Роль внебюджетных фондов в социально-экономическом развитии Казахстана

Мировой опыт показывает, что большинство фондов создаются в процессе перераспределения национального дохода с помощью специальных налогов, сборов, займов, а также выделения средств из бюджета. Бюджетные средства переводятся в фонды в виде субсидий и субвенций либо в форме отчислений от налоговых доходов. Внебюджетные фонды могут также привлекать и заемные средства для решения конкретных задач.

То есть, внебюджетные фонды создаются следующим путями. Один путь -- это выделение из бюджета определенных расходов, имеющих особо важное значение, а другой -- формирование внебюджетного фонда с собственными источниками доходов для определенных целей. Так, созданные во многих странах фонды социального страхования предназначены для социальной поддержки определенных групп населения.

Специальные налоги и сборы устанавливаются законодательной властью. Значительное количество фондов формируется за счет средств центрального и региональных/местных бюджетов. Доходами внебюджетных фондов могут выступать и заемные средства. Имеющееся у внебюджетных фондов положительное сальдо может быть использовано для приобретения ценных бумаг и получения прибыли в форме дивидендов или процентов. 15

Таким образом, на современном этапе можно выделить четыре метода (Рисунок 4), с помощью которых формируются специальные фонды:

1) путем введения специальных налогов и сборов (например, фонды дорожного строительство);

2) за счет бюджетных ассигнований (обычно фонды, связанные с наукой и военными целями);

3) через выпуск специальных займов;

4) путем добровольных взносов.

Еще раз отметим, что экономическому содержанию специальные фонды являются одним из способов перераспределения национального дохода по инициативе правительства и в его пользу. И в этом плане они не отличаются от налогов. Разница между налогами и специальными фондами заключается в том, что налоги формируются всегда за счет обязательных платежей, а в создании специальных фондов участвуют и добровольные платежи. Главное же отличие заключается в возвратности платежей в целевые фонды.

Во многих ведущих странах специальные фонды достигают по сумме 50 процентов государственных бюджетов. Они практически бесконтрольно находятся в распоряжении правительства, поскольку не подлежат утверждению парламентов. Это не относится к специальным фондам, создаваемым за счет бюджетных ассигнований, -- они утверждаются парламентом, и финансовый контроль над их использованием идентичен бюджетным средствам.

Рисунок 4 - Методы формирования специальных фондов

Примечание: составлено автором

Создание других фондов обусловлено возникновением новых ранее неизвестных расходов, которые заслуживают особого внимания со стороны общества. В этом случае по предложению правительства законодательный орган принимает специальное решение об образовании внебюджетного фонда. Так, в ряде государств появились внебюджетные экономические фонды.

Правительства заинтересованы в специальных фондах по ряду причин. Прежде всего, это дает возможность привлекать дополнительные ресурсы для выполнения правительством своих функций.

Для правительства любого государства основной целью является воспроизводство существующих производственных отношений. Вторая, не менее важная задача правительства -- обеспечение стабильности в межклассовых отношениях. Этому во многом содействуют фонды медицинского и социального страхования и фонды социального обеспечения, создаваемые за счет накопительных взносов и отчислений. В большой степени посредством специальных фондов правительство финансирует развитие космических и военных исследований и аналогичных отраслей науки, работу спецслужб и аналогичные расходы, которые не требуют огласки и контроля со стороны общественности.

Временно свободные ресурсы специальных фондов используются государством для решения кассовых разрывов бюджета, для финансирования непредвиденных расходов.

Функционирование специальных внебюджетных фондов параллельно с государственным бюджетом позволяет дифференцировать финансовые отношения, сориентировать часть их в узкоспециализированных сферах, достичь своеобразной диверсификации этих отношений в разных направлениях финансовой деятельности.

Внебюджетные фонды выступают в качестве стабильного, прогнозируемого на длительный период источника денежных средств, используемых для финансирования конкретных социальных потребностей общегосударственного значения (государственные внебюджетные фонды социального назначения); для финансирования отдельных региональных или ведомственных программ экономического характера, осуществляемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Внебюджетные фонды как институциональные структуры являются самостоятельными финансовыми, а иногда и финансово-кредитными учреждениями и зачастую, имея целью получение дополнительных доходов, выступают в качестве крупных инвесторов, прежде всего на рынке государственных ценных бумаг. Более того, государство зачастую принуждает внебюджетные фонды приобретать государственные ценные бумаги. Таким образом, можно говорить о том, что внебюджетные фонды выступают в ряде случаев в качестве своеобразного «кредитора» государственных бюджетов.

Государственные целевые бюджетные и внебюджетные фонды играют важную роль в общегосударственной системе финансов. Они дают возможность решать стоящие перед экономикой задачи по обеспечению подъема производства, преодолению временной неустойчивости и кризисных явлений, социальной защите населения, укреплению его здоровья. Решение этих задач требует значительных денежных ресурсов. Возникает необходимость их концентрации на государственном и региональном уровнях, ибо планируемые мероприятия отвечают как общим, так и региональным социально-экономическим интересам.[16]

Итак, разобравшись в сущности внебюджетных фондов, их классификации и других теоретических основ, остановимся поподробнее на самом крупном из фондов. Как уже было отмечено во введении, объектом исследования является Национальный фонд. Теперь подробно изучим деятельность нефтяного фонда Казахстана.

1.3 Сущность, назначение и формирование Национального фонда Республики Казахстан

Национальный фонд Республики Казахстан - Государственный фонд Республики Казахстан, являющийся совокупностью финансовых активов, сосредоточиваемых на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики Казахстан, а также в виде иного имущества, за исключением нематериальных активов. 17

Фонд создан Указом Президента от 23 августа 2000 г. и начал формироваться с 2001 г.; на конец 2001 г. его накопления составили 1,24 млрд. долл.

