Обзор состояния рынков газа и угля и применения законодательства о защите конкуренции (2003-2006 годы)

1.4 Обзор практики антимонопольного регулирования и судебных прецедентов по основным видам нарушений на рынках газа

СУГ в России реализуется по четырём основным направлениям: сырье для нефтехимии, коммунально-бытовые нужды (регулируемый рынок, «балансовые задания»), экспорт и свободный (нерегулируемый) рынок. Последний включает реализацию СУГ в качестве газомоторного топлива, для коммунально-бытового потребления (кроме регулируемого сегмента рынка) и других нужд по коммерческим ценам.

Всего в сфере реализации СУГ действует полтора десятка участников. Из них шесть компаний имеют долю на рынке свыше 5%. По данным Минпромэнерго России, в 2004 г. в структуре потребления СУГ около 40% пришлось на нефтехимию, 17% составил экспорт, 19% - коммунально-бытовые нужды («балансовые задания») и 24% - свободный сектор рынка.

Структуру с точной разбивкой по направлениям нерегулируемого рынка (реализация по коммерческим ценам) определить сложно. Вместе с тем, по данным ОАО «Газэнергосеть», около 2% автомобилей в России оборудовано газобаллонным оборудованием. По статистике 1,8-1,9 млн.тонн используется в качестве газомоторного топлива, 0,5 млн.тонн используется на другие нужды - коммунально-бытовое потребление, производственные нужды.

В соответствии с «Исследованием рынка сжиженных углеводородных газов России», подготовленным ООО «Эр Пи Ай Интернешнл», емкость целевого рынка в 2004 г. составила 1601 тыс. тонн, или 23% от всего объема реализации СУГ в Российской Федерации. Из них использовано населением на коммерческой основе 701,6 тыс. тонн (44% от поставок на целевой рынок), в качестве газомоторного топлива - около 700 тыс. тонн (44%), на промышленное потребление - около 200 тыс. тонн (22%).

Для поставки СУГ населению, коммунально-бытовым и прочим потребителям создана сеть кустовых баз и газонаполнительных станций, предназначенных для приема, хранения и распределения СУГ.

Всего в сфере оптовой реализации СУГ действует 15 участников. Из них шесть компаний имеют долю на рынке свыше 5% (см. таблицу 1).

По данным Минпромэнерго России, в 2004 г. в структуре потребления СУГ около 40% пришлось на нефтехимию, 17% составил экспорт, 19% - коммунально-бытовые нужды («балансовые задания», регулируемый рынок) и 24% - «свободный» (нерегулируемый) сектор рынка (см. таблицу 2).

Нефтехимия

По данным Минпромэнерго России, объем рынка СУГ как сырья для нефтехимической промышленности составил в 2004 г. 2773 тыс.тонн.

Основным поставщиком СУГ для нефтехимии является группа лиц ОАО «Газпром» и ОАО «АК ”Сибур”». Так, в 2004 г. ее доля составила 58%. При этом доля ОАО «АК ”Сибур”» составляла 39%, а ОАО «Газпром» - 19%.

В основном на нефтехимию поставляются фракции СУГ, не потребляемые в коммунально-бытовом секторе рынка, в том числе изобутан, изопентан, бутан технический и другие.

Экспорт

Экспортные поставки СУГ составляют около 17% от всего объема производства и реализации СУГ. По данным Минпромэнерго России, в 2004 г. экспортные поставки составили 1160 тыс. тонн. В 2004 г. основным экспортером являлась группа лиц ОАО «Газпром» и ОАО «АК ”Сибур”». Доля реализации СУГ на экспорт в 2004 г. группы лиц ОАО «Газпром» и ОАО «АК ”Сибур”» составила 59%. Реализацию СУГ на экспорт группы лиц ОАО «Газпром» и ОАО «АК ”Сибур”» осуществляет ОАО «Газэкспорт».

Справочно: коэффициенты рыночной концентрации в экспортных поставках СУГ составили в 2004 г.: CR2=59%, CR4=84% CR6=94%.

Индекс рыночной концентрации Герфиндаля-Гиршмана (HHI) в 2004 г.: HHI2=1882, HHI4=2170, HHI6=2222.

Соответственно, рынок экспортируемых с территории РФ СУГ является высококонцентрированным.

