Экономика природопользования

3) глобальное, которое опирается на идею эколого-экономической сбалансированности и строится на самом полном учете экономических, экологических и социально-экологических составляющих в рамках долговременной природоохранной стратегии общества; при этом подходе оценки необходимых природоохранных затрат достигают максимальных значений.

По оценкам экономистов, совокупные затраты, гарантирующие сохранение качества среды обитания, должны составлять 8--10% ВНП. Для России эта доля должна быть существенно выше, поскольку состояние окружающей среды в данном случае классифицируется как экоцид*. Исходя из сложившейся практики, экономисты нередко ставят вопрос о разумной величине вложений в охрану окружающей среды, имея в виду, что такие вложения тормозят темпы экономического и социального развития, а вкладываемый в охрану природной среды капитал практически не дает отдачи с точки зрения производства и в явном виде не ведет к повышению материального уровня жизни населения. Это суждение основано на глубокой недооценке экологической обусловленности экономики и еще достаточно широко распространено.

С позиций экоразвития граница разумных природоохранных затрат должна проходить там, где объем вложений гарантирует долговременную стабилизацию качества окружающей среды и основных процессов биосферы.

Структура природоохранных затрат. Природоохранные затраты -- это расходы на мероприятия природоохранного значения: охрану от загрязнения атмосферного воздуха, водных ресурсов, земли от загрязнения отходами, рекультивацию земель, расходы на ведение лесного хозяйства и т.п. В практике экономического анализа различают две категории затрат природоохранного назначения: текущие и капитальные.

Капитальные затраты представляют собой средства, овеществленные в основных фондах и материальных оборотных средствах экологического назначения (прежде всего это государственные капитальные вложения на строительство объектов и сооружений по охране водных ресурсов и воздушного бассейна, земель, минеральных ресурсов и ресурсов животного мира). Капитальные вложения в природоохранные фонды могут достигать значительных размеров: например, затраты на газопылеочистное оборудование составляют более 20% стоимости основного технического оборудования. Помимо государственных капиталовложений на природоохранные мероприятия осуществляются капиталовложения комплексного характера -- это затраты собственных средств предприятий, которые имеют общепроизводственную направленность при одновременном природоохранном эффекте (затраты на совершенствование техники и технологии, на организацию производства в направлении комплексности использования сырья, на создание санитарно-защитных зон).

Величина капитальных затрат экологического назначения зависит от отраслевой особенности производства (например, в стройиндустрии на них приходилось в 1985 г. 0,9% от капитальных затрат общего назначения, а в черной металлургии -- 4,6%). Кроме того, распределение капитальных затрат определяется особенностями природоохранного объекта: больше всего расходов осуществляется на охрану и рациональное использование водных ресурсов, на охрану воздушного бассейна. Объем капиталовложений изменяется по годам, отраслям, природным объектам, а также по регионам (см. п. 4.5).

К текущим затратам относятся расходы на содержание и обслуживание основных фондов природоохранного назначения (в том числе затраты на оплату труда обслуживающего персонала, текущий и капитальный ремонты, амортизационные отчисления, энергетические расходы и т.д.), а также расходы на оплату сторонних услуг, связанных с охраной окружающей среды (экологический аудит, привлечение эксперта и т.д.). Удельный вес природоохранных текущих затрат в общих затратах на производство товарной продукции колеблется в пределах 0,2--3%. В целом по отношению к размерам капитальных вложений текущие затраты превышают последние почти в три раза, при этом соотношение по воздушному бассейну составляет 5:1, по водным ресурсам--1:4**.

Методика определения экономической эффективности природоохранных затрат. В целом согласно Временной типовой методике* расчет экономической эффективности природоохранных мероприятий основывается на сопоставлении затрат на их осуществление с экономическим результатом, достигнутым благодаря этим мероприятиям. В данном случае речь идет о категории экономического эффекта, достигаемого в результате проведения природозащитных мероприятий. Природоохранные затраты в 1--2% от ВНП предотвращают ущерб в 3--5 % объема ВНП.

Оценка экономической эффективности природоохранных затрат имеет особенности, которые проявляются в различиях видов эффекта, а также в методах их определения. Необходимо учитывать следующие обстоятельства:

если природоохранные затраты обеспечивают прирост прибыли, то эффект от затрат выражается в виде предотвращенных потерь и дополнительных затрат, возникающих в результате загрязнения;

региональный характер эффекта природоохранных мероприятий требует сопоставления затрат всех природопользователей данной территории;

большая часть социальных результатов трудно поддается стоимостной оценке.

В соответствии с существующей методикой различают первичный эффект и конечный комплексный социально-экономический эффект от средозащитных мероприятий.

Первичный эффект заключается в снижении загрязнения окружающей среды и улучшения ее состояния и проявляется в снижении объемов загрязнений и концентраций вредных примесей в атмосфере, водной среде и почве. Учитывая необходимость сочетания экономических и экологических интересов предприятий, первичный эффект следует выражать непосредственно в виде приращения продукции, выпущенной без нарушения экологических норм.

Конечный эффект выражается в повышении уровня жизни населения, эффективности производства. При этом экономические результаты проявляются как прирост чистой продукции, снижение потерь сырья и материальных ресурсов, экономия затрат в непроизводственной сфере, снижение затрат из личных средств.

