В данной работе мы рассмотрим метод укрупненной оценки ущерба. В данной методике на основе экспериментов и экспортного анализа обобщены рекомендации по оценке экономического ущерба, сведенные во Временную методику определения предотвращенного экологического ущерба [87]. Эта методика также может быть использована при определении экономического эффекта природоохранных мероприятии. Экономический эффект от проведения природоохранных мероприятий на предприятии достигается за счет сопоставления затрат с достигаемым результатом, который выражается через величину предотвращенного годового экономического ущерба от загрязнения среды. При проведении водоохранных мероприятий общий эффект от их выполнения складывается из прямого эффекта - предотвращения загрязнения водных объектов и косвенного, получаемого в результате извлечения их воды ценных веществ.

Прямой экономический эффект (Э_п) - это разница между расчетной величиной предотвращенного (уменьшенного) ущерба, наносимого объекту и величиной затрат на водоохранные мероприятия, приведенных к годовым затратам.

Под косвенным (Э_к) принимается экономический эффект, получаемый в результате проведения многоцелевых мероприятий. Он определяется по формуле (4)

(4)

где Э_ц - эффект, получаемый в результате извлечения ценных веществ, тыс. руб.;

n - число пользователей, получивших косвенный эффект от проведения природоохранных мероприятий;

- экономия приведенных затрат, которые необходимо было вложить для производства дополнительной продукции, тыс.руб.

Эффект, получаемый в результате извлечения ценных веществ, рекомендуется определять по формуле (5)

Э_ц = У_ц - З_ц, (5)

где У_ц - предотвращенный ущерб от сброса загрязнений, содержащих ценные вещества, тыс.руб.;

З_ц - дополнительные приведенные затраты, связанные с извлечением ценного вещества.

Предотвращенный ущерб от сброса ценного вещества (У_ц) определяется по формуле (6)

У_ц = У_ц1 - У_ц2, (6)

где У_ц1 - ущерб от сброса ценного вещества при отсутствии природоохранных мероприятий;

У_ц2 - ущерб от сброса ценного вещества после проведения природоохранных мероприятий.

Общий эффект (Э) от проведения природоохранных мероприятий определяется по формуле (7)

Э = Э_п = Э_к (7)

Анализ автором дипломной работы методики определения экономической эффективности от внедрения природоохранных мероприятий, и, в частности, формул (4-7) позволяет сделать вывод о некоторой ее некорректности. Во-первых, не учитывается стоимость извлеченных веществ в явном виде. Выделенные вещества могут быть использованы объектом водопользования в собственным производительном цикле, что скажется на величине ценообразования продукции, прибыли предприятия. Во-вторых, величина предотвращенного ущерба от сброса ценных веществ определяется по методике дважды, что скажется на величине косвенного эффекта.

Эколого-экономический ущерб природной среде означает фактические экологические, экономические или социальные потери, возникшие в результате нарушения природоохранного законодательства, хозяйственной деятельности промышленных предприятий, стихийных экологических бедствий, катастроф. Ущерб проявляется в виде потерь природных, трудовых, материальных, финансовых ресурсов в народном хозяйстве, а также ухудшения социально-гигиенических условий проживания для населения и качественных изменений (потерь) экономического потенциала страны.

Экономический предотвращенный ущерб рекомендуется определять по следующим видам природных ресурсов: водным; атмосферному воздуху; почвам и земле; растительному и животному миру.

Основными факторами, по которым определяется величина предотвращенного ущерба, являются: масса загрязняющих веществ, недопущенных к сбросу (выбросу) в водные объекты и атмосферный воздух в результате природоохранных действий; объемы использованных обезвреженных отходов производства и потребления, не поступивших на размещение; уменьшение загрязненности земель и их площадей; сохранение численности отдельных видов животных и растений и др.

Приведенная масса загрязняющих веществ представляет собой условную величину, позволяющую в сопоставимом виде отразить вредность или эколого-экономическую опасность всей суммы разнообразных загрязнений, поступающих в атмосферный воздух или водную среду от одного или различных источников сброса (выброса) загрязняющих веществ, например, от промышленных предприятий и др.

Предотвращенный экологический ущерб от загрязнения окружающей природной среды представляет собой оценку в денежной форме возможных отрицательных последствий, которые удалось избежать (предотвратить, не допустить) в результате природоохранной деятельности.

Общую величину предотвращенного экологического ущерба в результате реализации природоохранных мероприятий следует определять в соответствии с Временной методикой определения предотвращенного экологического ущерба по формуле (8)

У_п = ?У_пр * К_n , (8)



где У_п - оценка в денежной форме общей величины предотвращенного экологического ущерба на территории субъекта РФ по всем направлениям природоохранной деятельности в течение отчётного периода;

У_пр - величина предотвращенного экологического ущерба по n-му направлению в течение отчетного периода;

К_n - коэффициент индексации базовых нормативов платы, определяется по формуле (9)

К_n = K_um / K_uуд, (9)

где K_um - коэффициент индексации платы текущего года по отношению к 1992г.;

K_uуд - коэффициент индексации платы года, указанного в таблицах удельных показателей ущерба, по отношению к 1992 г.

Укрупненная оценка величины предотвращенного ущерба от выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух может проводиться как для одного крупного источника или группы оцениваемых источников, так и для региона в целом.