По данным аналитического отчета «Поведение коммерческого сектора рынка СУГ России во второй половине 2004 года», выполненного ЗАО «ЭРТА-консалт», экспортные поставки носят ярко выраженный сезонный характер. Пик спроса на СУГ на экспортных рынках приходится на зимние месяцы. Это связано с активизацией использования СУГ в качестве сырья на большинстве нефтехимических предприятий. Однако в 2004 г., в связи с летним ростом спроса на СУГ в Северо-Западной Европе, возникшим из-за прекращения поставок из Украины, где внутренние цены на нефтепродукты стали выше европейских, а также в связи с проведением профилактических работ на ряде предприятий России (Туймазинский ГПЗ, Шкаповский ГПЗ, Сосногорский ГПЗ, Минибаевский ГПЗ), динамика экспортных поставок СУГ из России изменилась.

Регулируемый рынок СУГ («балансовые задания»)

Поставка СУГ на экспорт регулируется государством посредством таможенных пошлин, а также необходимостью первоочередного исполнения «балансовых заданий». Система «балансовых заданий» и соответствующая зависимость реализации СУГ на экспорт от исполнения «балансового задания» была введена Правительством Российской Федерации в связи с необходимостью обеспечения гарантированных поставок сжиженных газов населению в конце 1999 г.

Государственному регулированию подлежат оптовые цены на СУГ (ранее регулировались Минэкономразвития России по согласованию с Минфином и Минпромэнерго России; сейчас - Федеральной службой по тарифам) для бытовых нужд и розничные цены на СУГ, реализуемые населению для бытовых нужд (устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ). Цены на СУГ для других нужд не регулируются.

Государственное регулирование, помимо оптовых цен, распространяется также на розничные цены. Определение розничных цен на СУГ, предназначенных для реализации населению в рамках «балансовых заданий», осуществляется региональными энергетическими комиссиями по согласованию с местными органами власти.

Объемы «балансового газа» определяют уполномоченные региональные газораспределительные организации (далее - ГРО) по согласованию с местными органами власти, исходя из установленных норм потребления СУГ на человека. Балансовые задания, помимо определения объемов поставки, подразумевают также прикрепление за каждым производителем определенных субъектов Федерации (через графики прикрепления), в которые СУГ отпускается производителем через уполномоченные ГРО по фиксированным государством ценам.

Справочно: СУГ используется для бытовых нужд в 76 регионах России. Общее количество населения, использующего СУГ, оценивается в 50 млн. человек (природный газ - 78 млн. человек). Сжиженный газ поставляется потребителям коммунально-бытового сектора, в том числе населению, в баллонах (индивидуальные дома и дачные постройки) или с использованием групповых резервуарных установок (для газоснабжения многоэтажных домов, коммунально-бытовых, промышленных и сельскохозяйственных предприятий). Основной объем потребления сжиженного газа в коммунально-бытовом секторе приходится на сельскую местность и населенные пункты городского типа с населением не выше 80 тыс. человек.

В исполнении «балансовых заданий» участвует 13 компаний - производителей СУГ. Реализация СУГ по «балансовым заданиям» достаточно стабильна: так, в 2004 г. поставка не превышала 114 тыс. тонн (январь 2004 г.) и не снижалась ниже 102 тыс. тонн в мае. В среднем поставка на регулируемый рынок в 2004 г. составляла 108 тыс. тонн. В общероссийском рынке СУГ регулируемый рынок занимает 19%.

Нерегулируемый рынок СУГ (свободный рынок)

Реализация СУГ для коммунально-бытовых нужд осуществляется по двум основным направлениям: реализация для нужд населения по «балансовым заданиям» и по коммерческим ценам (данная категория включает поставку сжиженного газа в качестве газомоторного топлива, а также для населения и для других отраслей по коммерческим ценам). В некоторых случаях, в связи с географической отдаленностью точек приобретения «балансового газа», потребители вынуждены покупать газ для коммунально-бытового потребления по коммерческим ценам.

Рынок СУГ в нерегулируемой части характеризуется скачкообразными изменениями объёмов поставок. Так, в 2004 г. пик реализации пришелся на октябрь и составил 178 тыс. тонн. Минимальные объемы поставок отмечались в апреле и составляли 109 тыс. тонн (средний объем реализации в 2004 г. составлял 138 тыс. тонн).

