Система государственного управления Российской империи в конце ХІХ—начале XX вв.

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Россия переживает сложный период становления новой системы государственного управления. Отказ от жесткого контроля государства за всеми сферами жизни общества заставил искать новые подходы к государственному строительству, основанному на демократических принципах. Начался процесс формирования гражданского общества и демократического государства, базирующегося на рыночной экономике, идеологическом и политическом плюрализме.

Общедемократические принципы позволяют создать наиболее эффективную систему государственного управления, адекватно реагирующую на происходящие в обществе изменения.

Проблема эффективности государственного управления сегодня остается чрезвычайно актуальной для современного государства. Она охватывает большинство частных проблем государственного управления, служит основой для определения форм и методов управленческой деятельности, отражает закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно существующие и имеющие особое значения для его организации и функционирования.

Становление новой российской системы государственного управления проходило в условиях быстрого изменения политических, социально- экономических устоев общества, что привело к радикальному изменению системы управления, резкому отказу от старых методов.

Сегодня в России продолжаются процессы становления, развития и совершенствования государственности. Ведутся поиски наиболее эффективных и оптимальных механизмов управления. Для этого необходимо изучить весь имеющийся опыт государственного управления, в том числе начала прошлого столетия, когда в Российской империи была впервые предпринята попытка модернизировать существовавшую систему на основе демократических принципов.

Необходимо продолжать детальное изучение данной проблемы, учитывая новые подходы и оценки исследователей, опираясь на недавно открытые источники. Опыт построения, развития и реформирования системы государственного управления на рубеже XIX-XX веков может оказаться полезным в современных условиях и помочь избежать ошибок.

Степень изученности проблемы.

Историки, изучая систему государственного устройства прошлого столетия, особое внимание уделяли вопросам властных отношений, системе реформ, политическим институтам и их особенностям. Наряду с историками, изучением этой проблемы занимались правоведы, политологи, экономисты, социологи. Они также проводили многочисленные исследования и пытались разобраться, как функционировала сложившаяся на протяжении многих веков система государственного управления, и как повлияло на развитие экономики и общества в целом ее реформирование.

За прошедшее столетие интерес различных исследователей к этой проблеме то возрастал, то угасал. Но в целом, оставался на высоком уровне. Было написано множество статей и монографий.

Анализируя историографию по данной теме можно выделить три основных этапа: первый - дореволюционный - это период с конца XIX в. до Октябрьской революции 1917 г. Историки - правоведы той эпохи обращались к вопросам о необходимости реформирования системы управления, вступившей в полосу затяжного кризиса и введения представительного строя в Российской империи. Реформы С.Ю. Витте, П. А. Столыпина и других политических деятелей, появление первого законодательного органа - Государственной думы и ее деятельность стали предметом их внимания. Конец XIX - начало XX вв.- это период появления различных партий. Дореволюционная историография отразила политические споры того времени. Отличительной особенностью этого периода является то, что научные работы написаны либо непосредственно в ходе тех или иных событий, либо спустя непродолжительный промежуток времени. Это накладывает на них оттенок поспешности и некой субъективности. Но, несмотря на это, для историков эти работы представляют большой интерес. В этот период появились работы таких авторов как В.И. Герье, А.А. Кизеветтера, М.М. Ковалевского, П.Н. Милюкова, Б.Э. Нольде и др1.

Следующий этап в историографии - это период зарождения, становления и развития советской исторической науки - октябрь 1917 г.- середина 80-ых гг. С 20-ых гг. начинается идеологизация и политизация исторической науки. Существенно меняется отношение к данной проблеме. Основной задачей советской исторической науки стало доказательство закономерности и неизбежности Октябрьской социалистической революции и установления диктатуры пролетариата. Другие проблемы и темы перестали интересовать исследователей. Ситуация изменилась в середине 80-ых годов, с началом перестройки. Значительный вклад в изучение проблемы государственного управления на рубеже XIX-XX вв. в советское время внесли такие исследователи как Б.В. Ананьич, Г.Б. Гальперин, Р.Ш. Ганелин, Н.П. Ерошкин, А.М. Зайончковский, М.Н. Покровский и др.

