Сложность ситуации определяется тем, что федеральная политика регионального развития - одно из немногих направлений стратегической политики России как федеративного государства, которое пока не имеет исчерпывающего концептуального изложения и нормативно-правового регулирования См.: Татаркин А., Козлова О. Стратегия сбалансированного планирования регионального развития // Общество и экономика. 2008, №5. С.88-100; Швецов А.Н. Прогнозирование регионального развития: задачи, методы, проблемы // Федерализм, 2009, №3, С. 43-58.. Попытки сформировать такие основы неоднократно предпринимались как на начальных этапах российских экономических реформ, так и уже в 2000-е годы. Однако эти попытки (подготовка Концепции федеральной политики) не дали сколько-нибудь заметного результата и, главное, не получили дальнейшего развития и закрепления. Сегодня потребность в концептуальном изложении и счерпывающем нормативно-правовом регулировании федеральной политики регионального развития как никогда велика. Это связано с тремя главными моментами.

Во-первых, хорошо заметно, что ранее использовавшиеся институты и инструменты политики регионального развития, ориентированные на позитивное выравнивание экономического пространства страны, убедительного эффекта не принесли. Ныне итоги их деятельности нуждаются в серьезном переосмыслении с точки зрения причин такой «неподатливости» высоких параметров межрегиональной экономической дифференциации среди субъектов Российской Федерации Имеется в виду ранее действовавшая Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации» (на 2002-2010гг. и до 2015г.), которая была утверждена Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001г. №717. Реализация программы была прекращена в 2006г. В начале 2013г. Минрегион России обнародовал новый вариант подобной государственной программы «Региональная политика и федеративные отношения», предлагающей затраты в сумме более 1 трлн. Руб. до 2020г.. По данным Минрегиона России, в настоящее время совокупный ВРП десяти российских регионов - экономических лидеров составляет 52% ВРП всех регионов страны; а десяти самых бедных субъектов Федерации всего 1% совокупного ВРП.

Во-вторых, по сравнению с периодом начала-середины 1990-х годов, когда только закладывались основы федеральной политики регионального развития, число опосредующих ее институтов заметно возросло и, следовательно потребность в координации их деятельности также существенно возросла, однако никаких правовых и методических основ для осуществления такой координации не появилось. Не смог пока в полной мере выполнить роль такого координатора и Минрегион России.

В-третьих, под влиянием приоритетов инновационной модернизации экономики страны существенно модифицировалось и само представление о целевых параметрах политики регионального развития. Сегодня приоритетом такой политики все более выступает не экономическое выравнивание вообще, а постепенное выравнивание экономики России именно как пространства инновационного развития.

При этом, очевидно, что в зависимости от конкретности положений федеральной политики регионального развития, от согласованности действий осуществляющих ее институтов, процесс модернизации может дать два кардинально различных пространственных эффекта. Либо обеспечить долгожданный рывок в экономическом сближении и интеграции регионов России, либо, как уже было сказано, еще более усилить и закрепить межрегиональные экономические разрывы, но уже на уровне, чреватом серьезными социальными и политическими осложнениями для всей страны в целом.

Однако, приходится констатировать, что до настоящего времени деятельность институтов развития, как и вся стратегия «инновационного рывка», пока не имеют достаточной согласованности со стратегией регионального развития, если полагать, что таковая существует вообще. Имеющиеся на этот счет наработки См. концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации (документ на сайте Минрегиона РФ - http://archive.minregion.ru/WorkItems/ListNews.aspx?PageID=536). в настоящее время также нуждаются в радикальном обновлении. Ждут ответа такие насущные вопросы, как, например, остаемся ли мы при гипотезе обязательности экономического выравнивания или нет; что будем понимать под этим выравниванием; есть у него оптимальные границы и как их можно определить; как далее нивелировать социальные аспекты экономической дифференциации, выдерживая при этом «единое социальное пространство» страны и пр.

Проблема состоит в том, что сегодня стратегия инновационного развития и стратегия регионального развития (в той или иной степени ее разработанности) как боксеры «разведены по углам» и между собой практически никак не согласуются. В условиях России как огромного государства, имеющего федеративные основы устройства, подобное разобщение может привести к тому, что в итоге обе стратегии окажутся проваленными. Сегодня, на наш взгляд, есть убедительные свидетельства того, что обе стратегии могут быть реализованы лишь при необходимом согласовании (в частности, правовом, институциональном и ином контексте) и тесном взаимодействии - как по «горизонтали», так и по «вертикали».

На уровне субъектов Федерации в рамках выработки стратегий регионального развития зачастую недооценивается роль специальных региональных экономических институтов, поскольку предполагается, что основные правила и механизмы их формирования и функционирования устанавливаются на федеральном уровне. Это, якобы, предполагает преимущественную ориентацию этих институтов на обслуживание интересов страны в целом. Этими аргументами часто «прикрывается» откровенная неспособность субфедеральных властей сформировать и результативно использовать институты развития, действительно отвечающие специфике данной территории.

Между тем, на уровне регионов значительную роль с точки зрения «качества» и дееспособности всех экономических институтов, в том числе, и специальных институтов развития, играют такие факторы, как демократизм и компетентность публичной власти, развитость предпринимательского сообщества, готовность власти и бизнеса к равноправному диалогу и взаимодействию, развитость гражданского общества; традиции местных элит, их готовность к инновациям в широком понимании последних. И с этой точки зрения тесное взаимодействие федеральных и региональных институтов развития (на основе четкого разграничения их функции в стимулировании и поддержке инвестиционных и инновационных процессов в экономике) выступает стратегическим условием последовательного решения задач модернизации.

