Структура баланса - это часть финансовой модели расчета капитала - инструмент, позволяющий при использовании методик анализа структуры и составных частей отдельных статей делать выводы об эффективности деятельности регионального правительства. Анализ фактической и планируемой динамики капитала по годам и анализ изменений структуры по финансовой модели физического капитала позволяет:

· оценивать динамику изменений и результаты целевых воздействий на физический капитал;

· оценивать влияния разных проектов (программ) на значение физического капитала (в сочетании с оценкой изменений человеческого капитала);

· сравнивать разные по целям проекты по показателям их вклада в рост капитала на единицу затрат, делать рейтинги проектов (на базе интегральной оценки с человеческим капиталом).

При этом важно иметь возможность анализировать динамику и составляющие динамики в разрезе отраслей и территорий. Анализ только общей динамики не даст должного аналитического разреза. Эти разрезы важны для оценки соотношения изменений физического капитала с изменениями человеческого капитала.

При этом даже если только оценивать развитие и проекты только по физическому капиталу, уже появится возможность отбирать проекты по вкладу в рост капитала на единицу затрат.

В балансе существенным активом выделен фискальный актив, зависящий от налоговой базы и налогового режима, а не сам физический актив. Причина такого решения заключается в том, что для субъекта РФ важно не только то, насколько крупный частный капитал присутствует на территории, но и с какой интенсивностью он осуществляет налогооблагаемую деятельность в данном налоговом режиме. Так, при существовании режимов налогового благоприятствования (налоговом оазисе типа офшора) даже очень крупный капитал будет приходить, чтобы платить маленькие налоги, и не будет реальным весомым активом для государства. Такой крупный частный капитал не будет давать столь же крупных доходов бюджета для исполнения социальных обязательств. Поэтому в качестве актива выбраны именно планируемые (или для оценки ретроспективы - полученные) налоговые доходы, отражающие реальную ценность для капитала.

Кроме того, важно, что модель физического капитала наряду с экономической, учитывает социально обязательственную функцию. В дополнительном балансе `напротив' налогов к поступлению в активах стоят расходные обязательства к осуществлению в пассивах.

Это важно, как для анализа структуры вложений в человеческий капитал в сочетании с изменениями его значений, так и для правильной оценки проектов.

Применение оценки по модели позволяет избежать неожиданностей (рисков), например, когда из федерального бюджета в субъект РФ поставляется оборудование на 8 млрд. руб., но при этом не указывается, что в региональном бюджете через 2 года должны быть учтены значительные расходы на его обслуживание (неявное на сегодня обязательство), которые не будут компенсироваться из федерального бюджета.

С другой стороны модель учитывает, что если осуществляются инвестиции в новую больницу, то это не пропавшие инвестиции, они увеличат сумму активов, а также должны найти отражение в размере человеческого капитала (люди будут более здоровые), что также должно рассчитываться по модели человеческого капитала.

Модель заставит государственных менеджеров задуматься обо всех последствиях реализации проектов, а не только о видимых явно (увеличение стоимости оборудования в собственности, осуществление капитальных расходов). В ситуации конкурса проектов по модели инициаторы будут вынуждены учитывать все эффекты, и решения будут более объективными.

3.1.3 Модель оценки человеческого капитала

Концепция модели человеческого капитала

Важнейшей составляющей деятельности государственных органов власти является деятельность, направленная на рост человеческого капитала. Человеческий капитал - это население, характеризующееся кроме свой численности, в основном набором характеристик трех видов: физической (здоровье), интеллектуальной (образованность) производительности и социальной (работа с уверенностью в завтрашнем дне) стабильности. Влияние на эти характеристики сейчас обеспечивается в основном бюджетными расходами на здравоохранение, образование и социальную защиту, составляющими наибольшую часть расходов региональных бюджетов. Улучшение этих показателей предусмотрено программами социально-экономического развития большинства субъектов Российской Федерации, но нет их связи с показателями развития экономики и показателей важности («вклада») каждой из отраслей социальной сферы в рост уровня и качества жизни. В сегодняшней практике государственного управления вклады отраслей несравнимы между собой и с показателями региональной экономики (изменениями физического капитала).

В каждой отрасли социальной сферы на настоящий момент имеются нерешенные проблемы населения, в каждой отрасли социальной сферы имеется потенциал ее развития по эффективному (в том числе, и с точки зрения бюджета) решению проблем населения, направленному на рост человеческого капитала региона.

Решение задачи эффективного управления бюджетом каждой социальной отрасли для решения проблем населения подготовило постановку задачи об эффективном управлении консолидированным бюджетом социальной сферы. Основную проблему управления консолидированным бюджетом можно сформулировать следующим образом: в каком отношении распределять консолидированный бюджет между социальными отраслями?

Увеличение финансирования каждой из отраслей за счет остальных дает возможность получить и продемонстрировать очевидные результаты и достижения в этой отрасли, но как добиться устойчивого, а главное, равномерного развития всей социальной сферы в целом?

Очевидная несравнимость решаемых каждой отраслью задач, различная их «чувствительность» к изменению финансирования, разное время достижения целевых результатов требуют отказаться от таких популистских (но, к сожалению, широко распространенных подходов) как равномерное распределение («каждой сестре по серьгам»), по запрошенным сметам в рамках бюджета.

Поэтому возникла необходимость в совершенно новом подходе к управлению консолидированным бюджетом социальной сферы, который учитывал бы цели, стоящие перед социальной сферой, ее актуальное состояние и экономическую эффективность каждой отрасли.