При укрупненных оценках предотвращенного ущерба (либо оценке прогнозируемой величины предотвращенного ущерба) для территории в целом, в качестве оцениваемой группы источников могут рассматриваться все источники в данном городе, регионе, рассматриваемые как единый «приведенный» источник. В этих случаях для определения величины предотвращенного ущерба предлагается использовать усредненные расчетные значения экономической оценки ущерба на единицу приведенной массы атмосферных загрязнений (удельные ущербы) для основных экономических районов РФ.

Расчетная формула имеет следующий вид (10)

(10)

где У^а_прг - величина экономической оценки удельного ущерба от выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, (далее - показатель удельного ущерба) для r-го экономического района РФ, руб./уcл.т;

М₁^а, M₂^а - приведенная масса выбросов загрязняющих веществ соответственно на начало и конец расчетного периода в рассматриваемом регионе, уcл.т;

К_э^а - коэффициент экологической ситуации и экологической значимости состояния атмосферного воздуха территорий экономических районов России, определяется в соответствии с таблицей 14.

J_Д - индекс-дефлятор по отраслям промышленности, устанавливаемый Минэкономикой России на рассматриваемый период и доводимый Госкомэкологии России до территориальных природоохранных органов.

Формула для расчета показателя удельного ущерба У^а_пргj приведена в [87, Приложение 2, п.1]. Значения этого показателя для основных экономических районов РФ представлены в таблице 13.

Приведенная масса загрязняющих веществ для к-го конкретного объекта или направления атмосфероохранной деятельности рассчитывается по формуле (11)

(11)

где m_i^a - масса выброса в атмосферной воздух i-гo загрязняющего вещества или группы веществ с одинаковым коэффициентом относительной эколого-экономической опасности, т/год;

K^a_эi - коэффициент относительной эколого-экономической опасности i-го загрязняющего вещества или группы веществ (таблица 15);

i - индекс загрязняющего вещества или группы загрязняющих веществ;

N - количество учитываемых групп загрязняющих веществ.



Таблица 13 - Показатели эколого-экономической оценки удельного ущерба от загрязнения атмосферного воздуха по экономическим районам РФ (на 1.01.98г.) [87, Приложение 2, Таблица 1]

№ п/п	Наименование экономического района	Показатель удельного ущерба, р./усл. т.
1	Северный	35,6
2	Северо-Западный	48,4
3	Центральный	57,3
4	Волго-Вятский	49,5
5	Центрально-Черноземный	48,6
6	Поволжский	49,3
7	Северо-Кавказский	53,2
8	Уральский	52,2
9	Западно-Сибирский	46,6
10	Восточно-Сибирский	36,3
11	Дальневосточный	34,2
12	Калининградская обл.	47,9
	РФ Всего	47,5

Таблица 14 - Коэффициенты (К_э) экологической ситуации и экологической значимости территории [87, Приложение 3 Таблица 2]

Экономические районы РФ	Кэ
Северный	1,4
Северо-Западный	1,3
Центральный	1,6
Волго-Вятский	1,5
Центрально-Черноземный	2,0
Поволжский	1,9
Северо-Кавказский	1,9
Уральский	1,7
Западно Сибирский	1,2
Восточно-Сибирский	1,1
Дальневосточный	1,1



Таблица 15 - Коэффициент относительной эколого-экономической опасности загрязняющего вещества, выбрасываемого в атмосферный воздух У^Б_уд.РФ = 47,5 руб.\усл.т. - 1998г. [87, Приложение 2, Таблица 2]