В чем основная линия взаимосвязи региональной политики и деятельности институтов развития как федерального, так и регионального уровня? Она связана не только с современным пониманием сути «экономического выравнивания», но и с характером тех инструментов, которые с этой целью используются, прежде всего, для направления федеральных средств на развитие регионов. Конечно, уже само по себе смещение сути экономического выравнивания к его инновационной составляющей говорит о том, что прежние инструментальные и институциональные подходы к решению этой задачи уже не вполне соответствуют требованиям времени.

В частности, как уже было отмечено выше, в соответствии с общей концепцией реформирования бюджетного процесса в стране, используемые ныне трансфертные механизмы федеральной финансовой «подпитки» социально-экономического развития регионов (дотации, субсидии, и субвенции) все более будут замещаться целевыми средствами, при чем преимущественно инвестиционного характера, реализуемыми через проектно-программные методы финансирования. Прежде всего, это - средства, направляемые через систему федеральных целевых программ (ФЦП) ФЦП представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономии. Порядок разработки и реализации ФЦП регулируется Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995г., №594. ФЦП - значимый фактор регионального развития. Так, например, в 2011 году в Калужской области реализовывались мероприятия 27 ФЦП, из них 12 ФЦП решали задачи общегосударственного значения. На финансирование мероприятий ФЦП из федерального бюджета направлено 5 млрд. руб., из которых 2,9 млрд. руб. было направлено на строительство или модернизацию объектов федеральной собственности. Кроме того, в области осуществлялось 97 региональных программ, в том числе: 48 - долгосрочных целевых программ; 6 - адресных программ, 43 - ведомственные целевые программы., через проекты Инвестиционного фонда РФ, ФАИП, Фонда прямых инвестиций и пр. Особенно важен этот сдвиг от трансфертных механизмов к инструментам программно-проектного финансирования для тех регионов, где доля трансферт (кроме субвенций, которые имеют особый бюджетный смысл) в собственных доходах относительно невелика.

Анализ показывает, что сегодня ключевой пункт финансовых отношений развитых субъектов Федерации с федеральным центром - уже не получение дополнительных дотаций, а возможность обеспечить масштабное участие региона в программах и проектах, софинансируемых федеральным центром Бухвальд Е.М. Политика регионального развития и реформирование российской модели бюджетного федерализма // Мир перемен. 2012, №4, стра.67-83.. Это - программы и проекты по развитию инфраструктуры, по кластеризации промышленного производства, по осуществлению мер поддержки малого и среднего инновационного предпринимательства, развития системы федеральных и региональных ОЭЗ, наукоградов, промышленных парков, зон территориального развития и пр Сюда надо отнести и средства, которые сегодня расходуются в регионах по инновационным и инвестиционным проектам Госкорпораций. В ряде случаев, эти затраты приобретают существенное значение для социально-экономического развития регионов. См. Тертышный С.А. Госкорпорации в экономике России // Современные аспекты экономики. 2010, №2. С.41-63; Левицкий Л. Госкорпорации: крах иллюзий // Российская Федерация сегодня. 2011, №2. С.26-29. Хотя в целом приходится признать, что этот (региональный) аспект деятельности госкорпораций практически выпал из поля зрения исследований и находится вне круга целенаправленного управления со стороны государства.

Очевидно, что постепенный переход от трансфертных к программно-целевым методам финансирования социально - экономического развития российских регионов будет означать усиление роли всех институтов развития. Но при этом особая роль здесь будет принадлежать факторам взаимодействия таких институтов федерального и регионального уровня. Это связано с тем, что активное, масштабное участие региона и муниципалитета в названных программах и проектах - это не просто дополнительные бюджетные средства на развитие территории, но еще и мощный рычаг привлечения частных инвестиций, а также эффективных систем менеджмента через использование практики ГЧП на региональном и местном уровне. Это - проекты, реализуемы в рамках ФАИП, Инвестиционного фонда, Фонда прямых инвестиций и пр. Однако в целом, и ФАИП, и оба названных фонда пока еще в преимущественной мере остаются инвестиционным инструментом федерального уровня. Роль самих регионов здесь остается незначительной, да и доля субъектов Федерации, вовлеченных в реализацию этих проектов, пока невелика. Для большинства же регионов России наибольшее значение в этом плане имеет федеральное софинансирование различных федеральных целевых программ (ФЦП), ведомственных программ, отдельных инвестиционных проектов, которые однако, пока не находятся между собой в достаточной степени согласованности.

Кроме того, переход от трансфертных механизмов финансирования регионального развития к программным создает и некоторые новые проблемы, которые еще ждут своего разрешенияю Так, при всей обоснованности критики в отношении действующих методов распределения межбюджетных трансферт, эти методы остаются достаточно формализованными и прозрачными, что пока явно не характерно для программных методов финансирования регионального развития.

Методологические основы отбора регионов (региональных проектов) к участию (софинансированию) в рамках тех или иных федеральных программ и инвестиционных проектов пока явно находятся на неудовлетворительном уровне и недостаточно прозрачны. Это создает реальную опасность либо субъективных решений, либо того, что даже формально мотивированные решения будут вызывать неудовлетворенность на местах, что противоречит нормам функционирования экономики государства федеративного типа.