Социальный эффект проявляется в снижении заболеваемости населения, улучшении условий отдыха, сохранении природных ресурсов, имеющих эстетическую ценность. Специфика социального эффекта природоохранной деятельности заключена в преобладающем значении его качественных характеристик. Однако социальный эффект может быть учтен в экономических показателях: экономия затрат на лечение, выплаты по больничным листам и пр.

Методика предусматривает расчет общей (абсолютной) и сравнительной экономической эффективности.

Абсолютная эффективность средозащитных затрат определяется для выявления экономической результативности природоохранных мероприятий на различных уровнях хозяйствования (государство, регион, отрасль, предприятие). Сравнительная эффективность затрат необходима для экономического обоснования и отбора наиболее приемлемых (оптимальных) вариантов мероприятий природоохранного значения.

Общая (абсолютная) экономическая эффективность природоохранных мероприятий определяется как отношение полного экономического эффекта к приведенным затратам на осуществление мероприятий:

Эij -- полный экономический эффект i-го вида на j-м объекте,

С -- текущие затраты,

К -- капитальные затраты,

Еn -- нормативный коэффициент эффективности капиталовложений, равный 0,12.

Полный экономический эффект устанавливается на основе расчета величины предотвращенного ущерба, которая измеряется разностью оценок экономического ущерба от загрязнения окружающей среды до и после проведения природозащитных мероприятий.

Сравниваемые варианты природозащитных мероприятий должны быть приведены в сопоставимый вид либо по объему экологически чистой продукции, либо по нормативному показателю качества окружающей среды. Показателем экономической эффективности сравниваемых вариантов является минимум совокупных затрат (производственного и природоохранного назначения):

К + С/Еn + П > min, где

К -- капиталоемкость по каждому варианту,

С -- текущие затраты по каждому варианту,

П -- природоемкость продукции, которую характеризуют показатели водоемкости, землеемкости, величины образуемых отходов и т.п.

С позиций господствующего экономического подхода очевидно стремление хозяйствующих субъектов выбрать и осуществить такой вариант природоохранных мероприятий, чтобы разница между стоимостью полученного эффекта (предотвращенного ущерба) и затратами на проведение природоохранных мероприятий была максимальной. Наилучший с этой точки зрения вариант называют экономическим оптимумом качества природной среды. Он имеет место, когда прирост природоохранных затрат при малом уменьшении экологических нарушений становится равным снижению экономического ущерба от них. На практике при определении масштабов природоохранных мероприятий учитываются: достигнутый уровень экономического потенциала страны, возможности государства по финансированию природоохранной деятельности, общий уровень загрязнения окружающей среды, рыночные факторы.

В то же время с позиций глобального эколого-экономического подхода, при котором в основе измерения экономической эффективности природоохранных мероприятий находится экологически чистая продукция, речь идет о прекращении (перепрофилировании) экологически опасного производства не только как социально неэффективного, но и как нерентабельного с экономической точки зрения (по причине отсутствия спроса на экологически «грязную» продукцию).

3.5 Экстернальные издержки

Внешние или экстернальные издержки -- одна из основных категорий экономики природопользования.

Проблема экстернальности основана, во-первых, на понятии о собственности. С точки зрения двух субъектов собственности -- общества и предпринимателя -- экономические интересы различны: общество заинтересовано уменьшить ущерб от загрязнения, а предприниматель -- природоохранные издержки, которые отражаются на основных экономических показателях производства. При этом для предпринимателя-природопользователя ущерб, нанесенный «третьим лицам», является по сути внешними издержками его производства. Эти внешние издержки совершенно неравнозначны внутренним издержкам производства и представляют собой убытки предпринимательской деятельности. Исключение составляет тот случай, когда предприниматель сам несет ущерб от собственных выбросов. Таким образом, в общем случае имеет место конфликт интересов различных субъектов собственности.

Во-вторых, экстернальные издержки возникают в связи с ограниченностью ресурса, в качестве которого в данном случае выступает способность окружающей природной среды поглощать без видимых негативных последствий некоторое количество выбросов. Это качество окружающей природной среды называется ассимиляционным потенциалом. Выбросы, превышающие объем ассимиляционного потенциала, приводят к появлению ущерба и, соответственно, к возникновению экстернальных издержек.

В-третьих, исходя из ограниченности ассимиляционного потенциала, с одной стороны, и несовпадении интересов различных собственников, с другой, возникает вопрос о праве собственности на ассимиляционный потенциал. Тот собственник, который получает возможность (право) его использовать, выигрывает за счет отсутствия экономического ущерба и экономии на природоохранных затратах. В то же время для того собственника, которому он не достался, велика вероятность потерпеть убытки вследствие деятельности первого. При этом убытки второго для первого являются экстерналъными издержками.

Таким образом, учитывая конфликт интересов общества и предпринимателя, когда общество заинтересовано в снижении ущерба от загрязнения, а предприниматель -- в сокращении природоохранных затрат, необходим механизм регулирования воздействия на окружающую среду. Суть регулирования заключается в интернализации экстернальных издержек, т.е. обществу необходимо превратить внешние издержки во внутренние и заставить предпринимателя оплатить все издержки, связанные с его деятельностью.

Реализация этой цели видится в установлении обществом платы за выбросы, равной экстернальным издержкам (так называемый «пигувианский налог»*). Размер платы должен исходить из принципа компенсации нанесенного ущерба. Однако, учитывая методические трудности при расчете экономического ущерба от загрязнения, в практических целях следует опереться на показатели качества окружающей среды -- на норматив предельно допустимой концентрации отдельных загрязнителей (ПДК) и рассчитанную на основе ПДК величину предельно допустимых выбросов (ПДВ) как допустимый уровень загрязнения.