№ п/п	Загрязняющие вещества	Кэi
Твердые, жидкие и газообразные загрязняющие вещества
1	Оксид углерода (углерод оксид)	0,4
2	Углеводороды (в пересчете на углерод)	0,7
3	Твердые вещества (недифференцированная по составу пыль)	2,7
4	Окислы азота	16,5
5	Сернистый ангидрид	20,0
Специфические загрязняющие вещества (по классам опасности)
6	Группа А (4 класс опасности):
	1. Бутилен, бензин, гексан, циклогексан, скипидар, пентан и др. химические соединения с ПДКср.сут.>= 0,8 мг\м куб.	1,2
	2. Аммофос, арилокс, бутилацетат. гексилацетат карбомид, мочевина, диэтиловый эфир, магния хлорат, углерод четыреххлористый, этил хлористый, этилацетат и др. хим. соединения с ПДКс.с. от 0,08 до 0,7 мг\м куб.	6,7
	3 Аммиак, ацетон, бензин сланцевый, диметилэтаполамин, диэтиламин, калия карбонат, мелиорант, метилен бромистый, нафталин и др. хим. соединения с ПДКс.с.< 0,08 мг\м куб.	28,5
7	Группа В (3 класс опасности): 1 Ангидрид вольфрамовый, вольфрама оксид, дихлорпропан, зола сланцевая, натрия сульфат, пропилен, трихлорэтилен и др. хим. соединения с ПДК с.с. > 0,1 мг\м куб.	10,0
:	2. Альдегид масляный, амбуш, висмута оксид, гептен, железа оксид, капролактам, магния оксид, метиланилин, олова оксид, сажа и др. хим. соединения с ПДКс.с. от 0,01 до 0.09 мг\м куб.	33,5
:	3. Железа сульфат, кислота капроновая, хлорбензатрифторид, пентадиен, этилакрилат и др. хим. соединения с ПДКс.с. < 0,01 мг\м куб.	143,0
8	Группа С (2 класс опасности): 1. Ингидриды, бензол, водород хлористый (соляная кислота), дихлорэтан, ксилол, гексафторбензол, азотная кислота, серная кислота, пиридин, тетрахлорэтилен, хлортетрациклин, эпихлоргидрин и др. хим. соединения с ПДКс.с. > 0,05 мг\м куб.	20,0
	2. Акрилонитрил, анилин, бром, бромбензол, бромфенол и др. производные, водород цианистый, диметилатин, диметилформамид, йод, нитробензол, тетрациклин, фтористые соединения и др. хим. соединения с ПДКс.с. от 0,005 до 0,004 мг\м куб.	110,0
	3. Амины алифатические, водород мышьяковистый, водород фтористый, железа хлорид, марганец и его соединения (в пересчете на диоксид марганца), меди оксид, медь сернистая, медь хлорная, метальдигид. монометилалин, мышьяк (органические соединения в пересчете на мышьяк), никель металлический, никеля оксид, сероводород, фенол, стирол, формальдегид, хлоропрен и др. хим. соединения с ПДКс.с. <= 0,005 мг\м куб.	500,0
9	Группа Д (1 класс опасности): 1. Барий углекислый, ванадия оксид, бутил хлористый, гексахлорциклогексан, а-на-фтахинон, озон, пропилена оксид, толуилен-диизоционат, М-хлораналан и др. хим. соединения с ПДКс.с. > =0,002 мг\м куб.	330,0
	2. Кислота тедефталиевая, никеля сульфат, свинец сернистый, таллия карбонат (в пересчете на таллий), хром шестивалентный, этиленимин и др. хим. соединения ПДКс.с. от 0,001 до 0,0004 мг\м куб.	1670,0
	3. Диэтилртуть, кадмия соединения (в пересчете на кадмий), никеля растворимые соли (в пересчете на никель), соединения ртути, соединения свинца и др. высокотоксичные хим. соединения с ПДКс.с. от 0,0002 до 0,0003 мг\м куб.	5000,0
	4. Бенз(а)пирен, БВК, селена диоксид (в пересчете на селен), теллура диоксид (в пересчете на теллур), тетраэтилсвинец и др. чрезвычайно токсичные хим. соединения с ПДК с.с. <= 0,0001 мг\м куб.	12500,0

Примечание: К_эi - коэффициент относительной экологической опасности i-го вещества; У^Б_уд.РФ - базовый норматив ущерба, в среднем по РФ, равен 47,5 руб.\усл.т.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующий вывод: чем больше текущие затраты на природоохранную деятельность, тем меньше экономический ущерб, вызываемый воздействием загрязненной ОС, и наоборот. Увеличение текущих затрат не означает роста общих затрат на производство, т.к. на величину этого роста уменьшается экономический ущерб предприятия, который также включается в себестоимость выпуска готовой продукции. Общие затраты на производство продукции увеличатся лишь при превышении текущих затрат на повышение экологической безопасности над издержками на охрану ОС.



3.2 Механизм нейтрализации угроз экологической безопасности предприятия атомного энергопромышленного комплекса

Одним из наиболее значимых элементов системы экологической безопасности предприятия является механизм ее обеспечения, который представляет собой совокупность законодательных актов, правовых норм, побудительных мотивов и стимулов, методов, мер, сил и средств, с помощью которых обеспечивается достижения целей безопасности и решения стоящих задач. Основное назначение механизма обеспечения экологической безопасности предприятия заключается в создании и реализации условий, обеспечивающих экологическую безопасность предприятия, населенного пункта, региона. Действие механизма должно быть направлено на обеспечение экологической безопасности в деятельности предприятия, как в настоящее время, так и на перспективу.

В решении проблем безопасности исключительно важна экономическая составляющая. И дело даже не в том, чтобы правильно посчитать или спрогнозировать ущерб от аварий и катастроф, хотя это, конечно, необходимо уметь делать. Гораздо важнее построить и ввести в действие эффективные экономические механизмы стимулирования практической деятельности по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций и привлечения требующихся для этого немалых инвестиций.

Что касается реализации механизма нейтрализации угроз на предприятиях атомного энергопромышленного комплекса, то работы по снижению воздействия на окружающую природную среду на подобных предприятиях характеризуются отраслевой спецификой и включают в себя два направления:

- выполнение работ по устранению «прошлого» ущерба окружающей среде, возникшего в результате выполнения оборонных государственных программ периода становления атомной отрасли. Данное направление характеризуется большими объемами работ по выводу из эксплуатации объектов атомной промышленности и рекультивации загрязненных территорий.

- уменьшение воздействия предприятий на окружающую природную среду, сопровождающего текущую производственную деятельность предприятий атомного энергопромышленного комплекса. Направление характеризуется развитием систем управления окружающей средой на предприятиях, применением современных ресурсосберегающих технологий производства, организацией мониторинга за компонентами окружающей среды, выполнением природоохранных мероприятий.

В настоящее время экономический механизм управления экологической безопасностью промышленных предприятий выглядит следующим образом. После того как промышленное предприятие получает разрешение на выброс загрязняющих веществ в атмосферу (ПДВ), разрешение на сброс загрязняющих веществ в водный объект (ПДС) и нормативы на образование отходов,.

Если организация не превысила объема установленного нормативного значения выброса (сброса) в единицу времени, она производит выплаты, которые включаются в себестоимость производимой ею продукции, пропорционально этому объему. За каждую единицу превышения организация платит штраф из прибыли в 5-10 кратном размере нормативов плат. При загрязнении ОС в результате аварийной (нештатной) ситуации плата взимается как за сверхлимитное загрязнение.