Соглачно Концепции перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию на 2007-2024 г.г., устойчивое развитие страны - это развитие, удовлетворяющее потребности настоящего поколения и не ставящее под угрозу свои потребности. 18

Важным институтом инвестирования устойчивого развития является Национальный фонд Республики Казахстан, который должен использоватьмся в интересах всего общества и будущих поколений.

Основым условием реализации НФ РК в целях устойчивого развития должна остаться приверженность его главной цели - накоплению средств для будущих поколений, реализуемой через его сберегательную функцию.

Экономика Казахстана основывается на добыче и экспорте природных ресурсов, главным образом нефти, хотя Казахстан располагает и другими минеральными ресурсами. По доказанным запасам нефти Казахстан занимает восьмое место в мире, по запасам газа - 11 место. Запасы нефти составляют 39,6 млрд баррелей, это 3,3% мировых запасов. Запасы газа оцениваются в 3 трлн. куб. м, или 1,7% мировых запасов.[19]

Состояние казахстанской экономики в целом в значительной степени определяется ситуацией в секторе природных ресурсов. Существующая зависимость поступлений республиканского бюджета от природных ресурсов ставит перед государством ряд вопросов, связанных с будущим Казахстана. Во-первых, это вопрос правильного планирования использования природных богатств в связи с их невосполнимостью. Во-вторых, это вопрос снижения зависимости объемов государственных доходов и расходов от резких и непредсказуемых скачков мировых цен на природные ресурсы.

В Казахстане основная часть доходов государственного бюджета формируется за счет экспорта сырьевых товаров, таких как нефть и нефтепродукты, газ, черные и цветные металлы и т. д. Это приводит к тому, что доходы бюджета в основном определяются мировой конъюнктурой цен на экспортируемые ресурсы, а цены на данные категории товаров чрезвычайно подвижны, меняются случайным образом и могут быть спрогнозированы лишь с небольшой точностью. Подобная ситуация характерна и для большинства зарубежных государств. Одним из способов урегулирования данной ситуации является создание стабилизационных фондов.

Национальный фонд был создан в 2000 году в соответствии с указом Президента РК от 23 августа 2000 года № 402 «О Национальном фонде Республики Казахстан» в целях обеспечения стабильного социально-экономического развития страны, накопления сбережений для будущих поколений, снижения зависимости экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов.20

Поэтому Национальный фонд предназначен для обеспечения стабильного социально-экономического развития государства, накопления финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов, снижения зависимости экономики от нефтяного сектора и воздействия неблагоприятных внешних факторов.

Национальный фонд осуществляет сберегательную и стабилизационную функции. Сберегательная функция обеспечивает накопление финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов, и доходность активов Национального фонда в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска. Стабилизационная функция предназначена для поддержания достаточного уровня ликвидности активов Национального фонда.

Основной целью Национального фонда является сбережение финансовых ресурсов посредством формирования накоплений для будущих поколений, снижения зависимости республиканского бюджета от ситуации на мировых сырьевых рынках, а также служит своеобразной «подушкой безопасности» на случай глобальных кризисов. Примечательно, что нынешний кризис государство пережило благодаря поддержке производства из средств Национального фонда, а также профинансировало дефицит бюджета, тем самым государству удалось не только не снизить затраты на социальную поддержку населения, а наоборот, даже увеличить её, т.к. основной функцией любого государства является именно забота о своих гражданах.

Часть Национального фонда, используемая для осуществления стабилизационной функции, определяется в размере, необходимом для обеспечения гарантированного трансферта.

Формирование и использование Национального фонда определяется с учетом конъюнктуры мировых и внутренних товарных и финансовых рынков, экономической ситуации в государстве и за рубежом, приоритетов социально-экономического развития республики с сохранением при этом макроэкономической и фискальной стабильности и соблюдением основных целей и задач фонда.

Поступление и расходование средств фонда производятся в национальной и иностранной валютах. Учет и отчетность по операциям фонда осуществляются в национальной валюте.

Доверительное управление фондом осуществляет Национальный Банк Республики Казахстан на основании договора о доверительном управлении, заключаемого между Национальным Банком и Правительством Республики Казахстан.

Помимо начисляемого инвестиционного дохода в Национальный фонд поступают денежные средства, которые стали складываться за счет поступлений в государственный бюджет сверхплановых налоговых платежей от крупнейших предприятий сырьевого сектора страны.

Национальный фонд Казахстана был создан в 2000 году в соответствии с указом Президента Казахстана, и его рождение не противоречило логике событий и развитию мирового опыта. За последние полвека во многих странах создавались и действуют накопительно-сберегательные и стабилизационные фонды.

Международный валютный фонд, при содействии которого происходили все события в Казахстане, помог разработать конкретные положения НФ. Условия, которые выдвинул в своем письме начальник Восточного отдела второго европейского управления МВФ Эммануэль ван дер Менсбрюгге, сводились к тому, чтобы структура НФ должна "обеспечивать его прозрачность и простоту, а также государственный контроль за отчисляемыми в него ресурсами". МВФ рекомендовал также, чтобы создание фонда было утверждено Парламентом Казахстана. Кроме того, МВФ считал необходимым определить руководящие принципы инвестирования средств фонда, способные, в частности, обеспечить вложение средств в высоколиквидные активы, не связанные с крупным инвестиционным риском. НФ не должен привлекать ссудные средства, и необходимо установить четкий запрет на использование ресурсов фонда в качестве залогового обеспечения или в любых иных внебюджетных операциях, говорилось в письме. К выполнению функции оперативного распорядителя НФ необходимо привлечь Национальный банк Казахстана, которому следует нанять независимых внешних менеджеров для управления инвестициями фонда, указывается в документе.