Для того чтобы решить поставленную выше задачу, необходимо сформулировать основную идею, объединяющую управление (в том числе, бюджетирование) всех социальных отраслей. Для этого необходимо сформулировать некий измеримый объект, воздействие на различные характеристики которого является предметом деятельности каждой отрасли социальной сферы. Тогда управление социальной сферой, в том числе консолидированным бюджетом, сведется к управлению этим объектом, его размером и характеристиками.

Изучение предмета деятельности каждой из отраслей социальной сферы позволяет выявить и сформулировать этот объект, который назван «Человеческий капитал».

В отличие от отраслей народного хозяйства, производящих ВРП, социальная сфера занимается воспроизводством и поддержанием населения, качество которого и определяет (в настоящем и будущем) возможности отраслей народного хозяйства в производстве ВРП.

Основные аспекты качества населения - здоровье, образованность и социальная защищенность. Т.е. здоровый, образованный и социально защищенный гражданин является единицей человеческого капитала региона. Каждая из отраслей социальной сферы вносит свой вклад в человеческий капитал.

Для того чтобы сделать человеческий капитал объектом управления, необходимо придать ему измеримый вид, задав в виде формулы понятие здоровья, образованности и социальности.

Поскольку основная идея человеческого капитала сформулирована в отношении к отраслям народного хозяйства и производству валового регионального продукта, то будем различать две основные составляющие человеческого капитала: актуальную - население трудоспособного возраста (например, 20 - 60 лет) и потенциальную - население младше трудоспособного возраста (моложе 20 лет). Роль населения старше трудоспособного возраста (старше 60 лет) в человеческом капитале состоит в мотивации к социальной активности, способностях обслуживаться самостоятельно, воспитывать внуков (высвобождая трудоспособных), быть вовлеченными в трудовые процессы.

Определим, что размерность величины актуального человеческого капитала измеряется в бюджете социального времени (далее - БСВ), измеряемого в человеко-днях. Естественно, что неидеальность наличного человеческого капитала (регулярная убыль в результате смертности, нетрудоспособность в результате заболевания, недостаточно высокий уровень профессионального образования, снижение способности к переобучению и освоению новых знаний, социальная незащищенность и демотивированность) снижает БСВ. Определение соответствующих понижающих коэффициентов (коэффициентов неидеальности) и есть предмет построения формулы человеческого капитала в аспекте ее актуальной составляющей.

Экономической характеристикой активности человеческого капитала будет размер «чистого ВРП» (то есть ВРП за вычетом внутреннего ежегодного потребления и амортизации основных средств производства, составляющий ориентировочно 10% ВРП). Назовем эту величину чистый продукт деятельности людей (далее - ЧПДЛ).

Люди старше трудоспособного возраста (точнее, уровень их социальной защищенности и обеспеченности), являются мотивирующим фактором для трудоспособного населения и поэтому учитываются (как и инвалиды) в расчете актуального человеческого капитала. Кроме того, работающие пенсионеры и реабилитированные инвалиды вносят свой вклад в ВРП и высвобождают лиц трудоспособного возраста (социальных работников), что тоже должно учитываться при расчете человеческого капитала.

Величину потенциального человеческого капитала (людей младше трудоспособного возраста) будем мерить в количестве человек, которое при определенных предположениях об интенсивности актуализации этого капитала (переход в трудоспособный возраст) приводится к человеко-дням.

Неидеальность потенциальной составляющей человеческого капитала также определяется убылью в результате смертности, состоянием здоровья, уровнем образованности и социальной благополучностью (социализируемостью). Все эти факторы также задаются определением соответствующих коэффициентов неидеальности.

Вывод формулы человеческого капитала произведен при некоторых ограничениях и предположениях, возникающих из характера решаемой задачи и наличных данных.

· Состояние отраслей народного хозяйства, с помощью которых человеческий капитал реализует себя в ВРП, не учитывается, так как в модели оценивается человеческий капитал, а не эффективность народного хозяйства.

· При расчете актуального человеческого капитала не учитываем работающее население младше 20 лет, считаем, что величины актуальной и потенциальной составляющей человеческого капитала независимы.

· При определении формулы человеческого капитала, повторный учет факторов не ведется, что позволяет учитывать их взаимное усиление (например, школьников лауреатов олимпиад и школьников медалистов считаем независимо, а в случае сочетания лауреат-медалист считаем его дважды.

· Не строим аналитические и другие модели для определения и расчета различного рода поправочных коэффициентов.

· Если некоторые данные по возрастным категориям не известны, а известно только общее (усредненное) значение (по всем категориям), то (если неизвестно обратное) полагаем для каждой возрастной категории известное общее (усредненное) значение. Если при расчете человеческого капитала отсутствуют статистические данные, допустимы упрощающие предположения и экспертные оценки.

· Для количественного описания качественного изменения берется основание 2 (изменение некоторой количественной характеристики в 2 раза).

Модель позволяет оценить изменения человеческого капитала в изменении БСВ (человеко-днях) и в изменении ЧПДЛ (в рублях). Например, с использованием модели можно оценить, сколько стоит снижение текущего уровня смертности на 5%, сокращение текущего уровня заболеваемости на 10%, сколько отдачи даст повышение доли самообслуживающихся инвалидов на 5% и т.п.

Каждое целевое воздействие даст свою оценку по сравнению с текущей ситуацией. Таким образом, при использовании модели субъект Российской Федерации (муниципальное образование) может измерять результативность социальных проектов или коммерческих проектов с социальными эффектами, сравнивать их по влиянию на составляющую человеческого капитала, обосновано принимать решение о поддержке одних проектов и отказе в поддержке других.

По динамике факторов человеческого капитала можно оценивать динамику их стоимости (изменение человеческого капитала), сравнивать между собой различные субъекты государственного управления (субъекты РФ, муниципальные образования и т.п.).

