Роль внебюджетных фондов в социально-экономическом развитии Казахстана

Целевые трансферты в 2008 году в размере 607 500 млн. тенге были использованы на увеличение уставного капитала АО «Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына» для реализации мер по обеспечению конкурентоспособности и устойчивого развития национальной экономики Республики Казахстан, а в 2009 году - 261 500 млн. тенге в виде целевого трансферта были направлены для обеспечения занятости, недопущения существенного роста уровня безработицы и создания условий для устойчивого посткризисного развития.

Рисунок 34 - Соотношение расходов Национального Фонда за 2009 год

Примечание: составлено автором

В 2010 году использование средств превысило показатели предыдущего года на 96 484 199 тыс. тенге и составило 1 203 982 229 тыс. тенге или 50% от всех поступлений. В том числе: гарантированные трансферты - 1 200 000 000 тыс. тенге и покрытие расходов, связанных с управлением Фондом и проведением ежегодного внешнего аудита - 3 982 229 тыс. тенге. Гарантированный трансферт составил 99,6% от всех расходов, соответственно, покрытие расходов по управлению Фондом - 0,4%. По отношению ко всем поступлениям доля гарантированного трансферта - 49,8%.

Рисунок 35- Соотношение расходов Фонда за 2010 год

Примечание: составлено автором

Со счета Национального фонда Республики Казахстан за 2011 год оплачены расходы, связанные с управлением Национальным фондом, в общей сумме 4 132 712 тыс. тенге.

Согласно Закону Республики Казахстан от 30 ноября 2010 года «О гарантированном трансферте из Национального фонда Республики Казахстан на 2011 - 2013 годы» за 2011 год из Национального фонда Республики Казахстан в республиканский бюджет было перечислено 1 200 000 000 тыс. тенге в виде гарантированного трансферта на финансирование расходов текущих бюджетных программ и бюджетных программ развития при плане 1 200 000 000 тыс. тенге, что составляет 100 % от годового плана.

Расходы 2011 года по отношению ко всем поступлениям составили около 34,5%, их них гарантированный трансферт - 34,4%, 0,1% - расходы, связанные с управлением Фондом.

Гарантированный трансферт по отношению ко всем расходованным средствам составил 99,6% и, соответственно, расходы, связанные с управлением Национального фонда РК - 0,4%.

В соответствии с Концепцией формирования и использования средств Национального фонда гарантированный трансферт в республиканский бюджет зафиксирован в абсолютном значении на уровне 1 трлн 200 млрд тенге (более 8 млрд. долларов США) ежегодно.

Согласно законопроекту, активы Национального фонда к 2015 году должны возрасти до 72,5 млрд долларов США, что сотавит не менее 30,4% к ВВП.

Рисунок 36 - Соотношение расходов за 2011 год

Примечание: составлено автором

Рисунок 37 - Гарантированный трансферт, % (по отношению к поступлениям)

Примечание: составлено автором

В экономике республики сложилась ситуация, когда одновременно с неравномерным налоговым бременем существует диспропорции в развитии несырьевого и добывающего секторов, тогда как данные показывают, что наибольший уровень рентабельности в экономике РК приходится на добывающий сектор, в особенности на нефтегазовую промышленность, и колеблется от 40 до 75%, в то время как в 2009 году в республике средняя рентабельность без учета нефтяной и нефтегазовой отрасли составила 14,75%, что ниже уровня 2008 года (19,1%).26 Сферы несырьевого сектора и перерабатывающий комплекс недропользования требуют дополнительных инвестиций для своего развития.

В настоящее время средства Национального фонда, инвестированные в АО «ФНБ «Самрук-Казына», используются в следующих целях: для стабилизации финансового сектора, поддержки малого и среднего бизнеса и развития рынка недвижимости республики.

В соответствии с новым правительственным подходом к формированию и использованию средств Национального фонда предотвращено замещение накопления средств Национального фонда правительственным заимствованием. Новая концепция предполагает продолжение политики сбередения финансовых ресурсов для будущих поколений, снижение зависимости бюджета от ситуации на мировых сырьевых рынках. 27

Новым в использовании средств Национального фонда является привлечение (начиная с 2010 года) фиксированного гарантированного трансферта в республиканский бюджет в абсолютном значении на уровне 8 млрд. долларов США. Финансирование других видов расходов, в том числе выделение целевых трансфертов в республиканский бюджет, приобретение казахстанских ценных бумаг субъектов государственного, квазигосударственного и частного секторов, кредитование юридических и физических лиц, использование активов в качестве обеспечения исполнения обязательств, запрещено. Указанные меры призваны предотвратить замещение накопления средств Национального фонда правительственным заимствованием.

Политика по сбалансированности бюджета и Национального фонда будет направлена на сокращение ненефтяного дефицита, который должен составлять не более 3% к ВВП к концу этого десятилетия, в дальнейшем его значение будет постепенно сводится к нулю, на сокращение расходования средств Национального фонда на текущие расходы с последующим переходом на финансирование бюджета развития.

Начиная с 2010 года, введено фиксирование гарантированного трансферта в республикансуий бюджет в абсолютном значении в размере 8 млр. Долларов США. Для выполнения сберегательной функции Национального фонда устанавливается неснижаемый остаток в размере 20% от прогнозного значения ВВП на конец соответствующего финансового года. Размер гарантированного трансферта из НФ РК в республиканский бюджет должен раняться сумме 1 200 000 000 тысяч тенге. 28

Прогноз поступлений в Национальный фонд на 2011 - 2013 годы рассчитан на основе прогнозируемых параметров макроэкономических показателей: добычи нефти, мировой цены на нефть, курса тенге к доллару США, а также динамики поступлений за предыдущие годы, анализа текущей ситуации.