В числе рекомендаций МВФ также создание совета с участием Президента страны, представителей Правительства, Парламента и независимых представителей гражданского общества, который бы отвечал за определение инвестиционной политики фонда и руководящих принципов использования капитала. Совет должен отчитываться перед парламентом и общественностью на ежеквартальной основе. Необходимо также обеспечить регулярный внешний аудит НФ по крайней мере на годовой основе.

Кроме того, МВФ подготовил и распространил рабочий документ "Обзор опыта работы нефтяных фондов стабилизации и накопления в некоторых странах", автором которого является Уго Фасано. Казахстанские аналитики с нескрываемым интересом путешествовали по его страницам.

Возьмем, к примеру, Оман, где в 1980 году был создан Государственный общий резервный фонд (ГОРФ). Он призван был компенсировать неизбежное снижение доходов от нефти в XXI веке. Но, несмотря на эту главную провозглашенную цель, власти султаната не раз обращались к финансам фонда для текущей защиты бюджета от потрясений на мировых рынках. В 1990 году к ГОРФу прибавился Фонд непредвиденных расходов (ФНР), который через три года был преобразован в Нефтяной фонд (НФ), цель последнего - служить источником инвестиций для нефтяного сектора. Весьма интересна была и система формирования ГОРФа, в который сначала шло 15, затем 5 процентов всех нефтяных доходов, а перед созданием ФНР - вся выручка, превышавшая доход 15 долларов с барреля. Затем ГОРФу доставалось с барреля по 2 доллара (при цене более 15 долларов), по 0,5 доллара шло в ФНР и Нефтяной фонд, а оставшаяся сумма - в бюджет. Частые изменения правил игры и базовой (расчетной) стоимости сырья, а также использование доходов на текущие нужды привело к снижению стоимости активов нефтяных фондов Омана.

В 1960 году Кувейт создал Общий резервный фонд (ОРФ), который осуществлял практически все государственные инвестиции в экономику страны. В 1976 году здесь создали еще и Фонд накоплений для будущих поколений (ФНБП), куда передали в качестве стартового капитала половину накоплений ОРФ и начали отчислять 10 процентов нефтяных и прочих экспортных доходов страны. Почти все средства ФНБП вложены за пределами Кувейта. Согласно законодательству, подробная информация об активах фонда не подлежит публичному оглашению, что делается под флагом защиты этого финансового источника от политических спекуляций. И один из немногих гласных параметров ФНБП - отчисление 10 процентов всех его накоплений, включая инвестиционные доходы, в пользу сыновей, внуков и правнуков кувейтцев.

В ноябре 1998 года в Венесуэле был создан Фонд макроэкономической стабилизации (ФМС), в обязанность которого входило оградить бюджет и экономику страны от колебаний цен на нефть. ФМС с самого начала имел прозрачные правила накопления и расходования средств. На следующий год после создания фонда в его правила были внесены существенные изменения, которые позволяли президенту Венесуэлы принимать решения об использовании средств фонда, использовать нефтяные накопления на социальные цели, инвестиции внутри страны и даже на погашение ее долгов. Эти последние изменения, по мнению экспертов МВФ, существенно ослабили стабилизационную роль ФМС.

В американском штате Аляска два нефтяных фонда - Постоянный фонд Аляски (ПФА), создан в 1976 году, и Конституционный бюджетный резервный фонд (КБРФ), образован в 1990 году. Первый служит резервом будущих поколений, второй используется на покрытие текущего дефицита бюджета. Их деятельность максимально прозрачна: принципы, правила, результаты регулярно публикуются в СМИ. Подотчетны фонды не только исполнительной и законодательной властям, но и населению штата. Что любопытно, основной капитал ПФА постоянно инвестируется и не может быть потрачен на другие цели без изменения Конституции штата простым большинством на референдуме населения Аляски.

В развитых станах, таких как Великобритания и Норвегия, время от времени допускается внесение изменений в налогообложение недропользователей в нефтегазовой отрасли в случае значительных колебаний мировых цен на нефть. Налоговый сбор, взымающий от 90 и более процентов дифференциальной ренты или доналоговой прибыли, нея является конкурентоспособным. По расчетам специалистов 21, норма прибыли в добывающей промышленности составляет:

- 10-12% при разработке месторождений черных и цветных металлов с крупными и средними по размеру телами с выдержанной мощностью и внутренним строением, а также крупных месторождений ископаемых солей и других нерудных ионных ископаемых простого геологического строения;

- 15-18% при разработке крупных и средних месторождений цветных металлов и золота с редкой изменчивостью мощности и распределения основных ценных компонентов;

- 20-25% при разработке месторождений цветных металлов, золота и нерудных полезных ископаемых весьма сложного геологического строения, характеризующихся резкой изменчивостью мощности и весьма неравномерным распределением основных компонентов

Исследование зарубежного опыта показало, что во многих развитых странах, преуспевших в недропользовании, за счет природно-сырьевой ренты осуществляется финансирование многих социально значимых программ общества. Так, например, в американском штате Аляска происходит выплата дивидендов населению, которые в расчете на одного жителя выросли с 800 в 1980г. Почти до 2000 в 2000г. 22

На Аляске существует два фонда - Перманентный (постоянный) фонд Аляски (ПФА), созданный в 1976 году и Конституционный бюджетный резервный фонд (КБРФ), образованный в 1990 году. Цель первого, функционирующего в качестве трастового, - формирование инвестиционной базы, которая бы обеспечила доходы для будущих поколений, когда запасы нефти истощаются.

Перманентный фонд Аляски на сегоднящний день входит в состав крупнейших инвестиционных фондов мира и является одним из крупнейших кредиторов американского правительства.