В августе того же года реализация СУГ в России сократилась на 16 тыс. тонн. В сентябре реализация также сократилась, но уже не столь существенно. При этом колебания объёмов реализации российской реализации СУГ на нерегулируемом сегменте рынка напрямую обусловлены изменениями объемов поставок СУГ на свободный рынок группой лиц ОАО «Газпром» и ОАО «АК ”Сибур”». Например, в октябре 2004 г. поставка СУГ на свободный рынок «Газпромом» выросла на 13 тыс. тонн, ОАО «АК “Сибур”» - почти на 10 тыс.тонн. В ноябре, напротив, произошло сокращение поставок: по ОАО «Газпром» - на 8 тыс.тонн, ОАО «АК ”Сибур”» - почти на 10 тыс.тонн. Одновременно отмечалось сокращение реализации СУГ на нерегулируемом сегменте рынка.

По данным Минпромэнерго России, в 2004 г. доля свободного сектора рынка в общем объёме реализации СУГ составила 24%. Объем поставок СУГ на нерегулируемый рынок составил 1665 тыс.тонн. В этом рыночном секторе представлены 15 производителей СУГ и их дочерних структур. Доля группы лиц ОАО «Газпром» и ОАО «АК ”Сибур”» составила в 2004 г. 54%.

По данным аналитического отчета «Поведение коммерческого сектора рынка СУГ России во второй половине 2004 года», выполненного ЗАО «ЭРТА-консалт», спрос на СУГ, реализуемый по коммерческим ценам, значительно растет в летние месяцы. Это связано как с переездом граждан во второе жилище, так и с увеличением спроса на СУГ со стороны автовладельцев. Этот сектор рынка является наиболее динамично развивающимся: в августе-сентябре спрос превышает предложение. По оценкам специалистов, в 2004 г. объем неудовлетворенного спроса составил около 40 тыс.тонн СУГ, или более 20% от фактического среднемесячного объема реализации СУГ по коммерческим ценам.

1.3 О применении антимонопольного законодательства на рынках газа

Структура возбужденных дел по нарушениям антимонопольного законодательства на рынках газа в 2004 г.:

Основным видом нарушения антимонопольного законодательства на рынках газа является злоупотребление доминирующим положением.

Доля злоупотреблений доминирующим положением в общем количестве выявленных нарушений на рынках газа составляла в 2003-2004 гг. около 86%. Так, в 2003 г. всего было возбуждено 95 дел по фактам злоупотреблений доминирующим положением на рынках газа (7% от общего количества дел, рассмотренных антимонопольными органами по ст.5 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» - далее Закон «О конкуренции…»). В 2004 г. было возбуждено 63 дела по фактам злоупотреблений доминирующим положением на рынках газа (9,6% от общего количества дел, рассмотренных антимонопольными органами по ст.5 Закона «О конкуренции…») и выдано 32 предписания о прекращении нарушений.

Злоупотребления доминирующим положением на рынке газа выявляются антимонопольными органами по всей технологической цепочке (транспортировка газа по газотранспортным и газораспределительным мощностям, переработка попутного нефтяного газа на газоперерабатывающих мощностях, реализация природного и сжиженного углеводородного газа).

За 2004 - первое полугодие 2005 г. центральный аппарат ФАС России возбудил шесть дел о нарушениях антимонопольного законодательства, в том числе:

по заявлению ООО «Нортгаз» о нарушении антимонопольного законодательства со стороны группы лиц ОАО «Газпром» (создание препятствий доступу на рынок реализации газа и газового конденсата, ущемление, ограничение конкуренции, дискриминационности предоставления доступа к газотранспортным сетям ОАО «Газпром»). Выдано решение и предписание, которые обжалованы в арбитражном суде. Впоследствии ОАО «Газпром» заявление отозвал;

по заявлению ОАО «Кирово-Чепецкий химический комбинат» о нарушении антимонопольного законодательства со стороны группы лиц ООО «Межрегионгаз», ООО «Кироврегионгаз» (создание препятствий доступу на рынок, ущемление, ограничение конкуренции, навязывание условий договора, невыгодных для контрагента, сокращение поставки товара при наличии возможности его поставки). Выдано решение и предписание. Обжаловано в арбитражном суде;