Главным недостатком действующей системы платежей за загрязнение окружающей природной среды являлся низкий эффект стимулирования охраны природы. Плата за загрязнение должна быть достаточно высокой, чтобы предприятиям стало выгодно охранять окружающую природу, обеспечивать экологическую безопасность, а не загрязнять её. Следует отметить, что принятое Правительством Постановление № 344 от 12.06.2003г. «О нормативах платы за выбросы, сбросы и отходы» [19] в целом не решает этой проблемы, так как общий размер нормативов увеличился незначительно (примерно на 30%).

Стимулирующий эффект может быть достигнут многократным превышением реальных платежей за сверхнормативные выбросы (сбросы), а предоставление таких прав региональным органам власти позволит обеспечить поступление достаточных средств для обеспечения соответствующей защиты окружающей среды.

Однако действующая в настоящее время система платы за пользование и загрязнение окружающей среды, исключает дифференцированный подход. Существенным недостатком действующей системы экологических платежей является то, что они не дифференцированы в зависимости от эффективности управления природоохранной деятельностью. Отсутствует возможность на их базе осуществлять инвестирование в природоохранные проекты, что снижает качество окружающей среды. Из вышеизложенного следует необходимость приоритетного решения экологических проблем, для чего нужны новые экономические подходы, в частности, основанные на дифференцированном подходе к экологическим платежам хозяйствующих субъектов.

На основе анализа существующих экономических методов управления качеством ОС, методов экономической оценки ущерба и институциональной системы ответственности за экологические правонарушения можно сделать вывод, что механизмы, сводящиеся только к взиманию платы за отходы промышленного производства, не стимулируют промышленные предприятия к активной деятельности по сокращению негативного воздействия на ОС. В тоже время наметились ощутимые тенденции перехода от взимания платы за загрязнения ОС «на конце трубы» к стимулированию активности предприятий по повышению экологической безопасности, целью которых является предотвращение и снижение образования любых видов отходов предприятия на ОС путем разработки и внедрения экономически обоснованных проектов и мероприятий. Для этого, по мнению автора дипломной работы, не обязательно создавать дополнительные проектные структуры управления производством на предприятиях атомного энергопромышленного комплекса, а достаточно адаптировать существующую линейную структуру управления или перейти к матричной структуре управления, сформировав набор инструментов управления производственной деятельностью для специалистов различного иерархического уровня, позволяющий повышать экологическое качество продукции и экологическую безопасность производств. В связи с этим реализация экономических механизмов может осуществляется через:

- экологические программы;

- кадастры;

- реестры;

- материально-техническое обеспечение и др.

С другой стороны, деятельность промышленных предприятий должна осуществляться в рамках природоохранного законодательства РФ под контролем и в тесном сотрудничестве с природоохранными органами различного уровня, т.е. федерального, регионального и местного. Для промышленных предприятий особенно эффективны механизмы управления с учетом региональных особенностей, т.к. существующие инструктивные и методические документы федерального уровня не всегда позволяют получать корректные оценки и не учитывают региональные особенности. Таким образом, для разработки организационно-экономического механизма управления производством на предприятиях атомного энергопромышленного комплекса в экологическом аспекте автор дипломной работы предлагает обозначить следующие основные тенденции на внешнем государственном уровне:

- необходимо ускорить принятие проекта ФЗ «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», концепция которого исключает субъективный подход к установлению размеров платы и стимулирует внедрение наилучших из существующих технологий, а также создать систему и обеспечить доступ к информационной базе по распространению наилучших экономических, организационных и технических решений в части защиты ОС от промышленных выбросов;

- внести изменения в страховую деятельность в форме страхования экологических промышленных рисков. Страхование может быть как обязательным, так и добровольным. Порядок добровольного страхования определяется соответствующими договорами и нормами гражданского законодательства. Система отношений в рамках экологического страхования должна представлять собой сложную вертикально и горизонтально интегрированную структуру связей и страховых отношений, способную обеспечивать, с одной стороны, перестрахование рисков с учетом потенциальной ответственности в страховых случаях разного масштаба, а также аккумулировать и расходовать средства на превентивные мероприятия, направленные на снижение как экологических, так и финансовых рисков;

- необходимо сформировать рынок прав на выбросы, сбросы и отходы загрязняющих веществ, который предполагает, что предприятия, нашедшие экономически эффективные методы борьбы с загрязнениями и поддерживающие их ниже установленного уровня, могут продавать сэкономленные резервы другим предприятиям. Другими словами, данный метод основан на сделках по купле-продаже прав на загрязнение. Превращение права на выброс в товар является мощным стимулом в переходе к организационно - экономическому механизму устойчивого развития предприятия на основе комплексного решения проблем по снижению потребления природных ресурсов и предотвращению загрязнений.

- промышленные предприятия должны быть готовы к санкциям за использование устаревших технологий. Эта мера, как количественная экономическая категория, может устанавливаться на основании определения разницы между негативным воздействием на ОС при использовании устаревших технологий и наилучших существующих технологий.