Третий этап в историографии по данной теме - современный. Он берет начало со второй половины 80-ых - начала 90-ых гг. Этот период характеризуется активностью исследования различных аспектов государственного управления начала XX в. Это обусловлено тем, что начался процесс рассекречивания документов этого периода, стали доступны многие источники по этой теме. Появились многие оригинальные и глубоко научные исследования по различным этапам существования Российской империи, а также исследования по причинам и последствиям краха самодержавия. Новые подходы к изучению реформирования системы государственного управления в начале прошлого столетия, деятельности представительных органов рассмотрены в работах Ф.А. Гайда, В.А. Демина, Н.Г. Думовой, П.Н. Зырянова, К.А. Соловьева, О.Г. Малышевой, М.Ф. Флоринского, К.Ф. Шацилло, В.В. Шелохаева и др1.

На данный момент существует множество работ как отечественных, так и зарубежных исследователей по проблеме государственного управления в начале XX века. Проблема высших органов государственного управления рубежа XIX-XX вв. продолжает оставаться востребованной. Изучены многие аспекты:

— деятельность отдельных государственных институтов;

— реформы в сфере государственного управления;

— особенности зарождении и становления в ходе политической модернизации начала XX века новых органов государственного управления

— деятельность представителей государственной и политической элиты рассматриваемого периода и др.

Можно сделать вывод, что ученые весь двадцатый век пытались разобраться и объяснить причины и последствия событий начала прошлого века. К сегодняшнему дню накоплен большой багаж различных исследований. Тема государственного управления актуальна до сих пор, так как идет процесс совершенствования российской государственности.

Источниковая база. Для полного и объективного рассмотрения различных аспектов системы государственного управления в начале прошлого века в России необходимо помимо обширного пласта литературы также тщательно изучить источники по указанной проблеме.

К первой группе источников следует отнести законодательные акты. Нормативные документы, касающиеся органов государственной власти, их полномочия, законодательные акты, касающиеся созыва Государственной думы и Государственного совета, порядок их формирования сосредоточены в Полном собрании законов Российской империи, Своде законов Российской империи, Собрании узаконений и распоряжений правительства, в неофициальных изданиях законодательных актов того времени о реформировании системы государственного управления.

В начале XX века заметно увеличилось число таких законодательных актов, как манифесты и указы. В манифестах объявлялось о наиболее существенных реформах государственного управления. Это подтверждают манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г., «Об изменении учреждения Государственного совета и о пересмотре учреждения Государственной думы» от 20 февраля 1906 г. и др.

К следующей группе источников по проблеме государственного управления в начале прошлого столетия можно отнести опубликованные документы и материалы о реформе правительства, деятельности объединенного кабинета в период 1905-1917 гг. Самым ценным среди них является издание документальной серии «Особые журналы Совета министров царской России 1906-1917 гг.», подготовленное группой ученых: В.И. Бовыкиным, Б.Д. Гальпериной, Н.П. Ерошкиным, А.Е. Ивановым, В.Я. Лаверычевым, Л.Е. Шепелевым и др. 1

Заметным вкладом в изучение государственного управления стала публикация документов и материалов Совета министров Российской империи, осуществленная Ленинградским отделением института истории АН СССР 2 . В сборнике содержится полная информация о деятельности правительства после реформы 19 октября 1905 г. и до начала деятельность Думы в апреле 1906 г.

Для исследователей также интересна публикация о деятельности Совета министров в годы Первой мировой войны 3 . Основу публикации составляет личный архив помощника управляющего делами Совета министров А.Н. Яхонтова. В нем можно найти черновые записи, которые Яхонтов регулярно делал на заседании правительства в течение 1914-1914 гг. В них отражены точки зрения министров по всем обсуждаемым вопросам государственной жизни. Записи представляют большой научный интерес, поскольку других официальных записей не велось.

Следующую группу источников составляют делопроизводственные материалы, функцией которых является документальное обслуживание различных управляющих систем. В основном это переписки властных учреждений и их внутренние документы. В документах Совета министров (Российский государственный исторический архив, Ф.1276) сосредоточены материалы о преобразовании высших органов государственной власти и управления: учреждении Государственной думы, упразднении Комитета министров и создании Совета министров и др.

Важным источником для изучения государственного управления в начале прошлого столетия могут служить стенографические отчеты Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства 1 . Эти отчеты до сих пор служат доказательством глубочайшего кризиса власти накануне падения самодержавия. Оно и задумывалось как «широкое политическое расследование», способное дать возможность современникам и их потомкам понять причины краха монархии в России.

