Экономико-правовой механизм регулирования экологической безопасности на предприятиях атомного энергопромышленного комплекса

В рамках дипломной работы акцент делается на анализе российских нормативно-правовых актов в области использования атомной энергии, включая изучение судебной практики, сложившейся в результате применения нормативно-правовых актов в различных регионах страны. Следует отметить, что вступившие в законную силу судебные акты в области регулирования природоохранной деятельности являются судебными прецедентами, т.е. изложенной в них позицией руководствуются арбитражные суды при разрешении подобной категории дел.

Основным актом общерегулирующего действия является Конституция Российской Федерации [1], где, помимо иных положений, устанавливаются основы, а также объекты и субъекты национальной безопасности российского государства, составным элементом которой является и атомная (ядерная) безопасность, а также выделяются полномочия высших исполнительных и законодательных органов власти и управления в сфере подготовки, принятия и реализации государственно-властных решений, связанных с использованием атомной энергии.

Следует отметить, что массив иных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области использования атомной энергии, достаточно обширен.

Существуют, так называемые, «специальные» федеральные законы в области использования атомной энергии. Основным актом в сфере обеспечения экологической безопасности при использовании атомной энергии является Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» [9], которым определяется правовая основа и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии. Он направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии, призван способствовать развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии.

Кроме названного закона, в настоящее время на федеральном уровне указанные отношения регулируются рядом иных нормативно-правовых актов.

Прежде всего, это Федеральный закон от 01.12.2007 г. N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», устанавливающий правовое положение, принципы организации, цели создания и деятельности, порядок управления деятельностью, порядок реорганизации и ликвидации Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», одного из основных органов управления использованием атомной энергии, наделенных полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление использованием атомной энергии, а также государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения и нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии.

Следующим актом, имеющим существенное значение при регулировании отношений в области использования атомной энергии, является Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» [10]. В нем определяется содержание ведущих принципов в области обеспечения радиационной безопасности, и раскрываются механизмы их правовой реализации; перечисляются мероприятия по обеспечению безопасного осуществления деятельности, связанной с ионизирующим излучением; выделяется основной круг правомочных субъектов, вовлеченных в процесс подготовки, принятия и реализации решений, связанных с обеспечением государственного контроля и надзора за радиационной безопасностью; раскрываются основные законодательные требования к обеспечению радиационной безопасности при обращении с источниками ионизирующего излучения, при воздействии природных радионуклидов, при производстве пищевых продуктов и потреблении питьевой воды, а также при обеспечении радиационной безопасности граждан при проведении медицинских радиологических процедур; выделяются особенности защиты населения и персонала от негативных последствий радиационных аварий; перечисляет основные права и обязанности граждан и общественных объединений в области обеспечения радиационной безопасности, а также меры социальной поддержки в указанной области; устанавливаются особенности юридической ответственности за нарушение требований в области радиационной безопасности деятельности, связанной с ионизирующим излучением.

Во исполнение вышеуказанных и других федеральных законов был принят комплекс подзаконных нормативно-правовых актов, имеющих процессуальный характер, устанавливающих, в частности, порядок лицензирования при использовании атомной энергии, порядок посещения таких объектов, правила организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, а также ядерных материалов, порядок принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, регламент передачи ядерных материалов, находящихся в федеральной собственности, в собственность иностранному государству или иностранному юридическому лицу, процедуру формирования и использования централизованных средств на финансирование мероприятий по социальной защите населения, проживающего на территориях, прилегающих к особо радиационноопасным и ядерноопасным производствам и объектам, а также на финансирование развития социальной инфраструктуры этих территорий и ряд иных актов.

Достаточно обширен ряд федеральных законов общерегулирующего действия в области использования атомной энергии.

Федеральный Закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ является ведущим актом экологической направленности, содержащим основные эколого-правовые материальные нормы, в том числе устанавливающие основы экологической безопасности при подготовке, принятии и реализации решений в области осуществления промышленной, производственной или хозяйственной деятельности. В законе содержится совокупность требований в области охраны окружающей среды при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов [16, ст.47,48]. Юридические и физические лица обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений) и ядерных материалов, не допускать превышения установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения немедленно информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения. Юридические и физические лица, не обеспечивающие соблюдения правил обращения с радиоактивными веществами и ядерными материалами, а также радиоактивными отходами, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» [16, ст.5] определены особенности технического регулирования в отношении продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии, а также процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения указанной продукции и объектов.

В Федеральном законе от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне» устанавливается перечень сведений, которые не могут составлять коммерческой тайны. Так, режим коммерческой тайны не может быть установлен лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, в отношении сведений о загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ [4, ст. 23.33] содержит перечень органов, осуществляющих государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии, которыми рассматриваются дела об административных правонарушениях, предусмотренных в части сокрытия или искажения экологической информации о радиационной обстановке.