Например, явно недостаточен вклад институтов развития в процесс формирования и эффективного функционирования территориальных кластеров, каждый из которых представляет собой совокупность размещенных на ограниченной территории предприятий и организаций (участников кластера), в том числе, и активных субъектов инновационной деятельности. Эта совокупность хозяйствующих субъектов характеризуется наличием объединяющей участников кластера научно- производственной цепочки в одной или нескольких смежных отраслях (ключевых видах экономической деятельности). Современный кластер характеризуется также наличием механизма координации деятельности и кооперации участников кластера; синергетического эффекта, выраженного в повышении экономической эффективности и результативности деятельности каждого предприятия или организации за счет высокой степени их территориальной концентрации и кооперационного взаимодействия.

Кластер - не самостоятельный институт развития, а одна из наиболее эффективных территориальных форм практического воплощения результатов усилий таких институтов - как федерального, так и регионального уровня. Многие крупные кластеры промышленно- инновационной направленности уже сложились в российской экономик Это - Саров - ведущий центр ядерных, суперкомпьютерных и лазерных технологий; Железногорск - центр в производстве космических спутников и материалов ядерного комплекса. В сфере биотехнологий ведется формирование кластеров в Пущине, Зеленограде, Кольцове. В сфере фармацевтики, медицинской промышленности и радиомедицины действуют кластеры в Томской и Свердловской областях, Санкт-Петербурге и Дмитровграде. В сфере энергетического машиностроения кластеры сложились в Ярославской области и Санкт-Петербурге. Аэрокосмические кластеры формируются в Самарской и Ульяновской обласях, Пермском и Хабаровском краях. Нефтехимические кластеры уже действуют в Татарстане и Нижегородской области.. Однако в ряде случаев повсеместно оправдавший себя кластерный принцип формирования «опорных точек» промышленно-инновационного развития в регионах России, оказывается невостребованным. Так в декабре 2011г. был принят 392-й Федеральный закон «О зонах территориального развития в Российской Федерации». Однако предлагаемая в данном законе модель зон территориального развития (ЗТР), во-первых, не принимает как обязательный кластерный принцип формирования зон; во-вторых, никак не формулирует идеи взаимодействия зон с иными региональными институтами развития и, наконец, в-третьих, не прописывает четко специфичных для кластерных образований механизмов ГЧП. Не связаны с кластерными принципами организации производства и ведомственные программы по поддержке МСП.

В этой связи, по нашему мнению, в настоящее время (помимо ведомственной программы Минэкономразвития РФ Эта программа предусматривает выделение с 2013г. субсидий из федерального бюджета субъектам Федерации на программы развития инновационных кластеров ежегодно в размере 5 млрд. руб. Эти средства могут быть направлены регионами на ликвидацию «узких мест» в производственной, транспортной и энергетической инфраструктуре действующих и потенциально перспективных кластеров. Средства также могут быть использованы на осуществление инновационной деятельности, на подготовку и повышение квалификации кадров и пр.) все более просматривается необходимость более широкой федеральной программы формирования промышленно-инновационных кластеров в экономике России. Эта программа должна концентрированно охватить все направления государственной поддержки развития кластеров в рамках действующих федеральных целевых програм, инвестиционных программ естественных монополий, федеральных институтов развития и инноваций, а также предусматривать обязательное взаимодействие формирующихся кластеров со всеми прочими институтами регионального развития. Программа также должна включать в себя блок мероприятий, нацеленных на привлечение и поддержку в кластеры промышленно - инновационный МСП. Особый раздел программы должен былть посвящен путям кластеризации ОЭЗ. Наконец, программа должна четко определять цели, рамки и процедуры особой - трехсторонней формы ГЧП, т.е. с участием федеральных и региональных властей и представителей частного бизнеса (инвесторов).

Важным федеральным институтом развития, который может в современных условиях тесно взаимодействовать с аналогичными региональными институтами, выступают федеральные Особые экономические зоны (ОЭЗ) Разумеется, эти зоны создаются с учетом инициативы и с участием средств субъектов Федерации. Однако они считаются «федеральными» зонами, т.к. основываются в первую очередь на федеральной нормативно - правовой базе, на федеральном финансировании и налоговом льготировании. На середину 2012г. в федеральных ОЭЗ всех типов реализуют проекты 307 инвесторов, среди которых компании с участием иностранных инвесторов из 24 стран мира. Общий объем заявленных инвестиций составляет около 360 млрд. руб. Предусмотрено создание более 50 тыс. новых рабочий мест.. Специализация этих зон самая широкая, но базовый принцип функционирования состоит в предоставлении таможенно-тарифных, налоговых льгот, благоприятных условий администрирования. ОЭЗ, в первую очередь технико - внедренческого и промышленно- производственного типа, могут стать катализатором модернизации отечественной экономики и развития инноваций. Федеральные ОЭЗ на основе тесного взаимодействия с соответствующими институтами регионального уровня способны внести заметный вклад и в экономический подъем территорий их дислокации.