Действовавшая с середины 2006 года, схема направления средств Национального фонда в экономику страны, предполагала гарантированный и целевые трансферты в республиканский бюджет, а также долгосрочное инвестирование средств в отечественные ценные бумаги. При этом размер гарантированного трансферта из Национального фонда, ограничивался 1/3 части активов фонда на конец года предшествующего году разработки бюджета.

Проведение указанной политики позволило создать резервы для проведения антикризисной политики, в рамках которой в 2008 - 2009 годах из Национального фонда Республики Казахстан в виде целевого трансферта в республиканский бюджет было выделено 955,4 млрд. тенге.

В 2008 году эти средства целевого трансферта в сумме 607,5 млрд. тенге были направлены на увеличение уставного капитала акционерного общества «Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына» для реализации мер по обеспечению конкурентноспособности и устойчивого развития национальной экономики Республики Казахстан, указанные средства освоены полностью.

В 2009 году - на реализацию мероприятий Плана действий Правительства Республики Казахстан на 2009 год по реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 6 марта 2009 года «Через кризис к обновлению и развитию» (Дорожной карты), из 347,9 млрд. тенге целевого трансферта фактическое освоение составило 261,5 млрд. тенге.

Активы Национального фонда по состоянию на конец 2009 года составили 4,5 трлн. тенге, из которых 750,0 млрд. тенге размещены во внутренние активы (облигации акционерного общества «Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына» и акционерного общества «Национальный управляющий холдинг «КазАгро».

С восстановлением мировых цен на нефть в начале 2009 г., Национальный фонд (НФ) Республики Казахстан, действующий с мая 2001 г. и формирующийся, главным образом, за счет сверхплановых сборов прямых налогов, получаемых от предприятий нефтяного сектора, вновь стал расти. Весной 2010 г. объем фонда уже превысил докризисный уровень (на 1 мая 2010 г. - 4773,2 млрд. тенге или 32,5 млрд. долл.). При этом ежемесячно в государственный бюджет поступает так называемый «гарантированный трансферт» из НФ. Начиная с 2010 года, гарантированный трансферт в республиканский бюджет зафиксирован в абсолютном значении на уровне 8 млрд. долл. США.

С учетом вышеизложенных подходов, дополнительные накопления в Национальном фонде к 2020 году составят более 40 млрд. долл. США, а активы должны возрасти до 90 млрд. долл. США, что составит не менее 30 % к ВВП.

На протяжении последних лет экономика Казахстана демонстрировала устойчивый рост и обеспечивала профицит консолидированного бюджета. Именно это позволило стране накопить те резервы, которые сегодня смягчают последствия мирового финансового кризиса.

В реализацию послания Главы государства «Новое десятилетие - новый экономический подъем - новые возможности Казахстана» от 29 января 2010 года разработана новая Концепция формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан.

Ограничение гарантированного трансферта из Национального фонда будет способствовать чистому накоплению нефтяных доходов в Фонде.

Прогнозируется снижение доли привлекаемых средств из Национального фонда в виде гарантированного транспорта в общем объеме поступлений государственного бюджета с 21,8% в 2012 году до 18,7% в 2014.

Ограничение использования средств Национального фонда в объеме гарантированного трансферта на фоне увеличения ненефтяных доходов государства будет способствовать сокращению нефтяного дефицита до 4,7% к ВВП в 2014 году, который в 2012 году должен составить не более 3% к ВВП.

Исходя из прогнозируемых поступлений и планируемого снижения дефицита, предполагается увеличение расходов государственного бюджета с 6,3 трлн. тенге в 2012 году до 6,9 трлн. тенге в 2014 году (19,5-21,7% от ВВП).

Поддержание расходов в пределах 20% от ВВП обеспечит внутренний спрос и накопление основоного капитала за счет государственных инвестиций, неоходимых для устойчивого роста экономики.

Кроме того, планируемый в 2012-2014 годах рост государственных расходов (на 15,9 к оценке 2011 года) не превышает темпы роста номинального ВВП, что обеспечивает условие контрцикличности фискальной политики.

Что касается прогноза социально-экономического развития основывается на цене на нефть в 2011-2015 годах определена на более консервативном уровне в среднем 65 долларов США за баррель.

Национальный фонд сыграл ключевую роль в преодолении финансового кризиса для нашей страны, и даже сейчас когда ситуация на мировых рынках сырья выровнялась и установилась относительно стабильная и приемлемая для государственного бюджета цена на нефть, продолжается пополнение бюджета трансфертами из Национального фонда. Таким образом, в настоящее время стоит задача определения новых подходов к формированию и использованию средств Национального фонда Республики Казахстан, которые станут логическим продолжением проводимой политики сбережения, показавшей свою действенность в период мирового финансово-экономического кризиса.

За анализируемый период произошли некоторые изменения при использовании средств Национального фонда, например, начиная с 2010 года, отменены целевые трансферты. Также с 2010 года зафиксирована сумма гарантированного трансферта в бюджет в размере 1 200 000 000 тысяч тенге или в долларовом эквиваленте - 8 млрд. тенге. Ограничение гарантированного трансферта из Национального фонда будет способствовать чистому накоплению нефтяных доходов в Фонде.

Информацию о поступлениях и использовании средств Национального фонда Республики Казахстан я нашла на сайтах Министерства финансов и Налогового комитета Республики Казахстан. Хочется отметить, что данных по Национальному фонду очень мало. И это одна из некоторых проблем Фонда. В следующей главе мы рассмотрим проблемы деятельности Национального фонда Казахстана и предложения по их решению.

3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ НАЦИОНАЛЬНОГО ФОНДА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

3.1 Проблемы Национального фонда Республики Казахстан

внебюджетный фонд казахстан национальный

Национальный фонд Республики Казахстан, созданный в 2000 году с целью стабилизации казахстанской экономики и сбережения части доходов от добывающей промышленности.

Первые такие фонды появились в 70-е годы, когда у стран-экспортеров нефти возникла необходимость в эффективном размещении «нефтедолларов».