В рамках дипломного исследования рассмотрен далеко не полный перечень ведущих федеральных законов в области обеспечения экологических, технических, технологических и иных аспектов безопасности осуществления деятельности при использовании атомной энергии. Проанализировав вышеуказанные и другие нормативно-правовые, можно сделать вывод, что основными задачами правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении всех видов деятельности в области использования атомной энергии, являются создание правовых основ системы государственного управления использованием атомной энергии и системы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, а также установление прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и иных юридических лиц и граждан.

Названные положения нашли отражение в Концепции федеральной целевой программы «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 апреля 2007 г. N 484-р, где среди основных принципов государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности выделяются принципы правового, организационно-распорядительного и социально-экономического характера.

Прежде всего, к ним следует отнести принцип сохранения федеральной собственности на все ядерноопасные объекты и материалы военного и двойного назначения. Тем не менее, в действующем законодательстве предусмотрена возможность передачи в установленном порядке не имеющих военного и двойного назначения радиационных источников, радиоактивных веществ и не содержащих ядерных материалов радиоактивных отходов в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность и собственность юридических лиц при обеспечении ими установленного порядка учета, отчетности, сохранности и использования по назначению перечисленных источников, веществ и отходов и при осуществлении контроля за их деятельностью со стороны уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

Так, Федеральным законом от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» было введено право собственности российских юридических лиц на ядерные материалы, ядерные установки и пункты хранения ядерных материалов, которые до настоящего времени могли находиться исключительно в федеральной собственности.

Осознание необходимости совершенствования государственного управления и государственного регулирования безопасности в области использования атомной энергии, развития форм собственности и организационно-правовых форм организаций атомной энергетики послужило началу целого ряда законодательных инициатив по развитию атомной отрасли.

Основополагающими составляющими такого развития является изменение организационно-правовых форм организаций атомной энергетики, а также правового режима их имущества, осуществляемое в соответствии со следующими основными принципами государственной политики в области управления и распоряжения имуществом и акциями организаций атомного энергопромышленного комплекса: обеспечение приоритета устойчивой и безопасной деятельности организаций атомного энергопромышленного комплекса, в том числе соблюдение требований ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности, экологической безопасности и требований в области охраны окружающей среды, физической защиты ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов, радиоактивных веществ, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, а также сохранности и надлежащего использования указанных объектов; обязательность осуществления организациями атомного энергопромышленного комплекса поставок продукции (выполнения работ, оказания услуг) для федеральных государственных нужд, в том числе для государственного запаса специального сырья и делящихся материалов; обеспечение государственного контроля за организациями, осуществляющими деятельность в области использования атомной энергии; обеспечение сохранения единого производственно-технологического комплекса организации, осуществляющей деятельность в области использования атомной энергии, в соответствии с его целевым назначением и др.

В системе иных принципов использования атомной энергии в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии» выделяется принцип предоставления работникам объектов использования атомной энергии социально-экономических компенсаций за негативное воздействие ионизирующего излучения на здоровье человека и за дополнительные факторы риска, а также обеспечения социальной защиты гражданам, проживающим и (или) осуществляющим трудовую деятельность в районах расположения этих объектов, механизм реализации которого закладывается не только указанным законом, но также Федеральным законом «О радиационной безопасности населения» [10, ст. 25, 26]. В законах были также заложены основы перехода к новой системе социальной поддержки граждан Российской Федерации, основанной на замене льгот в натуральной форме денежными компенсациями и введении эффективных правовых механизмов, обеспечивающих сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. Одним из таких обстоятельств является проживание граждан на территориях, прилегающих к организациям, осуществляющим деятельность с источниками ионизирующего излучения, в которых существует возможность превышения основных пределов доз облучения населения, установленных действующим законодательством. Посредством принципа социальной поддержки реализуются социальные гарантии за повышенный риск причинения вреда здоровью граждан, обусловленный возможным радиационным воздействием ионизирующих источников излучения. Основанием реализации данного принципа является осуществление трудовой деятельности либо проживание на территориях, прилегающих к организациям, осуществляющим деятельность с использованием источников ионизирующего излучения.

Однако изменение действующего законодательства и фактическая отмена всех действовавших ранее мер социальной защиты населения, проживающего на территориях, прилегающих к объектам использования источников ионизирующего излучения, а также отсутствие механизма реализации временных схем предоставления указанной категории граждан льгот, может привести к повышению уровня социальной напряженности на указанных территориях.

На основе проведенного анализа в отношении основных принципов государственного управления атомным энергопромышленным комплексом России на современном этапе, автором дипломной работы делается вывод, что они являются логическим продолжением общеправовых принципов, а также принципов экологического и атомного права. Относительно общих субъектов государственного управления атомной энергетики России отмечается, что за ними закреплено решение основополагающих вопросов развития атомной отрасли.

