Экономика природопользования

В случае занижения предприятием размеров платежей в бюджет с него взыскивается из прибыли вся сумма заниженных или сокрытых платежей, а также штраф (основанием является акт о выявленных нарушениях, составляемый контролирующими органами). В случае несвоевременного поступления средств взыскивается пеня в размере 0,3% от суммы платежа за каждый день просрочки.

Излишние платежи, поступившие в результате неправильного их начисления, подлежат возврату по письменному заявлению предприятия в течение 30 дней с даты его поступления или зачету в счет будущих периодов

Если платежи за загрязнение окружающей среды сверх установленных предельно допустимых нормативов равны или превышают размер прибыли, остающейся в распоряжении предприятия, то контролирующие органы ставят вопрос о приостановке или прекращении деятельности этого предприятия.

Таким образом, значение платежей за загрязнение заключается в стимулировании предприятий к самостоятельному осуществлению природоохранных мероприятий, а также в аккумулировании средств в системе внебюджетных экологических фондов для проведения природоохранных мероприятий.

Рассмотрим некоторые проблемные аспекты действия экономического механизма взимания платы за загрязнение.

Отсутствие целостности .системы права: несоответствие принятых законов (о предприятии, о налогообложении) Закону “Об охране окружающей природной среды”.

Различная методологическая база расчета платы за загрязнения, сохраняющая традиции ведомственного подхода (например, разногласия по нормативам платы за сброс сточных вод промышленного происхождения между природоохранными органами и предприятиями жилищно-коммунального хозяйства).

Фактическое невзимание платы за загрязнения, превышающие ПДВ, по причине сложности установления и доказательства причинно-следственных связей.

Низкие размеры индексации платежей за загрязнение.

В условиях прогрессирующего экономического спада производства предприятия не в состоянии платить большие штрафы, что приводит к усилению административно-правовых форм воздействия на предприятия.

Корректировка платежей за загрязнение не имеет законодательного станса, она зависит от конкретных ответственных лиц. В результате, как показывает практика, льготы по платежам не выполняют своей стимулирующей функции и не всегда обоснованы.

При несоблюдении сроков уплаты и других нарушениях по платежам, направляемым в систему внебюджетных экологических фондов, нормы налогового законодательства не применяются.

Перспективы развития экономического механизма взимания платы за загрязнение окружающей среды в частности определяются следующими направлениями:

развитие природоохранного законодательства, в т.ч. по упорядочению использования льгот по платежам за загрязнение;

формирование рыночных институтов природопользования, дополняющих систему правового и административно-экономического механизма;

введение действенной системы контроля над незарегистрированными источниками загрязнения;

введение новых видов платежей с учетом региональных особенностей хозяйственной деятельности, а также технологических особенностей производства; например, взимание платы за загрязнение почв, особенно в районах интенсивного земледелия; проработка вопросов взимания платежей за особо опасные виды загрязнения; введение платежей на топливо и др.;

использование системы компенсационной ответственности и штрафных санкций за загрязнение окружающей среды в ходе военных действий, испытаний оружия, уничтожения боеприпасов и вооружений;

усовершенствование механизма индексации базовых ставок в соответствии с прогнозируемым уровнем инфляции.

С экономической точки зрения плата за загрязнение окружающей среды и другие виды воздействия на нее является платой за пользование ассимиляционным потенциалом природной среды. В этом значении она, как и плата за пользование всеми природными ресурсами, должна отражать реальные значения общественных издержки производства. В западных странах эти платежи получили название «Pigovian tax» (пигувианский налог - по имени учёного предложившего его) Пигувианский налог - это абсолютная величина, численно равная «зазору» (разнице между общественно необходимыми издержками на производство(воспроизводство) этого товара и его рыночной цены.

4.5 Финансирование природоохранной деятельности

Система экологических фондов.

В основе современной системы природоохранной деятельности лежит плановая система охраны природы, которая опиралась на систему централизованного планирования экономики. На практике это находило отражение в заданиях по осуществлению природоохранных мероприятий в планах социально-экономического развития наряду с показателями производственной деятельности. Такие задания формулировались ан уровне государства в целом, отрасли, отдельных регионов и конкретных предприятий. На основе планов-заданий определялась потребность в финансовых и материально технических ресурсах, т.е. система централизованного финансирования дополнялась системой фондирования - централизованного распределения материально технических ресурсов.

Основным источником средств на природоохранные мероприятия являлся государственный бюджет, хотя формально речь шла о других источниках финансирования - бюджеты регионов, средства министерств и ведомств, собственные средства предприятия. Однако фактически их нельзя было рассматривать в качестве независимых от госбюджета источников финансирования.

Эта система была неэффективной, поскольку средств на решение экологических задач из госбюджета выделялось недостаточно, т.к. они не были приоритетными. Однако существенное достоинство этой системы заключалось в её регулярности.

Если в условиях административно командного хозяйства определяющую роль играло материально техническое обеспечение природоохранной деятельности (через систему фондов и лимитов), то в условиях рыночного хозяйства, где единственным дефицитным ресурсом являются деньги, решающим фактором эффективности природоохранной сферы становится устойчивость ее финансового обеспечения.

Введение в 1989--1990 гг., таких экономических методов регулирования охраны окружающей среды и природопользования, как платежи за использование природных ресурсов и платы за загрязнение, позволило сформировать базу новой системы финансирования природоохранной деятельности.