Для предприятий атомного энергопромышленного комплекса целесообразно предложить инструмент экологической политики государства в виде платы за деградацию окружающей среды (ДОС). Этот инструмент по сравнению с платой за загрязнение обладает следующими преимуществами:

- задача платы ДОС - компенсация ущерба окружающей среде, характеризуемого как деградация окружающей среды. Задачей платы за загрязнение является компенсация ущерба окружающей среде до величины эффективного уровня загрязнения;

- общество не должно оплачивать экологические издержки предприятия, производственная деятельность которого приводит не просто к загрязнению, а к деградации окружающей среды. Поэтому плата ДОС ложится на плечи предприятия-загрязнителя, также как и издержки за сверхлимитное загрязнение, и отчисляется из прибыли. В случае отсутствия прибыли или убыточности природопользователя плата ДОС производится за счет всех имеющихся средств, на которые может быть обращено взыскание, т.е. речь может идти о ликвидации предприятий;

- на уровень платы ДОС накладываются ограничения, связанные с практической невозможностью в реально существующих экономических условиях применять радикальные меры сразу же при внедрении в экологическую политику государства нового инструмента. Поэтому в первые 2-3 года с момента назначения платы ДОС, она должна быть сопоставимой с рентабельностью предприятия (таблица 16). В дальнейшем плата ДОС взимается со 100% прибыли;

- с бюджетных предприятий плата ДОС не взимается;

- если m_д (масса деградации тонн/год, т.е. та масса загрязняющих веществ, которая образуется в результате производственной деятельности и не ассимилируется окружающей средой) в результате производственной деятельности превышение платы отсутствует, то плата ДОС не назначается Р_mд = 0. Такая ситуация характерна для территорий с высоким ассимиляционным потенциалом и для экологизированных предприятий, использующих высокие технологии;

- при m_д >0 плата ДОС прогнозируется и взимается в соответствии с функцией Р_mд = f(m_д(t)), подтверждение которой требует наличия средств экомониторинга;

- необходимый экомониторинг нерационально осуществлять самим предприятием-загрязнителем, т.к. он требует специального дорогостоящего оборудования и штата специалистов. Предлагается большую часть средств платы ДОС направлять целевым назначением в местный (областной, региональный) бюджет (80 - 90%) для инвестиций в специализированные предприятия, обслуживающие данный регион. К таким предприятиям можно отнести, во-первых, экологические организации, специализирующиеся на осуществлении экомониторинга территории (эти функции могут взять на себя аудиторские организации), во-вторых, предприятия, производящие средства экомониторинга. C подобных предприятий плата ДОС не взимается.

Таблица 16 - Процентное соотношение предела взимание платы ДОС [51], %

Общая рентабельность	Процент от прибыли, в пределах которого взимается плата ДОС
? 55 %	20 %
55 % - 20 %	50 %
> 20 %	70 %

В первую очередь новый экономический механизм предлагается использовать на территориях с высокой степенью деградации окружающей среды, в местах размещения предприятий с повышенной опасностью. Это поможет осуществить актуальную на сегодня задачу деструктуризации экономики. Плата ДОС может оказаться окажется эффективным «прессом» и для, так называемых, «грязных» предприятий металлургического комплекса, электроэнергетики, топливной и химической промышленности, действующим с течением времени все более интенсивно. В результате такие предприятия будут вынуждены сокращать эмиссии вредных для окружающей среды веществ тем или иным способом. Введение в эксплуатацию новых предприятий загрязняющих отраслей на деградирующей территории будет замедлено или прекращено.

Кроме того, внедрение нового механизма экологической политики даст толчок развитию нового направления в экономике промышленности - высокотехнологичных наукоемких специализированных экопредприятий и соответствующего экобизнеса.

Что касается предприятий атомного энергопромышленного комплекса, то важнейшим стратегическим направлением обеспечения экологической безопасности являются мероприятия, направленные на:

- совершенствование нормативно-правовой базы в области обеспечения экологической безопасности;

- совершенствование экологического мониторинга, контроля экологической безопасности, прогнозирования и управления ядерно-радиационными рисками;

- снижения уровня негативного воздействия предприятий отрасли на население и на окружающую среду;

- развитие международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

- совершенствование взаимодействия с общественностью.

Необходимость развития атомной отрасли, внедрения новых технологий в области использования атомной энергии определяется экономическими, политическими и экологическими потребностями общества и государства. Принцип главенствования выполнения требований обеспечения безопасности над производственными целями должен стать ведущим принципом для всех руководителей и специалистов отрасли. Причем, важно отметить, что обеспечение безопасности, и в первую очередь экологической безопасности, не должно стать самоцелью, тормозящей процесс поступательного развития и внедрения ядерных технологий, а должно быть основано на объективных научных позициях.

В заключении следует отметить, что радиационные риски - далеко не единственный вид рисков, характерных для предприятий атомной отрасли и в большинстве случаев не радиационное воздействие формирует экологическую ситуацию в регионах размещения предприятий отрасли. Во многих случаях, повышение эффективности вложения материально-технических ресурсов в улучшение экологической обстановки на региональном уровне может быть достигнуто не за счет мер по ужесточению ограничений радиационного воздействия, а на иных направлениях (ограничения влияния вредных химических веществ, улучшения общей санитарно-эпидемиологической ситуации, повышения уровня медицинского обслуживания, обучение персонала и т.д.). Методологическая база решения таких задач - системный анализ с использованием методов анализа и оценки рисков.