Расшифровка формул модели оценки человеческого капитала, а так же таблица параметров модели приводятся в Приложении 3.

3.1.4 Подход к проведению оценки природного капитала

Природный капитал в составе капитала субъекта Российской Федерации (муниципальные образования) целесообразно оценивать, если перспективными планами и проектами развития предполагается использование природных ресурсов для роста физического или человеческого капитала или возможно отрицательное воздействие на стоимостные характеристики природных ресурсов и на показатели физического, человеческого и природного капиталов (например, экологические последствия использования природных ресурсов - загрязнение грунтовых вод стоками).

В оценке целесообразно учитывать стоимость лишь тех природных ресурсов, использование которых приводит к изменениям составляющих капитала. При этом оценка должна производиться в объемах создаваемой или потенциальной добавленной стоимости использования природных ресурсов (положительной или отрицательной). Например, если планируется вырубка и вывоз леса, нужно применять оценку добавленной стоимости такой деятельности в части роста физического капитала в отношении перспективного объема вырубки. Если планируется более высокий передел - то оценка должна учитывать более высокую добавленную стоимость использования ресурса.

При этом, если лесопользование предполагает лесовосстановительные работы, то изменение стоимости природных ресурсов будет минимизировано за счет затрат на воспроизводство использованных ресурсов. Если же природные ресурсы планируется использовать без воспроизводства или оно невозможно - стоимость природного капитала будет снижаться по мере выработки.

Целесообразно также учитывать изменение стоимости и стоимость природных ресурсов рекреационного назначения. Это может быть природоохранная зона, используемая для создания добавленной стоимости от туризма. Либо это могут быть природные источники для жизнедеятельности (вода, воздух, земельные ресурсы), использование и изменение качественных характеристик которых может изменить оценку физического, человеческого и самого природного капитала. Например, установка очистных сооружений на объектах водоотведения будет способствовать изменению оценки физического капитала в части прироста физической стоимости объекта водоотведения, человеческого капитала в части изменений уровня здоровья и показателей качества жизни, природного капитала - в части изменения стоимости природных ресурсов (воды, земли), утилитарные характеристики которых улучшаются.

3.2 Банк городского развития как эффективный инструмент взаимодействия региональных и федеральных институтов развития

Создание Банка соответствует опыту функционирования специализированных банков муниципального кредита и городского развития в составе банковских систем в развитых странах (банк Dexia во Франции и Бельгии, банк DEPFA в Ирландии/Германии, акционерное общество Kommunalbanken AS в Норвегии).

Наиболее интересным представляется пример банков группы Dexia, европейского лидера в финансировании местного самоуправления и городского развития во Франции, Бельгии и Испании. Dexia находится на 14-том месте среди крупнейших банковских групп ЕС (с капиталом в 19 млрд. евро и активами в сумме около 600 млрд. евро, из которых 232 млрд. евро, т.е. больше трети - долгосрочные вложения в общественный сектор). К числу основных услуг относятся финансирование местного самоуправления (муниципалитеты, проекты городского развития), универсальные коммерческие услуги (развитая розничная сеть - примерно 10 млн. клиентов), управление активами, фондами и страхование. Dexia имеет диверсифицированную структуру акционерного капитала, в которой представлены федеральные правительства Франции и Бельгии, региональные правительства Бельгии, CDC (банк развития Франции), профсоюзы, институциональные и индивидуальные инвесторы. Совет директоров возглавляет Жан-Люк Деаэн, бывший премьер-министр Бельгии. Исполнительный директор - Пьер Мариани, в прошлом был руководителем аппарата президента Франции. Успешность бизнес-модели банка способствовала росту и значительному расширению его операций, дочерние компании и филиалы имеются в 37 странах по всему миру, в компании работает 36760 сотрудников.

Норвежский банк «Kommunalbanken» был основан в 1926 г. и выполнял функцию государственного административного органа «Norges Kommunalbank (NKB)». 16 июля 1999 года, Norges Kommunalbank был реорганизован из государственного учреждения в акционерное общество Kommunalbanken AS. Реорганизация была осуществлена для того, чтобы организация стала обладать более высокой оперативной гибкостью. С 1999 г. Kommunalbanken показал устойчивый рост, став крупнейшим кредитором для местных органов власти, с долей рынка около 40%. Кроме того, 95% муниципалитетов Норвегии берут кредиты у Kommunalbanken. Наибольшая доля официально утвержденных и выделенных кредитов приходятся на проекты в области здравоохранения, социального сектора и начального и среднего образования (всего объем активов составляет около 30 млрд. евро). Kommunalbanken привлекает финансы и финансирует свои операции через международные рынки капитала. В 2005 г. более чем 95% всех средств были привлечены с зарубежных рынков капитала.

Участие Внешэкономбанка в проектах городского развития

В России для такого государственного института развития как Внешэкономбанк финансирование проектов инфраструктуры ЖКХ входит в число приоритетов.

Внешэкономбанк имеет опыт участия в финансировании проектов городского развития включая проект по реконструкции, модернизации и развитию системы водоснабжения и канализации в г. Ростов-на-Дону, по строительству инженерной инфраструктуры для промышленных площадок автосборочных производств в Калужской области, по массовой модернизации муниципальных котельных в Свердловской области.