3.6 Экономическая оценка ассимиляционного потенциала природной среды

Ассимиляционный потенциал -- это способность окружающей природной среды (атмосферы, водных источников, почвы) воспринимать различные антропогенные воздействия (в том числе вредные примеси) в определенных масштабах без изменения своих основных свойств в неопределенно длительной перспективе.

Ассимиляционная способность окружающей среды представляет собой специфичный природный ресурс. Учитывая глобальные масштабы воздействия на окружающую среду, возникает понятие об ограниченности или дефицитности ассимиляционного потенциала окружающей среды (АПОС).

Сложность количественного определения данного природного ресурса связана с разнообразием видов антропогенного воздействия, а также с трудностями определения безопасного уровня каждого из этих видов воздействия.

Экономическое значение АПОС как особого качества природной среды выражается в принципиальной возможности экономить на природоохранных затратах. Эта экономия определяет общественную полезность или ценность АПОС.

Помимо экономии на затратах по очистке выбросов наличие АПОС позволяет предотвращать потери (ущерб) от загрязнения (точнее, ущерб от негативных изменений основных свойств окружающей среды в результате загрязнения). Таким образом, предотвращенный ущерб -- экономия затрат по предотвращению загрязнения -- определяет экономическую оценку АПОС на основе затратного подхода.

Метод рентной или квазирентной оценки АПОС (оценка, основанная на его дефицитности) строится на возможностях искусственного воспроизводства АПОС. При этом оценка представляет собой разность между общественно необходимыми затратами на снижение выбросов (воздействий) до экологических нормативов и индивидуальными затратами на достижение экологических нормативов в пределах конкретной территории, АПОС которой подлежит оценке. Данный подход представляется более предпочтительным как с точки зрения соответствия объективной стоимости природного ресурса, каким является АПОС, так и с позиций практического использования.

Для практического осуществления экономической оценки АПОС на основе рентного метода предлагается использовать степень (кратность) превышения экологических нормативов в оцениваемом районе. Затем через полученный показатель (коэффициент) и заранее определенное значение экономической оценки АПОС в эталонном районе (где соблюдаются экологические нормативы) рассчитать искомую экономическую оценку АПОС. Кроме того, данный подход предполагает проведение экономической оценки АПОС для каждого загрязняющего вещества отдельно. Общая экономическая оценка АПОС определяется суммированием оценок по отдельным веществам.

Постановка проблемы рационального использования АПОС обусловлена глобальным характером природопользования и связанными с этим негативными последствиями хозяйственной деятельности.

Данная проблема имеет несколько аспектов рассмотрения.

1. Трудность количественной определенности АПОС ставит вопрос о допустимом количестве вредных выбросов, которые может принять окружающая среда без изменения своих основных свойств (т.е. какое количество АПОС как природного ресурса может быть использовано в хозяйственной деятельности).

2. Практически не решен вопрос о представлении АПОС в качестве природного ресурса (понятие детериорационного кадастра представляет собой пока только научную категорию). Это обстоятельство, а также отсутствие четкой количественной определенности АПОС не позволяет рассматривать его как объект собственности.

3. При отсутствии объекта собственности нет (не может быть) и собственника (субъекта собственности). В этом случае невозможно решить вопрос о распределении прав на использование этого ограниченного ресурса.

4. Существует вопрос объективной экономической оценки АПОС, поскольку то, что никому не принадлежит, никем и не оценивается. В настоящее время пользование АПОС осуществляется бесплатно или почти бесплатно. В лучшем случае может быть установлена цена за пользование им, но она не базируется на экономической оценке АПОС. Таким образом, практическое внедрение методов экономической оценки ассимиляционного потенциала возможно при условии введения прав собственности на АПОС.

5. Введение имущественных прав на ассимиляционный потенциал должно быть дополнено возможностью перераспределения (продажи) прав собственности на АПОС между предпринимателями-загрязнителями.

6. Необходим соответствующий институциональный механизм управления АПОС (государственные или муниципальные управленческие органы, рыночные институты: уполномоченные банки и биржи по торговле правами на загрязнение и т.д.).

В современной хозяйственной практике имеет место так называемый открытый доступ к пользованию ассимиляционного потенциала. Это приводит к тому, что в окружающую среду поступает гораздо больше загрязняющих веществ, чем количество, соответствующее АПОС, о чем свидетельствует нарастающий поток отрицательных последствий хозяйственной деятельности. Предприятия, превышающие нормативы выбросов загрязняющих веществ (ПДВ) фактически присваивают АПОС. Причем, образно говоря, в течение одного года может быть присвоен (потреблен) не только годичный АПОС, но и потенциал будущих лет. Таким образом, речь идет о том, что может быть исчерпан запас прочности глобальной экосистемы, каковой является биосфера.

Помимо того, что бесконтрольное присвоение АПОС предприятиями-загрязнителями чрезвычайно опасно с экологической точки зрения, оно существенно искажает показатели экономической эффективности хозяйственной деятельности, поскольку издержки основного производства не отражают стоимости потребляемых природных ресурсов (в данном случае АПОС как специфического природного ресурса).