Согласно Закону РФ “Об охране окружающей природной среды” (ст. 17, п. 2) в настоящее время финансирование природоохранных мероприятий и экологических программ производится за счет следующих источников средств (рис. 4.5.1):

1) бюджеты всех уровней;

2) средства предприятий, учреждений и организаций;

3) внебюджетные поресурсные и территориальные экологические фонды;

4) фонды экологического страхования;

5) кредиты банков;

6) займы в инвалюте;

7) средства населения (в т.ч. добровольные взносы иностранных юридических лиц и граждан).

Отметим значение и некоторые особенности формирования отдельных источников финансирования.

В доходную часть бюджетов всех уровней зачисляются соответствующие налоги, платежи и отчисления за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды (например, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, земельный налог). Законодательством РФ установлено, что, кроме закрепленных и регулируемых доходов, из бюджета вышестоящего уровня в бюджет нижестоящего могут поступать

дотации, субсидии, субвенции, которые предусматривают и целевое инвестирование природоохранной деятельностью. Например, в соответствии с Законом РСФСР “О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, Москве и Санкт-Петербургу ” (1992) на реализацию инвестиционных экологических программ может предоставляться финансовая помощь в виде субвенций из федерального бюджета и внебюджетных фондов. Порядок и условия предоставления и использования этих субвенций регламентируются указанным законодательным актом.

Собственные средства предприятий формируются за счет прибыли хозяйствующих субьектов.Текущие затраты на проведение природоохранных мероприятий и эксплуатацию природоохранных основных фондов включаются в себестоимость продукции предприятий.

Внебюджетные целевые поресурсные фонды были созданы для исключения остаточного принципа выделения средств на выполнение мероприятий по охране и воспроизводству отдельных видов природных ресурсов. Созданы следующие внебюджетные фонды: воспроизводства минерально-сырьевой базы, воспроизводства, охраны и защиты лесов, восстановления и охраны водных объектов.

Внебюджетные экологические фонды - новый элемент системы поддержки инвестиций в охрану окружающей среды - были созданы для финансирования неотложных

природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и др.

На характеристике экологических фондов ниже следует остановиться более подробно.

Общественные фонды охраны окружающей среды “образуются за счет средств населения, добровольных взносов и пожертвований общественных объединений и других источников.

Эти фонды создаются общественными экологическими объединениями, профессиональными союзами РФ и расходуются исключительно на охрану окружающей природной среды. Порядок образования и использования указанных фондов определяется общественными объединениями, учредившими данные фонды.”

На практике спектр привлекаемых средств из различных каналов разнообразнее. Источниками финансирования природоохранной деятельности могут быть различные сочетания средств бюджетов всех уровней, собственных средств предприятий, внебюджетные поресурсные и экологические фонды, кредиты банков, займы в инвалюте, средства населения (2, ст. 22).

Опираясь на опыт развитых стран следует обратить внимание на довольно значительную дифференциацию источников средств, привлекаемых на природоохранные нужды. Так, в США финансирование в регионах ведется через субсидии федерального правительства; из фондов, формирующихся частью из общих государственных доходов; из местных поступлений (платежи за услуги по уборке отходов, пользование водоочистным

оборудованием, загрязнение среды обитания); из средств, полученных по специальным безналоговым займам.

Использование собранных средств на финансирование природоохранной деятельности характеризуется целевой направленностью - на проведение природоохранных мероприятий. Так, в бюджетах всех уровней финансирование природоохранных мероприятий и экологических программ выделяется отдельной строкой и обеспечивается материально-техническими ресурсами (2, ст. 17, п. 3). По данным Государственного доклада “ О состоянии окружающей природной среды в РФ”(1995 г.), в 1995 году на средства из федерального бюджета осуществлялись только природоохранные мероприятия, включенные в состав государственных программ. Централизованно за счет государства также финансировалась основная деятельность природоохранных министерств и ведомств (Минприроды России, Роскомгидромета, Роскомзема, Роскомвода и др.).

Средства внебюджетных территориальных экологических фондов используются регионами также по целевому назначению в соответствии с Законом “ Об охране окружающей природной среды” и другими нормативными документами.

В общем объеме средств финансирования природоохранных мероприятий особое внимание уделяется доле капиталовложений - средств, направляемых на создание природоохранных фондов. Например, в 1994 г. капитальные вложения на охрану природы составляли около 28% (2,3 трлн. руб.) общей суммы затрат. В общем объеме инвестиций, направляемых в производственное строительство в 1994 г., капиталовложения на охрану природы и рациональное использование природных ресурсов составили 3,9%.

Объемы капиталовложений природоохранного значения дифференцируются по регионам и по объектам охраны. При этом наблюдаются значительные колебания доли основных источников финансирования в общем объеме капиталовложений природоохранного значения. Это основано на различиях природно-климатичаских, социально-экономических, экологических условий. Структура источников финансирования капиталовложений в природоохранные мероприятия характеризуется в среднем по территории России следующими данными: средства бюджетов всех уровней 42,7%, средства экологических фондов - 1%, средства предприятий и организаций - 56,3%. В то же время, например, для Свердловской области это соотношение имеет следующий вид: 30,2% - средства бюджетов всех уровней; 4,7% - средства экологических фондов и 65% - средства предприятий и организаций.