Программа выплаты дивидендов привела к резкому повышению заинтересовааности жителей Аляски к его деятельности. Средства, передаваемые КБРФ региональному правительству, оформляются в виде кредита и должны быть возвращены фонду в годы, когда бюджет выполняется с профицитом. Деятельность обоих фондов максимально прозрачна: соответствующие принципы, правила и результаты регулярно публикуются в печати. Фонды подотчетны не только исполнительной и законодательной властям, но и населению штата.

Большинство из перечисленных фондов были созданы для обеспечения равенства поколений, усиления управления спросом и поддержания конкурентоспособности. По-разному они справились с задачами. Изучив их достижения и ошибки, в Казахстане решили идти по норвежскому пути.

Норвегия, которая является одним из крупнейших в мире производителей нефти, создала Государственный нефтяной фонд (ГНФ) в 1990 году. Учрежден он правительством и утвержден стортингом (парламентом). Поначалу управление НФН было поручено Минфину, который впоследствии делегировал оперативные функции центральному банку страны - Nоrgеs банк.

Именно Норвегию за полтора месяца до выхода в свет положения о казахстанском фонде посетили руководители Минфина и Национального банка. Итоги визита были изложены в виде предложений Президенту и Правительству. "В принципе, - писал Президенту Казахстана тогда еще председатель правления Нацбанка республики Григорий Марченко, - этот фонд был создан в основном для накопления средств, которыми бы государство могло ответить в будущем по обязательствам солидарной пенсионной системы, и одним из вариантов названия при создании фонда был Национальный пенсионный фонд. В целом же фонд выполняет обе основные функции таких фондов - сберегательную (для будущих поколений) и стабилизационную (для компенсации колебаний цен на нефть)".

Вторая особенность - поступление сначала абсолютно всех госдоходов Норвегии от нефтяных операций не в бюджет, а именно в НФН. И лишь затем парламент решает, какую часть из него направить на покрытие бюджетного дефицита, если он возникает. То есть для перераспределения в бюджет нужны доказательства, что иначе как за счет части нефтяных доходов стране просто не выжить!.. Благодаря такому подходу норвежцам удается большую часть фонда запускать на сбережение и преумножение его средств за счет возможностей мирового фондового рынка.

Специфика большей части вложений НФН, как сообщалось в казахстанской прессе, состояла в том, что все они переводятся за пределы Норвегии в ценные бумаги (прежде всего - государственные) 21 страны. В Европе это Австрия, Бельгия, Великобритания, Дания, Германия, Голландия, Ирландия, Италия, Испания, Португалия, Финляндия, Швеция, Швейцария, в Западном полушарии - Канада и США, в Азиатско-Тихоокеанском бассейне - Австралия, Гонконг, Новая Зеландия, Сингапур и Япония. Закон о фонде предписывает 40-60 процентов его накоплений вкладывать в Европе, 20-40 - в Америке и 10-30 - в Азии и Океании. При этом 50-70 процентов накоплений НФН предписано вкладывать лишь в бумаги с фиксированным доходом (как правило, облигации), и лишь 30-50 процентов - в более рискованные корпоративные акции с "плавающей" прибыльностью.

Согласно "норвежской модели" доверительное управление НФ в Казахстане осуществляет Национальный банк республики. В договоре "О доверительном управлении Национальным фондом Республики Казахстан" говорится, что "Нацбанк в целях сохранности активов Нацфонда, поддержания достаточного уровня ликвидности активов и обеспечения достаточно высокого уровня доходности активов в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска осуществляет инвестиционные операции, включая передачу части НФ под управление надежным внешним управляющим и зачисляет в НФ инвестиционный доход от его управления. При этом Нацбанк имеет право на получение ежеквартального вознаграждения под фиксированную ставку в размере 0,075 процента годовых от среднемесячной рыночной стоимости НФ в течение отчетного квартала, за исключением активов НФ, находящихся во внешнем управлении, и возмещение расходов понесенных им в процессе исполнения своих обязательств по договору. Нацбанк обязан информировать Правительство о выборе каждого внешнего управляющего НФ и кастодиана для хранения НФ, предоставлять Правительству утвержденные правлением Нацбанка ежеквартальные и годовые отчеты о результатах доверительного управления НФ, содержащие информацию о рыночной стоимости НФ, доходности по операциям, совершенным с НФ, размере полученного дохода за отчетный период, составе портфеля НФ, текущем значении риска изменения процентных ставок." К тому же добавим, что Нацбанк разрабатывает инвестиционную стратегию, устанавливающую порядок осуществления инвестиционных операций НФ и несет ответственность за убытки, причиненные ему.

Совет по управлению Национальным фондом рассматривает концептуальные подходы в использовании фонда, одобряет предложения по объемам и направлениям использования фонда, а также рассматривает и одобряет годовой отчет о формировании и использовании средств фонда. Правительство РК при управлении фондом: разрабатывает и утверждает правила составления отчетности, порядок зачисления денег в фонд и использования средств фонда; разрабатывает, совместно с Национальным банком, и утверждает график представления информационных материалов и финансовой отчетности по деятельности, связанной с управлением фондом; обеспечивает представление отчета о формировании и использовании фонда Президенту и информации о деятельности по формированию и использованию фонда Парламенту Республики Казахстан. В обязанности Правительства входит и ряд других функций, которые до минимума должны снизить риски деятельности НФ.

Наибольший интерес вызвал у Казахстана опыт работы государственного нефтяного фонда в Норвегии, медного стабилизационного фонда в Чили и фонда макроэкономической стабилизации в Венесуэле.