С момента создания Национального фонда РК общественные организации в Казахстане призывают Правительство начать широкую дискуссию по Концепции Национального фонда, а также вопросам, касающимся управления. На данный момент совершенно очевидно, что Национальный фонд Казахстана лишь относительно прозрачен: отчеты о его деятельности публикуются в самом обобщенном виде, отсутствует информация о внешних управляющих его инвестиционным портфелем, не публикуются отчеты независимых аудиторов, практически невозможно оценить, какая часть средств Национального фонда направляется на финансирование той или иной конкретной программы развития. Со всеми этими проблемами я столкнулась при написании данной работы.

Все решения, касающиеся управления фондом, принимаются кулуарно. Не только общественность, но даже депутаты Парламента не вовлечены в процесс. В результате сложилась совершенно парадоксальная ситуация, когда граждане Казахстана - истинные владельцы недр - практически не осведомлены о деятельности фонда, а многие граждане даже не подозревают о существовании фонда «будущих поколений». Хотя, по моему мнению, использование Национального фонда - это вопрос, достойный всенародного обсуждения.

Эффективность управления доходами от сырьевых ресурсов Казахстана является ключевым вопросом долгосрочного развития. Для снижения зависимости от конъюнктуры мировых цен и аккумулирования доходов от сырьевого сектора был создан Национальный фонд РК.

Концепцией формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан прозрачность накопления и использования Национального фонда декларируется как «залог успешного функционирования при достижении поставленных целей».

Экономика Казахстана основывается на добыче и экспорте природных ресурсов, главным образом нефти, хотя Казахстан располагает и другими минеральными ресурсами. По доказанным запасам нефти Казахстан занимет восьмое место в мире, по запасам газа - 11 место. Запасы нефти составляют 39,6 млрд. баррелей, это 3,3 % мировых запасов. Запасы газа оцениваются в 3 трлн. Куб. м, или 1,7% мировых запасов. Запасы газа доказанных запасов нефти находятся в казахстанской части шельфа Каспия.

Одной из проблем, связанных с поступлениями в Национальный фонд является то, что большая часть казахстанской нефти реализуется через оффшорные зоны. Ежегодно, только благодаря экспорту в Швейцарию компаниям, работающим в нефтяном секторе, удается «уводить» от налогов свыше 1 млрд. долларов. Экспорт сырой нефти по заниженным ценам позволяет занижать налогооблагаемые доходы нефтяного сектора.

Кроме экспорта в Швейцарию, использование трансфертных цен также позволяет компаниям снижать уровень налогооблагаемой прибыли.

Оценить адекватность поступлений в бюджет от нефтяного сектора в настоящее время невозможно. Контракты по разработке крупнейших месторождений были заключены в 90-е годы на достаточно длительный срок - 30-40 лет. Условия налогообложения индивидуально оговаривались в самих контрактах, поэтому неизвестно, как распределяются доходы между Правительством Казахстана и нефтяными компаниями, каков уровень изъятий по ним, так как контракты на недропользование и Соглашения о разделе продукции носят закрытый характер.

Принятие Концепции и внесение изменений в Бюджетный кодекс, к сожалению, не повысили прозрачность Национального фонда и его стабильность.

Нестабильность распределения нефтяных доходов между бюджетом и Национальным фондом была связана с тем, что Правительство, расширяя или сокращая перечень плательщиков в Национальный фонд, могло регулировать распределение доходов от природных ресурсов между Национальным фондом и бюджетом. Практика включения перечня плательщиков в Национальный фонд и утверждение его вместе с республиканским бюджетом в Парламенте продержались ровно год. В результате последних изменений в Бюджетном кодексе вернулись к законодательному утверждению этого перечня Правительством.

Отсутствует механизм информирования общественности о формировании и использовании доходов от сырьевых секторов. Граждане не имеют достоверной информации о себестоимости добычи по месторождениям, транспортных расходах и экспортных ценах на природные ресурсы, о фактических и запланированных налоговых поступлениях и других выплатах в бюджет и Национальный фонд, распределении доходов от сырьевого сектора между Правительством и добывающими компаниями.

Объем открытой информации по Национальному фонду РК снизился по сравнению с началом 2000г.г. Начиная с 2005 года Национальным банком не предоставляется информация об активах Фонда по классам и видам валют, географии их распределения.

Ни Министерство финансов, ни Национальный банк РК ни разу не представляли отчет аудиторов, приложенный к годовому отчету Национального фонда.

Чиновники любят утверждать, что при создании Национального фонда Казахстан полностью реализовал Норвежский опыт. Успехи Норвегии в управлении нефтяными доходами несомненны: норвежский фонд является одним из крупнейших в мире инвестиционных фондов. Но Норвежский фонд был образован в тот момент, когда были решены все социальные вопросы населения.

Хотя официально декларируется, что при создании Национального фонда Казахстана был изучен опыт практически всех аналогичных фондов в других странах мира, можно утверждать, что при окончательном выборе модели казахстанского фонда большую роль играли субъективные факторы. Как декларируется властями, в основе Национального фонда Казахстана заложена модель Нефтяного фонда Норвегии. При этом умышленно или случайно происходит смешение двух разных понятий: модели формирования и использования средств фонда, с одной стороны, и модели его инвестиционной стратегии. Немало вопросов вызывает и выбор норвежской модели инвестирования для средств Национального фонда. Судя по многочисленным выступлениям официальных лиц Казахстана, предпочтение ей было отдано по целому ряду причин, среди которых решающую роль играли финансовые показатели инвестирования норвежского Нефтяного фонда, проработанность его инвестиционной стратегии, поддержка со стороны норвежской государственной нефтяной компании «Статойл», ведущей крупные проекты в Казахстане. С другой стороны, трудно утверждать, что норвежская модель является самой эффективной, особенно если сравнивать ее с подходами, используемыми при инвестировании средств нефтяного фонда Кувейта. Как и другие инвесторы из богатых арабских государств, кувейтцы инвестировали сверхдоходы от экспорта нефти не только в ценные бумаги, но и в недвижимость, другие материальные активы. Зачастую кувейтцами приобретались не только контрольные пакеты акций крупных компаний развитых стран, но и 100% акций. Кроме того, в прошлом году в результате экономического спада в развитых странах и резкого падения стоимости акций высокотехнологичных компаний норвежский нефтяной фонд понес серьезные потери.