Анализ динамики финансирования природоохранных мероприятий (1987-1992) по основным источникам финансирования позволяет выявить некоторые тенденции:

доля централизованных капиталовложений из бюджетов всех уровней имеет тенденцию к снижению; так, если в 1987-1988 гг. они составили 100% в общем объеме инвестиций, то в 1989 г. их доля снизилась в целом по России до 65,7%, в 1991г. -до 38,5%. По отдельным субьектам РФ эта доля изменяется от 13% до 83%;

одновременно со снижением доли капиталовложений за счет средств бюджетов всех уровней наблюдается тенденция возрастания доли инвестиций за счет средств экологических фондов; так в 1991-1992 гг. их доля составляла 1%; в1993 - 1,4%; в 1994 - 2,4 % от общего объема инвестиций на строительство природоохранных объектов за счет всех форм собственности; в перспективе экологическим фондам должна принадлежать ведущая роль в общем объеме финансирования;

доля средств предприятий и организаций имеет тенденцию к увеличению: в 1989 году она составляла 34,3%, а в 1991 году - 56,3%; в отдельных регионах доля капиталовложений за счет средств предприятий и организаций значительно превышает средний по России показатель.

Исходя из анализа существующей тенденции структурного соотношения источников финансирования природоохранной деятельности в отдельных регионах, политику инвестирования природоохранной деятельности следует строить на основе собственных средств предприятий и организаций, средств экологических фондов, а также привлекая средства различных инвесторов.

Система экологических фондов. Государственные внебюджетные экологические фонды были созданы для централизованного финансирования капиталовложений на охрану окружающей среды в РФ. Согласно Временному положению об образовании фондов охраны природы, их создание предусматривалось при краевых, областных, окружных, городских исполкомах Советов депутатов и советов министров автономных республик в целях финансирования межотраслевых и территориальных природоохранных мероприятий.

В 1990 г. был создан Экологический фонд России при Государственном комитете РСФСР по экологии и природопользованию. Формирование экологических фондов субъектов Федерации, городов и районов совпало с проведением эксперимента (1989 - 1990) по введению платежей за загрязнение окружающей природной среды (всего в эксперименте участвовало около 50 регионов). Эти платежи стали основным источником формирования экологических фондов (первые фонды были созданы в тех регионах, которые участвовали в эксперименте). В настоящее время внебюджетные экологические фонды созданы во всех субъектах Федерации. Экологические фонды не только аккумулировали плату за загрязнение, но и концентрировали средства других финансовых источников для осуществления инвестиционной природоохранной деятельности и стимулирования природопользователей на проведение этой деятельности.

В соответствии с Законом РСФСР “ Об охране окружающей природной среды “ (1991) создана единая трехуровневая система внебюджетных государственных экологических фондов. На верхнем уровне - Федеральный экологический фонд, на среднем уровне - фонды субъектов Федерации, на нижнем уровне - районные и городские фонды.

Главная цель создания внебюджетных экофондов: формирование автономной, независимой от госбюджета структуры для централизованного финансирования природоохранной деятельности. При этом важно подчеркнуть, что средства экофондов дополняют бюджетные средства и средства предприятий - природопользователей (собственные и заемные).

В соответствии с действующим законодательством основными задачами экологических фондов являются:

финансирование и кредитование программ и научно - технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения;

мобилизация финансовых ресурсов на природоохранные мероприятия и программы;

экономическое стимулирование рационального природопользования, внедрения экологически чистых технологий;

содействие в развитии экологического воспитания и образования.

Источниками формирования экологических фондов согласно Закону об охране окружающей среды (ст. 21, п. 2) следует считать:

платежи предприятий, объединений и организаций за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения;

штрафные платежи за аварийные выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, платежи за сверхнормативное и нерациональное (некомплексное) использование (потери) природных ресурсов;

средства, взыскиваемые по искам для возмещения ущерба, причиненного государству нарушением природохозяйственного законодательства в результате хозяйственной деятельности предприятий;

средства от реализации конфискованных средств охоты и рыболовства, а также продукции, незаконно добытой посредством их применения;

средства, полученные в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности других юридически лиц;

добровольные взносы предприятий, учреждений, общественных организаций и граждан (в т.ч. поступления от иностранных юридических и физических лиц).

Кроме того, некоторая часть фондов складывается из доходов их промыслов, индивидуальной и кооперативной деятельности, рекреационных мероприятий, доходов от размещения природоохранных займов, лотерей, выставок и других коммерческих мероприятий.

Доля платежей за загрязнение окружающей среды, как показывает практика, составляет в приходной части фондов около 80 - 85%.

Расходование средств экологических фондов должно иметь исключительно целевую направленность - только на цели, связанные с природоохранной деятельностью.

Основными направлениями использования средств экологических фондов являются:

выделение льготных кредитов и ссуд предприятиям на возвратной основе;

вложение средств в формирование начального капитала предприятий, создаваемых для производства продукции природоохранного назначения;

долевое участие в финансировании проектов, что стимулирует вовлечение дополнительных инвестиционных ресурсов предприятий;

гарантийные обязательства коммерческим банкам при выдаче ссуд и кредитов предприятиям на реализацию природоохранных проектов.

При этом средства экологических фондов распределяются следующим образом:

60% - на реализацию природоохранных мероприятий местного значения;

30% - на реализацию природоохранных мероприятий регионального значения;

10% - на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения;

Рассмотрим отдельные составляющие системы экологических фондов.