Однако в соответствии с результатами проведенного анализа основных подходов и инструментов решения проблем поддержки ЖКХ и кредитования реконструкции, модернизации и развития коммунальной инфраструктуры выявляется следующее:

· Для расширения географии и постоянного сопровождения операций наиболее целесообразно их осуществление (коммерческим) банком с развитой филиальной сетью;

· Обычно в состав обеспечения по проекту входят акции компании заемщика, строящееся имущество, уступка прав по договорам подключений, при наличии локального нормативного акта- уступка прав по договорам на предоставление коммунальных услуг, муниципальные или региональные гарантии в ограниченных объемах- в зависимости от договора ГЧП, как правило, револьверные гарантии в объеме текущего обслуживания долга;

· При этом необходимо рассматривать возможность формирования специальных продуктов и инструментов по кредитованию проектов по реконструкции, модернизации и развитию инфраструктуры ЖКХ (проекты типа BOT (build-operate-transfer), а также концессионного типа в различных формах, допускаемых Гражданским кодексом);

· Условия успешной реализации проекта включают не только значительный объем затрат на предпроектную (техническую) подготовку, но и принятие необходимых локальных нормативно-правовых актов, обеспечивающих управление рисками проекта, что требует особых юридических компетенций и навыков;

· Общественный характер сектора в перспективе неизбежно означает особые требования к процедурам подготовки и проведения конкурсов на выбор поставщиков для проектов (большая публичность по сравнению с обычными промышленными проектами и т.д.);

· Для проектов с ГЧП также необходима разработка документации (контракт, требования к бизнес-плану, локальным нормативным актам, обоснованиям, конкурсная документация) в соответствии с определенными требованиями;

· Для ряда индивидуальных проектов в ЖКХ (например, малых проектов, т.е. местных проектов на относительно небольшие суммы) может быть поставлен вопрос соответствия практики их финансирования требованиям Меморандума о финансовой политике ВЭБа.

Необходимость создания специализированного института

Анализ выявленных выше предпосылок показывает, что задачи организации внебюджетного финансирования в ЖКХ имеют специфику, которая предполагает формирование специального института для поддержки городского развития (условно инвестиционный банк городского и муниципального развития, далее Банк). Частично аналогично тому, как с учетом специфики сельского хозяйства сформирован Россельхозбанк как специализированный институт развития.

В отличие от Банка Внешэкономбанк не нуждается в региональной сети для расширения географии и постоянного сопровождения операций.

Необходимость такого Банка определяется также ограниченными способностями муниципалитетов отвечать по долгосрочным обязательствам, возникающим в ходе городского развития, вследствие особенностей Бюджетного кодекса, нормативной базы местного самоуправления.

Для Внешэкономбанка не является необходимым нести какие-либо существенные затраты для завершения экономических реформ в кредитуемых отраслях в отличие от области городского хозяйства, развития и управления (регистрация имущества, городское планирование, и т.д.).

Характер и природы принимаемых рисков в общественном секторе (коммунальных услуг) и в промышленных проектах развития, с которыми, как правило, имеет дело Внешэкономбанк, весьма различаются, поэтому для него явно нецелесообразно одновременно принимать риски и на коммерческий проект (например, строительство завода с нуля), и на муниципалитет в этом районе (или муниципальный водоканал и т.д.).

Вследствие этих причин развитие обычного коммерческого кредитования Внешэкономбанком городского развития в условиях действующих бюджетных ограничений оказывается затруднительным, несмотря на существенный спрос инвесторов, в том числе международных, на проекты в городском хозяйстве, уже генерирующие устойчивые финансовые потоки и имеющие перспективу долгосрочного роста.

Безусловным плюсом является наличие специальной правоспособности Внешэкономбанка. Необходимость такой же правоспособности для Банка (например, поддержка государством его кредитоспособности по обязательствам, принятым для гарантии исполнения долгосрочных контрактных обязательств муниципалитетов, освобождение от регулирования ЦБ РФ, возможность распределения средств государственной поддержки в проекты в виде грантов или субсидий (через изменение инструментов Инвестиционного фонда), а также заключения договоров с региональными или муниципальными администрациями без конкурса (аналогично деятельности международных финансовых институтов развития в Российской Федерации), требует дополнительного исследования.

В целом полагаем, что создание специального Банка может быть обосновано как институционально, так и экономически.

Ключевые бизнес - операции «Банка городского и муниципального развития»

Основной целью Банка должно являться решение задачи по организации финансирования проектов реконструкции, модернизации и нового строительства (транспортная, коммуникационная, инженерная и социальная инфраструктура, коммунальная инфраструктура (водоснабжения и канализации, мусоросортировочные заводы, муниципальные источники теплоснабжения, системы уличного освещения и т.д.), в том числе в формате ГЧП, капитального ремонта и модернизации жилой недвижимости во взаимодействии с объединениями управляющих компаний, развития инфраструктуры проектов комплексной застройки, организации внебюджетных целевых программ по решению той или иной проблемы городского развития.

Требования к качественным и количественным показателям таких проектов могло бы быть установлено в соответствующем Меморандуме о финансовой политике (аналогично требованиям Внешэкономбанка).

При этом Банк оказывал бы следующие услуги:

Привлечение инвесторов в проекты

-Организация выпуска проектных муниципальных облигаций

Со-финансирование.

-Формирование части капитала проектных компаний/муниципальных компаний в процессе приватизации

-Долговое финансирование инвестиционных проектов на срок более 5ти лет

Управление рисками.

-Гарантии исполнения обязательств муниципальных образований по контрактам ГЧП

-Поддержка кредитоспособности проектов по рискам изменения процентных ставок (при краткосрочном фондировании долгосрочных займов) и колебаний курса (при валютных заимствованиях)

-Участие в управлении закупками товаров и услуг в рамках инвестиционных проектов, осуществляемых с использованием финансовых инструментов Банка

Доверительное управление.