Обращает на себя внимание и тот факт, что выбор модели для Национального фонда не обсуждался публично с участием широкой общественности и независимых экспертов, а решался фактически в узком кругу высокопоставленных чиновников. В итоге получилась закономерная ситуация, когда опыт норвежской модели Нефтяного фонда преподносится гипертрофировано однобоко, с выпячиванием ее преимуществ и без должного освещения тех реальных проблем, которые испытывает эта структура в связи с экономическим спадом в развитых странах мира. Кроме того, остается без ответа вопрос о том, как же все таки в Казахстане будут решаться социальные проблемы в условиях, когда сверхдоходы от экспорта сырьевых ресурсов изымаются регулярно в Национальный фонд, а рост доходов населения в долларовом эквиваленте за последние годы стабилизировался, что не позволяет рассчитывать на дальнейший рост платежеспособного спроса на социальные услуги.

С другой стороны, сегодня точно также однобоко преподносится опыт использования сверхдоходов от экспорта нефти в других странах, которые в отличие от Норвегии ближе к Казахстану по характеру решаемых в них социальных проблем, направленности экономического развития, уровню общественного развития. Например, исключительно негативно преподносится опыт создания нефтяного фонда в Венесуэле, при этом обычно смакуются неудачи с инвестированием сверхприбылей от экспорта нефти в амбициозную программу образования молодых венесуэльцев за рубежом, в развитие депрессивных районов страны в долине реки Ориноко, включая строительство в джунглях мощного металлургического завода с необходимой транспортной, социальной и другой инфраструктурой. Утверждается, что Венесуэла не получила ничего от нефтяного бума 70-х годов, хотя при этом игнорируется тот очевидный факт, что негативный исторический опыт - это тоже важный результат.

Парадокс состоит в том, что сегодня перед Казахстаном как раз стоят проблемы именно такого рода - стране необходимо подтягивать образовательный уровень населения к мировым стандартам, развивать экономику депрессивных регионов и развивать производства высоких переделов, оснащенные современными технологиями. Кроме того, по мере превращения Казахстана в нетто-экспортера капиталов, в повестке дня встает вопрос об оказании помощи менее развитым экономически соседним странам Центральной Азии, обделенным богатыми природными ресурсами, с тем, чтобы обеспечить вокруг Казахстана существование зоны политической стабильности и экономического процветания. А одной из стратегических целей создания венесуэльского фонда как раз и была помощь Латинской Америке и странам Карибского бассейна.

Относительно малое внимание уделяется опыту таких государств, как Мексика и Нигерия. Как правило, констатируется, что в этих странах прибыли нефтяной промышленности были растранжирены бесцельно, что в итоге привело к увеличению их задолженности международным нефтяным организациям. С другой стороны, при этом игнорируется факт бурного развития современных производств в Мексике, особенно в приграничных районах с США, где сформировались целые промышленные зоны, а также мощное развитие государственных нефтяных компаний.

Довольно мало внимания уделяется и опыту Ирана, где еще в 50-х годах прошлого века при шахском режиме была создана так называемая Плановая организация, куда отчислялись 70% всех нефтяных доходов, предназначенных для национального развития. Затем после свержения шаха и прихода к власти в Иране исламского духовенства эта система фактически сохранилась в модифицированном виде. Но главное внимание привлекает тот факт, что иранцы, оказавшиеся в условиях фактической экономической блокады со стороны США, сумели рационально использовать доходы от экспорта нефти для развития собственной промышленности и самообеспечения нужд экономического развития. Массированные инвестиции в реальный сектор иранской экономики на практике не привели к обвалу национальной валюты и стремительному росту инфляции, как это обычно утверждается для Казахстана. Среди арабских стран, безусловно, недооцененным остается опыт сбережения части нефтяных доходов в Саудовской Аравии и Ливии, где это делается без организации специальных институтов путем аккумуляции средств на текущих банковских счетах. Кстати, и в Казахстане модель Национального фонда весьма напоминает такой подход, поскольку сам фонд представляет собой всего лишь специальный счет Министерства финансов в Национальном банке. Однако в отличие от Казахстана, пока акцентировано инвестирующего большую часть средств Национального фонда в ценные бумаги с фиксированным дивидендом, саудовцы после аккумуляции средств на банковских счетах начали активно вкладывать средства в недвижимость и акции без фиксированного дивиденда. Поскольку фактически Национальный фонд в Казахстане было создан еще в середине 90-х годов путем открытия секретного валютного фонда за рубежом, то стоит отметить, что и в Кувейте резерв нефтяных доходов первоначально был организован в виде секретных банковских счетов одним из министров финансов. Цель и мотивы при этом были такие же, как и руководства Казахстана - руководство Кувейта пыталось исключить часть нефтяных доходов из сферы влияния местной Национальной ассамблеи с тем, чтобы эти средства не были израсходованы на текущие нужды. Впоследствии после создания в середине 70-х годов фонда для будущих поколений было принято решение о направлении в него 10% всех нефтяных доходов - эта характеристика присутствует и в сберегательной функции Национального фонда Казахстана. Однако по характеру инвестиций кувейтский фонд значительно отличается от казахстанского аналога - как и саудовцы, кувейтцы делают акцент на приобретении значительных пакетов акций крупных западных компаний, включая установление полного контроля над ними, объектов недвижимости (например, целых курортных комплексов). Кроме того, у кувейтского фонда есть штаб-квартира в Лондоне, который является ведущим финансовым центром мира. Необходимо также иметь ввиду, что инвестиционная стратегия кувейтского нефтяного фонда положительно зарекомендовала себя гораздо раньше, чем начал действовать аналогичный фонд в Норвегии - уже к середине 80-х годов прошлого века доходы от портфеля ценных бумаг фонда превышали доходы, получаемые Кувейтом от нефтяной промышленности. В итоге Кувейт достиг такого объема накоплений, что мог бы полностью прекратить нефтедобычу, сохранив при этом благосостояние страны на достигнутом уровне, который считается одним из самых высоких в мире. Норвежцы, как известно, достигнут такого результата только через несколько лет.