по заявлению ООО «ДСК-Инвест» о нарушении ОАО «Газпром» антимонопольного законодательства при согласовании использования газа в качестве топлива (создание препятствий доступу на рынок, а также в создании условий доступа на рынок, которые ставят ООО «ДСК-Инвест» в неравное положение по сравнению с иными предприятиями (объединениями) и/или хозяйствующими субъектами, строящими на территории Московской области объекты теплоснабжения, в которых сетевой газ используется в качестве топлива). Выданное предписание было обжаловано в арбитражном суде;

по заявлению ОАО «Пермская ГРЭС» о нарушении антимонопольного законодательства со стороны ЗАО «Пермгазтехнология» и ЗАО «Фирма ”Уралгазсервис”» (заключение договоров аренды, которые приводят или могут привести к поддержанию тарифов (надбавок), ограничению конкуренции и ущемлению интересов других хозяйствующих субъектов потребителей услуг транспортировки (поставки) газа). Выданное предписание было обжаловано в арбитражном суде;

по результатам контроля соблюдения требований антимонопольного законодательства на рынках СУГ в отношении группы лиц - ОАО «Газпром», ОАО «Газэнергосеть», ОАО «АК «Сибур», ОАО «Сибур-Газсервис» было возбуждено дело по признакам установления и поддержания монопольно высоких цен на сжиженные углеводородные газы на нерегулируемом сегменте рынка;

по заявлению ОАО «НОВАТЭК» о нарушении антимонопольного законодательства ГУП МО «Мособлгаз», ООО «Мособлгазпоставка» (навязывание контрагенту условий договора по учету газа, невыгодных для него и/или не относящихся к предмету договора, создание препятствий к доступу на рынок реализации сетевого газа).

В целях содействия развитию конкуренции на рынке газа и услуг по его транспортировке, совершенствования системы доступа к газотранспортным системам в Российской Федерации необходимо развивать правовое обеспечение недискриминационного доступа к газотранспортным сетям в Российской Федерации.

Условия доступа на рынок связаны с системой договорных отношений. Обеспечение равных условий доступа к услугам субъектов естественных монополий (в том числе к заключению договоров) и условий оказания этих услуг гарантирует равные условия конкуренции на рынке и, соответственно, обеспечивает конкурентоспособность хозяйствующих субъектов (в данном случае - как производителей газа, так и его потребителей).

В последние годы (2005-2007) опыт применения антимонопольного законодательства свидетельствует о том, что на рынках газа в среднем в год пресекается порядка 40 злоупотреблений доминирующим положением, что составляет около 8% от общего количества выявляемых ежегодно злоупотреблений доминирующим положением на товарных рынках. При этом нарушения антимонопольного законодательства на рынках газа выявляются по всей технологической цепочке - от добычи газа и доступа к газотранспортным мощностям до поставки газа населению. Имеются также случаи ограничения доступа независимых организаций к газотранспортной инфраструктуре. Это создает проблемы в деятельности организаций на рынках газа (газ независимых организаций «зависает в трубе», не обеспечивается выполнение договорных обязательств по поставкам газа и т.д.) и приводит к ограничению конкуренции на рынке газа.

В настоящее время проблемы доступа на рынок в основном решаются в рамках антимонопольного законодательства (пресечения нарушений - злоупотреблений доминирующим положением, а также контроля сделок экономической концентрации и сопровождения отдельных сделок требованиями, направленными на обеспечение конкуренции).

Вместе с тем рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства, включая использование судебных механизмов, может занимать достаточно продолжительное время, поэтому необходимо создание механизмов предупреждения нарушений антимонопольного законодательства в указанной сфере.

В результате принятия пакета законов по электроэнергетике в законодательство о защите конкуренции были включены положения о принципах формирования требований недискриминационности и порядка установления указанных требований.

Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами могут устанавливаться требования, направленные на предупреждение создания дискриминационных условий и не противоречащие положениям антимонопольного законодательства. Требования, направленные на предупреждение создания дискриминационных условий, могут содержать положения об обеспечении доступа заинтересованных лиц к информации, позволяющей обеспечить сопоставление ими условий обращения товара и (или) доступа на рынок, и (или) о публикации указанной информации в средствах массовой информации, а также экономические, технические и иные требования.