Анализ мирового опыта показывает, что не существует каких-либо установленных пределов для накоплений и многие страны продолжают политику накопления, несмотря на достигнутые объемы сбережений. Так, в разное время в Норвегии уровень активов Фонда превышал половину ВВП страны, а на Аляске составлял весь ВВП штата, в Кувейте - три с половиной ВВП, Омане - пятую часть ВВП. Максимальный размер Национального фонда в республике не ограничивается.

Хотя официально декларируется, что при создании Национального фонда Казахстана был изучен опыт практически всех аналогичных фондов в других странах мира, можно утверждать, что при окончательном выборе модели казахстанского фонда большую роль играли субъективные факторы. Как декларируется властями, в основе Национального фонда Казахстана заложена модель Нефтяного фонда Норвегии. При этом умышленно или случайно происходит смешение двух разных понятий: модели формирования и использования средств фонда, с одной стороны, и модели его инвестиционной стратегии. Немало вопросов вызывает и выбор норвежской модели инвестирования для средств Национального фонда. Судя по многочисленным выступлениям официальных лиц Казахстана, предпочтение ей было отдано по целому ряду причин, среди которых решающую роль играли финансовые показатели инвестирования норвежского Нефтяного фонда, проработанность его инвестиционной стратегии, поддержка со стороны норвежской государственной нефтяной компании «Статойл», ведущей крупные проекты в Казахстане. С другой стороны, трудно утверждать, что норвежская модель является самой эффективной, особенно если сравнивать ее с подходами, используемыми при инвестировании средств нефтяного фонда Кувейта. Как и другие инвесторы из богатых арабских государств, кувейтцы инвестировали сверхдоходы от экспорта нефти не только в ценные бумаги, но и в недвижимость, другие материальные активы. Зачастую кувейтцами приобретались не только контрольные пакеты акций крупных компаний развитых стран, но и 100% акций. Кроме того, в прошлом году в результате экономического спада в развитых странах и резкого падения стоимости акций высокотехнологичных компаний норвежский нефтяной фонд понес серьезные потери.

Обращает на себя внимание и тот факт, что выбор модели для Национального фонда не обсуждался публично с участием широкой общественности и независимых экспертов, а решался фактически в узком кругу высокопоставленных чиновников. В итоге получилась закономерная ситуация, когда опыт норвежской модели Нефтяного фонда преподносится гипертрофировано однобоко, с выпячиванием ее преимуществ и без должного освещения тех реальных проблем, которые испытывает эта структура в связи с экономическим спадом в развитых странах мира. Кроме того, остается без ответа вопрос о том, как же все таки в Казахстане будут решаться социальные проблемы в условиях, когда сверхдоходы от экспорта сырьевых ресурсов изымаются регулярно в Национальный фонд, а рост доходов населения в долларовом эквиваленте за последние годы стабилизировался, что не позволяет рассчитывать на дальнейший рост платежеспособного спроса на социальные услуги.

С другой стороны, сегодня точно также однобоко преподносится опыт использования сверхдоходов от экспорта нефти в других странах, которые в отличие от Норвегии ближе к Казахстану по характеру решаемых в них социальных проблем, направленности экономического развития, уровню общественного развития. Например, исключительно негативно преподносится опыт создания нефтяного фонда в Венесуэле, при этом обычно смакуются неудачи с инвестированием сверхприбылей от экспорта нефти в амбициозную программу образования молодых венесуэльцев за рубежом, в развитие депрессивных районов страны в долине реки Ориноко, включая строительство в джунглях мощного металлургического завода с необходимой транспортной, социальной и другой инфраструктурой. Утверждается, что Венесуэла не получила ничего от нефтяного бума 70-х годов, хотя при этом игнорируется тот очевидный факт, что негативный исторический опыт - это тоже важный результат.

Парадокс состоит в том, что сегодня перед Казахстаном как раз стоят проблемы именно такого рода - стране необходимо подтягивать образовательный уровень населения к мировым стандартам, развивать экономику депрессивных регионов и развивать производства высоких переделов, оснащенные современными технологиями. Кроме того, по мере превращения Казахстана в нетто-экспортера капиталов, в повестке дня встает вопрос об оказании помощи менее развитым экономически соседним странам Центральной Азии, обделенным богатыми природными ресурсами, с тем, чтобы обеспечить вокруг Казахстана существование зоны политической стабильности и экономического процветания. А одной из стратегических целей создания венесуэльского фонда как раз и была помощь Латинской Америке и странам Карибского бассейна.

Относительно малое внимание уделяется опыту таких государств, как Мексика и Нигерия. Как правило, констатируется, что в этих странах прибыли нефтяной промышленности были растранжирены бесцельно, что в итоге привело к увеличению их задолженности международным нефтяным организациям. С другой стороны, при этом игнорируется факт бурного развития современных производств в Мексике, особенно в приграничных районах с США, где сформировались целые промышленные зоны, а также мощное развитие государственных нефтяных компаний.