-Доверительное управление объединенными муниципальными земельными активами для реализации проектов комплексной застройки

-Управление негосударственными пенсионными фондами муниципальных служащих

Расчетно-кассовые операции.

-Расчетно-кассовые операции предприятий и организаций, участвующих в проектах с использованием финансовых инструментов Банка, в том числе коммунальных предприятий и управляющих компаний, развитие инфраструктуры единых расчетно-кассовых центров при реализации таких проектов

Осуществление указанной деятельности не препятствовало бы развитию конкуренции финансовых институтов, т.к. было бы ориентировано, в первую очередь, на создание дополнительных возможностей управления рисками для заинтересованных частных инвесторов в проекты городского развития и на развитие предложения на рынке таких проектов.

Банк, как элемент системы управления региональным и городским развитием

Одновременно проект создания Банка поглощал бы различные обсуждаемые предложения по достраиванию сети институтов регионального развития, таких как создание государственного инвестиционного фонда по развитию водоснабжения в рамках проекта «Чистая вода», Фонда по реконструкции коммунального хозяйства, государственного агентства по гарантированию коммунальных инвестиций, в определенной мере разнообразных региональных корпораций развития.

При создании такого Банка была бы также создана возможность продолжения деятельности, осуществляемой государственной корпорацией «Фонд реформирования ЖКХ», уже на новой платформе, а также можно было бы более быстро создать альтернативу планируемому созданию региональных инвестиционных фондов в составе Инвестиционного Фонда Российской Федерации.

В тех же случаях, когда интеграция в себя разнообразных федеральных и региональных институтов, проектов и организаций развития нецелесообразна, Банк мог бы выступать естественным финансовым партнером для таких институтов, проектов и организаций.

Отдельного исследования и оценки заслуживают возможности, открывающиеся при создании Банка, для реструктуризации банковской системы, ее укрепления, укрупнения и мягкой консолидации, включая, например, слияние с региональными банками, созданными на базе обслуживания профильных муниципальных и региональных активов.

Необходимо рассмотреть вопрос привлечения Банка для размещения резервов региональных страховых компаний и пенсионных фондов, а также резервов ОАО «Агентство ипотечного жилищного кредитования».

В целом, Банк должен взять на себя лидерство в работе по реформе муниципального управления и по подготовке системных изменений в региональное и федеральное законодательство.

Концепция и стратегия создания «Банка городского и муниципального развития»

Стратегия. Учитывая практический опыт Внешэкономбанка в реализации проектов по городскому развитию на условиях ГЧП, наличие специальной правоспособности, установленной Федеральным Законом «О банке развития», а также наличие в составе Внешэкономбанка ряда коммерческих банков с развитой филиальной сетью и экспертизой в области строительства, создание Банка могло бы быть запущено на базе федеральной сети коммерческого банка, ориентированного на обслуживание корпоративного сектора, например, «Глобэкс». В долгосрочной перспективе Банк должен стать одним из системообразующих банков, таких как Сбербанк и ВТБ, и войти в пятерку крупнейших финансовых институтов в России.

Акционерный капитал и участники. Основной целью государства на средне- и долгосрочную перспективу является переход от 100% собственности Внешэкономбанка к диверсифицированной структуре акционерного капитала (и повышение доли частного капитала) с итоговым долевым участием Внешэкономбанка (51%), региональных властей и крупных муниципалитетов (10-15%), международных финансовых организаций (10-15%), институциональных инвесторов (20-25%), включая коммерческие банки (10-12%), инвестиционные фонды (10-12%). Указанные доли региональными и муниципальными властями могут быть получены в обмен на акции банков, находящихся в региональной и муниципальной собственности. Доли прочим инвесторам могут быть реализованы на рынке, и, таким образом, произойдет возмещение расходов Внешэкономбанка на санацию проблемного коммерческого банка. Предварительный анализ показал заинтересованность ряда иностранных коммерческих банков (например, «Кредит Свисс» (Швейцария)), в участии в создании Банка.

Управление. Руководство деятельностью Банка предлагается осуществлять единоличным исполнительным органом Банка - Президентом - Председателем Правления и коллегиальным исполнительным органом Банка - Правлением. Исполнительные органы будут подотчетны общему собранию акционеров и Наблюдательному Совету Банка. В компетенцию Наблюдательного Совета будет входить решение вопросов общего руководства деятельностью Банка (за исключением вопросов, отнесенных к компетенции общего собрания акционеров). Принимая во внимание общественную значимость деятельности Банка предполагается значительное процентное участие независимых директоров в составе членов Наблюдательного совета, а также другие формы максимального привлечения общественности к работе Банка.

Сферы деятельности. Предполагается, что Банк будет активно работать во всех субъектах Российской Федерации, уделяя особое внимание системным задачам регионального развития (перспективные территории и зоны опережающего развития, моногорода, агломерации и т.д.). Для реализации сбалансированной политики управления рисками и диверсификации портфеля проекты и обязательства в рамках решения задач городского развития должны составлять примерно треть от всего объема обязательств. В рамках прочей деятельности Банк должен действовать как обычный универсальный коммерческий банк с особыми приоритетами в части финансирования проектов малого и среднего бизнеса, а также региональных корпоративных клиентов.

Финансовые средства. На начальном этапе финансирование не потребуется. В зависимости от запланированной стратегии (скорости развития), возможно, будет необходима дополнительная капитализация Банка.