Значительную часть источниковой базы по проблеме системы государственного управления в начале прошлого столетия составляют источники личного происхождения. К ним относятся многочисленные дневники и мемуары, частная переписка очевидцев эпохи, видных государственных деятелей, лиц, близких императору и его семье и т.д. Этот пласт источников представляет для исследователей большой интерес, поскольку в них содержится порой хронометрическое описание разного рода событий и действия по государственному управлению начала прошлого столетия. Но отличительной особенностью таких источников является субъективное отношение автора к тем или иным событиям.

Большим вниманием исследователей пользуются источники, имеющие отношение к личности и деятельности Николая II. Прежде всего, это дневники императора, его переписка, бумаги и другие документы.

Из опубликованных в последнее время мемуаров, содержащих информацию по системе государственного управления в России на рубеже XIX - XX веков следует отметить мемуары В.И. Гурко. Видный правительственный чиновник начала XX века в своих воспоминаниях воссоздал по собственным наблюдениям закулисную историю царствования Николая II, дал выразительные и полные портреты министров того времени (С.Ю. Витте, И.Г. Горемыкина, А.С. Ермолова, В.К. Плеве, П. А. Столыпина и др.).

Завершая характеристику источников по проблеме, следует отметить, что на сегодняшний день они более доступны, а следовательно, и лучше изучены. Архивные фонды открыты для доступа, но пока не все. До сих пор идет их рассекречивание.

Объектом исследования являются органы власти и управления Российской империи рубежа XIX - XX вв.

Предмет - система высших органов управления Российской империи в конце XIX - начале XX вв.

Целью настоящего исследования является обобщение и комплексный анализ особенностей институтов власти управления и причин кризиса российской государственности в начале XX столетия.

В соответствии с сформулированной целью и основными направлениями исследования, определена совокупность решаемых в нем взаимосвязанных задач:

— охарактеризовать систему органов власти и управления на рубеже XIX-XX вв. (до 1905 года);

— проанализировать предпосылки и условия модернизации государственного управления в конце XIX - начале XX вв.;

— проследить усиление роли органов высшего государственного управления;

— выявить причины кризиса системы управления Российской империи к 1917 году.

Гипотеза Реформа системы власти была объективной потребностью России рубежа XIX - XX вв. Реформы в сфере управления политической системы начались с большим отставанием от европейских стран и имели существенные отличия. По причине сопротивления исполнительной и законодательной власти эти изменения носили незавершенный характер.

Хронологические рамки охватывают период с 1894 г., восшествия Николая II на престол по март 1917 г., отречения императора от власти и крах самодержавия.

Научная новизна исследования. Элементами новизны в настоящем исследовании можно считать постановку проблемы в такой плоскости, а также обобщение и анализ современной литературы и введенных в научный оборот малоизвестных источников.

Методологическая основа исследования характеризуются целостным подходом с использованием элементов институционального и социокультурного подходов. Их выражение нашло в том, что в данной работе рассмотрены институты системы государственного управления, их модернизация исходя из исторической обстановки сложившейся в России в период правления Николая II. Социокультурный подход позволит охарактеризовать роль личности в политических событиях и влияние ее на ход исторического процесса.

Научная объективность способствовала не только отражению различных точек зрения на ту или иную проблему выбранной темы, но и помогла найти необходимый баланс мнений и суждений. Системность исследования выразилась в необходимости увязать все элементы государственного управления в одно целое.

Основными методами исследования являются: анализ, синтез, обобщение, классификация, ретроспективный, биографический, проблемно - хронологический и метод правового анализа. Они способствуют рассмотрению событий этого периода строго во временном (хронологическом) порядке. Изучить систему государственного управления на рубеже XIX - XX веков, проанализировать причины первой революции и ее последствия, а также причины создания законодательного (представительного) органа -- Государственной Думы и влияние ее на управление страной а также причины крушения самодержавия.

Период истории с конца XIX - начала XX века наполнен различными именами в системе управления государством. Император - Николай II, ведущие политические деятели, такие как С.Ю. Витте, П.А. Столыпин, В. К. Плеве, П.Д. Святополок - Мирский, председатели Дум - Н.А. Хомяков, А.И. Гучков, М.В. Родзянко и др. От руководителя государства и его окружения зависит выбор путей развития внутренней и внешней политики. Для изучения биографии политических деятелей и роли их в истории будет использоваться биографический метод.