Ядром системы экофондов является Федеральный экологический фонд Российской Федерации (ФЭФ), созданный по постановлению Правительства. Основная цель деятельности фонда - разработка и реализация федеральных и межрегиональных программ и привлечения для этого средств территорий, предприятий, организаций и других возможных источников. Фонд действует на основании Устава, руководит ФЭФ правление и исполнительная дирекция.

Правление фонда устанавливает приоритетные направления инвестиционной политики:

разработка государственных и федеральных программ;

создание нормативно - правовой базы природопользования;

проектирование и развитие особо охраняемых территорий;

экологическое просвещение в условиях крайнего дефицита бюджетных ассигнований;

поддержка территориальных органов и коллективов, осуществляющих природоохранные и природовосстановительные работы комплексного вида ( многопрофильные);

долевое участие в разработке и реализации проектов в области рационального природопользования, ресурсосбережения и переработки отходов;

финансовая поддержка международного сотрудничества, проводимого в рамках межгосударственных соглашений.

Основной источник поступления средств в ФЭФ РФ - 10% средств, поступающих от предприятий на счета региональных экологических фондов.

Законами о федеральном бюджете на 1995, 1996 и 1997 годы было предусмотрено консолидирование в федеральный бюджет средств Федерального экологического фонда.

Территориальные экологические фонды (ТЭФ) - второй и третий уровень системы государственных внебюджетных экофондов.

Формирование системы ТЭФ осуществляется следующим образом:

1. предприятия перечисляют платежи за загрязнения, экологические налоги и штрафы в местный экофонд;

2. местный фонд делает отчисления по фиксированным ставкам в вышестоящий региональный фонд (межобластной, федеральный), а также осуществляет расчеты с аналогичными фондами соседних территорий по отводу трансграничных загрязнений; ставки отчислений устанавливаются в результате переговоров между держателями фондов с учетом конкретной экологической и экономической ситуации;

3. организации и граждане могут перечислять на счет ТЭФ добровольные взносы;

4. ТЭФ размещают “экологические займы” среди населения.

Основные направления использования средств региональных экофодов:

· предоставление кредитов, займов, субсидий предприятиям и организациям,

· выполняющим природоохранные работы и внедряющим “экологическую” технику и технологию;

дотирование ряда производителей и потребителей “экологически чистой” продукции;

финансирование научных исследований и проектных разработок в области охраны окружающей среды, а также деятельности служб экологического контроля и мониторинга;

поощрение (премирование) предприятий за сверхнормативное улучшение природоохранных показателей своей деятельности;

выплаты компенсаций организациям и гражданам, которым был нанесен ущерб от загрязнения окружающей среды;

долевое участие в осуществлении территориальных (градостроительных) природоохранных проектов, включая создание и функционирование особо охраняемы природных территорий, и в развитии таких сфер деятельности, как рекреация, здравоохранение и т. п.

Кроме того, региональный экофонд имеет дополнительные возможности регулирования качества окружающей среды через создание системы компенсационных расчетов на основе так называемого “бабл - принцина”. Например, экологический фонд может скупить у некоторых предприятий квоты на выбросы и резервировать их. Это возможно в случае, если ситуация в регионе такова, что экологические проблемы признаются приоритетными на уровне властных структур по отношению к экономическому развитию. Если предприниматель заинтересован в размещении своего предприятия на территории данного региона, где установленный лимит выбросов уже исчерпан (либо экофонд не заинтересован исчерпывать свой резерв квот на выбросы) то он должен оплатить фонду стоимость снижения загрязнения на эквивалентную массу выбросов на действующих предприятиях. При этом фонд принимает на себя обязанности обеспечить это снижение экономическими методами (через субсидии и т. д.).

В данном случае региональный экофонд выступает в качестве посредника на рынке экологических услуг, причем сделка с фондом должна быть выгоднее, чем ряд непосредственных сделок такого рода с отдельными предприятиями.

Перспективы развития ТЭФ видятся в предоставлении им права кредитования природоохранной деятельности в регионах и постепенном превращении их в коммерческие экологические банки, хранящие экологические платежи и штрафы предприятий и других природопользователей. Основной целью создания этих структур является развитие экологической инфраструктуры, формирование рынка экологических работ и услуг.

Следует подчеркнуть, что в нынешних условиях значительно возрастает роль предприятий, которые являются основными исполнителями природоохранных мероприятий в регионе и обладают для этого собственными средствами. Таким образом, финансовое обеспечение природоохранной деятельности основывается на создании обособленных экологических фондов предприятий.

Экологический фонд предприятия (ЭФП) создается в виде специального счета в местном отделении государственного или коммерческого банка, обслуживающего предприятие. Прежде всего, он формируется на экологически опасных предприятиях.

Источниками формирования ЭФП являются:

амортизационные отчисления по природоохранным объектам и сооруженям;

платежи за загрязнение окружающей среды в пределах норм;

штрафные платежи за превышение норм загрязнения;

платежи на цели воспроизводства (восстановления) расходуемых природных ресурсов (рентные платежи), вносимых предприятиями, когда они восстанавливают эти ресурсы за счет собственных средств или банковских кредитов (в т.ч. отчисления в фонд возмещения стоимости геолого - разведочных работ);

целевые субсидии (субвенции, дотации) и кредиты на осуществление природоохранных мероприятий ,получаемые на конкурсной основе из средств бюджета, территориальных внебюджетных экологических фондов для снижения вредных воздействий предприятий на окружающую среду;

кредиты государственных и коммерческих банков;

доходы (депозитный процент) от хранения в банке средств ЭФП;

прибыль предприятия, включая экономию по выплате налога на прибыль при ее использовании на финансирование природоохранных нужд.