Организационные и кадровые ресурсы. Банк сможет начать деятельность, опираясь на имеющийся персонал, а также на ресурсы, в том числе кадровые ВЭБа (например, имеет смысл рассмотреть тему перевода Центра ГЧП в Банк). В дальнейшем, необходимо будет четко разделить сферы ответственности Внешэкономбанк и Банка, для того чтобы избежать дублирования усилий. Общее направление состоит в том, чтобы максимально сосредоточить кредитный процесс и проектный цикл в регионах, а вспомогательные и административные функции (а также главные поддерживающие функции, связанные с реализацией задачи содействия городскому развитию) - в головном офисе.

В целом, создание Банка и его деятельность могут быть также поддержаны в рамках Программы государственной поддержки реконструкции, модернизации и развития муниципальной коммунальной инфраструктуры, где целесообразно предусмотреть:

· Целевые показатели государственной поддержки (объемы долгосрочного кредитования);

· Ответственность за выполнение целевых показателей долгового финансирования коммунальной инфраструктуры по объемам финансирования (агент Правительства);

· Ответственность за разработку программ, кредитных и гарантийных продуктов для финансирования коммунальной инфраструктуры, определение основных направлений;

· План капитализации на выполнение Программы по годам ее реализации, в том числе с учетом привлечения кредитного плеча (рынок, МФО, в том числе возможность привлечения займов) и развития рынка инфраструктурных облигаций;

· Механизмы поддержки приемлемой стоимости кредитования за счет привлечения субсидий в проекты за счет инвестиционного фонда РФ (при реализации проектов комплексного развития), а также субсидирования кредитных ставок за счет Фонда реформирования ЖКХ (при наличии изменений в его мандате).

Вопросы для дальнейшей проработки

В рамках последующей проработки, прежде всего, необходимо подтвердить, что формирование Банка будет содействовать основной цели - реализации государственной политики расширения практики внебюджетного финансирования капитальных вложений в инфраструктуры городского хозяйства, оптимизации государственных расходов, повышению их эффективности, будет сопровождаться эффективными мерами необходимого контроля и мониторинга, принимая во внимание возможные административные, юридические и финансовые ограничения и последствия.

В рамках доработки концепции представляется целесообразным:

А. Еще раз проанализировать текущее состояние финансирования капитальных вложений, как в рамках бюджетного финансирования, так и из внебюджетных источников.

Б. Определить ожидаемые выгоды, необходимые усилия и расходы, а также последствия организации Банка с использованием средств инвесторов.

В. Подтвердить, что предложен наиболее разумный и эффективный путь создания такого Банка, максимально реализующий государственные интересы с минимальной бюджетной нагрузкой.

Г. Определить наиболее оптимальные механизмы организации взаимодействия Банка с Внешэкономбанком и другими институтами, возможность участия Банка в реализации государственных программ и ФЦП.

Д. Оценить объем и виды финансовых инструментов, предполагаемых к использованию, а также их структуру.

Концепция должна адекватно осветить следующие вопросы:

1. В рамках оценки ожидаемых выгод, необходимых усилий и расходов, а также последствий создания Банка необходима их четкая идентификация, применительно к сегодняшней ситуации, включая:

1.1.Оценку таких плюсов как поддержка реализации указанной выше государственной политики, возможность увязки с другими усилиями государства и достижение синергетического эффекта, повышение бюджетной эффективности, социально-экономический эффект, соответствие требованиям и приоритетам по эффективному расходованию средств;

1.2.Примерные расходы на создание Банка в денежном эквиваленте;

1.3. Перечень необходимых институциональных изменений, организационных мероприятий, управленческих решений.

2. В рамках уточнения бизнес-модели Банка необходимо рассмотреть:

2.1. Миссию и основные задачи Банка (насколько серьезная поддержка может быть оказана с его созданием реализации государственной политики в сфере развития городского хозяйства, и шире, оценить возможный вклад Банка в реализацию Концепции социально-экономического развития до 2020 года).

2.2. Сферу и объем деятельности Банка на основе ожидаемых потребностей (регионы, города, виды финансовых инструментов, секторов, задачи, решаемые на региональном и городском уровне);

2.3. Необходимый уровень капитала / капитализации (возможные варианты и наиболее подходящие сценарии);

2.4. Прочие финансовые расходы (по привлечению кредитов, грантов, гарантий, суммам и источникам средств; целесообразно проанализировать государственные и бюджетные расходы по этим направлениям (ФЦП?), и возможно перераспределить часть расходов в пользу Банка);

2.5. Финансовый риск (определить с какими типами рисков будет иметь дело Банк, и предложить наиболее эффективные меры по управлению ими).

3. В рамках решения институциональных и управленческих вопросов представляется целесообразным:

3.1. Проработать юридические вопросы (возможные юридические варианты организации Банка в соответствии с российским законодательством и их долгосрочные последствия; необходимость внесения изменений в законодательство; участия в ФЦП и государственных программах);

3.2. Проработать вопросы организации управления Банком (варианты участников в акционерном капитале и долгосрочные последствия той или иной структуры; оптимальную структуру управления Банком, особенно в отношении принятия стратегических и «политических» решений; ответственности в отношении принятия решений о выделении финансирования; оптимальный уровень представительства в каждом из органов управления и соответствующие правила; наилучший способ привлечь представителей общественности к управлению Банком с одновременным обеспечением управляемости финансового института);

3.3. Взаимодействие с государственными органами и другими институтами развития (предложить наиболее оптимальные механизмы взаимодействия).

4. В рамках решения организационных и технических вопросов необходимо:

4.1. Оценить потребность в персонале (предложить оптимальную организационную и управленческую структуру в настоящее время и на перспективу, предложить кандидатуры, оценить последствия (по ВЭБУ) и другим институтам);

4.2. Оценить региональную составляющую (анализ имеющейся сети, предложения по задачам и направлениям ее расширения);

4.3. Предложить график реализации проекта создания Банка (проанализировать и указать на наиболее важные ключевые точки; ключевые фигуры, которые должны быть вовлечены в процесс принятия и реализации решений; временные рамки и этапность).