Метод анализа позволит рассмотреть систему государственного управления. Для более полного и детального изучения данного вопроса, необходимо систему разложить на части и изучить их в отдельности (Комитет министров, Совет министров, император, Государственная дума). Методом синтеза соединить все части в единую систему и рассмотреть, как система государственного управления работает в целом, а также проследить взаимосвязи всех органов высшей власти и управления и органов центрального управления между собой.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования ее результатов в трудах, посвященных актуальным вопросам реформирования системы государственного управления современной России, становления отечественной государственности на современном этапе, изучении истории органов высшей государственной власти и центрального управления. Результаты исследования будут полезны для преподавателей учебных дисциплин, для создателей учебной и учебно-методической литературы, обеспечивающей учебный процесс в российской высшей школе, а также могут найти применение в исследованиях представителей смежных научных дисциплин - историками государства и права, юристами, политологами, социологами.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования отражены в опубликованной статье «Система государственного управления на рубеже XIX-XX вв.» и представлены на конференции «Студенческая наука». Также по теме исследования разработана и апробирована лекция «Россия на путях к конституционной монархии».

Положения, выносимые на защиту:

1. В политической сфере Россия в начале XX в.пребывала в глубоком кризисе. Происшедшие к этому времени изменения в обществе, промышленный подъем, поражение в русско-японской войне требовали модернизации системы власти и управления. Нежелание власти услышать общественные настроения, отказ монарха от каких-либо реформ в сфере государственного управления привели к первой российской революции.

2. В ходе революции 1905-1907 гг. император созывает первый российский парламент - Государственную думу. Это повлекло за собой реформирование всей системы органов государственного управления. Но вера царя в искреннюю любовь к нему простого народа и нежелание ни с кем делить власть, вверенную ему Богом, неумение или нежелание Николая II услышать настроения общества, пока оно еще было готов к диалогу, и пойти на компромисс привели к тому, что реформы имели незавершенный половинчатый характер.

3. Кризис системы государственного управления обострился в условиях Первой мировой войны, которая обнажила противоречия между властью и обществом. В годы войны усиливается влияние буржуазии на власть через Военно-промышленные комитеты, созданные для помощи армии, роль которых выросла за эти годы. Даже в Думе начали все чаще критиковать царя те силы, которые традиционно его поддерживали. Беспокойство за исход войны и стремление воспользоваться ослаблением власти, чтобы изменить политический строй в стране, активизировало либералов. Атакуя власть во имя реформ в трудное для страны время, они прокладывали дорогу революции. Попытки выйти из кризиса с наименьшими потерями толкнули на блок с либералами и правую общественность.

4. Авторитет царя стремительно падает. Власть оказалась в изоляции, что привело в итоге к крушению всей системы государственного управления.

ГЛАВА 1. ХАРАКТЕРИСТИКА ОРГАНОВ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ В КОНЦЕ XIX - НАЧАЛЕ XX ВВ.

1.1 Органы высшей государственной власти

Реформы 60-х - 70-х гг. XIX в. не затронули основ системы государственного управления, не решили проблемы всесословности и представительства. Вступая в XX столетие, Россия оставалась абсолютной монархией. Высшие и центральные государственные учреждения не подверглись существенным изменениям. В 1857 г. был создан Совет министров, однако он не играл роли объединенного правительства, собирался на заседания по усмотрению царя и под его представительством. Со второй половины 60-ых гг. число заседаний резко сократилось, а с 1882 г. он вообще прекратил свою работу 1.

Управление империей осуществлялось через огромный бюрократический аппарат, состоявший из чиновников разных рангов. К началу XX в. в России насчитывалось около 385 тыс. чиновников, причем «среди высшей бюрократии и верхов губернской администрации преобладали владельцы земельной собственности - помещики».

В России вплоть до 1905 г. не было объединенного правительства. Влияние министров зависело напрямую от их близости к императору. Положение первого министра занимало обычно лицо, которое пользовалось особым доверием у императора. Как правило, это был министр внутренних дел. Однако еще в последние годы царствования Александра III таким человеком стал министр финансов С.Ю. Витте, с чьим именем связаны наиболее важные и успешные реформы в экономической сфере в конце XIX в.