Однако, на практике такое взаимодействие не складывается. Как следствие, ресурсы, направленные на развертывание федеральных ОЭЗ (а это также и средства и имущественные активы регионов и муниципалитетов), должно отдачи не приносят В 2011 году Счетная палата РФ провела проверку эффективности создания федеральных ОЭЗ (См. Отчет о результатах контрольного мероприятия от 8 апреля 2011г. №20К). Было установлено, что на территории ОЭЗ объекты инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры вводились в эксплуатацию несвоевременно, в результате чего резидентами ОЭЗ «Томск» и «Санкт-Петербург» не выполнялись условия заключенных соглашений о ведении технико - внедренческой деятельности. При этом, именно наличие нерешенных земельно - имущественных вопросов повлияло на задержку строительства объектов инфраструктуры ОЭЗ, что и привело к низкой эффективности расходования бюджетных средств на эти цели.. В этой связи одна из главных проблем в деятельности федеральных ОЭЗ состоит в сохраняющейся тенденции «изолированности» этих зон от региональных хозяйственных и инновационных комплексов, в результате чего деятельность зон было удачно охарактеризована одним из экспертов как «инновации за забором» Александров Ю.М. Особые экономические зоны и решение социально - экономических проблем // «Экономические науки», 2010, №10(71). С.39-43..

Однако территориальный набор федеральных ОЭЗ неизбежно ограничен. Большинство регионов России, в том числе, и отстающих в своем развитии, все же останутся без таких зон. Это закономерно ограничивает роль этих зон как инструмента федеральной политики регионального развития. В этом смысле не стоит забывать об уже давно действующих территориальных формах стимулирования инновационных процессов. Например, это - наукограды. Наукограды которые формально являются институтом развития федерального уровня Это связанно с тем, что статус наукограда присваивается Правительством РФ на основе критериев установленных федеральным законодателем. Таких наукоградов в настоящее время установлено 14. Однако с соответствующих сайтов можно почерпнуть информацию еще примерно о 60 городах России, которые считают себя «региональными наукоградами» (См. Изветия, 7 августа 2012г. С.6). Между тем, формально статуса наукограда субфедерального уровня не существует, и никаких полномочий в этом отношении органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления не имеют.,выступают наиболее долговременно действующей формой территориальной локализации инновационных сегментов российской экономики.

Однако, практика показала, что при всей привлекательности статуса наукограда (он дается на определенный период), в нынешнем виде он не является достаточно мощным стимулом генерирования и коммерциализации инновационных разработок. К тому же, в настоящее время наукограды России территориально сильно концентрированы Так, из 14 действующих «федеральных» наукоградов, 9 расположены в Московской области., а объем средств, направляемых на их поддержку и развитие, постоянно сокращается. Вследствие этого, наукограды пока не в состоянии внести существенный вклад в позитивное сглаживание территориального пространства инновационных процессов в российской экономике. Ситуацию может выправить федеральное «рамочное» нормативно-правовое регулирование статуса «региональных наукоградов» как особых институтов регионального развития с включением их в федеральную программу кластеризации, а также в систему федеральных субсидий на инновационные разработку и их внедрение, предоставляемых на конкурсных началах.

На данный момент, роль наукоградов в формировании экономики инновационного типа несколько «потерялась». Причина тому - слабая адаптация наукогдрадов к новым условиям хозяйствования. В результате, по-прежнему наблюдается их самозамкнутость и недостаточная интеграция в инновационное пространство России. Необходимо установить более четкое разграничение полномочий федерального и регионального звена управления, а также муниципальных органов по бюджетной и иной поддержке наукоградов. Но главное - необходимо экономически заинтересовать соответствующие муниципалитеты в действительно промышленно-инновационном развитии этих особых территорий, а не ориентировать их на постоянное ожидание федеральной поддержки наукоградов, которая в последние несколько лет заметно сократились Тезис о расширении полномочий и заинтересованности со стороны органов муниципального управления, судя по всему, относится и к системе федеральных ОЭЗ и региональных промышленных округов, в схеме функционирования и управления которыми интересы и мера ответственности органов муниципального управления пока прописаны достаточно схематично..

Важно, чтобы новые формы институтов регионального развития эффективно взаимодействовали с традиционными институтами (при условии усиления их функциональной значимости), например такими, как: советы директоров предприятий, соответствующие центры научно-технической информации, региональные научные центры, ассоциации предприятий, торгово-промышленные палаты регионов и, безусловно, программы развития регионов. Кроме того, в качестве важнейших институтов выступают региональные фонды (промышленников и предпринимателей), ассоциации и лиги предприятий в роли общественных организаций, технопарки и др. Сухарев , О.С. Институты регионального развития: конценптуально-практический анализ организационных изменений / О.С. Сухарев // Экономически анализ: теория и практика. - 2012. - №4. - С.2-12.

.

Субъектам РФ необходимо создавать и модернизировать собственные структуры эффективного отбора, поддержки и реализации инвестиционных проектов, обеспечивать взаимодействие с представителями региональной научной и бизнес-среды, экспертным советом при Министерстве регионального развития РФ, представителями автономной некоммерческой организации “Агентство стратегических инициатив”, ОАО “Российская венчурная компания” и другими институтами развития федерального уровня. Это позволит выявить потенциал, реперные точки и конкретизировать перспективы развития региона, что обеспечит оптимизацию процессов отбора и реализации комплекса инвестиционных проектов межрегионального характера с максимальным интеграционным эффектом, которые в совокупности позволят вывести регионы на траекторию инклюзивного (устойчивого, безопасного, сбалансированного и конкурентного) развития на принципах конкуренции.