В заключении следует отметить, что большая часть направлений деятельности в области использования атомной энергии в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ возлагается на Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом», наделенную полномочиями по нормативно-правовому регулированию в области использования атомной энергии, а также по осуществлению государственного управления в установленной сфере деятельности.

4.3 Применение мер юридической ответственности за правонарушения в области использования атомной энергии

Посредством применения юридической ответственности реализуется государственное принуждение к исполнению экологических требований. При этом следует иметь в виду, что юридическая ответственность является важным, но не единственным инструментом принуждения к исполнению экологических требований в механизме права окружающей среды. С учетом специфики функций этого механизма такую роль играет также государственная экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический контроль, в определенной мере - экономические инструменты (например, платежи за загрязнение окружающей среды, подробно рассмотренные в 3 главе дипломной работы).

Как справедливо отмечается в отечественной юридической литературе, ответственность за экологические правонарушения выполняет ряд основных функций:

- стимулирующую к соблюдению норм права окружающей природной среды;

- компенсационную, направленную на возмещение потерь в природной сфере и возмещение вреда здоровью человека;

- превентивную, обеспечивающую предупреждение новых правонарушений;

- карательную, заключающуюся в наказании лица, виновного в совершении экологического правонарушения.

Экологические преступления являются одними из наиболее распространенных видов противоправных деяний. В совокупности с экологическими правонарушениями по тяжести своих отрицательных последствий экологического и социального характера они представляют сегодня реальную угрозу национальной безопасности России, ухудшая с каждым годом экологическую ситуацию в стране [65, с.6].

Экологическое правонарушение - виновное противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека. Признаки такого правонарушения - действие или бездействие лица, противоречащее экологическому законодательству.

Говоря о праве на возмещение ущерба, причиненного здоровью, имуществу экологическим правонарушением нельзя не затронуть различные виды ответственности, предусмотренные российским законодательством.

В соответствии с Законом «Об охране окружающей среды» [16, ст. 75] должностные лица и граждане, совершившие экологическое правонарушение, несут:

- дисциплинарную;

- материальную;

- гражданско-правовую;

- административную;

- уголовную ответственность.

Предприятия, организации и учреждения несут административную и гражданско-правовую ответственность. Ответственность наступает за: невыполнение планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов; несоблюдение нормативов качества окружающей природной среды и требований природоохранительного законодательства.

Вступивший в силу с 1 января 1997 г. Уголовный кодекс Российской Федерации, впервые в истории уголовного законодательства нашей страны содержит самостоятельную Главу 26 «Экологические преступления», что служит одной из гарантий обеспечения предусмотренного Конституцией Российской Федерации права каждого на благоприятную окружающую среду [1, ст.42].

Однако согласно статье 19 УК РФ субъектом преступления признается только физическое вменяемое лицо, достигшее установленного законом возраста. В качестве поправки в УК РФ автором дипломной работы предлагается введение института уголовной ответственности юридических лиц. Данный вопрос уже ставился при обсуждении проекта действующего Уголовного кодекса РФ. Основанием уголовной ответственности юридического лица предлагалось считать совершение физическим лицом деяния, содержащего признаки состава преступления, предусмотренного уголовным законом, когда оно было совершено в корыстных или иных интересах юридического лица. В качестве наказаний для юридического автором дипломной работы предлагаются: возложение обязанности загладить причиненный вред, штраф, приостановление деятельности юридического лица вплоть до ликвидации; в качестве меры уголовно-правового характера - применение конфискации имущества. Цель применения этих видов наказания в том, что уголовно-правовые санкции, применяемые за экологические преступления, должны сделать экономически невыгодным для всего предприятия, всех его работников занятие экологически вредной производственной деятельностью. Существующие штрафные санкции (размер которых ничтожно мал), применяемые к конкретным должностным лицам, никоим образом не могут способствовать восстановлению нарушенного преступной деятельностью экологического баланса. Штрафы же, которые могли бы быть наложены на юридическое лицо, в силу их многократно большего размера, были бы способны выполнять восстановительную функцию, а установление имущественных уголовно-правовых санкций для юридических лиц за совершение рассматриваемой категории преступлений послужат более эффективному достижению целей наказания.

Исследование уголовной ответственности за нарушения законодательства в области атомной энергетики показало, что данный сегмент уголовного законодательства Российской Федерации нуждается в совершенствовании в целях повышения эффективности его применения и усиления превентивного потенциала. В первую очередь, по мнению автора дипломной работы, требуется дополнить перечень составов поставления в опасность, вводя такой состав в статью 221 УК РФ, шире использовать санкции в виде обязательных работ (природоохранного характера). Такого рода изменения наряду с достижением вышеуказанных целей могли бы привести к соответствию уголовно-правовых запретов Уголовного кодекса РФ зарубежной уголовно-законотворческой практики.

Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения регламентируется Трудовым кодексом РФ и предусматривает следующие меры дисциплинарных взысканий за те или иные нарушения трудовой дисциплины - замечание, выговор, строгий выговор, увольнение. Законодательством о дисциплинарной ответственности могут быть установлены для отдельных категорий работников и другие дисциплинарные взыскания. Материальная ответственность - это определенная трудовым, а не гражданским законодательством, имущественная ответственность должностных лиц и работников, по вине которых предприятие, учреждение, организация понесли расходы, связанные с возмещением причиненного экологическим правонарушением вреда. В главе 39 ТК РФ подробно изложен порядок и условия материальной ответственности рабочих и служащих. Особенностью является то, что согласно статье 241 ТК РФ данная ответственность лимитируется средним месячным заработком. Статья 243 ТК РФ предусматривает случаи полной материальной ответственности, как, например, умышленное причинение ущерба.

Гражданско-правовая ответственность за экологические правонарушения - это имущественная ответственность граждан и юридических лиц за вред, причиненный окружающей природной среде, здоровью и имуществу загрязнением окружающей среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов, разрушением естественных экологических систем и другими экологическими правонарушениями. Такая ответственность устанавливается в соответствии с нормами, содержащимися в гражданском и экологическом законодательстве. Возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением, посвящена отдельная глава закона «Об охране окружающей среды», где предусмотрено, что причинившие такой вред предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с действующим законодательством.

Вред, причиненный нарушением экологического законодательства, в соответствии со статьей 1064 ГК РФ, подлежит возмещению виновным лицом в полном объеме независимо от того, причинен ли вред в результате умышленных действий или по неосторожности. Исключение составляют случаи, когда вред причинен предприятием, учреждением, организацией, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей природной среды (ст.1079 ГК РФ). В указанном случае ответственность наступает независимо от наличия вины, если причинитель вреда не докажет, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Также, согласно статьям 1099, 1100, 1101 ГК РФ, может быть взыскан и моральный вред.

Административным правонарушениям в области охраны окружающей природной среды и ответственности за их совершение посвящена Глава 8 Кодекса об административных правонарушениях РФ [4]. Административная ответственность наступает за совершение следующих экологических правонарушений: несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов на ввод в эксплуатацию и эксплуатацию предприятий, сооружений или иных объектов атомной отрасли; несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления; невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы; сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, о радиационной обстановки и др.

Проанализировав меры юридической ответственности за правонарушения в области использования атомной энергии в Российской Федерации, следует отметить, что необходимо всячески усиливать контроль за объектами атомной энергетики. Такой контроль должен носить максимально открытый характер с целью недопущения злоупотреблений, коррупции и иных серьезных нарушений. Этой цели можно достичь путем привлечения видных экологов и специалистов по охране окружающей среды для проведения независимого контроля за соблюдением норм экологического законодательства на объектах атомной энергетики. При этом необходимо исключить их прямое подчинение каким-либо структурам ГК «Росатом». Эффективное выполнение данной задачи будет способствовать повышению уровня доверия общества к атомной энергетике, что в свою очередь приведет к исключению в будущем целого ряда проблем, связанных с развитием атомной отрасли в целом.

Некоторые вопросы практики применения законов в области обеспечения экологической безопасности нашли свое отражение в актах толкования высших судебных органов. При этом судебная практика по данному вопросу достаточно противоречива. В результате анализа сложившейся судебной практики рассмотрения споров, связанных с экологическими требованиями, содержащимися в нормативно-правовых актах, можно сделать вывод о наличии различных способов защиты нарушенных прав.

Рассмотрим для примера судебную практику в области выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух от стационарных источников, а именно, условия разрешения на выбросы и привлечение к административной ответственности по ч.2 ст.8.21 КоАП РФ.

Позиция автора дипломной работы относительно того, что несоблюдение нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ) на стационарных источниках выбросов не является нарушением условия разрешения на выброс, в котором ПДВ установлены для предприятия в целом или по каждой отдельной производственной территории, и не влечет административной ответственности по ч.2 ст.8.21 КоАП РФ, находит свое отражение в судебной практике.

Так, Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 мая 2008 г. № 17АП-2789/2008-АК оставлено в силе решение арбитражного суда первой инстанции, которым было признано незаконным постановление о назначении Обществу административного наказания по ч.2 ст.8.21 КоАП РФ [98, с.13-14].

Лабораторией производственного экологического контроля Общества проводились замеры на источниках выбросов, по результатам которых выявлено, что от источника фактический выброс диоксида серы превысил установленный предел, однако по всему предприятию превышения предельно допустимых размеров не установлено.

В то же время, как правомерно указал суд первой инстанции, административным органом не учтено, что разрешением на выброс загрязняющих веществ (ЗВ) в атмосферный воздух (АВ), выданным Управлением Ростехнадзора, и приложением к нему установлены перечень и количество ЗВ, разрешенных к выбросу в АВ в целом по предприятию. ПДВ для отдельных стационарных источников Общества в данном разрешении не указаны.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что поскольку фактический выброс диоксида серы по всем стационарным источникам предприятия составил 1,423 г/с, что административным органом не оспаривается, следовательно, в целом по предприятию выброс диоксида серы не превысил норматив ПДВ (17,993 г/с). Иного в нарушение ст.ст. 65, 210 АПК РФ Управлением не доказано.