В первые годы царствования Николай II решение вопросов внутренней и внешней политики доверял своим министрам. Особым расположением императора пользовался министр финансов С. Ю. Витте. С уважением он относился к Н.Х. Бунге. к сменившему после его смерти председателю Комитета министров И.Н. Дуроново, министру внутренних дел И.Л. Горемыкину. Особенно возросло влияние К. П. Победоносцева. Он всячески пытался укрепить уверенность Николая в том, что самодержавная власть «не только необходима России, она не только есть залог внутреннего спокойствия, но и существенное условие национального единства и политического могущества…государства» 1 . Победоносцев критиковал западный парламентаризм как систему управления, совершенно неприемлемую для России. Наставник молодого императора своей задачей ставил укрепить в Николае II веру в то, что испытанная в царствование его отца система государственного управления как нельзя лучше подходит для России и русского народа, и она не нуждается ни в каких изменениях.

Император Российской империи.

В 1894 г. умер Александр III и на престол вступил Николай II. Либеральные круги надеялись, что с приходом к власти нового императора изменится и политика правительства. Оживился «земский конституционализм», последовали обращения губернских земств к императору. Шли всеподданнейшие адреса от дворянства, купечества, городских дум и земских собраний. «От Николая II ждали не конституции, -- писал один из будущих руководителей кадетской партии В.А. Маклаков, -- ждали только прекращения реакции, возобновление линии шестидесятых годов, возвращения к либеральной программе».

Адреса земств ратовали за «единение царя с народом» путем «доступа голосов земств к престолу». Глава Московского губернского земства О.Н. Шипов писал в воспоминаниях, что губернские земские собрания в своих адресах писали о «желательности доверия власти к общественным учреждениям и совместной работы правительства и общественных сил», однако «ни в одном адресе не говорилось об изменении существующего государственного строя». Это был тот же лозунг «народу мнение - царю власть». Но в то же время становилось все более очевидным, что сохранение монархии без реформы системы управления, при которой царский двор фактически заменял правительство, был и законодательной, и исполнительной властью, невозможно. Поэтому все время возникал вопрос о каких-то хотя бы законосовещательных органах1.

Все иллюзии были рассеяны в первой же публичной речи Николая II. 17 января 1895 г. император встретился с представителями господствующих классов. Текст выступления был написан воспитателем молодого наследника и ближайшим советником Александра III К.П. Победоносцевым. Наставник посоветовал царю положить ее в барашковую шапку, а затем зачитать. И вот, сделав три шага по направлению к депутатам и держа шапку перед собой, Николай II тихим голосом прочитал первую фразу с выражением благодарности за «верноподданнические чувства». Далее уже повышенным голосом он злобно заявил: «Мне известно, что в последнее время слышались в некоторых земских собраниях голоса людей, увлекшихся бессмысленными мечтаниями об участии представителей земств в делах внутреннего управления». В тексте, написанном К. П. Победоносцевым, значились «беспочвенные мечтания», но для придания сказанному большей решительности и энергичности, Николай по совету дяди, Великого князя Сергея Александровича заменил фразу на «бессмысленные мечтания».

«Пусть все знают, - закричал царь в лицо представителям дворянских обществ, городов, казачьих войск, - что я, посвящая все свои силы благу народному, буду охранять начало самодержавия так же твердо и неуклонно, как охранял их мой незабвенный покойный родитель». Эта речь, подтвердившая незыблемость самодержавия неограниченной монархии, сильно расстроила либеральных земских деятелей1.

Николай II во всем старался быть похожим на своего отца. Начальник канцелярии Министерства императорского двора генерал-лейтенант А.А. Мосолов, прослуживший на посту без малого 16 лет, свидетельствовал, что молодой царь не скрывал своей неприязни к Петру I «за его увлечение западною культурою и попрание всех чисто русских обычаев». Как и его отец, Николай II демонстративно подчеркивал свою любовь ко всему русскому. Дома он любил носить красные крестьянские рубашки. Царь был охвачен идеей уничтожения современных придворных мундиров и заменой их боярскими костюмами московской эпохи, но огромные расходы казны не позволили воплотить замыслы императора.