На фоне глобализации мировой экономики экономика Казахстана сталкивается с рядом проблем. К основным проблемам относятся: сырьевая направленность, незначительная интеграция с мировой экономикой, слабая межотраслевая и межрегиональная экономическая интеграция внутри страны, невысокий потребительский спрос на товары и услуги на внутреннем рынке (малая экономика), неразвитость производственной и социальной инфраструктуры, общая техническая и технологическая отсталость предприятий, отсутствие действенной связи науки с производством, низкие расходы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, несоответствие менеджмента задачам адаптации экономики к процессам глобализации и переходу к сервисно-технологической экономике.[29]

Безусловно, опыт богатых арабских стран по созданию и функционированию нефтяных фондов далеко не безупречен - в этой связи показателен пример Омана и Абу-Даби (Объединенные Арабские Эмираты). Однако для Казахстана в опыте этих государств важно другое - эксперименты со сбережением части нефтяных доходов проводились здесь в условиях достигнутого высокого уровня жизни и социального обеспечения местных граждан.

Что касается положительного опыта нефтяных фондов, созданных в американском штате Аляска и канадской провинции Альберта, то опыт этих структур, будь он применен в Казахстане, сразу же потребовал бы от Астаны оставлять сверхдоходы от экспорта сырьевых ресурсов не в распоряжении центральных властей в лице министерства финансов, а под контролем местных властей в нефтедобывающих и металлургических регионах страны. Такой подход явно неприемлем в силу унитарного устройства Казахстана и нежелания Астаны перераспределять финансовые ресурсы государства в пользу регионов. А жаль - если следовать финансовой логике, то было бы разумно хотя бы в рамках единого Национального фонда выделять ту его часть средств, которая резервировалось бы для нужд именно тех регионов, которые обеспечивают добычу и экспорт невозобновляемых ресурсов, а поэтому испытывают повышенную техногенную нагрузку со всеми вытекающими последствиями для местного населения. Кроме того, в этих регионах после выработки природных ресурсов бюджетам придется нести колоссальную нагрузку за счет расходов на рекультивацию земель, консервацию выработанных месторождений и отработавших свой срок и предназначение производств (горнообогатительных комбинатов, бурового, трубопроводного и карьерного хозяйства, промышленных путей, энергосистем и т.д.).

С нашей точки зрения, если власти Казахстана в рамках нынешней кампании по разграничению полномочий между центром и регионами все же решатся на дальнейшую децентрализацию финансовых ресурсов в пользу регионов, включая и средства Национального фонда, то более привлекательным для заимствования опыта деятельности региональных нефтяных фондов выглядит фонд канадской провинции Альберта. Безусловно, в плане сбережения средств он значительно уступает своему аналогу в американском штате Аляска. Дело в том, что хотя эти фонды были созданы практически одновременно в начале 70-х годов и в период с 1976 по 1987 годы в них были накоплены примерно равные суммы по 8 млрд. долларов в каждом, на сегодня активы фонда Аляски достигли порядка 30 млрд. долларов, тогда как в фонде Альберты сумма осталась на прежнем уровне. Причина такого явления проста - в провинции Альберта средства фонда начали инвестировать в социальные программы - строить национальные парки, больницы, школы и т.д. Однако вряд ли кто-нибудь из экспертов рискнет сегодня назвать опыт провинции Альберта неудачным.

Национальный банк Казахстана не предоставляет информации о том, в акции каких компаний вкладываются средства Национального фонда и не поддерживаются тем самым компании, занятые разработкой оружия или нарушающие принципы гуманизма. Неизвестно также, какие компании управляют активами Национального фонда. Если в первые годы Национальный банк предоставлял такую информацию, то позже просто закодировал их по номерам.

Также в отчетах Национального банка не передается информация о доходности в тенге.

Еще одной проблемой Национального фонда РК является то, что не конкретизировано предназначение гарантированного трансферта, нет реальных предложений по распределению доходов Национального фонда.

Качество бюджетного прогнозирования оказывает влияние на эффективность расходов государственного бюджета. Традиционный пересмотр бюджета в процессе его исполнения подтверждает устойчивую тенденцию - нежелание Правительства раскрывать информацию по ожидаемым поступлениям от нефтяного сектора на стадии планирования бюджета и обсуждения его в Парламенте. Непрозрачность отношений Правительства и компаний добывающего сектора затрудняет прогнозирование и мониторинг бюджета. Произвольные сроки выплат бонусов и роялти не позволяют точно прогнозировать поступления бюджета.

Для того чтобы оценивать точность поступлений в бюджет налогов от нефтегазового сектора, нужно видеть сами контракты и знать условия налогообложения, которые были оговорены в них индивидуально в 90-е г.г., когда, собственно, и заключались крупнейшие контракты в данном секторе.

Создание Национального фонда Казахстана не обсуждалось с обществом, поэтому вопросы информирования общественности, процедур подотчетности, обратной связи не были ключевыми при создании Фонда. Речь идет не только о гражданах. Даже Парламент оказался в роли стороннего наблюдателя политики управления Национальным фондом. Вся полнота решений по инвестированию средств, по принятию решений, утверждению отчетов Фонда принадлежит Президенту страны в соответствии с действующим законодательством.