Привлечение к административной ответственности по ч.1 ст.8.21 КоАП РФ (за выброс ЗВ в АВ без специального разрешения) возможно не только в случае, когда у хозяйствующего субъекта в целом отсутствует разрешение на выбросы ЗВ, но и когда не все стационарные источники учтены в проекте нормативов ПДВ и соответственно в разрешении на выбросы (отсутствует разрешение на выбросы по каким-либо стационарным источникам хозяйствующего субъекта).

Так, Постановлением ФАС Уральского округа от 21 августа 2008 г. № Ф09-5977/08-С1 оставлены в силе решения арбитражных судов первой и апелляционной инстанции об отказе в удовлетворении требований Общества о признании незаконным и отмене постановления Управления Ростехнадзора о привлечении Общества к административной ответственности по ч.1 ст.8.21 КоАП РФ [98, с.21-22].

Разрешением на выброс ЗВ в АВ устанавливаются ПДВ и другие условия, которые обеспечивают охрану АВ. При этом правильность выброса в АВ ЗВ определяется с учетом источников выброса, видов ЗВ и их количества. В разрешении на выброс ЗВ должны учитываться все конкретные стационарные источники выбросов ЗВ и наименование загрязняющих АВ веществ.

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что в проект нормативов ПДВ в АВ не были включены блочно-модульная котельная, ванна в шахтно-ремонтной мастерской, новая солефабрика. При этом судами правильно отмечено, что деятельность по эксплуатации указанных стационарных источников связана с выбросом ЗВ в АВ, однако в нарушение положений ст. 14 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» специальное разрешение на выброс ЗВ Обществом не получено.

При таких обстоятельствах вывод судов о доказанности наличия в действиях Общества состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст.8.21 Кодекса, является правильным.

Однако существует и прямо противоположная судебная практика, в соответствии с которой факт отсутствия разрешения на выброс является недостаточным для привлечения к административной ответственности по ч.1 ст. 8.21 КоАП РФ, необходимо установить сам факт выброса ЗВ, т.е. вещества, количество или концентрация которого превышает установленные нормативы.

Так, Постановлением ФАС Западно-Сибирского округа от 30 августа (5 сентября) 2007 г. по делу № Ф04-2610/2007(36477-А03-43) были оставлены без изменения предыдущие решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции, которыми были частично удовлетворены требования Общества, в том числе, о признании незаконным постановления административного органа о привлечении к административной ответственности по ч.1 ст.8.21 КоАП РФ [98, с.25-26].

В ходе проведенной проверки выявлено, что у Общества отсутствует разрешение на выбросы ЗВ в атмосферу.

Суд кассационной инстанции, оставляя без изменения принятые по делу судебные акты, исходит из следующих норм материального и процессуального права.

Согласно ч. 1 ст.8.21 КоАП РФ выброс ЗВ в АВ или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения влечет административную ответственность юридических лиц.

ФЗ «Об охране окружающей среды» не использует термин «вредное вещество», а оперирует понятием «загрязняющее вещество» (ЗВ). В свою очередь, под вредом окружающей среде (ОС) данный ФЗ понимает негативное изменение ОС в результате ее загрязнения. Под ЗВ в соответствии со ст. 1 данного ФЗ понимается вещество или смесь веществ, количество и (или) концентрация которых превышают установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов нормативы и оказывают негативное влияние на окружающую среду (НВОС).

Из вышеизложенного следует, что для отнесения какого-либо вещества к загрязняющим необходимо, в частности, установить, что его количество и (или) концентрация превышают установленные нормативы.

Судом установлено и из материалов дела следует, что в оспариваемом постановлении отсутствуют сведения о том, какие ЗВ выбрасывает в воздух котельная Общества, сведения об их количестве и (или) концентрации, а также нормативы содержания этих веществ в АВ и факт их превышения.

Удовлетворяя заявленные Обществом требования о признании незаконным постановления административного органа о привлечении к административной ответственности по ч.1 ст.8.21 КоАП РФ, суд обоснованно исходил из того, что не представляется возможным установить наличие факта выброса Обществом ЗВ в АВ и вина Общества в совершении вменяемого Обществу административного правонарушения не доказана

По общему правилу привлечение хозяйствующего субъекта к административной ответственности должно осуществляться по ст.8.1 КоАП РФ (ответственность за несоблюдение экологических требований), если в КоАП РФ отсутствует специальная статья, устанавливающая административную ответственность за несоблюдение конкретных экологических требований. При этом санкция по ст.8.1 КоАП РФ, как правило, выше.