Оценка внешнего проявления вкуса и характера Николая II, подтверждает общую концепцию его правления как «народное самодержавие», которая была провозглашена еще в начале царствования Александра III. На вершине пирамиды власти находится царь, а внизу «бесформенная, но деятельная масса народа». Царь любит подданных, а народ любит своего государя. Для счастья и процветания государства император видел один путь: царь должен непосредственно взаимодействовать с народом, он должен понимать и знать, что нужно народу. Но, по мнению Николая II этому препятствуют бюрократия и интеллигенция. Бюрократический аппарат он обвинял в том, что они действуют, в первую очередь, в личных интересах и пытаются представить царскую милость как результат «министерского воздействия на государя».

Интеллигенция же состоит из людей, не достигших власти, но стремящихся к ее захвату, к революции. Интеллигенция и бюрократия - два врага, «солидарные в стремлении умалить престиж царя». Построить вокруг него стену, огораживающую его от народа.

Николай II до последних дней своего царствования придерживался этой концепции. Он свято верил в любовь народа к царю. Последний император воспринимал Россию «как родовую общину», «личную собственность Романовых», об этом свидетельствуют записи в переписном листе всеобщей переписи населения 1897 года. В графе о главном занятии, ремесле, промысле, должности и службе он самонадеянно написал: «Хозяин земли русской»; побочным занятием для себя он отметил: «Землевладелец». Для жены, Александры Федоровны, главным и побочным занятием были обозначены: «Хозяйка земли русской» и «Попечительница домов трудолюбия» 2. «Видя в себе прежде всего помазанника Божьего, он почитал всякое свое решение законным и по существу правильным. «Такова моя воля». - фраза которую неоднократно произносил император. «Regis voluntas suprema lex esto (лат. Воля монарха есть высший закон) - вот та формула, которой он был проникнут насквозь. Это было не убеждение, это была религия»3.

В последнее царствование, особенно в начале его, очень заметным стало влияние на государственные дела семьи Романовых. Возросла роль семейной, или великокняжеской номенклатуры, которая существовала в России. Великие князья занимали важнейшие посты не только в военном ведомстве, но даже в управлении наукой и культурой «Академия наук, Академия художеств). Эта семейная форма управления препятствовала образованию объединенного правительства 4.

Итак, Николай II отказывался что-либо менять в политической системе. В экономике же, напротив, были проведены реформы, которые, по мнению императора, должны были способствовать укреплению самодержавной власти и успокоить либеральную общественность, которая требовала перемен. Но объективно реформы усиливали разрыв между экономической модернизацией и политическим развитием страны.

Государственный совет.

Государственный совет (1810-1917 гг.) - высший законосовещательный орган Российской империи, создан императорским Указом от 1 января 1810 г. Он имел широкий круг полномочий. Его главным назначением стала законосовещательная функция самодержавного государства. К 1890 г. в его состав входило 60 человек. До реорганизации 1906 г. члены Госсовета назначались царем из высших военных и гражданских сановников. Министры являлись его членами по должности и были обязаны присутствовать на заседаниях. Поскольку законодательная функция полностью принадлежала монарху, Государственный совет имел только совещательный голос, его постановления назывались мнениями, а их принятие или непринятие определялось волей царя. Внесение законопроектов в Госсовет осуществляли министры по повелению императора. Совет рассматривал и административные вопросы: сметы и сверхсметные предложения, уставы различных обществ, штаты тех или иных учреждений.

Государственный совет возглавлялся председателем, состоял из общего собрания, департаментов, особых присутствий и комиссий, Государственной канцелярии. Его структура принципиально не изменялась, лишь совершенствовалась в плане упрощения, сокращения числа департаментов, особых присутствий и комиссий.

Общее собрание состояло из назначенных монархом лиц, министров, представителей департаментов и государственной канцелярии во главе с государственным секретарем. Его председателем юридически считался сам император, который назначал председателя Госсовета в отсутствие на заседаниях царя. Постоянным председателем с начала 1880-х годов и до 1905 года был великий князь Михаил Николаевич. Общее собрание обсуждало наиболее сложные вопросы, поступавшие или из департаментов, или прямо в общее собрание; принимало решения, которые представлялись на обсуждение государю. Это были лишь мнения, поэтому монарх сам решал, принимать их или нет.

Департаменты выполняли функции подготовительных комиссий по предварительному обсуждению законопроектов, а также решали маловажные дела. Решения по таким вопросам, как разъяснения смысла законов или ассигнование сверхсметных кредитов, шли из департаментов сразу к императору. К 1906 году насчитывалось 4 департамента: законов; гражданских и духовных дел; государственной экономии; промышленности, науки и торговли.