Кроме того, следует учитывать проблему *несовпадения интересов различных экономических субъектов: т.е. деятельность предприятий-загрязнителей наносит вред не только обществу в целом, но и другим предпринимателям (в том числе партнерам и конкурентам по бизнесу). В частности, это может быть выражено как:

ограничение хозяйственной деятельности других предпринимателей или индивидов (например, размещение жилой застройки, рекреационного комплекса вблизи крупного химического комбината);

увеличение издержек основного производства у других предпринимателей (дополнительные затраты на доподготовку производственных ресурсов, например, очистку загрязненной воды, сортировку сельскохозяйственной продукции);

прямая потеря дохода (снижение продуктивности сельскохозяйственных культур под воздействием кислотных осадков, гибель животных вследствие аварийных выбросов высокотоксичных веществ, заболеваемость и временная потеря трудоспособности людей, связанных с экологически опасным производством).

При этом во всех случаях речь идет о возникновении ущерба, а, следовательно, и экстернальных издержек. Таким образом, экстернальные издержки возникают, когда объем выбросов превысит ассимиляционный потенциал окружающей среды. С точки зрения субъектов, обладающих различными интересами, категория ущерба возникает, когда нарушены чьи-то права (при этом имеется как минимум два собственника). Тогда экстернальные издержки одного называют ущербом для другого.

Установление прав собственности на АПОС, их первоначальное распределение и последующее перераспределение позволяет перевести экстернальные издержки во внутренние издержки виновника загрязнения. Осуществление прав собственности реализуется через договорные отношения и законодательное закрепление принципа компенсации нанесенного ущерба (принцип «загрязнитель платит»). При этом следует иметь в виду несколько возможных ситуаций:

предприниматель сам является собственником, тогда все издержки, связанные с загрязнением, являются для предпринимателя внутренними; в то же время реципиент (другой предприниматель) оговаривает требования к качеству окружающей среды и возможные потери от загрязнения в условиях арендного договора и, таким образом, перекладывает собственные издержки через величину арендной платы на собственника участка; в случае изменений условий договора (например, при увеличении объема выбросов первым предпринимателем-собственником) предприниматель-арендатор вправе потребовать адекватную компенсацию;

предприниматель не является собственником территории (АПОС) и для осуществления своей хозяйственной деятельности он должен заключить арендный договор с одним собственником, в договоре должны быть указаны разрешенные предпринимателю объемы выбросов; размер арендной платы, устанавливаемый собственником, включает при этом компенсацию величины ущерба, наносимого загрязнением; при изменении объемов и структуры выбросов пересматриваются условия договора аренды, либо он может быть расторгнут;

предприниматель имеет дело с несколькими собственниками, которые подвергаются вредным воздействиям его хозяйственной деятельности; при этом наряду с договором аренды участка для непосредственной производственной деятельности предпринимателю необходимо заключить договора с другими собственниками по поводу компенсации нанесенного ущерба и отнесения этих компенсаций на виновника загрязнения.

Во всех случаях необходима регламентация прав предпринимателей-«загрязнителей» и реципиентов-«жертв» (в т.ч. выполнение принципа не превышения ПДК, обязательность выплат собственнику АПОС со стороны виновника загрязнения), создание механизма принятия решений (переговоры, достижение компромисса, заключение договора), наличие институциональной структуры, которая обеспечит закрепление механизма использования АПОС (прав собственника ассимиляционного потенциала, который является держателем соответствующего количества прав на загрязнение окружающей среды, принципов обязательной компенсационной ответственности за ущерб, и не превышения ПДК).

Объем прав на загрязнение исходит из величины экономической оценки АПОС, которая опирается на нормативы качества окружающей среды (ПДК). А они в свою очередь отражают общественные экологические потребности, т.е. какой уровень качества окружающей среды общество считает приемлемым.

Механизм перераспределения прав собственности на АПОС может быть использован в ситуации превышения нормативов выбросов (назначении временно согласованных выбросов -- ВСВ), т.е. при наличии неудовлетворенного платежеспособного экологического спроса. В данном случае возникает необходимость продажи или субаренды прав на загрязнение на взаимовыгодных условиях. При этом государственные природоохранные органы контролируют заданные уровни ПДК в контрольных точках и перераспределения квот на выбросы между предпринимателями. Этот механизм реализуется путем торговли разрешениями на выброс через уполномоченные структуры (экологические банки и биржи прав на загрязнения).

Таким образом, существует две базовые схемы распределения прав на использование АПОС:

1) предприниматель сам является собственником и включает стоимость ассимиляционного потенциала в основные издержки производства;

2) собственником АПОС является «жертва» загрязнения; в этом случае предприниматель, действуя в пространстве правового государства, должен получить часть прав на АПОС; он может это сделать посредством заключения договора (отчуждения собственности на АПОС); в зависимости от условий договора предприниматель либо платит компенсацию жертвам загрязнения, либо вкладывает деньги в природоохранную деятельность, либо прекращает хозяйственную деятельность.

Продажа прав на загрязнение как форма интернализации экстернальных издержек предпочтительнее по сравнению с платой за загрязнение, которая не гарантирует качества среды в динамике.

Тема 4. Экономический механизм природопользования в Кыргызстане

4.1 Кадастры природных ресурсов

Кадастровая форма предоставления природно-экономической информации о природных ресурсах является общепризнанной в мировой практике.