Довольно мало внимания уделяется и опыту Ирана, где еще в 50-х годах прошлого века при шахском режиме была создана так называемая Плановая организация, куда отчислялись 70% всех нефтяных доходов, предназначенных для национального развития. Затем после свержения шаха и прихода к власти в Иране исламского духовенства эта система фактически сохранилась в модифицированном виде. Но главное внимание привлекает тот факт, что иранцы, оказавшиеся в условиях фактической экономической блокады со стороны США, сумели рационально использовать доходы от экспорта нефти для развития собственной промышленности и самообеспечения нужд экономического развития. Массированные инвестиции в реальный сектор иранской экономики на практике не привели к обвалу национальной валюты и стремительному росту инфляции, как это обычно утверждается для Казахстана. Среди арабских стран, безусловно, недооцененным остается опыт сбережения части нефтяных доходов в Саудовской Аравии и Ливии, где это делается без организации специальных институтов путем аккумуляции средств на текущих банковских счетах. Кстати, и в Казахстане модель Национального фонда весьма напоминает такой подход, поскольку сам фонд представляет собой всего лишь специальный счет Министерства финансов в Национальном банке. Однако в отличие от Казахстана, пока акцентировано инвестирующего большую часть средств Национального фонда в ценные бумаги с фиксированным дивидендом, саудовцы после аккумуляции средств на банковских счетах начали активно вкладывать средства в недвижимость и акции без фиксированного дивиденда. Поскольку фактически Национальный фонд в Казахстане было создан еще в середине 90-х годов путем открытия секретного валютного фонда за рубежом, то стоит отметить, что и в Кувейте резерв нефтяных доходов первоначально был организован в виде секретных банковских счетов одним из министров финансов. Цель и мотивы при этом были такие же, как и руководства Казахстана - руководство Кувейта пыталось исключить часть нефтяных доходов из сферы влияния местной Национальной ассамблеи с тем, чтобы эти средства не были израсходованы на текущие нужды. Впоследствии после создания в середине 70-х годов фонда для будущих поколений было принято решение о направлении в него 10% всех нефтяных доходов - эта характеристика присутствует и в сберегательной функции Национального фонда Казахстана. Однако по характеру инвестиций кувейтский фонд значительно отличается от казахстанского аналога - как и саудовцы, кувейтцы делают акцент на приобретении значительных пакетов акций крупных западных компаний, включая установление полного контроля над ними, объектов недвижимости (например, целых курортных комплексов). Кроме того, у кувейтского фонда есть штаб-квартира в Лондоне, который является ведущим финансовым центром мира. Необходимо также иметь в виду, что инвестиционная стратегия кувейтского нефтяного фонда положительно зарекомендовала себя гораздо раньше, чем начал действовать аналогичный фонд в Норвегии - уже к середине 80-х годов прошлого века доходы от портфеля ценных бумаг фонда превышали доходы, получаемые Кувейтом от нефтяной промышленности. В итоге Кувейт достиг такого объема накоплений, что мог бы полностью прекратить нефтедобычу, сохранив при этом благосостояние страны на достигнутом уровне, который считается одним из самых высоких в мире. Норвежцы, как известно, достигнут такого результата только через несколько лет.

Безусловно, опыт богатых арабских стран по созданию и функционированию нефтяных фондов далеко не безупречен - в этой связи показателен пример Омана и Абу-Даби (Объединенные Арабские Эмираты). Однако для Казахстана в опыте этих государств важно другое - эксперименты со сбережением части нефтяных доходов проводились здесь в условиях достигнутого высокого уровня жизни и социального обеспечения местных граждан.

Что касается положительного опыта нефтяных фондов, созданных в американском штате Аляска и канадской провинции Альберта, то опыт этих структур, будь он применен в Казахстане, сразу же потребовал бы от Астаны оставлять сверхдоходы от экспорта сырьевых ресурсов не в распоряжении центральных властей в лице министерства финансов, а под контролем местных властей в нефтедобывающих и металлургических регионах страны. Такой подход явно неприемлем в силу унитарного устройства Казахстана и нежелания Астаны перераспределять финансовые ресурсы государства в пользу регионов. А жаль - если следовать финансовой логике, то было бы разумно хотя бы в рамках единого Национального фонда выделять ту его часть средств, которая резервировалось бы для нужд именно тех регионов, которые обеспечивают добычу и экспорт невозобновляемых ресурсов, а поэтому испытывают повышенную техногенную нагрузку со всеми вытекающими последствиями для местного населения. Кроме того, в этих регионах после выработки природных ресурсов бюджетам придется нести колоссальную нагрузку за счет расходов на рекультивацию земель, консервацию выработанных месторождений и отработавших свой срок и предназначение производств (горнообогатительных комбинатов, бурового, трубопроводного и карьерного хозяйства, промышленных путей, энергосистем и т.д.).

С нашей точки зрения, если власти Казахстана в рамках нынешней кампании по разграничению полномочий между центром и регионами все же решатся на дальнейшую децентрализацию финансовых ресурсов в пользу регионов, включая и средства Национального фонда, то более привлекательным для заимствования опыта деятельности региональных нефтяных фондов выглядит фонд канадской провинции Альберта. Безусловно, в плане сбережения средств он значительно уступает своему аналогу в американском штате Аляска. Дело в том, что хотя эти фонды были созданы практически одновременно в начале 70-х годов и в период с 1976 по 1987 годы в них были накоплены примерно равные суммы по 8 млрд. долларов в каждом, на сегодня активы фонда Аляски достигли порядка 30 млрд. долларов, тогда как в фонде Альберты сумма осталась на прежнем уровне. Причина такого явления проста - в провинции Альберта средства фонда начали инвестировать в социальные программы - строить национальные парки, больницы, школы и т.д. Однако вряд ли кто-нибудь из экспертов рискнет сегодня назвать опыт провинции Альберта неудачным.

Принципы текущей деятельности фонда определены указом президента Казахстана от 29 января 2001 года «О некоторых вопросах Национального фонда РК», Правилами формирования и использования фонда, а также Правилами осуществления инвестиционных операций Национального фонда. При этом в открытой печати публиковались только первые два документа. Кроме того, законом «О внесении изменения и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам функционирования Национального фонда РК» от 3 мая 2001 года (введен в действие с 1 января 2001 года) внесены поправки в законы «О Национальном банке РК» и «О бюджетной системе».

Теперь об источниках пополнения Национального фонда. Как известно, их два. Это денежные средства, полученные от продажи пакетов акций, долей участия, производственных комплексов предприятий нефтегазовой и горнодобывающей промышленности, которые до образования Фонда хранились на секретных счетах правительства и отдельных частных лиц в зарубежных банках.