Компетенции комиссий были фактически равноценны компетенциям департаментов, поэтому в 1835-1906 гг. все дела рассматривались в последних.

В компетенцию особых присутствий входило рассмотрение жалоб на определения департаментов Сената. Численность особых присутствий была невелика: председатель, назначенный монархом, а также 3-4 человека из членов Государственного совета.

Государственная канцелярия была ответственна за все делопроизводство по делам, поступившим в Госсовет на рассмотрение, а также поддерживала взаимосвязь с министерствами и главными управлениями.

Государственный совет, несомненно, был одним из главных органов государственного управления начала XX в. Достаточно вспомнить с каким размахом и величием отмечалось столетие создания этого учреждения. Юбилейное заседание запечатлено на картине И. Репина «Торжественное заседание Государственного совета 7 мая 1901 года». Но по факту его можно считать «декоративным институтом», поскольку он никак не мог влиять (мог только высказывать мнение) на решения императора.

Правительствующий Сенат

Правительствующий Сенат (1711-1917 гг.) - одно из старейших государственных учреждений дореволюционной России, высший административный, судебный, контрольный, кассационный орган Российской империи.

В начале XX в. Сенат являлся правительственным органом, который осуществлял функции высшего суда и надзор за соблюдением законности в деятельности правительства. Как судебный орган он являлся высшей судебной инстанцией по уголовным и гражданским делам, судом ревизионным и кассационным. В качестве административного учреждения, в его обязанности входило обнародование законов и наблюдение за их исполнением, а также Сенат разрешал все спорные вопросы, возникавшие между различными органами управления при выполнении законов.

По структуре и организации Сенат начала XX в. был довольно сложным учреждением. Во главе его стоял генерал - прокурор, который одновременно являлся и министром юстиции. Без его согласия никакое постановление Сената не имело силы; он наблюдал за правильностью делопроизводства и деятельностью всех департаментов Сената, управлял сенатской канцелярией. В разные годы его возглавляли Н.В. Муравьев (1894- 1905 гг.), С.С. Манухин (1905 г.), М.Г. Акимов (конец 1905-1906 гг.), И.Г. Щегловитов (1906-1915 гг.), А.А. Хвостов (1915-1916 гг.), А.А. Макаров (1916 г.) Н.А. Добровольский (конец 1916-28.02.1917 гг.).

Сенат состоял из 6-ти департаментов, в состав каждого из которых входило несколько сенаторов, назначаемых пожизненно царем. К ведомству 1-го департамента относились исключительно административные вопросы: издание распоряжений, разъяснение и обнародование законов, управление подчиненными учреждениями, административная юстиция, дела по охране и удостоверению прав и преимуществ различных состояний и все дела управления, превышавшие степень власти министров и главноуправляющих. 2-й департамент ведал делами по устройству и управлению всего крестьянского сословия. Судебный департамент занимался судебными делами, а также делами о продаже и залоге имущества лиц, состоявших под опекой, и др. Департамент герольдии -- делами о дворянстве и родословных книгах, перемене фамилий, производстве в гражданские чины и некоторыми др. Два кассационных департамента (гражданский и уголовный) заведовали судебной частью в качестве верховного кассационного суда.

Кроме департаментов, в составе Сената были: Особое и Высшее дисциплинарное присутствия, 3 общих собрания и 5 соединенных присутствий департаментов. Первое собрание состояло из департаментов 1- го, 2-го и герольдии; второе -- из судебного и одного из кассационных; третье -- из двух кассационных департаментов. К ведомству первых двух общих собраний относились дела по рассмотрению жалоб на постановления департаментов; дела, переносимые из департаментов из-за разногласий; дела, требовавшие издания нового закона, пояснения, дополнения или отмены старого. Третье общее собрание рассматривали апелляционные отзывы и протесты на приговоры уголовного кассационного департамента Сената по делам о преступлениях по должности; кассационные жалобы и протесты на приговоры Особого присутствия Сената по делам о государственных преступлениях, когда в этих делах обнаруживалось несоответствие закону; споры о подсудности между судами гражданского и военного или духовного ведомств. Высшее дисциплинарное присутствие налагало дисциплинарные взыскания на судебных чиновников. Особое присутствие Сената имело дело с государственными преступлениями, влекущими за собой хищение или ограничение прав состояния, но не заключавшимися в общих заговорах против верховной власти.