Основные направления расходования средств ЭФП:

1. различные природоохранные нужды (например, строительство и реконструкция пылегазоочистных установок и пр.);

2. осуществление компенсационных расчетов с другими предприятиями, а также юридическими лицами и гражданами (приобретение дополнительных квот на загрязнение, прямая компенсация нанесенного ущерба);

3. финансирование технологической реконструкции основных производственных процессов предприятия ( в той мере, в которой такое совершенствование приводит к снижению "экологической нагрузки" на окружающую среду);

4. временно свободная часть средств может быть использована для финансирования других хозяйственных нужд предприятия или храниться в банке на депозитном счете.

Необходимо отметить, что предприятия, создавшие экологический фонд, обладают свободой в использовании средств этого фонда. В частности, предприятие обладает свободой маневра финансовыми ресурсами своего экологического фонда между различными природоохранными нуждами. Однако при это следует обеспечить жесткий контроль за расходованием средств ЭФП со стороны местных финансовых и природоохранных органов , т. к. часть средств может быть использована на нужды, прямо не связанные с природоохранной деятельностью. Кроме того, хранение в банках средств ЭФП должно находиться под контролем банковских учреждений и природоохранных органов.

Отметим, что Законом "Об охране окружающей природной среды " не предусмотрено создание ЭФП.

Особую группу составляют фонды экологического страхования (или фонды экологической безопасности), создаваемые государственными или частными финансовыми органами для оказания помощи и компенсационных выплат предприятиям, учреждениям и гражданам в случае причинения им серьезного ущерба изменениями в окружающей среде, которые квалифицируются как экологические кризисные ситуации, экологические катастрофы и экологические бедствия. Эти фонды являются потенциальными источниками финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды.

Проблемы и перспективы развития финансовой системы в сфере природопользования в России. Формирование механизма финансирования природопользования и охраны окружающей среды в России имеет ряд проблемных аспектов. Рассмотрим некоторые из них.

Распоряжение средствами всех возможных источников финансового обеспечения природоохранной деятельности регионов РФ находится в компетенции различных структурных единиц управления (территориальные органы исполнительной власти, комитеты по охране природы, руководство предприятий, поресурсные комитеты и т. д.). Практика свидетельствует о нескоординированности действий территориальных органов при инвестировании природоохранных мероприятий из различных источников финансирования, что приводит к дублированию, распылению материальных, трудовых и денежных средств. Исходя из этого, стоит проблема разграничения функций, выполняемых соответствующими органами управления при осуществлении природоохранной деятельности в регионах.

Нередки случаи нецелевого использования средств экологических фондов (на строительство дорог, гаражей, выдачу беспроцентных ссуд коммерческим структурам, оплату коммунальных услуг). Это обстоятельство обусловливает необходимость четкого контроля со стороны государственных органов власти и территориальных специально уполномоченных органов за поступлением и целевым использованием средств экологических фондов.

В решении проблемы финансирования природоохранной деятельности территорий необходимо сформировать нормативную базу для обоснования потребностей в финансовых ресурсах отдельных регионов для восстановления и охраны природно - ресурсного потенциала. Практика свидетельствует о необходимости создания (или выделения) целевых фондов охраны и воспроизводства природных ресурсов в составе экологических фондов ( в т. ч. экологических фондов предприятий).

Для обеспечения экологической безопасности населения, существующих производств, отдельных видов деятельности, сооружений и т. д. целесообразно создание страховых фондов на предприятиях.

Кроме того, следует разработать критерии и принципы разграничения компетенции в области финансирования природоохранной деятельности между федеральным и территориальным уровнями.

Целевая направленность формирования и использования собранных средств на природоохранную деятельность наблюдается не по всем позициям республиканского бюджета. Так, ресурсные платежи приведены в доходе бюджета общей цифрой (без разделения по отдельным видам ресурсов). Это не позволяет сопоставить изъятые средства и целевые расходы по данным позициям.

Практика свидетельствует о том, что предприятия не имеют не только возможности, но и желания инвестировать в природоохранную сферу. Как обычно, они используют предусмотренное законодательством и нормативными документами право засчитывать в счет платежей за загрязнение природоохранные затраты, понесенные предприятием. Однако эти средства предоставляются из экологических фондов и не являются собственными средствами предприятий.

В результате предприятие может не погашать задолженности перед экологическим фондом, если оно затратило аналогичную сумму на природоохрану.

Решение проблемы видится в поиске и реализации механизма, стимулирующего заинтересованность предприятий в результатах природоохранной деятельности.

Возможность использования кредитов отечественных банков (внутренних кредитов) на финансирование природоохранных мероприятий ограничена в связи с очень высокой (свыше 100%) ставки процента по кредитам. Использование льготных кредитов в этой сфере не находит поддержки государства.

Весьма важным направлением укрепления финансовой базы природоохранной деятельности в России является привлечение из иностранных источников кредитов на льготных условиях, донорских и спонсорских средств. В связи с значительный интерес представляет реализация российской программы организации инвестиций в оздоровление окружающей среды (см. "Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды").

В рамках проекта по управлению окружающей средой РФ, поддержку которого осуществляет Международный банк реконструкции и развития (МБРР), предприятиям будут предоставляться субзаймы для осуществления инвестиционных проектов и помощь в подготовке пакета финансирования, включая средства донорских грантов. В целях содействия в составлении технико - экономических обоснований предприятиям выделяются авансы на подготовку инвестиционных проектов. При этом ограничения в отношении форм собственности предприятий не предусмотрены.