Кадастр природных ресурсов -- это систематизированный свод сведений количественных, качественных и территориально-адресных показателей, характеризующих определенный вид природных ресурсов, включая экономическую оценку, а также характер изменений состояния ресурсов под воздействием природных, техногенных и экономических факторов. Кроме того, кадастр может включать рекомендации по рационализации использования ресурсов и необходимым мерам их охраны.

Существующая система природно-ресурсных кадастров включает в себя следующие ключевые компоненты отраслевых кадастров:

1) государственную регистрацию природопользователей;

2) количественной учет природных ресурсов;

3) бонитировку природных ресурсов;

4) экономическую оценку природных ресурсов. Основными принципами формирования этой системы являются обеспечение требований комплексного природопользования, полной достоверности количественного и качественного учета природных ресурсов, распределение их по пользователям и территории, оценка фактического состояния природно-ресурсного потенциала.

Для составления кадастра используются данные инвентаризации природных ресурсов, которая представляет собой выявление и периодический учет количества, качества, динамики запасов и изменений в процессе эксплуатации различных видов природных ресурсов.

В практике имеют место следующие виды кадастров природных ресурсов:

земельный кадастр -- свод сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель, включает данные регистрации землепользователей, учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономической оценки земель;

водный кадастр -- систематизированный свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, водопользователях;

лесной кадастр -- систематизированный свод сведений об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда;

кадастр месторождений полезных ископаемых -- свод сведений по каждому месторождению, характеризующих количество и качество основных и совместно залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, условия разработки месторождения, геолого-экономическую оценку месторождения, а также сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых;

промысловый кадастр -- свод данных о тех или иных объектах промысла, содержащий их качественную и количественную характеристику, сведения о динамике восстановления, допустимых нормах изъятия; к промысловым кадастрам относят кадастр охотничьих и рыбных ресурсов.

Кроме того, создан кадастр особо охраняемых территорий, содержащий сведения о территориях с особым режимом использования (заповедниках, заказниках, национальных парках).

К кадастрам следует отнести Красную книгу -- список редких и находящихся под угрозой исчезновения организмов, а также Зеленую книгу -- свод данных о редких, исчезающих и типичных растительных сообществах, нуждающихся в особой охране.

Кадастры составляются на основе данных государственного учета, порядок которого устанавливается Правительством КР. Порядок организации, ведения и финансирования кадастров регулируется законодательствами КР и субъектов КР.

Наиболее разработанными являются земельный и водный кадастры.

Основные проблемы существующей системы отраслевых ресурсных кадастров заключаются в следующем:

1) обособленность различных кадастров не позволяет проводить комплексную оценку природно-ресурсного потенциала, а следовательно, существующая система кадастров не может обеспечить управление природопользованием на территориальном уровне;

2) требуют серьезной разработки кадастры ресурсов растительного и животного мира, кадастры рекреационных и заповедных территорий;

3) несопоставимость отраслевых кадастров по содержанию, кругу показателей, отсутствие оценок эффективности использования конкретного ресурса.

Новый элемент кадастрового учета -- комплексный территориальный кадастр природных ресурсов (КТКПР) призван преодолеть указанные недостатки. Кроме того, КТКПР должен содержать в себе дополнительную систему сведений:

о правовом режиме природных ресурсов и природно-ресурсного потенциала в целом,

о распределении природных ресурсов по собственности, пользователям и арендаторам, составу природно-ресурсного потенциала, его количественным и качественным характеристикам, включая ценность природных ресурсов.

Особое место в КТКПР занимает количественная оценка природно-ресурсного потенциала, поскольку природно-ресурсный потенциал любой территории является основой ее экономического развития, позволяя решать текущие и долгосрочные задачи по выходу из социально-экономического и экологического кризиса.

Целью КТКПР является обеспечение органов государственной власти и управления достоверной информацией и средствами контроля, необходимыми для обеспечения рационального природопользования и охраны природно-ресурсного потенциала региона.

Ведение КТКПР включает сбор, учет, обработку, анализ и выдачу природно-кадастровой информации.

Таким образом, КТКПР можно рассматривать в двух аспектах:

1) как банк территориально организованных данных о природно-ресурсном потенциале конкретной территориально-административной единицы и экологической ситуации на определенный момент;

2) как автоматизированную систему сопоставления этих данных, обосновывающую принятие конкретных решений в сфере управления природопользованием.

КТКПР дает возможность производственным предприятиям получить необходимую информацию для принятия хозяйственных решений, связанных с предполагаемым использованием природных ресурсов данной территории.

Создание системы кадастров является фундаментальной проблемой в деле совершенствования управления хозяйственной эксплуатации и охраны природных ресурсов. Управление природными ресурсами в условиях перехода к рыночным отношениям возможно при исчерпывающей и комплексной информации, предоставляемой в удобной и концентрированной форме.

4.2 Планирование. Экологические программы

Согласно Закону «Об охране окружающей природной среды» (2004) планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственных экологических, программ (ст. 17 п. 1).

Под экологической программой понимается увязанный по ресурсам, срокам осуществления, исполнителям комплекс мероприятий (научно-исследовательского, производственного, социально-экономического, природоохранного, организационно-хозяйственного характера), направленных на решение экологических проблем (использование природно-ресурсного потенциала; здоровье населения; сохранение генетической информации, природы, культуры и др. объектов; экологическое воспитание и образование и т. д.).

Государственные и региональные экологические программы являются важнейшим средством реализации государственной экологической политики. Рассмотрим более подробно их значение и содержание.