Однако, несмотря на то, что ст.8.21 КоАП РФ (нарушение правил охраны АВ) является специальной по отношению к ст.8.1 КоАП РФ, существует судебная практика, допускающая привлечение хозяйствующего субъекта к административной ответственности в связи с отсутствием ПДВ и разрешения на выбросы по ст.8.1 КоАП РФ (общей), исходя из конкретных обстоятельств дела.

Так, Постановлением ФАС Уральского округа от 20 сентября 2007 г. по делу № Ф09-7607/07-С1 оставлено без изменения постановление апелляционной инстанции, а жалоба Общества о признании незаконным и отмене постановления Управления Ростехнадзора о привлечении к административной ответственности по ст.8.1 КоАП РФ - без удовлетворения [98, с.28-29].

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из отсутствия в действиях Общества состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст.8.1 КоАП РФ, поскольку актом проверки, протоколом об административном правонарушении и оспариваемым постановлением установлен факт выбросов объектом Общества ЗВ в АВ, а такие действия полежат квалификации по ст.8.21 КоАП РФ.

Отменяя решение суда и отказывая в удовлетворении заявленных требований, апелляционный суд указал на правомерность привлечения Общества к административной ответственности, предусмотренной ст.8.1 КоАП РФ, так как целью проверки являлось не выявление фактов выброса ЗВ, а осуществление контроля по исполнению Обществом предписания по разработке и согласованию проекта нормативов ПДВ веществ и получению разрешения на осуществление выбросов ЗВ в АВ в определенный в нем срок.

Выводы апелляционного суда являются правильными, основаны на материалах дела и действующем законодательстве.

Из материалов дела следует, что установленные для Общества нормативы ПДВ и разрешение на выброс ЗВ в АВ действовали.

Апелляционным судом установлено, что на момент проверки предписание Управления о необходимости в определенный в нем срок разработать и согласовать проект нормативов ПДВ, а также получить разрешение на выброс ЗВ в АВ, Обществом не было выполнено. Данные обстоятельства Обществом не оспариваются.

При таких обстоятельствах апелляционный суд сделал обоснованные выводы о несоблюдении Обществом экологических требований при эксплуатации объекта и правомерности привлечения его к административной ответственности, предусмотренной ст.8.1 Кодекса.

Таким образом, изучение и анализ автором дипломной работы судебной практики споров, связанных с применением экологических требований, содержащихся в нормативно-правовых актах (НПА), позволяет сделать вывод об отсутствии единообразного подхода судов к разрешению споров данной категории, а также об имеющейся тенденции возрастания количества таких дел по причинам сложности содержания НПА, неоднозначности трактовки положений и понятий.

В заключении следует отметить, что анализ основных задач правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении всех видов деятельности в области использования атомной энергии, проведенный автором в четвертой главе дипломной работы, позволил выявить основную тенденцию развития законодательства в области использования атомной энергии. Нормативно-правовое обеспечение отношений в сфере использования атомной энергии должно складываться по двум основным направлениям: создание правовых основ системы государственного управления использованием атомной энергии и системы государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии. Проведя сравнительный анализ нормативно правовых актов, реформирование действующего законодательства в данной сфере следует расценить как снижающее объем социальных льгот и компенсаций гражданам, проживающим на территориях, прилегающих к объектам использования источников ионизирующего излучения.

Отсутствие четкой, глубоко и всесторонне разработанной теории обеспечения экологической безопасности негативным образом сказывается на реализации экологического законодательства и результатах природоохранной деятельности. Имеющаяся научная методология не обрела статуса основы, на которую ориентируются законодатели и правоприменители. Дефицит общетеоретической базы отраслевых методик, их абстрактность, оторванность от действующего законодательства и правоприменительной практики приводят к существенным издержкам обеспечительной деятельности.

Общим в правовом и организационном смыслах недостатком экологического законотворчества является отсутствие концепции. Экологическая безопасность нуждается в разработке самостоятельной концепции. Она позволит упорядочить законотворческую работу с учетом политической ситуации, социально-экономической обстановки, состояния окружающей среды, иных факторов, определяет систему законов, очередность их принятия. Только в концепции, по мнению автора дипломной работы, могут быть решены вопросы кодификации экологического законодательства, оптимизации механизмов применения и соблюдения законодательства на практике, систематизации действий природоохранных и правоохранительных органов по осуществлению своих экологических обязанностей и прав.