Правила, утвержденные Президентом, закрепили 3 основные линии, по которым может расходоваться Фонд:

1) в виде поступлений из Фонда в республиканский и местные бюджеты для компенсации потерь, определяемых как разница между утвержденными и фактическими суммами поступлений налогов и иных обязательных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора;

2) в виде целевых трансфертов Фонда, передаваемых из Фонда в республиканский и местные бюджеты на цели, определяемые Президентом Республики Казахстан;

3) на покрытие расходов, связанных с управлением Фондом и проведением ежегодного внешнего аудита.

По двум первым линиям Фонд используется в целях реализации стабилизационной функции (накопительная функция реализуется автоматически). Правила закрепили исчерпывающий перечень целей, на которые может быть использован Фонд, а также установили запретительную норму использовать Фонд для кредитования частных или государственных организаций и в качестве обеспечения обязательств. Фонд должен размещается в надежные и ликвидные иностранные финансовые активы в целях его сбережения и получения инвестиционного дохода. В настоящее время наибольшая часть активов (более 60%) размещена в те или иные инструменты финансового рынка США. Затем идут Япония, Германия, Великобритания, Италия, Франция, Канада, Испания, Швейцария и рынки других стран. В соответствии в Правилами Национальный фонд фактически является самостоятельным субъектом, действующим на основании договора доверительного управления, самостоятельно осуществляет инвестирование Фонда, включая передачу его части в управление внешним управляющим, разрабатывает и утверждает правила осуществления инвестиционных операций.

В составе пятилетнего индикативного плана социально-экономического развития Республики Казахстан устанавливаются расчетные постоянные мировые цены на сырую нефть, медь и другие сырьевые товары, составляющие значительную долю казахстанского экспорта, на основе которых при разработке и утверждении республиканского и местных бюджетов рассчитываются средние цены реализации сырьевых товаров казахстанскими товаропроизводителями и соответствующие им доходы государственного бюджета от сырьевого сектора. Расчетные постоянные цены на сырьевые товары устанавливаются исходя из консервативного прогноза динамики мировых цен.

С целью исполнения стабилизационной функции предусмотрено формирование фонда в процессе исполнения республиканского и местных бюджетов путем зачисления в него превышения поступлений от организаций сырьевого сектора над утвержденными в республиканском и местных бюджетах суммами поступлений по подоходному налогу с юридических лиц, налогу на добавленную стоимость, налогу на сверхприбыль, бонусам, роялти, доле Республики Казахстан по разделу продукции.

Перечень организаций сырьевого сектора определяется Правительством, а годовые объемы поступлений от них устанавливаются ежегодно законом о республиканском бюджете в разрезе областей, городов Астаны и Алматы, а их квартальные объемы - Правительством РК.

Законом предусматривается, что перечисление в НФ части поступлений в республиканский и местные бюджеты от организаций сырьевого сектора, превышающей их утвержденные квартальные объемы, производится территориальными органами казначейства из республиканского и местных бюджетов. Таким образом, налогоплательщик (организация сырьевого сектора) будет продолжать уплачивать установленные налоговым законодательством обязательные платежи в бюджет, а сверхплановые их поступления будут перечисляться территориальными органами казначейства в НФ.

Другая сторона стабилизационной функции - использование фонда для компенсации потерь республиканского и местных бюджетов, определяемых как разница между утвержденными и фактическими суммами поступлений от организаций сырьевого сектора. Данная компенсация потерь будет поступать из фонда в республиканский и местные бюджеты в виде неналоговых поступлений. Законом установлено, что перечень организаций сырьевого сектора определяется исходя из удельного веса объема экспортируемой продукции в общем объеме экспорта и удельного веса налогов в общей сумме поступлений.

Согласно Указу Президента, доходы от сырьевого сектора при разработке и утверждении республиканского и местных бюджетов рассчитываются исходя из средних цен реализации сырьевых товаров казахстанскими товаропроизводителями, определяемых на основе расчетных постоянных мировых цен на сырьевые товары, составляющие значительную долю казахстанского экспорта. Расчетные постоянные мировые цены на сырьевые товары устанавливаются в составе пятилетнего индикативного плана социально-экономического развития РК, исходя из консервативного прогноза динамики мировых цен.

Законом предусматривается перечисление официальных трансфертов из республиканского и местных бюджетов в НФ, а также поступление в соответствующий бюджет целевых трансфертов из НФ и их использование на цели, определяемые Президентом страны. При этом объемы целевых трансфертов и соответствующие бюджетные программы утверждаются в республиканском и местных бюджетах. Управлять НФ, согласно закону, предписывается Национальному банку на основе договора доверительного управления, заключаемого с Правительством.

Первым взносом в Нацфонд стали 660 миллионов долларов, заплаченных республике американской компанией "Шеврон" за 5 процентов казахстанской доли в нефтедобывающем СП "Тенгизшевройл". Все остальные поступления пришли в фонд в результате отвлечения из бюджета "сверхдоходов".

С целью исполнения сберегательной функции Фонд формируется за счет следующих поступлений:

1) официальные трансферты из республиканского и местных бюджетов, рассчитываемые в размере 10% от планируемых в республиканском и местных бюджетах сумм поступлений по налогам и иным обязательным платежам в бюджет, указанным в пункте 6 настоящих Правил;

2) инвестиционные доходы от управления Фондом;

3) иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Казахстан.

Порядок зачисления денег в Фонд определяется Правительством Республики Казахстан.