3. Совершенствование механизмов взаимодействия между институтами развития на федеральном и региональном уровнях

В настоящее время федеральные и региональные институты развития имеют отличные друг от друга показатели, определяющие их эффективность и в большинстве случаев сама эффективность их деятельности не оценивается количественно, что не позволяет выявлять ее динамику. В отличие от зарубежных методик оценки деятельности институтов развития институты развития в Российской Федерации, как правило, оцениваются исходя из различных подходов, направленных либо на минимизацию расходов, либо на максимизацию результатов. Отсутствует единый подход к оценке эффективности функционирования и, соответственно, взаимодействия институтов развития, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Отсутствие адекватной системы оценки эффективности связано с тем, что импорт и локализация институтов развития являются недостаточной мерой, а импорт технологий оценки эффективности представляется крайне затруднительным. Аналогичное мнение было высказано заместителем министра экономического развития Российской Федерации О. Фомичёвым в рамках форума «Открытые инновации 2013»: «…С импортом институтов у нас все в порядке -- мы позаимствовали у более успешных соседей по планете практически весь опробованный ими инструментарий для построения национальной инновационной системы. Но как он работает на нашей почве, так до конца и не разобрались… Форум «Открытые инновации» не услышал ничего нового от международных экспертов и обнаружил средний инновационный бизнес [Электронный ресурс] // Журнал «Эксперт». - 2012. - 5 ноября (№44 (826)). - М.: Группа «Эксперт». RU, 1995-2013. - Режим доступа: http://m.expert.ru/expert/2012/44/innovatsii/ - свободный. - Загл. с экрана. (01.11.2013).

В связи с этим, необходимы новые подходы к оценке эффективности, которые должны обязательно учитывать всю российскую специфику и действующие нормативно-правовые акты.

Как показывает проведенный анализ (глава 2), сегодня большая часть российских институтов развития созданы государством в интересах обеспечения социально-экономического развития за счёт бюджетных средств и иного государственного имущества. В связи с этим в основу комплексной, системной оценки эффективности деятельности институтов развития должен быть положен государственный подход с учётом государственных интересов.

Системный анализ и комплексная оценка эффективности институтов развития должны удовлетворять требованиям соответствующих международных стандартов, предусматривающих многокритериальный подход к такой оценке, что позволит сопоставлять деятельность институтов развития России с институтами развития других стран на глобальном уровне. Кроме того, стратегические цели и ключевые индикаторы каждого института развития должны быть согласованы со стратегическими целями и ключевыми индикаторами экономического развития страны.

Таким образом, сегодня важно определить общий для федеральных и региональных институтов развития показатель, в позитивной динамике которого они могли бы быть заинтересованы. В этом случае их взаимодействие будет касаться общего дела и может быть управляемым с помощью разнообразных стимулов, как самими субъектами взаимодействия, так и извне.

В качестве такого показателя предлагается использовать такое понятие, как физический капитал субъекта Российской Федерации (далее физический капитал или капитал). Физический капитал является одной из трех составляющих капитала субъекта РФ, методика расчета которого изложена в статье старшего научного сотрудника Центра экономики федеративных отношений Института региональных исследований и проблем пространственного развития Финуниверситета Николаева А.Е. «Методические новации в управлении финансами субъекта РФ» Николаев А.Е. Методические новации в управлении финансами субъекта РФ. М.: «Экономика, налоги и право» № 6, 2013 год.. Две другие составляющие (природный и человеческий капитал) могут быть исключены из методики расчета эффективности функционирования и взаимодействия институтов развития на данном этапе. Влияние на изменение природного и человеческого капитала в результате деятельности институтов развития может быть оценено отдельно и учтено при обоснованной необходимости.

В рамках предложенной методики предлагается уйти от оценки развития территории, основанной на управлении по ресурсам (тратим ресурсы), и перейти на оценку эффективности по созданию «капитала территории» (накапливаем капитал-богатство: другая «идеология»), как интегрального показателя эффективности реализации Стратегии и Программы социально-экономического развития. Капитал оценивается в денежных единицах. Значит участникам процесса легче понимать и ощутить изменения в том числе за счет тех мер - программ - инвестпроектов, которые они разрабатывают и реализуют в рамках Стратегии, программ среднесрочного развития и иных стратегических и оперативных документов.

Ниже излагается методический подход к расчету физического капитала территории для субъекта Российской Федерации. Этот же методический подход может применяться и адаптироваться для построения модели других уровней бюджетной системы Российской Федерации - от федерального уровня до уровня поселений.

Методический материал приводится с целью обеспечения понимания принципов и подходов к использованию модели капитала при управлении результатами развития субъекта управления, в частности.

Применение модели позволяет оценивать результаты воздействия на показатели физического капитала любого ранее осуществленного или еще планируемого коммерческого или социального проекта. Эти результаты могут быть рассчитаны для любого возможного проекта или для нескольких возможных вариантов их реализации, а также для группы проектов.

Модель капитала, предполагающая возможность расчета размера капитала или его изменений, позволяет оценивать достигнутые результаты развития региона (района) в целом, оценивать конечные результаты воздействия проекта на изменения капитала, сравнивать проекты между собой по уровню воздействия на изменения капитала, осуществлять осознанный выбор среди имеющихся проектов по показателям эффективности вложений в эти проекты развития.

Модель физического капитала для субъекта Российской Федерации сформирована с использованием методических подходов, изложенных ниже, с применением в них данных, запрошенных и полученных в организациях - источниках информации главным образом в органах исполнительной власти, региональной администрации, а также данных из открытых статистических источников. При отсутствии необходимых данных, по мере возможности, должны использоваться экспертные оценки значений параметров, которые требуются для формирования модели физического капитала региона.

3.1 Методологические подходы к повышению эффективности взаимодействия федеральных и региональных институтов развития на основе универсального интегрального показателя: совокупного капитала территории

3.1.1 Совокупный капитал территории

Понятие «капитал территории» вводится как интегральный показатель эффективности деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации.