Заключение

В результате проведенного исследования в дипломной работе успешно решены поставленные задачи и на этой основе сделаны следующие выводы:

a) Дано определение экологической безопасности предприятий атомного энергопромышленного комплекса. Она определена как состояние или положение, при котором отсутствуют реальные и потенциальные угрозы экологическим интересам личности, общества и государства, возникающие в результате нарушения природного баланса, ухудшения качества природной среды, истощения природных ресурсов, уничтожения природных экологических систем и других негативных последствий, вызванных антропогенным (техногенным) воздействием на окружающую среду, а также природными процессами и явлениями.

b) Рассмотрены основные экономические методы обеспечения экологической безопасности, а именно: экологическое нормирование; оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду; экологическая экспертиза; экологическое лицензирование; экологическая сертификация; экологический контроль. Доказано, что экологическая безопасность - это иерархическое, многофункциональное социально-правовое явление, а ее обеспечение - динамичный и порой весьма дорогостоящий вид деятельности.

c) Выявлены и идентифицированы опасности и угрозы на предприятиях атомного энергопромышленного комплекса, что является одной из наиболее важных задач обеспечения экологической безопасности на вышеуказанных предприятиях. Под угрозой экологической безопасности, по мнению автора дипломной работы, должны пониматься виды хозяйственной или иной деятельности, оказывающие вредное воздействие на окружающую среду и представляющие опасность для жизни и здоровья людей вследствие возможных или наступивших нарушений нормативов качества окружающей среды.

d) Определены показатели и критерии оценки экологической безопасности производств атомного энергопромышленного комплекса, исходя из режима их функционирования. Доказано, что для этих целей обычно используется избирательный подход, обусловленный различиями в категориях опасности и режимах функционирования производств, специфичностью загрязнений, уровнем экологического контроля, степенью соответствия применяемых защитных мер состоянию окружающей природной среды.

e) Подробно исследован экономический механизм обеспечения экологической безопасности предприятий атомного энергопромышленного комплекса, который состоит в том, чтобы побуждать природопользователей надлежащим образом относиться к вопросам обеспечения экологической безопасности. Это достигается путем введения определенных экономических выгод. Анализируя результаты исследования, можно сделать вывод, что большинство экологических благ не является рыночным товаром и, следовательно, не обладают рыночной ценой, которую можно было бы использовать как основу для оценки изменения состояния окружающей среды. Принцип платности природопользования позволяет повысить ответственность предприятий в сохранении и воспроизведении природных ресурсов, а также привлечь дополнительные средства на восстановление и воспроизводство природных ресурсов.

f) Показано, что радиационные риски - далеко не единственный вид рисков, характерных для предприятий атомной отрасли и в большинстве случаев не радиационное воздействие формирует экологическую ситуацию в регионах размещения предприятий отрасли. Во многих случаях, повышение эффективности вложения материально-технических ресурсов в улучшение экологической обстановки может быть достигнуто не за счет мер по ужесточению ограничений радиационного воздействия, а на иных направлениях, путем, например, ограничения влияния вредных химических веществ, улучшения общей санитарно-эпидемиологической ситуации, повышения уровня медицинского обслуживания, обучение персонала и т.д. Методологическая база решения таких задач - системный анализ с использованием методов анализа и оценки рисков.

g) Рассмотрен механизм нейтрализации угроз на предприятиях атомного энергопромышленного комплекса. Проанализирована плата за выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных источников. Доказано, что суть экономического механизма охраны окружающей среды состоит в том, чтобы побуждать природопользователей надлежащим образом относиться к вопросам обеспечения экологической безопасности. Это достигается путем введения определенных экономических выгод, таких как экологические программы; кадастры; реестры; материально-техническое обеспечение и др.

h) Проведен правовой анализ экологической компоненты национальной безопасности РФ на основе важнейших документов политико-правового характера, которые вносят значительные коррективы в существующие правовые и организационные подходы к обеспечению национальной безопасности страны, а именно: Федеральный закон «О безопасности», Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепция национальной безопасности Российской Федерации. На основе сравнительного анализа сделан вывод, что обострившиеся за последние десятилетия экологические проблемы на национальном и глобальном уровнях обусловливают поиск новых подходов к организации безопасной жизнедеятельности и устойчивого развития России.

i) Изучен вопрос правового обеспечения экологической безопасности в области использования атомной энергии путем анализа нормативно-правовых актов, входящих в национальное экологическое законодательство. Отмечено, что отмена всех действовавших ранее мер социальной защиты населения, проживающего на территориях, прилегающих к объектам использования источников ионизирующего излучения, а также отсутствие механизма реализации временных схем предоставления указанной категории граждан льгот, может привести к повышению уровня социальной напряженности на указанных территориях.

j) Рассмотрен механизм реализации государственного принуждения к исполнению экологических требований посредством применения юридической ответственности: дисциплинарной, материальной, гражданско-правовой, административной и уголовной. Внесено предложение о введении института уголовной ответственности юридических лиц. Исследование уголовной ответственности за нарушения законодательства в области атомной энергетики показало, что данный сегмент уголовного законодательства Российской Федерации нуждается в совершенствовании в целях повышения эффективности его применения и усиления превентивного потенциала. Проанализировав меры юридической ответственности за правонарушения в области использования атомной энергии в Российской Федерации, следует отметить, что назрела острая необходимость всячески усиливать контроль за объектами атомной энергетики.

k) В результате анализа сложившейся судебной практики рассмотрения споров, связанных с экологическими требованиями, содержащимися в нормативно-правовых актах, было выявлено наличие различных способов защиты нарушенных прав. Автор обратил внимание на отсутствие четкой, глубоко и всесторонне разработанной теории обеспечения экологической безопасности, что негативным образом сказывается на реализации экологического законодательства и результатах природоохранной деятельности.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации [Текст]: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (ред. от 30 .12.2008г.) // Российская газета. - 25.12.1993. - №9237.