В связи с созданием Национального фонда возникают два важных вопроса: имеет ли смысл выделять нефтяные деньги и вкладывать их за рубежом для будущих поколений, когда в стране не решены проблемы нынешнего поколения, тем более, что инвестиционный доход ниже уровня инфляции.

В полномочиях Президента, Парламента и Правительства по отношению к Национальному фонду сохраняется дисбаланс. Бюджетный кодекс предоставляет Президенту принимать решения по объемам и направлениям его использования» без одобрения Парламента. Парламент не утверждает отчеты Национального фонда. Парламенту не всегда предоставлялись «для информации» отчеты Национального фонда и никогда не предоставлялись аудиторские отчеты.

Предоставляемая государственными органами информация о деятельности Национального фонда не является полной и исчерпывающей.

Нефтяной фонд стабилизации доходов не может заменить грамотное финансовое управление, а успех либо неудача может в равной степени объясняться как финансовой дисциплиной в стране, так и управлением фондом. Поэтому неудивительно, что схемы стабилизации работают более успешно в странах, подверженных финансовой дисциплине и грамотному макроэкономическому управлению". Так что любой фонд - не панацея, а всего лишь подспорье.

Итак, сегодня деньги в казахстанском Национальном Фонде есть, и они реальны - фонд аккумулировал 3,7 млрд. долларов. И теперь встают другие и не менее актуальные вопросы: как сберечь, приумножить и правильно использовать доходы от углеводородного сырья? В дискуссии вокруг Национльного Фонда ставится и другой вопрос: помимо накопительной и стабилизационной функции придать фонду еще и инвестиционную составляющую.

Как мы можем видеть, проблем достаточно. Основные проблемы заключается в неправильной организации деятельности фонда, непродуманности использования. Национальный фонд существует, у него есть определенная миссия и глобальные, но очень размытые цели. В этом и заключается основная загвоздка. Нет точного решения как нужно использовать накопленные средства фонда. Я прелагаю некоторые методы решения этих проблем.

3.2 Предложения по совершенствованию деятельности Национального фонда Республики Казахстан

Итак, как мы уже знаем, что Национальный фонд выполняет две основные функции: стабилизационную и сберегательную. Я считаю, что в условиях перехода на траекторию устойчивого развития этого недостаточно. Следует придать Национальному фонду инвестиционную функцию - инвестирование на возвратной основе крупных проектов с большим мультипликативным эффектом. Внесение изменений и дополнений в закон будет содействовать реализации стратегии индустриально-инновационного развития, повысит эффективность использования доходов страны от сырьевого сектора экономики, а также обеспечит прозрачность взаимоотношений добывающих компаний и Правительства страны, усилит их подконтрольность обществу.

Меня, например, интересует вопрос - сможет ли само государство гарантировать, что инвестиции Национального фонда Казахстана будут эффективными как с точки зрения производственного развития, так и возвратности этих средств. Во всяком случае, отечественные эксперты и аналитики не сбрасывают со счетов и этот аргумент. Как и тот, что накопленная в Национальном фонде сумма не так уж и велика, как пытаются представить некоторые. Достаточно представить, что цена нефти упала до 10 долларов за баррель и... если у Правительства не будет других источников поддержания дефицита, то накопленных средств хватит на поддержание двух, максимум трех годовых бюджетов.

Эксплуатация природных ресурсов нашей страны приносит недропользователям дополнительный доход, получаемый за счет уникальных свойств месторождений полезных ископаемых, а не за счет деятельности недродобывающих компаний. Этот доход называется природной рентой.

При существующей системе рентных отношений недра, являющиеся государственной собственностью, то есть принадлежащие всему народу, пока еще не полностью служит на пользу обществу. Природная рента, которая должна принадлежать всему обществу, присваивается в основном команиями-недропользователями, разрабатывающими сырьевые месторождения, контролирующими финансовые потоки и уводящими прибыль от налогообложения и выплат акционерам.

Согласно Конституции Республики Казахстан и закону РК «О недрах», запасы недр республики принадлежат народу и находятся в собственности государства,[30] которое предоставляет недропользователям право проведения геологоразведочных работ и добычи полезных ископаемых на основе получения лицензии на недропользование. Перераспределение доходов в сфере недропользования будет соответствовать полной реализации права собственности общества на недра.

Поэтому необходимо восстановление прав государства на получение доходов от эксплуатации принадлежащих ему природных ресурсов и использование их в интересах общества. Речь идет о проведении рациональной экономической политики в интересах граждан нашей республики, требующей реформирования механизма налогообложения недропользования и совершенствования модели использования средств Национального Фонда.

Следует усилить целевое использование природной ренты, которая, для того чтобы иметь потенциал для собственного пополнения, должна иметь дальнейшее развитие в виде постоянно проводимых оценочных и других работ по дальнейшему развитию и воспроизводству минерально-сырьевой базы страны, предоставить возможность геологическому изучению и разработке местностей с целью открытия новых месторождений, усилить приток инвестирования собственных средств компаний в недродобывающий комплекс.

Изъятие природной ренты в пользу государства не изменит ситуацию кардинально если вместе с этим не будет изменена инвестиционная политика распределения и использования средств Национального фонда.

Говоря о проблемах Национального фонда и предлагая пути совершенствования я обращаюсь к опыту зарубежных нефтяных фондов.