Специфика вопросов недискриминационного доступа на рынок газа отражена и в Федеральном законе «О газоснабжении в Российской Федерации», где содержатся нормы, касающиеся особенностей применения антимонопольного законодательства, в том числе по вопросам доступа на рынок. В соответствии со ст.27 указанного Федерального закона организации - собственники систем газоснабжения обязаны обеспечить недискриминационный доступ любым организациям, осуществляющим деятельность на территории Российской Федерации, к свободным мощностям принадлежащих им газотранспортных и газораспределительных сетей в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии со ст.8 Федерального закона Российской Федерации «О газоснабжении в Российской Федерации» Правительство Российской Федерации утверждает порядок доступа независимых организаций к газотранспортным и газораспределительным сетям.

Экономические, технические и информационные требования недискриминационности конкретизируются в:

порядке заключения и исполнения договора оказания услуг по транспортировке газа по газотранспортной сети;

порядке подсоединения к газотранспортной сети;

стандартах раскрытия информации.

Условия доступа на рынок газа связаны с условиями технологического подсоединения. Мероприятия по подсоединению определяют параметры выхода производителей и потребителей газа на товарный рынок. Наличие единых требований при осуществлении подсоединения обеспечит создание равных условий выхода (участия) производителей и потребителей газа на рынок и, соответственно, создаст условия для развития конкуренции и защиты законных интересов участников рынка.

Существенное значение для развития конкуренции имеет порядок предоставления и использования информации. Сами возможности конкуренции во многом зависят от доступности информации. Ограничение доступа к информации служит одной из наиболее распространенных форм злоупотребления доминирующим положением и одновременно - наиболее опасной, поскольку оно создает стратегические барьеры входа для потенциальных конкурентов на рынок газа.

Более подробный анализ дел, рассмотренных в центральном аппарате и в территориальных управлениях ФАС России, представлен также в разделе 1.4 настоящего обзора.

1.4 Обзор практики антимонопольного регулирования и судебных прецедентов по основным видам нарушений на рынках газа

По данным ФАС России, порядка 6% нарушений антимонопольного законодательства приходится на рынки газа (продукция, услуги по хранению, транспортировке и пр.). В процессе правоприменения на рынках газа выявился ряд проблем, которые нуждаются в надлежащем правовом урегулировании (данные взяты по источнику: «Обзор практики применения антимонопольного законодательства на рынках газа, 2005 г.». Доклад Голомолзина А.Н.):

отсутствуют четкие законодательные определения понятий «поставка газа», «коммунально-бытовой потребитель»;

нет чётких критериев для определения поставщика газа;

правила недискриминационного доступа к магистральным газопроводам и газораспределительным сетям не отвечают реальной ситуации, сложившейся на рынках газа;

отсутствуют четкие правила присоединения к газораспределительным сетям;

законодательно не определена ситуация возникновения права собственности физических лиц на объекты газораспределительной системы, которые нуждаются в техническом обслуживании;

действующий порядок согласования использования газа в качестве топлива не отвечает текущей ситуации на рынках газа;

при принятии решений по договорным спорам суд не учитывает, что группа лиц рассматривается как единый хозяйствующий субъект;

совмещение должностей отдельными физическими лицами в газораспределительных организациях в границах одного субъекта Федерации.

Обеспечение недискриминационного доступа участников рынка к инфраструктурным объектам

Одним из основных условий развития конкуренции на рынках газа является обеспечение недискриминационного доступа всех участников рынка, в том числе к инфраструктурным объектам (мощностям по переработке газа, газотранспортным и газораспределительным сетям, а также новым мощностям и расширению существующих).

В 2002 г. антимонопольным органом были выявлены нарушения Закона «О конкуренции…» со стороны ОАО «Белозерный ГПК» в части создания препятствий к доступу на рынки продуктов переработки нефтяного попутного газа.