Рисунок 3.1. Совокупный капитал территории

Деятельность расширенного правительства субъекта Российской Федерации направлена на обеспечение наиболее эффективного развития субъекта Российской Федерации.

Достигнутый уровень развития территории может измеряться посредством оценки динамики изменений интегрального значения размера капитала, который является интегральной характеристикой конкурентоспособности этой территории в России и глобальном мире.

Оценка размера капитала территории предполагает оценку размера трех его составляющих (рис. 3.1):

· физического капитала (наиболее динамично изменяющаяся составляющая, включающая: здания, оборудование, денежные средства, участия в капиталах предприятий, фискальный актив, долги и т.п.);

· человеческого капитала (изменяющаяся составляющая - характеристики возможностей, знаний и умений населения, как условий создания добавленной стоимости);

· природного капитала (относительно постоянная составляющая - запасы природных ресурсов, качество окружающей среды).

Природный капитал является относительно стабильной величиной и при оценке эффективности деятельности в составе совокупного капитала его величину можно на начальном этапе принять за константу. Оценка должна производиться в объемах созданной или потенциальной добавленной стоимости использования наличных природных ресурсов, которая может изменить размер физического и (или) человеческого капитала.

При оценке физического капитала важно учитывать показатели государственной его части (части субъекта РФ и муниципальных образований, без федеральной) и части, составляющей частный сектор экономики в виде фискального актива, т.е. налоговой и неналоговой базы, формирующей доходы консолидированного бюджета субъекта РФ.

При оценке изменений капитала учитываются бюджетные финансовые потоки и изменения состава и размера региональной и муниципальной собственности без федеральной составляющей.

Человеческий капитал в экономическом плане характеризуется показателями способности жителей создавать чистую добавленную стоимость (чистый продукт). В этой связи необходимо учитывать как показатели численности и структуры населения, так и показатели, характеризующие уровень здоровья, уровень образования, занятость, производительность труда и т.п.

Изменение параметров человеческого капитала в большей степени осуществляется в бюджетном секторе (в здравоохранении, образовании, социальной защите и т.п.). Качество государственных инвестиций в параметры качества жизни населения обеспечивают возможности для создания ценностей (добавленной стоимости), что свидетельствует о взаимозависимости человеческого и физического капитала (более образованные и здоровые, социально уверенные люди создают, как правило, большую ценность) (рисунок 3.2). В свою очередь рост физического капитала обеспечивает возможность роста вклада в развитие человеческого капитала (рост доходов населения и рост бюджетной обеспеченности за счет роста доходной базы увеличивают возможности роста показателей уровня и качества жизни).

Рисунок 3.2. Взаимозависимость человеческого и физического капиталов.

Таким образом, при допущении, что природный капитал является относительно постоянной величиной, совокупный капитал в рамках конкретной территории (субъекта) будет измеряться значениями основных экономических (для физического капитала) и социальных (для человеческого капитала) показателей.

Использование «капитального» подхода при планировании и оценке эффективности деятельности позволяет акцентировать внимание на том, что региональные и муниципальные власти действуют по принципу не «расходуем ресурсы», а «вкладываем имеющийся или привлекаемый капитал» в разные проекты с целью увеличения капитала.

Такая модель более понятна бизнесу и не страдает отношением к деньгам и людям как к ресурсу расходного типа. Подход к управлению капиталом, а не расходами принципиально важен и в бюджетной сфере, так как при этом включается составляющая «человеческий капитал», на которую можно влиять, инвестируя «физический капитал» - бюджетные средства. При таком анализе расходы, например, на здравоохранение в разных регионах будут давать разную отдачу и можно анализировать «почему» и менять программу финансирования здравоохранения (социальный инвестпроект), а не только требовать увеличить расходы на него.

3.1.2. Модель оценки физического капитала

Учитывая изложенное выше, разработана финансовая модель, которая в части физического капитала построена на форме баланса субъекта Российской Федерации (муниципального образования), как субъекта гражданских прав, состоящего из двух взаимосвязанных частей - основного баланса, отражающего накопленные запасы и затраты и дополнительного баланса, отражающего доходные источники к поступлению и расходные обязательства к исполнению. Сумма разниц между активами и пассивами по основному и дополнительному балансу и составляет физический капитал, как часть капитала субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Форма основного баланса и предлагаемая форма дополнительного приводятся в Приложении 2, таблицыа2.1.1 и таблица 2.2.1 соответственно.

Форма дополнительного баланса

Параметры статей дополнительного баланса отражают в основном `фискальную' и `обязательственную' функции деятельности государственных региональных и муниципальных исполнительных органов власти. Дополнительный баланс включает статьи, не вошедшие в статьи основного баланса. Составленный на дату начала года, дополнительный баланс содержит статьи, базирующиеся на данных, утвержденного на очередной год консолидированного бюджета субъекта РФ (муниципального образования), включая территориальный ФОМС. При составлении дополнительного баланса на прошлые годы данные статей должны базироваться на сведениях отчетов об исполнении бюджета.

Особенностью дополнительного баланса субъекта РФ (муниципального образования) в представленной структуре по сравнению с традиционными балансами предприятий является наличие в нем статей: в активах - безвозмездная финансовая помощь к получению, налоговые, неналоговые доходы, доходы государственных внебюджетных фондов к поступлению; в пассивах - принятые обязательства по осуществлению расходов бюджета и обязательства на оказание финансовой помощи другим бюджетам. Эти статьи активов и пассивов возникают в связи с `обязательственным' характером финансовой (расходной) деятельности и особенностями формирования доходной базы.