Заключение

В рамках проведенного исследования были сделаны следующие выводы.

1. Анализ международного опыта функционирования институтов развития продемонстрировал, что успешное функционирование самих финансовых институтов развития находится в зависимости от эффективного стратегического управления. В нашей стране сегодня нет общего, системного видения свей совокупности реализуемых программ и проектов - как государственных, так и частно-государственных; представляется необходимым формирование глобальной общероссийской “проектной карты” с достаточно четкими стратегическими приоритетами; подобное предоставит возможность избежать нерационального и неэффективного размещения объектов как инфраструктуры, так и самого бизнеса. В качестве основной цели формирования системы стратегического управления выступает формирование и обеспечение реализации стратегии развития, что достигается по средствам:

* формирования единого информационного пространства и нормативно-методической базы в области стратегического управления;

* осуществления мониторинга и контроля реализации уже разработанной стратегии;

* повышения оперативности и эффективности принимаемых управленческих решений на базе регулярной отчетности руководству о процессе реализации стратегии.

2. По итогам анализа отрицательного международного опыта функционирования институтов развития было обнаружено, что касается основных проблем в их деятельности, то они были связаны с потерей финансовой устойчивости. В качестве основных факторов, приведшими в конечном итоге к такому результату развития отдельных институтов, были:

· неучет вероятных отрицательных макроэкономических изменений. Как и подавляющее большинство коммерческих кредитных организаций этих стран, банки развития не имели возможности предвидеть череду финансовых кризисов конца 1980-х и 1990-х годов, которые были вызванными неустойчивостью трансграничных капитальных потоков;

· политически мотивированное размещение средств и коррупция. Во многих странах предоставление доступа к кредитам банков развития активно применялось в качестве ресурса в политической борьбе, к примеру, Венесуэла, Мексика, Эквадор. В странах таких как Эквадор, Перу, Аргентина, сам процесс распределения кредитов был сопряжен с достаточно масштабной коррупцией. В обоих случаях игнорировались вопросы платежеспособности заемщиков, устойчивости их финансового положения, достаточности обеспечения по кредитам;

· неадекватные методики и схемы оценки рисков и контроля за ними. В качестве очень распространенного недостатка в процессе осуществления оценки рисков и ожидаемой прибыли от инвестиционных проектов выступает именно недоучет косвенных издержек, кроме того, слабая обоснованность предполагаемых условий реализации проекта. В частности, отмечается недостаточная проработка вопросов тарифной политики в процессе подготовки инфраструктурных проектов. Адекватной оценке банками развития рисков инвестиционных проектов нередко препятствует именно нехватка собственных высококлассных специалистов в отдельных узких сферах;

· типичными недостатками очень многих банков развития также являлись достаточно неэффективные как схемы, так и механизмы контроля за реципиентами кредитов и инвестиций (включая и схемы делегирования подобного контроля организациям посредникам).

3. Оценка эффективности деятельности институтов развития выступает в качестве одной из наиболее сложных проблем организации системы в целом. Подавляющее большинство рассмотренных зарубежных институтов развития в качестве основного инструмента оценки деятельности применяют скоринговые карты, а также системы сбалансированных показателей - концепцию переноса и декомпозиции стратегических целей с целью планирования операционной деятельности и контроля их достижения.

Практика использования зарубежными институтами развития системы сбалансированных показателей показывает, что многие из них ориентируются на элементы и принципы международных стандартов нефинансовой отчётности в области устойчивого развития. Проведенный анализ позволил определить, что в соответствии с данными стандартами, для оценки эффективности институтов развития используются экономические, экологические и социальные показатели. Разнообразие приведённых показателей позволяет каждому институту развития выбрать наиболее актуальные ключевые показатели, характеризующие его деятельность в той или иной области.

Внедрение единых принципов и подходов к оценке деятельности институтов развития, основных на согласовании стратегических индикаторов их деятельности с национальными ключевыми индикаторами, является важным условием повышения их эффективности и достижения национальных целей развития.

4. Большая часть российских институтов развития созданы государством в интересах обеспечения социально-экономического развития за счёт бюджетных средств и иного государственного имущества. В связи с этим в основу комплексной, системной оценки эффективности деятельности институтов развития должен быть положен государственный подход с учётом государственных интересов.

Исходя из государственного характера целей и задач, эффективность деятельности институтов развития должна оцениваться показателями, отражающими влияние этой деятельности на изменение ключевых национальных индикаторов развития. Кроме того, стоит отметить, что стратегии российских институтов развития в большинстве случаев не скоординированы ни между собой, ни со Стратегией Российской Федерации.

5. В качестве главного отличия в деятельности региональных институтов развития от федеральных аналогов - органичное включение в единую систему управления социально - экономическим развитием субъекта Федерации, кроме того, кооперационное «встраивание» поддерживаемых со стороны подобных институтов проектов в единый хозяйственный комплекс региона, в т.ч., на базе самих принципов кластеризации производства. Региональные институты развития сформированы абсолютно во всех субъектах федерации, за редким исключением, хотя многие недавно сформированные институты носят скорее декларативный характер, в данном направлении есть и передовики, демонстрирующие хорошую динамику.

6. В настоящее время федеральные и региональные институты развития имеют отличные друг от друга показатели, определяющие их эффективность и в большинстве случаев сама эффективность их деятельности не оценивается количественно, что не позволяет выявлять ее динамику.