Другим источником пополнения фонда стали доходы государственного бюджета. Согласно пункту 6 Указа, для исполнения стабилизационной функции Фонд «формируется в процессе исполнения республиканского и местных бюджетов путем зачисления в него превышения налоговых и иных обязательных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора (юридических лиц по перечню, устанавливаемому Правительством Республики Казахстан) над утвержденным в республиканском и местных бюджетах суммами поступлений по их следующим видам: подоходный налог с юридических лиц; налог на добавленную стоимость; налог на сверхприбыль; бонусы; роялти; доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам». Таким образом, в Казахстане официально выстроена двухуровневая бюджетная система. Ее низшим звеном является государственный бюджет, состоящий из местных и республиканского бюджетов. А верхним звеном - Национальный фонд, который фактически взимает регулярные налоги с государственного бюджета и находится в единоличном распоряжении главы государства. На основании статьи 23 «Закона о бюджетной системе» источниками формирования Национального фонда Республики Казахстан являются:

1) официальные трансферты из республиканского бюджета, определяемые как превышение фактических поступлений в республиканский бюджет от организаций сырьевого сектора над их годовыми объемами, утвержденными законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год;

2) официальные трансферты из республиканского бюджета, определяемые за счет поступлений от приватизации государственного имущества, находящегося в республиканской собственности и относящегося к горнодобывающей и обрабатывающей отраслям;

3) официальные трансферты из республиканского бюджета, рассчитываемые в размере десяти процентов от планируемых в республиканском бюджете сумм поступлений в республиканский бюджет от организаций сырьевого сектора;

4) официальные трансферты из местного бюджета, определяемые за счет поступлений от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения;

5) инвестиционные доходы от управления Национальным фондом Республики Казахстан;

6) иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Казахстан.

Фонд не является самостоятельным юридическим лицом и представляет собой специальный счет правительства в Национальном банке, на котором сосредотачиваются соответствующие финансовые активы, инвестируемые банком в зарубежные инструменты. Такой подход был предпринят с целью максимального сокращения расходов по управлению фондом. Тем не менее, на практике для обеспечения текущей деятельности фонда привлечены сотрудники Министерства финансов и Национального банка, причем в последнем в настоящее время ведется обучение сотрудников Департамента монетарных операций для управления портфелем акций, в которые вложены активы фонда. Таким образом, определенные затраты на управление фондом все же есть, и они в будущем будут возрастать. К этим затратам необходимо также добавить вознаграждения, выплачиваемые Национальному банку и внешним управляющим за управление активами фонда, расходы на создание специального web-сайта, подготовку отчетности о деятельности фонда и так далее. Кроме того, в Национальном банке за деятельность фонда отвечает один из заместителей председателя этого банка. Вполне очевидно, что мере роста активов Национального фонда и расширения перечня объектов его инвестирования как в страновом, так и в отраслевом разрезе, расходы на управление им будут возрастать, как и число занятых в этом процессе сотрудников Министерства финансов и Национального банка. Тем не менее, из заявлений руководства Национального банка известно, что здесь намерены следовать модели, используемой в центральном банке Норвегии, где управление активами местного нефтяного фонда и золотовалютными резервами самого банка осуществляется в институциональных рамках одного департамента этого банка.

Цель создания сберегательных фондов - обеспечение сохранности доходов от использования невозобновляемых ресурсов для будущих поколений. Это предполагает их исключительное инвестирование без возможности расходования ранее установленного срока. Создание фонда должно способствовать стабильности экономического развития страны, выступать одним из основных инструментов связывания излишней ликвидности, уменьшать инфляционное давление, снижать зависимость национальной экономики от неблагоприятных колебаний поступлений от экспорта сырьевых товаров.

Национальный фонд Республики Казахстан был создан как стратегический резерв страны на случай отрицательной конъюнктуры мирового рынка, т.е. падения цен на основные статьи экспорта страны. Национальный фонд Республики Казахстан представляет собой совокупность финансовых активов, сосредоточиваемых на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики.

Формирование и использование средств Национального фонда основано на следующих принципах:

- транспарентность - обязательная публикация утвержденных (уточненных, скорректированных) показателей Национального фонда, отчетов о формировании, использовании средств Национального фонда, отчетов об инвестиционном управлении средствами Национального фонда;

- полнота - отражение в отчетности о Национальном фонде всех поступлений и расходов, предусмотренных законодательством Республики Казахстан;

- своевременность - зачисление на контрольный счет наличности Национального фонда и ее перевод на счета Правительства в Национальном Банке Республики Казахстан в установленные сроки;

- эффективность - управление Национального фонда исходя из необходимости сохранения активов и обеспечения доходности в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска.(Рисунок 5)

Рисунок 5 - Принципы формирования и использования Национального фонда

Примечание: составлено автором

Национальный фонд призван обеспечить бюджетную и макроэкономическую стабильность, а сбережение большей части нефтяных доходов в Национальном фонде должно способствовать проведению более взвешенной фискальной политики, помочь решению задач по диверсификации экономики, заложенных в Стратегии индустриально-инновационного развития, а также дать возможность будущим поколениям пользоваться благами казахстанских нефтяных ресурсов.

Источниками формирования Национального фонда Республики Казахстан являются:

1) поступления в Национальный фонд Республики Казахстан;

2) инвестиционный доходы от управления Национальным фондом Республики Казахстан;

3) иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Казахстан.

Поступления в Национальный фонд Республики Казахстан состоят из:

1) прямых налогов от организаций нефтяного сектора (за исключением налогов, зачисляемых в местные бюджеты);

2) других поступлений от операций, осуществляемых организациями нефтяного сектора (за исключением поступлений, зачисляемых в местные бюджеты), в том числе поступлений за нарушения условий нефтяных контрактов;

3) поступлений от приватизации государственного имущества, находящегося в республиканской собственности и относящегося к горнодобывающей и обрабатывающей отраслям;