Без введения этих `оригинальных' статей баланса, не свойственных предприятиям, баланс не будет отражать непосредственную экономическую сущность деятельности этого субъекта.

Описание статей активов по дополнительному балансу

Межбюджетные трансферты к получению

По этой статье учитываются средства, планируемые к получению субъектом РФ и муниципальными образованиями из других бюджетов (дотации, субсидии, субвенции, другие трансферты). Эта статья, так же как и подобная статья в пассивах, описываемая в соответствующем разделе ниже, отделяет межбюджетные потоки денежных средств от бюджетных и внебюджетных. Потоки заемных средств между бюджетами выделены в другую статью, так как являются кредитными средствами, получаемыми на принципах возвратности и платности, что отличает их по экономической сути от средств по данной статьей.

Для аналитических целей из суммы трансфертов к поступлению выделяются трансферты в территориальный фонд ОМС к получению.

Другие безвозмездные поступления к получению

От государственных (муниципальных) организаций

По этой статье отражаются безвозмездные поступления от государственных (муниципальных) организаций, например, безвозмездные поступления (субсидии) от государственной корпорации Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства

Безвозмездные поступления от других организаций к получению

По этой статье отражаются средства безвозмездных поступлений к поступлению от других организаций.

Средства бюджетных кредитов другим бюджетам к поступлению в бюджеты

Средства бюджетных кредитов от других бюджетов к получению

По этой статье отражаются средства бюджетных кредитов к получению субъектом РФ и муниципальными образованиями от других бюджетов

Средства выданных другим бюджетам бюджетных кредитов к получению

По данной статье отражаются средства возврата из других бюджетов бюджетных кредитов, предоставленным субъектом РФ и муниципальными образованиями.

Поступление средств от размещения ценных бумаг, средств кредитов от юридических лиц, возврат средств бюджетных кредитов, предоставленных юридическим лицам

Средства от размещения ценных бумаг к поступлению

По этой статье отражаются заемные средства от размещения ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных образований к поступлению в соответствующие бюджеты.

Средства кредитов от юридических лиц к поступлению

По этой статье отражаются заемные средства по кредитам субъекта РФ и муниципальных образований, предоставляемые кредитными организациями и международными финансовыми организациями.

Средства бюджетных кредитов, предоставленных юридическим лицам к получению (возврат)

По статье отражаются средства по основным суммам бюджетных кредитов к получению, возвращаемые юридическими лицами.

Средства от продажи акций и иных форм участия в капитале

По данной статье отражаются средства от реализации акций и участий в капиталах предприятий субъекта РФ и муниципальных образований к поступлению, отражаемые в бюджетах в качестве источников финансирования дефицита (и/или на иных учетных регистрах, если это предусмотрено федеральными законами и нормативно-правовыми актами).

Налоговые доходы к поступлению в бюджеты (фискальный актив)

По этой статье, косвенно характеризующей уровень развития экономики субъекта Российской Федерации, как государственного и муниципального фискального актива, учитываются налоговые доходы к поступлению в консолидированный бюджет региона (включая возврат средств налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек, штрафов, пени и т.п.). Для целей анализа источником данных являются законы о бюджетах и законы об исполнении бюджетов, по данным которых можно выделить суммы налогов в разрезе уровней бюджетов и отдельных муниципальных образований, а также суммы налогов к поступлению по видам налоговых доходов, в том числе в территориальном разрезе. Вместе с тем, для аналитических целей важно иметь возможность рассмотреть отраслевой разрез налоговой базы (как фискального актива) для определения вклада той или иной отрасли в физический капитал и динамику этих изменений в результате реализации экономической политики в целом и отдельных проектов по развитию того или иного сегмента экономики, в частности.

Неналоговые доходы к поступлению, из них:

По данной статье отражаются все неналоговые доходы консолидированного бюджета субъекта РФ к поступлению. Для аналитических целей отдельно выделяются нижеследующие составляющие части (сумма каждой из них меньше значения по данной статье).

Доходы от реализации имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале)

По этой статье отражаются все доходы от продажи имущества к поступлению в региональный и местные бюджеты (кроме средств от продажи участий, отражаемых по отдельной статье дополнительного баланса)

Доходы от использования имущества (кроме процентов по предоставленным кредитам)

По данной статье отражаются доходы регионального и местных бюджетов от использования имущества (аренда и проч.), кроме процентов по предоставленным из регионального и местных бюджетов бюджетных кредитов к поступлению.

Проценты за пользование бюджетными кредитами к поступлению

По этой статье отражаются средства доходов регионального и местных бюджетов по процентам за предоставление всех бюджетных кредитов.

Доходы государственных внебюджетных фондов к получению (кроме межбюджетных трансфертов)

По данной статье отражаются доходы территориального ФОМС к получению за исключением средств, предоставляемых в форме межбюджетных трансфертов, отражаемые по отдельной подстатье статьи «Межбюджетные трансферты к получению».

Описание статей пассивов по дополнительному балансу

Межбюджетные трансферты к предоставлению

По этому разделу учитываются расходы, планируемые к перечислению из регионального и местных бюджетов в формах дотаций, субсидий, субвенций и прочих трансфертов. Эта статья, как и подобная статья в активах, описываемая в соответствующем разделе выше, отделяет межбюджетные потоки от потоков с негосударственными организациями. Межбюджетные потоки в виде предоставления заемных средств (бюджетных кредитов) выделены в другую статью (ниже), так как расходы по этой статье осуществляются на принципах возвратности и платности, что отличает их по экономической сущности.