Исследование зарубежного опыта показало, что во многих развитых странах, преуспевших в недропользовании, за счет природно-сырьевой ренты осуществляется финансирование многих социально значимых программ общества. Так, например, в американском штате Аляска происходит выплата дивидендов населению, которые в расчете на одного жителя выросли с 800 в 1980 г. почти до 2000 долларов в 2000 г. На Аляске существуют два нефтяных фонда - Перманентный (постоянный) фонд Аляски (ПФА), созданный в 1976 г., и Конституционный бюджетный резервный фонд (КБРФ), образованный в 1990 г. Цель первого, функционирующего в качестве трастового, - формирование инвестиционной базы, которая бы обеспечила доходы для будущих поколений, когда запасы нефти истощатся. Фонд пополняется за счет 25 % отчислений от всего объема платежей за использование минеральных ресурсов. Основной капитал ПФА постоянно инвестируется и не может быть потрачен на другие цели без изменения Конституции штата простым большинством на референдуме населения Аляски. В соответствии с этой поправкой доходы фонда расходуются на защиту его средств от инфляции и выплату ежегодных дивидендов всем гражданам штата (с 1982 г. - 42 %). На сегодняшний день рыночная стоимость фонда превышает 26 млрд. долларов, из которых 20 млрд. приходятся на основной капитал. Примерно 37 % активов ПФА вложены в акции отечественных предприятий, 16 - в акции международных компаний, 35 - в отечественные облигации, 2 - в зарубежные облигации и 10 % - в недвижимость.

Перманентный фонд Аляски на сегодняшний день входит в сотню крупнейших инвестиционных фондов мира и является одним из крупнейших внутренних кредиторов американского правительства. ПФА остается уникальным в отношении факта выплаты дивидендов непосредственно гражданам.

Программа выплаты дивидендов привела к резкому повышению заинтересованности жителей Аляски к его деятельности. Средства второго фонда, созданного в качестве реакции на резкое падение цен на нефть и на обусловленное этим сокращение доходов, используются на покрытие текущего дефицита бюджета штата. Средства, передаваемые КБРФ региональному правительству, оформляются в виде кредита и должны быть возвращены фонду в годы, когда бюджет выполняется с профицитом. Деятельность обоих фондов максимально прозрачна: соответствующие принципы, правила и результаты регулярно публикуются в печати. Фонды подотчетны не только исполнительной и законодательной властям, но и населению штата.

На самом деле, и в нашей стране были предложения по распределению доходов Национального фонда между гражданами Казахстана, но в Концепции такого рода идеи отметаются. Хотя аргументы авторов неубедительны. На мой взгляд, продуманная программа выплаты дивидендов от инвестиционных доходов Национального фонда позволила бы создать взаимосвязь между гражданами и Национальным фондом и практически реализовать конституционное положение о том, что все природные богатства принадлежат всем гражданам Казахстана. Это могло бы стать инструментом для усиления ответственности Правительства перед гражданами.

Вообще, существует множество идей, как «потратить» средства Национального фонда. Правительство отмечает, что возможно использование Национального фонда для реализации ряда «прорывных» проектов. Но в последние годы через создание новых государственных институтов развития направляются немалые деньги на различные проекты. Какой будет результат от этих проектов, какова будет отдача, если будет вообще, непонятно. Я считаю, что необходимо использовать средства Национального фонда на такие расходы, которые будут направлены на развитие человеческого капитала, что в конечном итоге будет определять конкурентоспособность нашей страны. Предлагалось также за счет Национального фонда повысить пенсии до достойного уровня. Видимо за образец взяли опять таки норвежский опыт нефтяного фонда. В 2006 году Нефтяной фонд Норвегии был переименован в Глобальный пенсионный фонд. Безусловно, это актуальное предложение, но нужно брать в расчет, что по сравнению с Норвегией, проблемой которой является рост пожилого населения из-за высокой продолжительности жизни, средняя ожидаемость нашей продолжительности жизни - одна из самых низких в мире.

Что касается использования средств Национального фонда для финансирования проектов в нефтегазовом секторе, я считаю, что это недопустимо. В долгосрочном плане будущее Казахстана будет определять не нефтяной сектор, а только человеческие ресурсы. Например, в Норвегии нет коррупции среди государственных чиновников, нет миллиардеров в списке Форбс. Прежде чем приступить к накоплению средств в фонде, Норвегия в течении 30 лет добывала нефть и многое сделала для развития инфраструктуры, диверсификации экономики, развития человеческих ресурсов. В результате сейчас Норвегия занимает первое место в мире по уровню человеческого развития, а Казахстан 79 место. Я думаю, проявлять заботу о будущих поколениях можно после того, как будут созданы достойные условия жизни нынешнего поколения.

Также по поводу трансфертов в бюджет. Во-первых часто случается такое, что из-за неправильного прогнозирования поступлений в бюджет из Национального фонда перечисляются средства, которые по сути не нужны. То есть я предлагаю более тщательно пересматривать прогнозы поступлений. И почему бы не выделять трансферты с возвратом? Допустим в период, когда наблюдается профицит бюджета, выделять деньги из Национального фонда, а в последующий период, когда будет профицит - возвращать средства в Национальный фонд.

В связи с созданием Национального фонда возникают два важных вопроса: имеет ли смысл выделять нефтяные деньги и вкладывать их за рубежом для будущих поколений, когда в стране не решены проблемы нынешнего поколения. Говоря о том, что использование средств Национального фонда невозможно, так как накоплено недостаточно средств, хочется задать вопрос - каковы пределы накоплений и хватит ли этих накоплений, если их не инвестировать. Если говорить о том, что Национальный фонд создавался на Норвежской модели, то хочу отметить, что в Норвегии нефтяной фонд создавался тогда, когда была стабилизирована социальная ситуация в стране.