1. Государственные целевые экологические программы формируются для решения крупных экологических проблем общегосударственного значения. Они характеризуются сложным комплексом мероприятий, проводимых в короткие сроки и требующих значительной концентрации ресурсов для их реализации. Такими проблемами могут быть:

выполнение международных обязательств Кыргызской Республики по охране окружающей среды;

охрана и рациональное использование конкретного вида природного ресурса на территории Кыргызской Республики;

охрана особо ценных природных объектов федерального значения;

оздоровление экологической обстановки в бассейнах морей и крупных речных систем;

реабилитация зон чрезвычайной экологической ситуации (зон экологического бедствия);

целевые экологические научно-технические программы.

Программа включает:

1) содержание проблемы, которое вытекает из анализа ее исходного состояния;

2) структуру проблемы, включая круг потребителей, вопросы развития регионов и отраслей, участвующих в ее решении;

3) временные границы реализации программы, которые определяются на основе ретроспективного и перспективного развития проблемы, учитывая ее внешнеэкономические аспекты, связь с другими проблемами социального и экономического характера;

4) цели программы, которые формируются с учетом документов законодательно-нормативного характера;

5) целевые показатели, которые необходимо достичь в ходе исполнения программы;

6) систему взаимоувязанных мероприятий (основа государственной целевой экологической программы), обеспечивающих решение проблемы: научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические разработки, мониторинг, производственные и технологические мероприятия, строительство, нормативное и правовое обеспечение, реабилитация территорий и объектов, социальное развитие и медицинское оздоровление;

7) объемы финансирования программы (с выделением объемов капитальных вложений).

Экологические государственные целевые программы можно классифицировать по целям их организации на:

межгосударственные, целью которых является реализация мер по выполнению обязательств, вытекающих из международных договоров (например, реализация Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалении);

государственные, направленные на обеспечение экологической безопасности страны (например, о финансировании особо радиационно-опасных производств и объектов);

межрегиональные, имеющие целью обеспечение экологической безопасности на территории ряда субъектов КР (например, обеспечение охраны озера Иссык-куль и рациональное использование ресурсов его бассейна);

региональные, целью которых является улучшение экологической обстановки в одном регионе (например, радиационная реабилитация территории Джумгальской области.

локальные, решающие вопросы принятия неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды в отдельных городах. Затраты на государственные целевые экологические программы включают стоимость разработки реализации программы. Они включают вложения как единовременного, так и текущего характера. В целом стоимость программы оценивается как совокупность прямых финансовых вложений собственно в мероприятия программы и ассигнований в сопряженные сферы для решения программных проблем. Финансовые ресурсы формируются из средств государственного бюджета, бюджетов субъектов республики, внебюджетных средств (средства предприятий) и пр.

Региональные экологические программы формируются на уровне областей и городов. Их особенностью является взаимодействие общегосударственных и территориальных интересов. Это определяет специфику их разработки, направленности и реализации, которую можно охарактеризовать следующим образом:

цели для программы определяют местные органы законодательной и исполнительной власти;

программные мероприятия осуществляются в границах единицы территориально-административного деления КР;

* управление проектированием и реализаций программ обеспечивается местными органами власти;

сочетание экологических, санитарно-гигиенических, медицинских и социальных мероприятий;

финансирование программ осуществляется на основе привлечения средств производственных предприятий, местных и федерального бюджетов.

Основными задачами региональных экологических программ являются;

улучшение экологической или социально-экологической обстановки, * мониторинг окружающей среды, * внедрение экологически чистых технологий, * улучшение здоровья населения, * социальное развитие региона. Региональное программирование выступает как способ перераспределения компетенции между федеральными и региональными органами власти в области природоохранной деятельности. При этом государство осуществляет согласование экологических мероприятий регионального характера в масштабе КР.

На локальном уровне планирование представлено программой природоохранных мероприятий на предприятии. Это комплекс документов перспективного планирования, ориентированный на достижение конечной цели (решение экологических проблем). В документах дается характеристика научно обоснованным мероприятиям по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов, определяется последовательность и сроки реализации намеченных мероприятий, указываются удельные и общие объемы выбросов вредных веществ до и после осуществления каждого мероприятия, оценивается потребность в материальных и финансовых ресурсах. Эти документы являются второй частью эколого-экономического паспорта предприятия -- комплексного документа, содержащего характеристику взаимоотношений предприятия с окружающей средой.

Экологическое планирование следует рассматривать так же как обязательную составляющую долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных прогнозов социально-экономического развития страны, отдельного региона, отрасли экономики. Экологическая часть данного прогноза должна включать систему основных показателей по охране окружающей среды:

капитальные вложения, предусматриваемые на природоохранные мероприятия за счет всех источников финансирования и из них за счет средств федерального бюджета;

объем сброса загрязняющих сточных вод;

объем вредных веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух стационарными источниками загрязнения;

ввод в действие установок для улавливания и обезвреживания вредных веществ из отходящих газов;

ввод в действие сооружений для очистки сточных вод.

Концептуально экономическое планирование в сфере природопользования основывается на понятии экологического планирования. Таким образом, речь идет об эколого-экономическом планировании.

С позиций микро- и макроэкономики эколого-экономический план включает рассмотрение возможностей вывода экологически опасных предприятий и замены их экологически «чистыми», а также закрытие «лишних» предприятий с точки зрения превышения ресурсных возможностей региона и эффективности использования природных ресурсов. Особым случаем считается выявление несовместимости предприятия с окружающей природно-социальной средой. В этой связи эколого-экономическое планирование особенно актуально для зон экологического бедствия.