Возможность привлечения средств частных инвесторов связана с процедурой экологического аудита (см. п. 4. 8.). Перспективным для привлечения частных иностранных инвестиций является ресурсосбережение (энергосбережение), переработка отходов. В качестве реальной возможности следует рассматривать получение гранта на реализацию мероприятий, приоритетных с точки зрения мирового сообщества (например, по защите озонового слоя).

Для формирования устойчивой системы финансирования природоохранной сферы в России необходимо сформировать финансово - кредитный механизм управления природопользованием, включающий:

систему финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды из средств бюджетов различных уровней;

развитую систему экологических фондов, инновационных экологических фондов, экологических фондов предприятий;

систему федеральных и региональных экологических банков, специальных банков под реализацию крупных экологических программ и проектов;

привлечение средств за счет фондов экологического страхования;

привлечение средств Мирового и Европейского банков и фондов, организаций и фирм к финансированию природоохранных мероприятий;

использование собственных средств предприятий на природоохранные нужды;

систему льготных экологических инвестиционных кредитов.

В рамках региональной политики России предстоит существенное превышение роли регионов в финансировании природоохранных мероприятий, создание в них объектов экологической инфраструктуры, а следовательно, повышения их инвестиционной привлекательности. Это возможно осуществить путем замены бюджетных ассигнований регионам возобновляемыми фондами заемных средств. В этом случае федеральное правительство страны предоставляет средства на формирование этих фондов на возвратной основе, что существенно отличает их от субсидий. При такой системе финансовых отношений перед регионами встают дополнительные финансовые обязательства, которые компенсируются расширением их самостоятельности в использовании полученных средств (например, под залог ценных бумаг предприятий региона). Необходимо подчеркнуть, что размеры займов регионам должны быть достаточными для разработки, строительства и внедрения природоохранных объектов, тогда как субсидии в ряде случаев не достигали 50 % стоимости объектов.

Поскольку в настоящее время в составе доходов бюджета учитываются не только 10%-е отчисления, поступившие непосредственно от предприятий, но и 10% средств, перечисленные в ФЭФ Российской Федерации из территориальных экологических фондов, очевидна необходимость корректировки общего норматива отчислений в региональные (территориальные) экологические фонды, так как они становятся также источником доходов территорий. При этом функции по учету платежей и контролю за их поступлением будут переданы налоговым органам.

Переход к рынку обусловливает перестройку управления инвестиционной деятельностью в природоохранной сфере. На федеральный уровень будут выноситься только согласованные с регионами решения по межрегиональному размещению федеральных инвестиций.

Следует подчеркнуть, что для достижения эффективности природоохранных мероприятий в России их финансовая поддержка должна быть достаточно велика (достигать некоторого критического объема). В противном случаен вероятность нерезультативных затрат становится большой, а экономические цели развития производства приходят в противоречие с социальными целями. Таким образом, средства на охрану природы не могут выделяться по остаточному принципу, в то же время они ограничены размерами созданного национального дохода.

4.6 Экологическое страхование

Финансовый ущерб окружающей среде, населению, хозяйству, связанный с авариями промышленных предприятий, чрезвычайно велик. Его доля в общем ущербе от загрязнения окружающей среда достигает 25 - 30%. Возмещение этого ущерба в странах с рыночной экономикой осуществляется в первую очередь за счет владельца предприятия через систему экономического страхования. Только в случаях катастрофических размеров ущерба к его возмещению может подключиться государство.

Система экологического страхования делает невыгодным аварийный случай на предприятии как для самого предприятия, так и для его страховщика и заставляет уделять большое внимание вопросам анализа экологического риска, контролю над производственным процессом и безопасности отходов хозяйственной деятельности.

Экологическое страхование - это страхование ответственности объектов - потенциальных виновников аварийного, непреднамеренного загрязнения среды и страхование собственных убытков, возникающих у источников такого загрязнения. Цель экологического страхования - наиболее полная компенсация нанесенного экологического вреда.

Экологическая сущность страхования состоит в том, что оно выступает как совокупность особых замкнутых перераспределительных отношений между его участниками по поводу формирования за счет денежных взносов целевого страхового фонда, предназначенного для возмещения возможного чрезвычайного и иного ущерба предприятиям или организациям или для оказания денежной помощи гражданам.

В России правовая база экономической ответственности за вред, нанесенный окружающей среде, обеспечена Законами РФ " Об охране окружающей природной среды"(1991), "О предприятиях и предпринимательской деятельности" (1992) и "О страховании" (1993). Согласно данным законам, причиненные убытки должны компенсироваться за счет собственных средств виновниками и лишь в исключительных случаях - за счет госрезервов.

Экологическое страхование включает (рис. 4.6.1.):

· обязательное и добровольное экологическое страхование для покрытия непредвиденных расходов, возникающих в результате аварий;

· систему экологического страхования стихийных бедствий;

· фонда экологического страхования и поддержки независимых страховых компаний.

Выделяют следующие виды экологического страхования: личное, имущественное, экологической ответственности (рис. 4.6.1.).

Личное и имущественное страхование имеют значение для граждан, в страховании экологической ответственности граждане не участвуют, но оно также в итоге затрагивает их интересы, поскольку создает дополнительные финансовые гарантии компенсации экологического вреда.