Отсутствие доступа к мощностям по переработке газа могло оказать негативное влияние на возможности вовлечения в хозяйственный оборот дополнительных ресурсов нефтяного попутного газа. В целях пресечения нарушений Закона «О конкуренции…» в 2005 г. по результатам рассмотрения сделок с участием компаний группы лиц ОАО «Газпром» и ОАО «АК “Сибур”» антимонопольный орган выдал указанной группе лиц предписание, обязывающее обеспечивать третьим лицам доступ к газоперерабатывающим мощностям на недискриминационных условиях.

Антимонопольный орган выявлял нарушения, связанные с вопросами доступа независимых организаций к газотранспортным мощностям.

Так, в октябре 2004 г. ФАС России рассмотрел дело в отношении группы лиц в составе ОАО «Газпром», ООО «Межрегионгаз», ООО «Сургутгазпром» по признакам нарушения статей 5 и 6 Закона «О конкуренции…», которое было возбуждено по результатам расследования в связи с опубликованной в СМИ информации о прекращении ОАО «Газпром» приема газа в газотранспортную систему, принадлежащую ОАО «Газпром», от ряда независимых производителей.

ОАО «Газпром» затягивало предусмотренные законодательством сроки рассмотрения заявок независимых организаций на транспортировку газа по газотранспортной системе ОАО «Газпром» (далее - ГТС) либо вовсе не принимало по ним решения. Это создавало независимым организациям препятствия доступу на рынок услуг сетевой транспортировки газа и, соответственно, рынок природного газа. При этом в соответствии с законодательством предприятиям группы лиц ОАО «Газпром» подавать заявки на получение доступа к ГТС не требовалось.

В ряде случаев для потребителей, заявки на транспортировку газа для которых затягивались в рассмотрении и в итоге решение не принималось в связи с окончанием сроков поставки или ОАО «Газпром» выдавало отказ, газ независимых организаций замещался газом, принадлежащим ООО «Межрегионгаз». Таким образом, газ независимых организаций «зависал в трубе», не обеспечивалось выполнение договорных обязательств по поставкам газа. Это происходило, в том числе, потому, что учёт газа независимых организаций осуществляется по остаточному принципу, а также вследствие доступа к информации о поставках газа независимым организациям со стороны их конкурентов, входящих в группу лиц ОАО «Газпром».

Результатом указанных выше действий ОАО «Газпром» и ООО «Межрегионгаз» стало ограничение конкуренции на рынках газа и услуг по его доставке. Дополнительным фактором ограничения конкуренции являлось совмещение одними и теми же лицами должностей в ОАО «Газпром» и ООО «Межрегионгаз», который является конкурентом независимых организаций по поставкам газа.

Кроме того, ОАО «Газпром» применяло дискриминационные условия к газодобывающим организациям в зависимости от того, принадлежит или нет трейдер, у которого приобретается газ, к группе лиц ОАО «Газпром» или к независимым организациям и к газотрейдерам - в зависимости от того, входит или нет газотрейдер, которому был продан газ, в группу лиц ОАО «Газпром».

В ходе рассмотрения дела со стороны предприятий группы лиц ОАО «Газпром» были выявлены дискриминационные условия переработки сырья независимых организаций: подача сырья (нестабильного конденсата) ООО «Нортгаз» на Сургутский ЗСК ООО «Сургутгазпром» ограничивалась по причинам, не предусмотренным договором и не вызванным возможным перепроизводством и, соответственно, ООО «Сургутгазпром» затоваривалось продукцией, производимой из сырья ООО «Нортгаз».

Также было установлено, что ОАО «Газпром» в работе с независимыми производителями газа руководствовался не Балансом газа по Российской Федерации, который утверждался уполномоченным органом исполнительной власти (носит рекомендательный характер), а Балансом газа по России, утверждаемым самим ОАО «Газпром». При этом основные показатели по добыче газа указанных балансов не совпадают.

По итогам рассмотрения дела антимонопольный орган принял решение признать факты нарушения группой лиц ОАО «Газпром», ООО «Межрегионгаз» и ООО «Сургутгазпром» ст.5 Закона «О конкуренции…» и выдал предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. Указанное предписание касалось необходимости приведения показателей Баланса газа ОАО «Газпром» в соответствие с показателями Баланса газа уполномоченного органа исполнительной власти на 2004 г., а также осуществления аналогичных действий в отношении Баланса газа на 2005 г. Предписание также обязывало ОАО «Газпром» предоставить доступ к ГТС независимым организациям по заявкам, решение по которым не было принято во время рассмотрения дела.