Средства бюджетных кредитов другим бюджетам к предоставлению и возврату из бюджетов

Средства бюджетных кредитов другим бюджетам к предоставлению

По данной статье отражаются средства регионального и местных бюджетов к предоставлению в форме бюджетных кредитов.

Средства полученных от других бюджетов бюджетных кредитов к возврату

По этой статье отражаются средства бюджетных кредитов к возврату из регионального и местных бюджетов.

Предоставление средств бюджетных кредитов юридическим лицам к перечислению, погашение ценных бумаг и возврат средств по кредитам от юридических лиц

Средства на погашение ценных бумаг к перечислению

По этой статье отражаются средства на погашение ценных бумаг из регионального и местных бюджетов к перечислению.

Средства на погашение кредитов от юридических лиц к перечислению

По этой статье отражаются средства к возврату средств по кредитам от кредитных организаций и МФО.

Средства бюджетных кредитов юридическим лицам к предоставлению

По данной статье отражаются средства бюджетных кредитов к предоставлению из регионального и местных бюджетов юридическим лицам

Расходные обязательства к исполнению

По обслуживанию долга к перечислению

По данной статье отражаются средства, предусмотренные для выплаты средств на обслуживание регионального и муниципальных долгов (дисконты, купоны, проценты) к перечислению из регионального и местных бюджетов.

По исполнению гарантий к перечислению

По этой статье отражаются средства на исполнение гарантий, выданных субъектом РФ и муниципальными образованиям, к перечислению.

По расходам текущего характера

По данной статье отражаются средства по финансированию расходных обязательств текущего характера (зарплата, оплата услуг и др.) из регионального и местных бюджетов к исполнению. Для аналитической цели данные для расчета значения по этой статье необходимо подготовить в разрезе регионального бюджета, бюджетов каждого муниципального образования (вместе с поселениями) и в отраслевом разрезе. Обязательно выделить отрасли здравоохранение, образование, социальная защита и жилищно-коммунальное хозяйство. При этом расходы за счет средств территориального ФОМС также необходимо учесть в общем объеме текущих расходов к осуществлению и составе расходов на здравоохранение. Основными источниками для подготовки данных в аналитических разрезах должны быть бюджет субъекта РФ, бюджеты муниципальных образований (с поселениями) и бюджет территориального ФОМС.

По расходам капитального характера (бюджетные инвестиции)

По данной статье отражаются средства по финансированию расходных обязательств капитального характера (бюджетные инвестиции) из регионального и местных бюджетов к исполнению. Для аналитической цели данные для расчета значения по этой статье необходимо подготовить в разрезах регионального бюджета, бюджетов каждого муниципального образования (вместе с поселениями) и в отраслевом разрезе. Обязательно выделить отрасли здравоохранение, образование, социальная защита и жилищно-коммунальное хозяйство. Основными источниками для подготовки данных в аналитических разрезах должны быть бюджет субъекта РФ, бюджеты муниципальных образований (с поселениями) и бюджет территориального ФОМС. Расходы капитального характера отражают инвестиционную и инновационную функцию бюджета. Данные виды расходов в большинстве случаев приводят к увеличению размера физического капитала. Расходы на строительство находят отражение в стоимости соответствующих статей незавершенного строительство, стоимости зданий, сооружений, размере участий в предприятиях, расходы на капитальный ремонт - в увеличении остаточной стоимости ремонтируемых объектов и т.п.

Консолидация статей основного баланса со статьями дополнительного баланса

Суммирование разницы между активами и пассивами по основному и дополнительному балансам (сумма капиталов по основному и дополнительному балансам) является оценкой размера физического капитала в капитале субъекта Российской Федерации.

Структура баланса и описание его статей в настоящем виде - это часть финансовой модели для расчета капитала - инструмент, позволяющий при использовании методик анализа показателей баланса, его структуры и составных частей отдельных статей делать выводы об эффективности реализации экономической политики. Анализ динамики капитала по годам и анализ изменений структуры консолидированного баланса является инструментом для оценки уровня развития и результативности воздействий на физический капитал. Модель может применяться для оценки влияния того или иного проекта (программы) на значение физического капитала (в сочетании с оценкой влияния на изменения человеческого капитала), позволяет проводить сравнения программ развития и проектов по показателям вклада проекта (программы) в рост капитала на единицу затрат.

В практическом смысле с учетом сложившихся традиций учета (не только официального бюджетного и бухгалтерского, но различных аналитических учетов), степени доступности и качества имеющейся информации, расчет некоторых значений статей может быть затруднен, либо возможен с оговорками. Для повышения степени объективности необходимо ответственно подходить к сбору и систематизации первичных данных и их обработке, а при анализе воздействия проектов (программ) стараться учесть все прямые и косвенные изменения в балансе в результате реализации оцениваемого проекта.

Физический капитал - это собственность, которую можно превратить в финансы при отсутствии обязательств, т.е. это чистый актив, получаемый, как разница между всеми активами и всеми обременениями (пассивами, упрощенно - задолженностями и расходными обязательствами из реестра).

Рассчитывая физический капитал таким образом, мы оцениваем, сколько публичных (общественных) ценностей накоплено в регионе (муниципальном образовании), что можно свободно использовать. Используя это накопление тем или иным образом, региональное правительство может приумножать или `проедать' это накопление.