К страхованию ответственности перед третьими лицами относится:

страхование общей гражданской ответственности перед третьими лицами, которое предусматривает покрытие ущерба за нанесение вреда имуществу юридических лиц и граждан, а также вреда жизни и здоровью населения в результате аварий и катастроф;

страхование ответственности за нанесение вреда окружающей природной среде (собственно экологическое страхование), под которым понимается страхование владельцев особо потенциально объектов в связи с необходимостью возмещения ущерба третьим лицам, обусловленного технологической аварией и катастрофой; это страхование предусматривает покрытие затрат на ликвидацию последствий загрязнения, прямого имущественного ущерба третьим лицам, пострадавших от вредных воздействий.

Экологическое страхование может осуществляться в добровольной и обязательной форме.

Добровольное страхование осуществляется на основе договора между страхователем и страховщиком. Условия и порядок его проведения устанавливаются согласно Закону о страховании (1993), конкретные условия определяются в договоре страхования.

Обязательным является страхование, осуществляемое в силу закона. Виды, условия и порядок его проведения определяются соответствующими нормативными актами. Обязательное страхование охватывает предприятия, внесенные в учреждаемый в законодательном порядке перечень экологически опасных объектов. Для этих целей создается банк данных (экологический архивариус) об опасных для окружающей среды предприятиях, включающий сведения о размерах ставок, страховых ставок и сумм страхового возмещения для каждого типа таких объектов или страховых событий.

В основе ранжирования предприятий по степени их экологической опасности лежат оценки вероятностей страхового риска загрязнения окружающей среды и потенциального экономического ущерба, причиняемого загрязнением. На основе величины экономического ущерба от аварийного загрязнения среды предприятия разделяют на три группы:

1. особо опасные - группа "А" (предприятия с вероятностью аварий на уровне 0,09) должны подлежать обязательному страхованию;

2. опасные - группа "Б" (предприятия с вероятностью аварий 0,085) - решение по обязательному страхованию принимают региональные природоохранные органы;

3. малоопасные - группа "В" (вероятность аварий - 0,059) - предприятия страхуют риск экологических аварий на добровольной основе.

Среди основных понятий экологического страхования следует назвать следующие:

страховой случай - свершившееся событие, предусмотренное договором страхования или законом, с наступлением которого возникает обязанность страховщика произвести страховую выплату страхователю или третьим лицам;

страховая сумма - определенная договором страхования или законом денежная сумма, исходя из которой устанавливаются размеры страхового взноса или страховой выплаты;

страховая выплата производится при страховом случае с имуществом в виде страхового возмещения, а при случае с личностью страхователя (или третьим лицом) в виде страхового обеспечения;

страховое возмещение выплачивается в размерах, предусмотренных действующим гражданским законодательством и определяемых в результате рассмотрения дел в судебном и другом порядке. Страховое возмещение включает:

компенсацию ущерба, вызванного повреждением или гибелью имущества;

сумму убытков, связанную с ухудшением условий жизни и окружающей среды;

расходы, необходимые для спасения жизни и имущества лиц, которым причинен вред и т. д.

Не возмещаются убытки, связанные с генетическими последствиями загрязнения природной среды.

Обеспечение экологической безопасности населения и хозяйственных объектов на всех уровнях реализуется через создание системы экологического страхования. В нее входят следующие фонды:

страховые фонды предприятий - источников повышенного экологического риска;

фонды взаимного страхования, создаваемые отраслевыми и региональными объединениями таких предприятий;

фонд страхования экологического риска, который обеспечивает страховую защиту третьих лиц в случае причинения им ущерба загрязнением окружающей среды, а также возмещение убытков самого страхователя, финансовые ресурсы этих фондов формируются за счет средств федерального экологического фонда и страховых компаний, стимулирующих природоохранную деятельность.

Страховые фонды предприятий и фонды взаимного страхования предназначены для компенсации экологического ущерба (как правило, небольшого). Размер взносов и величина возмещения убытков из этих фондов определяются совместным решением участников в каждом конкретном случае.

Схема работы указанных страховых фондов заключается в том, что предприятия - загрязнители и граждане (реципиенты) вносят некоторую сумму в один или несколько фондов, которые в случае возникновения страхового случая компенсируют пострадавшим убытки. Объединение фондов в единую систему экологического страхования позволяет в случае необходимости перемещать капитал из одного фонда в другой, размещать временно свободные финансовые средства на депозитных банковских счетах. Фонды выполняют по отношению друг к другу роль перестраховщиков.

Практически предприятие не может самостоятельно справиться с финансовыми последствиями страховых случаев, связанных с наступлением ответственности по ущербам, вызванными техногенными авариями. Единственной формой защиты интересов населения и предприятий является страхование.

В России добровольное страхование экологической ответственности осуществляется небольшим числом страховых компаний: "Аско - Москва", "Добрый День"(Тюмень), "Эко - Сфинкс" (Санкт - Петербург), "Северная корона" (Москва), некоторые компании Росгосстраха и др. При содействии территориальных природоохранных органов создаются специализированные страховые организации: Ивановский и Нижегородский фонды экологического страхования, Волгоградский центр экологического страхования, Саратовский страховой фонд экологической безопасности.

Отметим некоторые проблемы и тенденции развития социального страхования.

Одной из главных проблем является отсутствие необходимой статистической базы для объективного расчета тарифных ставок страховых премий, а также необходимость создания больших резервных фондов либо поиск перестраховщика для выполнения обязательств.