4. Правовой режим обеспечения экологической безопасности

4.1 Правовой анализ экологической компоненты национальной безопасности Российской Федерации

Экологические права провозглашаются в Конституции Российской Федерации [1], находят отражение в ряде отраслей права и представляют собой правовые предписания, которые непосредственно определяют содержание экологической политики, формируют правоприменительную практику, влияя на процесс принятия экологических решений.

28 декабря 2010 г. принята новая редакция Федерального закона «О безопасности» N 390-ФЗ (далее - Закон о безопасности) [17]. Несколько раньше, 12 мая 2009 г., Указом Президента РФ N 537 была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (далее - Стратегия) [20]. Одновременно утратила силу Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (далее - Концепция) [18].

Эти важнейшие документы политико-правового характера вносят значительные коррективы в существующие правовые и организационные подходы к обеспечению национальной безопасности страны.

В Законе о безопасности перечислены только некоторые ее виды. Содержание ряда понятий, таких как национальная безопасность, национальные интересы Российской Федерации и некоторые другие теперь раскрывается не на уровне Закона, а в Стратегии национальной безопасности. Серьезным недостатком Закона о безопасности является отсутствие понятийного аппарата. В частности, в отличие от Закона о безопасности от 05 марта 1992г. №2446-1 [7], отсутствуют определения терминов «безопасность», «угроза безопасности», «жизненно важные интересы» и др. Отсутствие легитимного определения термина создает трудности для юрисдикционных органов при применении нормативных актов, содержащих соответствующий термин [55, с.49].

В Стратегии излагается официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. Она является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации, обеспечения безопасности личности, общества и государства. Это базовый документ по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, хотя некоторые ее положения вызвали критику в научных кругах.

Одной из новаций Закона о безопасности является выделение экологической безопасности как самостоятельного вида. Такой подход представляется автору дипломной работы верным, поскольку подчеркивает комплексный, интегральный и базисный характер экологической безопасности.

Проблемы экологической компоненты национальной безопасности России изучаются в различных отраслях науки. В юридической - это области конституционного, экологического, международного, уголовного и других отраслей права. В настоящее время проблемам правового обеспечения экологической безопасности человека и иных объектов только по экологическому праву посвящено свыше 50 научных публикаций [23, 28, 35, 41,74].

Впервые на законодательном уровне понятие «экологическая безопасность» было сформулировано в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [16, ст. 1]. Это состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Термин «национальная безопасность Российской Федерации в экологической сфере» был введен Концепцией, и в дальнейшем использовался в ее новой редакции, утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 [18]. Национальная безопасность Российской Федерации осуществляется в различных сферах, одной из которых является экологическая [20, п.7].

В Стратегии также закреплен широко употребляемый в настоящее время термин «устойчивое развитие», который нередко используется в качестве синонима экологической безопасности. Устойчивое развитие обычно включает три составляющие: экологическое благополучие, экономическое развитие и решение социальных проблем. Однако впервые данная категория отнесена к важнейшим компонентам национальной безопасности Российской Федерации. Именно в контексте устойчивого развития рассматривается экологическая компонента обеспечения национальной безопасности страны [20, п. 24].

Элементами национальной безопасности применительно к экологической сфере является состояние экологии живых систем и рациональное природопользование. При этом следует отметить, что в Конституции РФ закреплено трехзвенное определение экологической проблематики: охрана окружающей среды, рациональное природопользование и экологическая безопасность [1, ст. 72]. Экологические вопросы являются приоритетными в плане устойчивого развития наряду с повышением качества жизни, инвестициями в человеческий капитал, развитием науки, образования, культуры и т.п.

В Стратегии проблемам экологической безопасности посвящен раздел «Экология живых систем и рационального природопользования» [20, раздел IV]. Вместе с тем, многие существенные экологические проблемы изложены в других разделах Стратегии [20, п. 10-12, 14, 30, 37, 40, 41, 43, 47].

Понятие «национальная безопасность» определяется в Стратегии как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, в нем отсутствует упоминание о тех или иных интересах, в том числе экологических [20, п. 6]. Такой подход, по мнению автора дипломной работы, не раскрывает социальной природы данного явления и содержания процесса обеспечения безопасности. Стратегия предполагает обеспечение национальной безопасности, в том числе и в экологической сфере, через реализацию стратегических национальных приоритетов, а не интересов, как это предусматривалось в Концепции.

Особенность политики обеспечения экологической безопасности России, вероятно, заключается в том, что ориентиром для нее является достижение не только основных приоритетов национальной безопасности, но и приоритетов устойчивого развития в области экологии живых систем и рационального природопользования. В Стратегии эти приоритеты применительно к экологической сфере не сформулированы. Их можно определить исходя из целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования. В соответствии со Стратегией такими целями являются: сохранение окружающей природной среды и ее защита, ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей хозяйственной активности и глобальных изменений климата [20, п. 85].

Определение национальных экологических интересов имеет исключительно важное как теоретико-методологическое, так и практическое значение для деятельности многих ведомств России, призванных обеспечивать ее безопасность в сфере экологии. Особенно важным это представляется для предупреждения и локализации угроз внешнего характера в экологической сфере, исходящих главным образом от других государств и транснациональных корпораций, которые реализуют свои интересы в глобальном и региональном экологическом пространствах, прежде всего в сфере природопользования.

Национальные интересы и потребности страны определяются высшими органами власти. К этому процессу привлекаются органы законодательной исполнительной власти Федерации и ее субъектов, научные учреждения, крупный бизнес, различные институты гражданского общества. На взгляд автора дипломной работы, представляется важным учитывать международный опыт согласования интересов и подходов различных стран к решению проблем в данной области.