Эколого-экономическое планирование в общенациональном масштабе пока не внедрено ни в одной стране мира, однако в ряде развитых стран (Германия, Дания, Франция, Швеция, США, Канада) для этого подготовлена научная и практическая основа.

Экономические механизмы природопользования - это инструменты политики, создающие ценовые стимулы для поощрения предприятий загрязнителей и потребителей к принятию решений, направленных на достижение экологических целей. Они включают в себя платежи за загрязнение окружающей среды, платежи за использование природных ресурсов, платежи за неэкологическую продукцию, торговлю квотами за загрязнения, залогово-возвратную систему и др.

Экономические механизмы природопользования служат двум целям: получение денежных средств для финансирования природоохранной деятельности и создание стимулов для сокращения загрязнения.

Платежи за загрязнение окружающей среды являются одним из основных экономических инструментов, используемых в природоохранных целях в республике. Платежами за загрязнение окружающей среды облагается большое число загрязняющих воздух и воду веществ, а также твердые отходы. Эти платежи связаны с системой предельно-допустимых выбросов/сбросов для каждого предприятия, указанных в природоохранных разрешениях.

Разработаны и частично используются такие инструменты как налоги, штрафы, платежи по системе возвратных депозитов, залоговой цене, субсидиям, фискальным инструментам (налоговые и экологические инспекторы), платежам на покрытие затрат (водный сектор и отходы).

Не разработаны совсем такие экономические инструменты как - торговля правами на выбросы, залоговый депозит, стимулирующие налоги и платежи.

Экономический принцип «загрязнитель - платит» является фундаментальной основой экологической политики Кыргызстана. Но наиболее полно он выражен именно в той группе экономических инструментов, которые ещё не работают.

Для сохранения природных систем и обеспечения экологической безопасности необходимо адекватное финансирование. Существующее финансирование природоохранных мероприятий осуществляется по остаточному принципу.

Хотя объемы финансирования текущих затрат на охрану окружающей среды из государственного бюджета с 2003 года росли в среднем на 12% ежегодно, существующих объемов не хватает для выполнения всех необходимых природоохранных мероприятий. Государственное финансирование охраны окружающей среды не позволяет в необходимом объеме осуществлять комплекс природоохранных мероприятий, связанных с охраной окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, производить затраты на содержание заповедников и природных национальных парков, осуществлять и стимулировать инвестиции в основной капитал, используемый в охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, а так же производить его капитальный ремонт.

Сложившаяся экономическая ситуация в Кыргызстане характеризуется тем, что любые бюджетные расходы, не дающие незамедлительного эффекта для восстановления экономики, считаются низкоприоритетными.

На сегодняшний день основным источником финансирования природоохранных мероприятий являются средства международных доноров и средства Республиканского и местных фондов охраны природы и развития лесной отрасли, образованных Указом Президента КР от 17 мая 2006 года № 263.

По предварительной оценке общая сумма грантов на природоохранные мероприятия в республику может составить порядка 20 млн. долларов США на период до 2017 года.

Кроме того, из средств фондов охраны природы и развития лесной отрасли на со-финансирование природоохранных мероприятий выделяется ежегодно более 100 млн. сом, направленных на реконструкцию очистных сооружений, на проведение лесопосадочных работ, на сохранение биоразнообразие и развитие особо охраняемых природных территорий, на реконструкцию свалок и полигонов твердых бытовых отходов, пропаганду экологических знаний, освещение в СМИ и др. Подробнее...

Обслуживание внешнего долга республики отнимает большую часть государственных средств, сокращая возможности финансирования социально-экономических и природоохранных нужд. Общеизвестная схема «обмен долгов на экологию/устойчивое развитие» как один из экономических инструментов природопользования может предоставить республике возможность связать сокращение долга с экологическими выгодами и сокращением бедности. Кыргызстаном подписано Соглашение с Парижским клубом о реструктуризации своих долгов по схеме «обмен долгов за экологию». В республике ведется работа по практической реализации данной схемы. Проведенные ОЭСР исследования показали, что данная схема приемлема для Кыргызстана и были определены потенциальные страны кредиторы (Россия, Турция, Германия, Франция, Узбекистан) с которыми возможно применение механизма «обмен долгов на экологию».

4.3 Система платежей за природные ресурсы

Современная система платежей за природные ресурсы начала формироваться в 70-е годы. Появились такие элементы, как, например, по пенная плата в лесной промышленности, плата за водные и земельные ресурсы, ставки возмещения затрат на геологоразведочные работы.

Применялись также штрафные санкции за нерациональное использование ресурсов.

В 1993 г. принцип «платности использования ресурсов» был закреплен как основополагающий в Законе «Об охране окружающей природной среды» (ст. 20). Цель введения платного природопользования:

рациональное и комплексное использование природных ресурсов,

улучшение охраны окружающей среды,

выравнивание социально-экономических условий хозяйствования при использовании природных ресурсов,

формирование специальных фондов финансирования по охране и воспроизводству природных ресурсов.

Система платежей за природные ресурсы: виды платы, методы определения размера отдельных видов платы, порядок установления, изъятия и использования платы.