2. Конвенция о предотвращении крупных промышленных аварий [Электронный ресурс]: Конвенция Международной организации труда от 22.06.1993 г. № 174. - Режим доступа: http://www.conventions.ru.

3. Водный Кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон РФ от 03.06.2006 N74-ФЗ. - Доступ из СПС «Консультант-Плюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru.

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАПП) [Текст]: Федеральный закон РФ от 30 декабря 2001г. №195-ФЗ (ред. от 09.02.2009) // Российская газета. - 31.12.2001. - №256.

5. Налоговый Кодекс Российской Федерации. Часть 1 [Электронный ресурс]: Федеральный закон РФ от 31.07.1998 N 146-ФЗ. - Доступ из СПС «Консультант-Плюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru.

6. Налоговый Кодекс Российской Федерации. Часть 2 [Электронный ресурс]: Федеральный закон РФ от 05.08.2000 N 117-ФЗ. - Доступ из СПС «Консультант-Плюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru.

7. О безопасности [Электронный ресурс]: Закон Российской Федерации от 05 марта 1992 г. №2446-1 (ред. от 26.06.2008). - Доступ из СПС «Консультант-Плюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru.

8. Об экологической экспертизе [Электронный ресурс]: Федеральный закон РФ от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ (ред. от 19.07.2011). - Доступ из СПС «Гарант». - Режим доступа: http://base.garant.ru.

9. Об использовании атомной энергии [Электронный ресурс]: Федеральный закон РФ от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ (ред. от 19.07.2011). - Доступ из СПС «Техэксперт». - Режим доступа: http://docs.cntd.ru.

10. О радиационной безопасности населения [Электронный ресурс]: Федеральный закон РФ от 09 января 1996 г. № 3-ФЗ (ред. от 23.07.2008). - Доступ из СПС «Гарант». - Режим доступа: http://base.garant.ru.

11. О промышленной безопасности опасных производственных объектов [Электронный ресурс]: Федеральный закон РФ от 21 июня 1997 г. № 116-ФЗ (ред. от 27.07.2010). - Доступ из СПС «Гарант». - Режим доступа: http://base.garant.ru.

12. Об отходах производства и потребления [Электронный ресурс]: Федеральный закон РФ от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ (ред. от 01.01.2010). - Доступ из СПС «Консультант-Плюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru.

13. Об охране атмосферного воздуха [Электронный ресурс]: Федеральный закон РФ от 4 мая 1999 г. № 96 (ред. от 31.12.2005). - Доступ из СПС «Консультант-Плюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru.

14. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения [Электронный ресурс]: Федеральный закон РФ от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 22.12.2008). - Доступ из СПС «Гарант». - Режим доступа: http://base.garant.ru.

15. О техническом регулировании [Электронный ресурс]: Федеральный закон РФ от 21.12.2002 г. № 184-ФЗ (ред. от 28.09.2010). - Доступ из СПС «Консультант-Плюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru.

16. Об охране окружающей среды [Электронный ресурс]: Федеральный Закон РФ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 29.12.2010). - Доступ из СПС «Консультант-Плюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru.

17. О безопасности [Электронный ресурс]: Федеральный закон РФ от 28 декабря 2010 г. №390-ФЗ. - Доступ из СПС «Консультант-Плюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru.

18. О концепции национальной безопасности Российской Федерации [Текст]: Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. №24 // Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 2. Ст. 170.

19. О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Российской Федерации от 12.06.2003 г. N 344 - Доступ из СПС «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru.

20. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [Электронный ресурс]: Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 - Доступ из СПС «КонсультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru.

21. Правила расчета и взимания платы за пользование водными объектами [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 .12 2006 г. N 764. - Доступ с сайта Российской газеты. - Режим доступа: http://www.rg.ru/2006/12/20/voda-pravila-dok.html.

22. Абалкин, Л. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение России [Текст]: // Вопросы экономики. - 1994. - № 12. - С.4-13.

23. Андросов, М.В. Эколого-правовые проблемы развития атомной энергетики России [Текст]: автореферат дис. … канд. юр. наук: 12.00.06 / Андросов Михаил Владимирович. - М., 2010. - 29 с.

24. Андросов, М.В. Понятие государственного управления и административно-правового регулирования [Текст] / М.В. Андросов // Труды Института государства и права Российской академии наук. - 2007. - № 3. - С.17-22.