Кроме того, отсутствуют нормативные оценки убытка, причиненного как имуществу, так и здоровью граждан.

В расчете величины убытков и ущерба является вопрос определения ущерба здоровью (жизни) населения (п. 3.3). В этой связи наметилась негативная тенденция в деятельности страховой защиты: страховые компании исключают из своих правил страхования страхование ответственности за вред, причиненный здоровью в результате экологического бедствия.

Одной из причин, сдерживающих развитие рынка экологического страхования является отсутствие методологии и методики страхования экологического риска.

В механизме экологического страхования не предусмотрены временные рамки ответственности страховщика, а также способы определения характера загрязнения (является этот процесс текущим или единичным).

Страховое законодательство не учитывает особенности рисков экологического происхождения. Страхование экологической ответственности не закреплено в Законе о страховании о Законе об охране окружающей природной среды. В России необходимы особые нормы, регулирующие экологические направления в страховании (Закон об экологическом страховании или изменения в Закон об охране окружающей природной среды).

Для широкого практического применения экологического страхования необходимо:

принятие постановления Правительства РФ об отнесении затрат на страхование ответственности предприятий - источников повышенной опасности на себестоимость продукции, товаров и услуг (прежде всего это имеет отношение к предприятиям повышенной опасности);

принятие Закона РФ "О промышленной безопасности";

введение системы лицензирования предприятий с повышенной опасностью.

4.7 Эколого-экономическое стимулирование

Экономическое стимулирование - составная часть экономического механизма управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Другие экономические методы регулирования (планирование, финансирование мероприятий по охране окружающей среды, установление лимитов, платы за природные ресурсы, за загрязнение, лицензирование, экологическое страхование, экологический аудит) представляют собой систему косвенных регуляторов качества окружающей среды. Все экономические регуляторы, затрагивая имущественные интересы природопользователей, приводят к пониманию зависимости между экономической выгодой и соблюдением экологических требований. Таким образом, экономический стимул в управлении природопользованием - это своеобразная привязка задач экологически устойчивого развития к экономическим интересам природопользователей.

Эколого-экономическое стимулирование включает:

налогообложение (в т. ч. экологическое);

финансово - кредитный механизм природоохранной деятельности (льготное кредитование, субсидирование, субвенцирование и др.);

ценовую политику ( использование поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию, регулирование цен на первичные ресурсы и конечную продукцию);

государственную поддержку предприятий, производящих природоохранное оборудование и контрольно - измерительные приборы, а также фирм, выполняющих работы и оказывающих услуги экологического назначения;

создание системы экологической сертификации, в том числе аккредитация органов по экосертификации;

формирование рынка экологических работ и услуг;

проведение политики торговли правами на загрязнение (использование механизма купли-продажи государственных лицензий на право загрязнения окружающей среды);

введение ускоренной амортизации основных фондов природоохранного назначения;

лицензирование использования природных ресурсов (лицензионный сбор).

Существуют две группы методов эколого-экономического стимулирования:

позитивной мотивации;

негативной мотивации.

Эти две стороны экономического стимулирования можно определить как меры заинтересованности и меры ответственности. Использование первой или второй группы методов определяется уровнем законодательно- нормативного обеспечения отдельных вопросов природопользования, экономической оценкой выгодности проводимых природоохранных мероприятий для предприятия, а в основе формируется экологическими потребностями общества.

Более конкретные меры экономического стимулирования зависят от уровня на котором производится стимулирование. На уровне отдельных работников оно имеет форму заработной платы, премии, материальной ответственности, штрафа; на уровне предприятия-фирмы - это цена конечной продукции (услуги), прибыль, фонды экономического стимулирования; на уровне государства - это налоговая, финансовая, ценовая политика.

Рассмотрим более подробно отдельные инструменты эколого-экономического стимулирования (рис. 4.7.1.).

1. Налогообложение - один из важнейших и наиболее реальных стимулов для предприятия. Оно включает платежи и сборы за пользование природными ресурсами (земельный налог, плату за воду, забираемую из водохозяйственных систем, лесные подати, налог на право пользование недрами и др.), а также экологические налоги. Основная идея введения в систему налогообложения экологической составляющей состоит в установлении прямой и непосредственной зависимости части отчислений с предприятий в бюджеты от степени вреда, наносимого этим предприятием окружающей среде.

Среди экологических налогов выделяют регулирующие и финансирующие налоги.

Регулирующие налоги направлены на непосредственное предотвращение действий, наносящих ущерб окружающей среде, при этом налог соизмеряется с ущербом окружающей среде. При определении ставок налогов учитывают показатели технической возможности и экономической рентабельности хозяйственной деятельности. При большой гибкости (дифференциации) налогов расходы на предотвращение ущерба окружающей среде оказываются выгодными. К регулирующим экологическим налогам в России относятся платежи за загрязнение окружающей среды.

Финансирующие налоги направлены на взимание денежных сумм и аккумулирование их в специальных экологических фондах, откуда финансируются различные природоохранные мероприятия. Особенность этого вида экологических налогов в том, что они не должны быть жестко связаны с негативными последствиями хозяйственной деятельности. При установлении финансирующего налога руководствуются критериями прибыльности и непрерывности финансовых поступлений. Примером этого вида налога являются: отчисления на воспроизводство минерально - сырьевой базы, отчисления, плата за восстановление и охрану водных объектов и др.

Налоговая политика государства включает:

...