Кроме того, группе лиц ОАО «Газпром» было предписано прекратить необоснованные ограничения на прием газа независимых производителей в ГТС, а также распространять впредь ограничения по причинам переполнения ГТС на все компании, в том числе входящие в группу лиц ОАО «Газпром», пропорционально объемам находящегося в ГТС и нереализованного газа.

Решение и предписание антимонопольного органа были исполнены, вместе с тем они были также обжалованы в арбитражном суде. Однако впоследствии заявление в суд было отозвано.

Обеспечение недискриминационного доступа к газораспределительным сетям (ГРС)

Кроме вопросов недискриминационного доступа к газотранспортной системе существует проблема обеспечения недискриминационного доступа к газораспределительным сетям (далее - ГРС). Создание препятствий доступу к ГРС может выражаться в различных формах, в том числе в отказе в заключении договора транспортировки газа по ГРС, в нарушениях при осуществлении технологического присоединения к ГРС и т.д.

В 2004 г. Удмуртское территориальное управление ФАС России рассмотрело дело об отказе в заключении договора на услуги по транспортировке газа по принадлежащим ГРО на правах аренды местным газораспределительным сетям по причине недостаточности мощностей ГРС и возможном возникновении аварийных ситуаций в результате увеличения отбора газа. Вместе с тем потребитель (предприниматель без образования юридического лица) получил технические условия на проектирование и строительство газовых сетей, а также оплатил долю в строительстве общей ветки газопровода для снабжения газом частного сектора в районе расположения, а поставщик утвердил лимиты газа. В связи с тем, что техническая возможность транспортировки газа была подтверждена выданными техническими условиями, доказательств отсутствия свободных мощностей не было представлено, а определение режимов работы и достаточности мощностей на ГРС не входит в компетенцию ГРО, антимонопольный орган выдал решение и предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, которое было исполнено в срок.

Челябинское территориальное управление ФАС России рассмотрело дело, когда ГРО под угрозой прекращения подачи газа потребителю выставило требования о заключении прямого договора транспортировки с ГРО и расторжении заключенного договора поставки с одной из газовых компаний. По результатам рассмотрения дела антимонопольный орган вынес решение и выдал предписание, исполненное в срок.

Волгоградское территориальное управление ФАС России рассмотрело дело в отношении ГРО, которое включило в договор транспортировки газа следующие условия:

1) о поставке дополнительных объемов газа по заявке покупателя при надлежащем исполнении его обязательств по оплате за газ в соответствии с условиями договора на поставку газа, стороной по которому ГРО не является;

2) об обязанности потребителя заключить договоры с организациями, выполняющими работы по техническому обслуживанию, ремонту газопроводов и технических устройств, что являлось, в том числе, игнорированием принципов равенства участников гражданско-правовых отношений и свободы договора (ст. 1 ГК РФ).

Волгоградское территориальное управление ФАС России определило указанные условия договора транспортировки газа как не относящиеся к предмету договора, признало действия ГРО нарушением п.1 ст.5 Закона «О конкуренции…» и выдало предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путём исключения из договоров транспортировки газа дискриминационных условий договора. Однако арбитражный суд признал решение и предписание антимонопольного органа недействительными ввиду недоказанности ущемления интересов хозяйствующих субъектов - контрагентов ГРО - из-за включения в договор транспортировки газа условий, не относящихся к предмету договора.

Проблемы обеспечения недискриминационного технологического присоединения

Доступ на рынок газа напрямую обусловлен возможностями технологического присоединения. Потому обеспечение недискриминационного технологического присоединения имеет существенное значение для создания равных возможностей потребителей соответствующих услуг и развития конкуренции на товарных рынках.

Санкт-Петербургское территориальное управление ФАС России в 2004 г. рассмотрело дело об отказе со стороны ГРО физическому лицу в непосредственном присоединении к сетям газоснабжающей организации и в переадресации его обращения к группе граждан - собственников газораспределительной системы, к которой было возможно присоединиться.