В качестве такого показателя предлагается использовать такое понятие, как физический капитал субъекта Российской Федерации. Предложенная модель капитала, предполагающая возможность расчета размера капитала или его изменений, позволяет оценивать эффективность функционирования и взаимодействия федеральных и региональных институтов развития через достигнутые результаты развития региона в целом, оценивать конечные результаты воздействия проекта на изменения капитала, сравнивать проекты между собой по уровню воздействия на изменения капитала, осуществлять осознанный выбор среди имеющихся проектов по показателям эффективности вложений в эти проекты развития.

7. Вводятся дополнительные статьи баланса. Для расчета размера физического капитала, находящегося в управлении регионального правительства, суммарные фискальные обязательства вычитаются из суммарных фискальных активов. Если его величина положительная, фискальная эффективность соблюдена. Если собственный капитал имеет положительную величину и растет, эффективность повышается.

8. В предложенной методике целью деятельности институтов развития является их влияние на рост физического капитала субъектов РФ, говоря более широко на рост их социально-экономического развития, так как оно найдет свое отражение в тех или иных составляющих физического капитала. При этом, результативность будет измеряться в рублях весьма точно на основе первичных финансовых документов, также, как и экономичность, например, вложение одинаковой суммы средств в разные проекты может дать различную фискальную отдачу.

Кроме того, разнообразие форм институтов развития, особенно региональных, от сервисных услуг по подготовке проектов для региональных банков развития, также, как и отраслевая специализация, не будут являться препятствием для достижения наилучших результатов, наоборот позволят каждому региону действовать в соответствии со своей спецификой.

Вместе с тем, субъекты РФ можно будет сравнивать по динамике их физического капитала, то есть по прогрессу по отношению к самому себе, а институты развития и их взаимодействие по их вкладу в эту динамику.

Поскольку общегосударственный интерес состоит в максимальной общей сумме роста физического капитала регионов, то формирование на федеральном уровне соответствующей мотивации «кнутов» и «пряников» как для субъектов РФ, так и для федеральных и региональных институтов развития представляется реалистичным.

В частности, поощрение может быть задано долей от вклада института развития в достигнутый рост физического капитала субъекта РФ или страны в целом.

При этом, таким федеральным институтам как ВЭБ будет важен суммарный результат его усилий по стране и соответственно поддержка тех региональных проектов, которые дадут наибольший результат, то есть портфель ВЭБа будет формироваться по обоснованным критериям эффективности.

В свою очередь, региональные институты развития будут аналогично стремиться к наилучшему результату и их интересы будут совпадать с интересами федеральных институтов. Особенно важно рассматривать динамику по отношению к самому себе, это снимет традиционные возражения субъектов РФ об особенности каждого из них, а для «слабых» ситуация низкого стартового уровня даже выгодна так, как больше возможностей прогресса, опять-таки по отношению к самому себе.

Конечно, в этой мотивационной системе еще много работы для экономических психологов, но общий, объективно измеряемый, показатель успешности/неуспешности работы, как для федеральных, так и для региональных институтов развития представляется более надежным основанием для их эффективного взаимодействия, чем имеющаяся мозаика в оценке эффективности их деятельности в настоящий момент.

Список использованных источников

Allmedinger P., Teodor-Jones M. Post-Thatcherite urban planning andpolities: a Major Change? // Intern. j. of urban a. reg. research. - Oxford, 1997 Vol. 21 № 1

Armstrong H., Izadi H. A comparison of the economic developmentpolicies of country, metropolitan a, non-metropolitan district councils // Applied economics - L., 1993-Vol. 26№ 10

Elazar D. American Federalism: A View from the States. NY, 1972

Elazar D. Exploring Federalism. Tuscaloosa, 1987

Giersch H. Aspects of Growth Centres in Regional Planning / Ed. by A. Kuklinsk - Paris, 1972

Gudgin G. Regional problems a, policy in the UK // Oxford rev. of econ. Policy. - Oxford , 1995 - Vol. 11№ 2

Hagerstrand T. Aspects of the Spatial Structure of Social Communications and Diffusion of Information // Papers and Proccedings of the Regional Science Association. 1966, Vol. 29 № 3.

Harding A. North American urban political economy, urban theory, and UK research // British journal of political science. 1999. Vol. 29, №3.

Jeffery C. Recasting German Federalism. - London and New York: Pinter, 1999

Marhold H. Foederale Strukturen fuer Europa, - Thebingen: Europa - Stiftung, 2000

Федеральный закон от 26.11.1998 г. N 181-ФЗ «О бюджете развития Российской Федерации»

Федеральный закон РФ «Об обеспечении территориальной целостности Российской Федерации» / Принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 20 февраля 1998 г.

Федеральный закон от 22.07.2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»

Федеральный закон от 28.09.2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково"

Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М: Славянский диалог, 2000. - 665 с.

Авилова А.В. Реформа системы регионального управления в Италии // Проблемы теории и практики управления №6, М., 2002. - 52-56 с.

Авилова А.В. Испания: новая модель отношений между центром и регионами // Проблемы теории и практики управления. №3 М., 1997. - 23-25 с.

Автономов А.С., Иванов В.В. Новое в конституционном праве России: договоры как источники регулирования объединения субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2007. №4. - 31-32 с.

Айзард У. Методы регионального анализа: введение в науку о регионах. Пер. с англ. В.М. Хомана, Ю.Г.Липеца, С.Н.Тагера. -- М.: Прогресс, 1966. -- 660 с.

Алаев Э.Б. Региональное планирование в развивающихся странах. М.: Наука. 1973 -- 216с.

Александров Ю.М. Особые экономические зоны и решение социально - экономических проблем // «Экономические науки», 2010, №10(71). -- С.39-43.

...