Выделяют следующие виды платы за природные ресурсы (землю, недра, воду, лес и иную растительность, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы);

за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов;

за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; за воспроизводство и охрану природных ресурсов;

за воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Плательщиками являются предприятия, объединения, организации, которые используют природные ресурсы или оказывают воздействие на окружающую среду, вне зависимости от форм собственности.

Плата за пользование природным ресурсом -- это цена потребляемого количества ресурса или услуги, оказываемой при пользовании природным ресурсом.

Законодательно плата за пользование природными ресурсами включена в состав налоговой системы (т.е. платежи за природные ресурсы являются налогами).

В настоящее время платежи за природные ресурсы регламентируются следующими законами КР: «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (1991), «О плате за землю» (1991), «Об акцизах» (1991), «Об охране окружающей природной среды» (1991), Земельный кодекс (1991), «О недрах» (1992), «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах» (1995), «О континентальном шельфе Российской Федерации» (1995.), «О животном мире» (1995), «О соглашениях о разделе продукции» (1995), «Водный кодекс Российской Федерации» (1995), «Лесной кодекс Российской Федерации» (1997).

Плата за нерациональное использование природных ресурсов -- это форма экономической ответственности предприятия за ущерб, причиненный в результате несоблюдения норм и правил охраны природных ресурсов и их рационального использования.

Плата за воспроизводство и охрану природных ресурсов -- это компенсация затрат организаций и ведомств, которые осуществляют воспроизводство и охрану отдельных видов природных ресурсов. При определении размеров этого вида платежей необходимо учитывать:

затраты за воспроизводство природного ресурса,

системы контроля и мониторинга состояния природного ресурса;

особенности охраны конкретных видов природных ресурсов от отрицательных последствий хозяйственной деятельности.

Этот вид платежей включается в себестоимость продукции.

Рассмотрим подробнее особенности платежей за основные виды природных ресурсов.

Плата за землю регулируется Законом РФ «О плате за землю»*, а также другими нормативно-законодательными документами**. Она взимается с целью: стимулирования рационального использования

земли,

охраны и освоения новых земель,

повышения плодородия почвы,

выравнивания социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества,

развития инфраструктуры в населенных пунктах,

формирования специальных фондов финансирования этих мероприятий.

Плата за землю распространяется на все земли всех категорий земельного фонда РФ (земли сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения с учетом оговоренных льгот).

Источником платы за землю является прибыль землепользователей.

Все виды платежей за землю поступают первоначально в бюджеты администрации, на территории которых находятся земельные участки. Формами платы за землю являются:

земельный налог,

арендная плата,

нормативная цена земли.

Земельный налог -- это плата за право пользования земельным участком. Таким образом, земельным налогом облагаются собственники земли, землевладельцы и землепользователи. Основанием для установления налога являются документы, удостоверяющие права собственности, владения или пользования земельным участком.

Земельный налог введен с 1 января 1992 года.

Цель его введения::

стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышение плодородия почв;

формирование специальных фондов финансирования этих мероприятий;

создание условий, когда неэффективное использование земли станет невыгодно и иметь неиспользуемые земли будет практически невозможно.

Плательщиками земельного налога являются юридические лица (в т.ч. иностранные) и граждане, которым предоставлена земля в собственность, владение, пользование или аренду на территории КР.

Учет плательщиков и начисление налога (или контроль над правильностью его исчисления) производятся ежегодно по состоянию на 1 июля государственными налоговыми органами. Списки плательщиков налога составляются районными и городскими комитетами по земельным ресурсам и землеустройству .

Размер земельного налога устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год. Он не зависит от результатов хозяйственной деятельности, но учитывает качественные характеристики земель.

Величина земельного налога зависит от вида земель. В земельном фонде Кыргызстана в соответствии с Земельным кодексом выделены следующие виды земель с учетом их целевого назначения :

земли сельскохозяйственного назначения,

земли населенных пунктов (городов, рабочих, курортных, дачных поселков и сельских населенных пунктов),

земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и иного назначения;

земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения,

земли лесного и водного фондов и земли запаса.

Средние размеры налога с одного гектара пашни по субъектам КР и налог на земли городов и других населенных пунктов утверждаются государственным законом.

В основе дифференциации средних размеров налога на земли сельскохозяйственного назначения лежат материалы кадастровой оценки земель по группам почв пашни, а также по видам и подвидам сельскохозяйственных угодий (сенокосов, пастбищ, многолетних насаждений).

В среднем по России налог в 1996 г. составил около 4000 тыс. рублей за гектар пашни. При этом средний размер налога существенно различается по регионам - от 1913 руб. в Архангельской области до 11138 руб. в Краснодарском крае .

Средние ставки земельного налога дифференцированы для городов и других населенных пунктов по их местоположению (по экономическим районам ) и численности населения ( прил. 2 к Закону « О плате на

землю »). В целом средние ставки налога в расчете на год колеблются от 100 до 2000 руб. за квадратный метр .

Для курортных зон введены коэффициенты увеличения средней ставки земельного налога (от 1,5 до 8,0 раза), которые учитывают рекреационную ценность курортных районов и зон отдыха в отдельных субъектах Федерации.

Кроме того, повышающие коэффициенты к средней ставке земельного налога введены для групп городов с учетом их статуса и развития социально-культурного потенциала (от 2,5 до 4,0 раз) , а также на основе численности населения городов и различной градостроительной ценности территории (коэффициент увеличения средней ставки земельного налога в городах и районах с исторической застройкой варьируется от 2,2 до 3,0 раза).

...