В рассматриваемом случае газопровод и оборудование оказались в собственности указанной группы граждан в силу выданных технических условий, которые предусматривали строительство системы газоснабжения за счет личных средств граждан. При этом в расчет параметров системы закладывалась потенциальная потребность в газе для всех домов соответствующего района.

Группа граждан без образования юридического лица не могла быть признана ни газоснабжающей (газотранспортирующей) организацией, ни доминирующим хозяйствующим субъектом, ни субъектом естественной монополии, и на нее не возлагалась обязанность предоставлять владельцам остальных домов микрорайона возможность присоединиться к указанной системе газоснабжения. При этом владельцы этих домов микрорайона даже не имели возможности обратиться в суд для защиты своих интересов.

Включение в технические условия положений, при реализации которых возникает собственность физических лиц на объекты газораспределительной системы, которые предназначаются для обслуживания, в том числе, других лиц, не основано на законе.

Подобный случай не единичен и отражает общую практику того, как газоснабжающая организация обеспечивает развитие системы газоснабжения за счет средств заинтересованных лиц. В этих условиях отказ ГРО - доминирующего хозяйствующего субъекта на товарном рынке газоснабжения (транспортировки газа) на территории Ленинградской области - решить вопросы газификации домов ущемляет интересы и дискриминирует владельцев расположенных на соответствующей территории домов, которые не вошли в число собственников газораспределительной трубы. В данном случае ущемляются интересы физического лица (физических лиц), однако в аналогичной ситуации в качестве владельца дома мог бы пострадать хозяйствующий субъект.

В силу этого, поскольку действия ГРО могут иметь своим результатом ущемление интересов других хозяйствующих субъектов, ГРО было выдано предписание об обеспечении возможности присоединения к газораспределительным сетям новых потребителей на недискриминационной основе путем:

выкупа примыкающих к газопроводу ГРО сетевых (магистральных, транзитных, распределительных) объектов у владельцев - физических и юридических лиц, не имеющих обязательств по присоединению новых абонентов;

предоставления доступа (оказания на возмездной основе услуг по присоединению к газораспределительной системе) потенциальным абонентам;

иными законными недискриминационными способами, а также разработать варианты, обеспечивающие возможность газификации жилого дома заявителя на условиях не худших, чем производилась газификация соседних домов.

Суд первой инстанции подтвердил законность и правомерность выданных Санкт-Петербургским УФАС решения и предписания.

Ставропольское территориальное управление ФАС России в 2004 г. рассмотрело дело в отношении ГРО и НКО «Фонд развития инженерных сетей города Ставрополя» (далее - Фонд) по признакам нарушения ст.5 и 6 Закона «О конкуренции…». Нарушение выразилось в отказе ГРО выдать потребителю технические условия на дополнительную газификацию существующей производственной базы без разрешения Фонда, который, в свою очередь, требовал от потребителя безвозмездно передать Фонду денежные средства в качестве пожертвования.

ГРО являлась субъектом естественной монополии по услугам газоснабжения и единственной организацией, осуществляющей выдачу технических условий для дополнительного подключения к существующим газовым сетям.

Уставом Фонда не было предусмотрено его право на осуществление разрешительной деятельности по выдаче коммунальными предприятиями технических условий обратившимся к ним абонентам. Ни Фонд, ни ГРО не предоставили доказательств, подтверждающих правомерность проведения согласительной процедуры: между ними не подписано никаких соглашений, отсутствует нормативный акт, который бы предписывал им проведение согласительной процедуры по вопросу выдачи технических условий.

Порядок выдачи технических условий на присоединение к газораспределительным сетям определен Правилами безопасности систем газораспределения и газопотребления, утвержденными постановлением Федерального горного и промышленного надзора России №9 от 18.03.2003 г., в соответствии с которым предусмотрено, что технические условия выдаются газораспределительными организациями и должны включать определенный круг сведений, но при этом не предусмотрено проведение какого-либо согласования и получения задания на выдачу технических условий от других организаций.

Антимонопольный орган выдал ГРО предписание, обязывающее производить выдачу технических условий в соответствии с порядком, предусмотренным законодательством, а также в соответствии с постановлением Федерального горного и промышленного надзора России №9 от 18.03.2003 г. «Об утверждении Правил безопасности систем газораспределения и газопотребления». Предписание было исполнено в срок.