Экологические интересы России в международном аспекте заключаются в сохранении и рациональном использовании общемировых и разделяемых природных ресурсов, создании механизмов компенсации эколого-экономического вреда, наносимого другими иностранными государствами, в обеспечении межгосударственного экологического паритета, развитии международного сотрудничества для решения глобальных и региональных экологических проблем.

Угрозы национальной безопасности государства, так же как и национальные интересы, в концептуальных документах определяются высшими органами власти. К угрозам национальной безопасности Стратегия относит прямую или косвенную возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства.

В утратившем силу Законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. N 2446-1 под угрозой безопасности понимались причины опасных явлений или действий, которые могут вскрываться, анализироваться и с которыми можно бороться, если они влекут негативные последствия и наносят ущерб [7]. В тексте Стратегии внутренние и внешние угрозы национальной безопасности определены опосредованно через факторы, которые влияют на состояние экологической безопасности населения и территории России.

Состояние безопасности в экологической сфере применительно к внутренним экологическим проблемам усугубляется сохранением значительного количества опасных производств, в том числе и в атомной отрасли. За рамками нормативного правового регулирования и надзора остаются радиоактивные отходы неядерного топливного цикла.

На состояние национальной безопасности России в экологической сфере негативное воздействие оказывают и такие внешние факторы, как истощение мировых запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов; обострение проблем окружающей природной среды, а также критическое состояние физической сохранности опасных материалов и объектов.

Факторами внешних угроз экологической безопасности являются незаконное перемещение через государственные границы Российской Федерации водных биологических ресурсов [20, п. 41] и конкурентная борьба государств за ресурсы в ряде регионов мира [20, п. 11, 12].

Многие из названных факторов являются следствием других угроз для России, что обусловливает комплексный подход к обеспечению национальной безопасности страны и в экологической сфере.

Другими направлениями деятельности государства по обеспечению экологической безопасности населения и территории, исходя из положений Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» [16], Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» [8] являются:

- экологически обоснованное размещение производительных сил на территории страны;

- обеспечение экологической безопасности объектов промышленности, энергетики, транспорта, сельского и коммунального хозяйств, в том числе потенциально опасных для окружающей среды производств и видов деятельности;

- восстановление возобновляемых природных ресурсов;

- эффективная утилизация, обезвреживание и захоронение опасных для населения и природной среды отходов производства;

- разработка экологически совершенных стандартов продукции, товаров и услуг;

- предотвращение техногенных аварий и катастроф, создающих опасность для окружающей среды;

- оздоровление (восстановление) нарушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах России, преодоление последствий радиоактивного загрязнения территорий;

- улучшение качества жизни, здоровья и увеличение продолжительности жизни населения путем снижения неблагоприятного воздействия экологических факторов и улучшения экологических показателей окружающей среды;

- предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды;

- международное сотрудничество в области охраны окружающей среды и др.

Анализ новой редакции Закона о безопасности и Стратегии национальной безопасности Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы.

- в Законе о безопасности и Стратегии экологической компоненте уделено особое внимание. Однако некоторые положения Стратегии не в полной мере учитывают нормы принятых ранее и действующих документов политического и правового характера;

- экологическая компонента состоит из двух блоков: экологическая безопасность и рациональное природопользование. Конституционный термин «охрана окружающей среды» в Стратегии не используется;

- в вышеуказанных документах перечислены лишь некоторые факторы, создающие угрозы экологического характера, которые реализуются во внешней и внутренней сферах жизнедеятельности государства. В дальнейшем желательно более полно сформулировать национальные интересы и структурировать возможные угрозы для России в экологической сфере;

- для противодействия угрозам в сфере экологической безопасности и рационального природопользования предлагается, прежде всего, использовать возможности государства. Вместе с тем многие вопросы обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования решаются на уровне субъектов РФ и местного самоуправления.

Таким образом, обострившиеся за последние десятилетия экологические проблемы на национальном и глобальном уровнях обусловливают поиск новых подходов к организации безопасной жизнедеятельности и устойчивого развития России.

4.2 Обеспечение экологической безопасности в области использования атомной энергии в условиях развития атомного энергопромышленного комплекса России: правовые аспекты

Атомная отрасль Российской Федерации начала активно формироваться в середине XX в. и возникла, прежде всего, в целях обороны страны. В настоящее время атомная энергетика в Российской Федерации представляет собой высокотехнологичную и конкурентоспособную на мировом рынке отрасль, играющую ведущую роль в поддержании не только обороноспособности страны, но и ее энергообеспечении.

Считается, что наличие полного комплекса ядерных технологий, необходимым условием применения и развития которых является обеспечение ядерной и радиационной безопасности, выступает признаком технологического развития государства. Мировой и отечественный опыт показывают, что снижение требований к уровню обеспечения атомной безопасности приводит к масштабным и долговременным негативным последствиям.

На протяжении десятилетий в Российской Федерации складывалось накопление проблем в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности, главным образом, при обращении с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами, а также в связи с выводом из эксплуатации ядерно- и радиационно опасных объектов.