На основании проведенного мной анализа предлагаю следующие рекомендации для совершенствования деятельности Национального фонда Республики Казахстан:

- Парламент должен иметь право утверждать перечень компаний-плательщиков, все государственные расходы и доходы, годовой отчет Национального фонда. Парламенту вместе с отчетом должно предоставляться и аудиторское заключение, что до сих пор непрактиковалось;

- Все сделки и договоренности между Правительством и нефтедобывающими компаниями должны быть открытыми и прозрачными для общества. Чтобы показать гражданам честность и правильность распределения и управления средствами, получаемыми от добычи и экспорта природных ресурсов, Правительству следует опубликовать контракты, заключенные с компаниями добывающего сектора, публиковать все доходы, получаемые по этим контрактам, и раскрывать, какие проекты финансируются на бюджетные деньги;

- Счетный комитет должен иметь право проводить аудит формирования и использования средств Национального фонда. При этом аудит должен охватывать деятельность не только самого фонда, но и всех нефтяных компаний, участвующих в его формировании;

- Необходимо проводить ежегодные проверки инвестиций фонда и доходов и обнародовать их результаты;

- Для повышения подотчетности Национального фонда следует законодательно усилить полномочия Парламента и создать Консультативный совет для реализаций рекомендаций, а также регулярно осуществлять общественный контроль над деятельностью фонда;

- Необходимо обеспечивать механизмы прозрачности. Национальный фонд должен создать очень прозрачный процесс: ежемесячные, квартальные и годовые отчеты, протокола заседаний Совета по управлению Национальным фондом, участие общественности в работе Совета, информирование о принимаемых рекомендациях, веб-сайт;

- Национальный банк и Министерство финансов должны полностью обеспечивать информацию о том, кто управляет активами Национального фонда, в акции каких компаний их вкладывают, ежегодно публиковать отчет о деятельности Фонда, сопровождающийся аудиторским заключением, аналогично тому, как их публикуют зарубежные фонды;

- Необходимо разработать этические принципы инвестирования, аналогичные тем, которые применяются в Центральном банке Норвегии, для того, чтобы активы фонда не инвестировались в акции компаний, нарушающих принципы гуманизма;

- Для создания прочной связи граждан Казахстана с Национальным фондом, повышения его подотчетности, необходимо разработать предложения по реализации политики выплаты дивидендов гражданам подобно существующей в некоторых странах.

Национальный фонд существует на протяжении уже 12 лет, но до сих пор деятельность его не налажена. Существует большое количество проблем, которые необходимо решать. В своей работе я представила свои предложения и метобы борьбы для совершенствования деятельности Национального фонда Республики Казахстан.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Целью исследования являлось изучение сущности внебюджетных фондов в социально-экономическом развитии Казахстана. И по ходу исследования были рассмотрены и изучены теоретические аспекты и природу внебюджетных фондов Республики Казахстан. Выявилось, что как экономическая категория внебюджетные фонды являются отношениями по перераспределению национального дохода для централизации финансовых ресурсов, направляемых на финансирование целевых потребностей государства. В то же время в масштабах всего общества с помощью внебюджетных фондов поддерживаются социально-экономическая сбалансированность и стабильность, так как становится возможным решение задач локального и общегосударственного масштаба по социальной поддержке отдельных групп населения, выполнения определенных целевых программ в интересах всей экономики или региона, выравнивания социально-экономического развития. Таким образом, внебюджетные фонды -- это специфическая форма перераспределения и использования внебюджетных средств страны для финансирования конкретных социальных и экономических потребностей общегосударственного либо регионального значения, имеющие законодательно закрепленные источники формирования. Разнообразие внебюджетных фондов обусловливает сложные многоступенчатые связи между этими фондами и другими звеньями финансовой системы. Можно отметить, что возникновение внебюджетных фондов в Казахстане начиная с 1991 г. диктовалось потребностями социально-экономического развития. Внебюджетные фонды были нужны для обособления части государственных ресурсов на строго функциональные цели, разгрузить госбюджет от несвойственных расходов, отчасти снизить его дефицит. С 1996 года в связи с изменением финансовой политики в сторону централизации финансовых ресурсов государства функционирование государственных внебюджетных фондов в Казахстане было признано нецелесообразным и их средства были консолидированы в республиканском бюджете. Однако мировая практика подтверждает эффективность децентрализации и автономного формирования и использования государственных финансовых ресурсов для оперативного управления ими при обеспечении надлежащего контроля за расходованием средств со стороны общества. Поэтому в настоящее время в нашей стране успешно функционируют Государственный накопительный пенсионный фонд и Государственный фонд социального страхования, Национальный фонд РК и Национальный инновационный фонд, а также Инвестиционный фонд РК

Деятельность внебюджетных фондов и их роль в экономике и социальной жизни страны я изучила на примере Национального фонда Республики Казахстан.

Национальный фонд Республики Казахстан был создан как стратегический резерв страны на случай отрицательной конъюнктуры мирового рынка, т.е. падения цен на основные статьи экспорта страны. Национальный фонд Республики Казахстан представляет собой совокупность финансовых активов, сосредоточиваемых на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики.

Национальный фонд призван обеспечить бюджетную и макроэкономическую стабильность, а сбережение большей части нефтяных доходов в Национальном фонде должно способствовать проведению более взвешенной фискальной политики, помочь решению задач по диверсификации экономики, заложенных в Стратегии индустриально-инновационного развития, а также дать возможность будущим поколениям пользоваться благами казахстанских нефтяных ресурсов.

Что касается роли Национального фонда в социально-экономическом развитии, хочется отметить, что в наиболее трудный период кризиса, в рамках реализации антикризисной программы Правительства, Национального банка и агентства финансового надзора по стабилизации экономики и финансовой системы на 2009 - 2010 годы из Фонда были выделены средства в размере 10 млрд. долл. На стабилизацию финансового сектора, решение проблем на рынке недвижимости, поддержку малого и среднего бизнеса, развитие агропромышленного комплекса и реализацию инновационных, индустриальных и инвестиционных проектов. Данный пакет позволил, в частности преодолеть дефицит кредитования по наиболее важным отраслям экономики. В результате удалось стабилизировать ситуацию на финансовом рынке и в экономике. Экономика Казахстана сохранила положительную динамику роста, хотя темп его замедлился. В 2008 году он составил 3,2%, а по итогам 2009 - 1,2%. Но уже в 2010 мы можем отметить ускорение роста ВВП - 8%. Банковская система Казахстана относительно успешно справилась с негативным влиянием кризиса. Ни один казахстанский банк не допустил банкротства.