и его повышения необходимо резко увеличить дозы вносимых удобрений в нормах, обеспечивающих скомпенсированный и положительный баланс по гумусу, фосфору и калию.

К наиболее тяжелому и опасному виду деградации земель относится эрозия почв.

На основе крупномасштабных почвенных обследований, выполненных в разные сроки с большими интервалами, выявлено, что за последние два десятилетия в обследованных районах усилились эрозионные процессы, что привело к расширению площади эродированных почв, и увеличилась их доля в составе сельскохозяйственных угодий.

За 17-летний период площади эродированных сельскохозяйственных угодий существенно выросли практически во всех обследованных районах, за исключением Орехово-Зуевского, Егорьевского, Шатурского, Ногинского, Павлово-Посадского, Балашихинского, где площади эродированных почв незначительны. Доля эродированных сельскохозяйственных угодий выросла в 1,5 раза, а пашни почти в 2 раза (рис. 4).

Рис. 4. Эродированность почв

Прогноз развития эрозионных процессов на землях сельскохозяйственных угодий обследованных районов показал, что существует реальная опасность дальнейшего увеличения в них площади эродированных земель. Это особенно касается следующих районов: Домодедовского, Дмитровского, Истринского, Ленинского, Подольского, Солнечногорского, Ступинского, в которых распаханность территории (доля пашни к общей площади района) составляет свыше 25%, а доля пашни в составе сельскохозяйственных угодий - свыше 50%.

Причиной сложившейся ситуации представляется то, что реформирование существовавшей ранее системы землепользования, перераспределение земель проводились без предварительно разработанной землеустроительной документации.

В составе земельного фонда Московской области значительные площади занимают избыточно увлажненные земли - 38% всей территории, в т.ч. в составе сельскохозяйственных угодий находится 657,5 тыс. га или 45,3%. От площади пашни избыточно увлажненные почвы составляют 38,9%, сенокосов - 73,5%, пастбищ - 62,7% (таблица 11). В составе избыточно увлажненных почв доля переувлажненных и заболоченных почв примерно равна 48 и 52% соответственно.

Основная площадь избыточно увлажненных почв используется под пашню: 76% переувлажненных и 59% заболоченных, в т.ч. половина площади пойменных почв. Распашка пойменных и торфяных почв вызывает их ускоренную деградацию. В настоящее время многие пойменные земли в области уже ...