По мнению автора дипломной работы, проблема правового обеспечения экологической, технической и технологической безопасности отношений, связанных с радиоактивными отходами характеризуется тем, что кроме некоторых подзаконных актов, эпизодически регулирующих процессуальные особенности указанных отношений, отдельных законов, устанавливающих правовой статус, виды деятельности, а также основания юридической ответственности в сфере обращения с отходами в РФ не имеется, хотя их разработка необычайно актуальна.

В соответствии с вышесказанным весьма актуален анализ существующих проблем в сфере правового обеспечения экологической безопасности в области использования атомной энергии.

Экологическая безопасность России может быть обеспечена только при условии эффективного правового регулирования. Основные направления государственной политики в области использования атомной энергии определяет Президент Российской Федерации. Его полномочия распространяются на все аспекты и направления государственной политики в этой области - научно-технические, инвестиционные, структурные, а также на обеспечение безопасного использования атомной энергии.

Законодательные основы отношений в области использования атомной энергии составляет совокупность неоднородных по форме и содержанию нормативно-правовых актов. Нормативно-правовые акты, входящие в национальное экологическое законодательство, подразделяются на несколько уровней, среди которых следует выделить:

- Конституцию Российской Федерации,

- международно-правовые акты,

- федеральные конституционные законы;

- федеральные законы;

- подзаконные акты различного уровня, касающиеся экологических, технических, технологических и иных аспектов безопасности в области атомной энергии;

- акты субъектов РФ и органов местного самоуправления, которые в пределах своей компетенции обеспечивают реализацию вышеуказанных актов на принадлежащей им территории.

Конкретные задачи и пути их решения при реализации государственного атомного проекта определены политическими решениями Президента РФ и Правительства РФ, а именно:

- Федеральной целевой программой «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007-2010 годы и на перспективу до 2015 года», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 октября 2006 г. № 605;

- Программой деятельности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» на долгосрочный период (2009-2015 годы), утвержденной Постановлением Правительства РФ от 20 октября 2008 г. № 705;

- Указом Президента РФ «О мерах по созданию ГК «Росатом» от 20 марта 2008 г. № 369:

- Энергетической стратегией России на период до 2030 г., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р;

- Федеральной целевой программой «Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010-2015 годов и на перспективу до 2020 года», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 3 февраля 2010 г. № 50.

Следует подчеркнуть, что область правового регулирования нормативно-правовых актов в данной сфере деятельности распространяется на два основных вида отношений - использование атомной энергии в мирных целях и использование атомной энергии в оборонных целях.

Основными документами, регулирующими обеспечение экологической безопасности:

- Водный Кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ [3];

- Федеральный закон «Об охране окружающей среды» 10 января 2002 г. № 7-ФЗ [16];

- Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ [8];

- Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ [13];

- Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ [12];

- Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ [14];

- Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ [10];

- Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ [9];

- Санитарные правила «Нормы радиационной безопасности. НРБ-99/2009». СП 2.6.1.2523-09 от 7 июля 2009 г. [94];

- Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99). Санитарные правила СП 2.6.1.799-99 от 27 декабря 1999 г. [95];

- Концепция безопасного обращения с обеднённым гексафторидом урана, Росатом, 27.12.2006 [99].

Кроме того, на предприятии создан Реестр законодательных и нормативных требований системы экологического менеджмента, в котором в соответствии с экологическими аспектами рассматриваются нормативно-правовые акты, регулирующие природоохранную деятельность на нескольких уровнях: от национального (Федеральные законы, Кодексы), федерального (нормы, правила, методические указания) до локального (нормативные документы).

Регулирование деятельности комбината в области радиационной, ядерной, экологической безопасности также осуществляется постановлениями правительства Российской Федерации, государственными стандартами, санитарными правилами, нормами, руководящими документами и другой нормативно-распорядительной документацией, выпускаемой правительством РФ, министерствами, ведомствами, государственными надзорными органами в пределах своей компетенции.

Следует отметить, что сфера международно-правового регулирования отношений, связанных с использованием атомной энергии достаточно обширна. Значительный массив международно-правовых актов составляют конвенции, декларации, договоры и соглашения [2]. Международно-правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением безопасности при использовании атомной энергии, осуществляется также рядом актов общерегулирующего действия, направленных на установление мира, безопасности и правопорядка мирового сообщества. Так, проведя анализ зарубежного законодательства в области использования атомной энергии, автор дипломной работы обращает внимание на тот факт, что положительное значение для обеспечения экологической безопасности на объектах атомной энергетики может иметь рецепция (с учетом российской специфики) германского опыта по деятельности, так называемых, «экологических уполномоченных» на ядерных объектах. При этом в российских условиях эффективное функционирование данного института должно обеспечиваться комплексом правовых, организационных и финансовых мер, предполагающих назначение данных лиц из числа ведущих специалистов в области атомного и экологического права, а также независимость их статуса и достаточные финансовые гарантии.

Анализ правовых норм и принципов развития атомной энергетики в развитых странах, таких как США, Франция, Италия, Швеция, показал целесообразность включения в систему специальных принципов, так называемого, «принципа предосторожности», отражающего оценку рисков, опасностей, иного неблагоприятного воздействия на окружающую среду при принятии нормативных актов в рассматриваемой сфере.

Реализация такого подхода обеспечит безопасное использование атомной энергии при осуществлении Энергетической стратегии России на период до 2030 года, приоритетами которой являются минимизация техногенного воздействия энергетики на окружающую среду на основе применения экономических стимулов, совершенствования структуры производства, внедрения новых технологий добычи, переработки, транспортировки, реализации и потребления продукции [24].

...