В состав Сената входили также второстепенные, главным образом хозяйственные, учреждения -- хозяйственный комитет, смотрительская часть сенатского здания, архив и типография. Все делопроизводство было сосредоточено в канцелярии, за исключением делопроизводства кассационных департаментов, которое совершалось в самом присутствии департаментов или их отделений.

Комитет министров

Комитет министров (1802-1906 гг.) -- высшее государственное учреждение Российской империи. Создан Александром I 8 сентября 1802 г. Манифестом «Об учреждении министерств». Правовое положение Комитета министров с самого начала было неопределенным, говорилось только о его создании для рассмотрения «некоторых дел», характер которых не разъяснялся. Более определенно компетенции Комитета министров были изложены в Законе от 20 марта 1812 г. и не менялись коренным образом вплоть до его ликвидации.

Это был высший орган управления по основным вопросам государственного правления типа совещания самодержавного монарха. Комитет министров на своих заседаниях рассматривал самые разнообразные дела, в том числе и законодательные акты, контролировал деятельность губернаторов и рассматривал их отчеты, также он осуществлял координацию деятельности министерств. На его рассмотрение выносились наиболее сложные и запутанные дела, которые министры не могли или не хотели решать самостоятельно.

В состав его входили председатель Государственного совета, министры, главноуправляющие, отдельные доверенные лица царя. С 1865 г. должность председателя Комитета министров совмещалась с должностью председателя Государственного совета. Монархи сознательно противились превращению Комитета министров в орган действительной координации деятельности министров и усилению его значения в целом, опасаясь превращения его председателя в первого министра и умаления принципа самодержавия.

Влияние Комитета министров на деятельность министерств выражалась в следующем. Во-первых, он мог обратить внимание императора на необходимость разработки того или иного закона. Во-вторых, мог принимать временные постановления, обязательные для министерств. В- третьих, мог рассматривать многочисленные сепаратные нормативные акты. Также одной из его функций было принятие мер по пометам императора на ежегодных всеподданнейших отчетах губернаторов. Рассмотрение дел в Комитете и решения, которые принимались по ним, документально оформлялись в специальных журналах и утверждались императором.

В целом деятельность Комитета министров была направлена на укрепление и охранение господствующих позиций дворянства в экономике и самодержавном государстве, на поощрение промышленности и торговли. На утверждение Комитета министров поступало множество уставов акционерных обществ, компаний, банков, положений о биржах, различные представления и инструкции министра путей сообщения, разрешающих постройку железных дорог. В пореформенное время Комитет выступает как орган проведения карательной политики. По закону 1872 г. министр внутренних дел подавал на имя Комитета министров представления о запрещении книг или повременных изданий, «распространение коих признано им, министром, особенно вредным», а Комитет министров принимал постановление об их уничтожении. За 1872--1904 гг. по решению Комитета министров было уничтожено до 200 различных изданий (в том числе произведения К. Маркса, сборник «Материалы к характеристике нашего хозяйственного развития» со статьей В. И. Ленина, произведения В. В. Берви-Флеровского, Д. И. Писарева, Л. Н. Толстого и т. д.1). В 60-х годах через Комитет министров проходит ряд мероприятий по усилению власти губернаторов, в 70-е годы по усилению полиции, введению временных генерал-губернаторов. Большинство реакционных положений 80-х годов обсуждалось в Комитете министров, а не в Государственном совете (положение 14 августа 1881 г. о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, временные правила о печати, о евреях, Положение о полицейском надзоре и др.). На протяжении четверти века Комитет министров отменял или продлевал действие «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» на территории отдельных местностей России.

На пост председателя Комитета министров назначались такие опытные чиновники, занимавшие министерские и прочие высокие посты, как граф II.Н. Игнатьев (1872--1879 гг.), граф П. А. Валуев (1879--1881 гг.), С. Ю. Витте (1903--1906 гг.).

В начале XX в. на заседания Комитета министров, по определению С. Ю. Витте, выносилась «масса административного хлама -- все, что не было более или менее точно определено законами, а также важные законодательные акты, которые рисковали встретить систематическое и упорное сопротивление со стороны Государственного совета» 1 . Комитет рассматривал жалобы помещиков и крестьян, вопросы, касающиеся земского и городского самоуправления и их взаимоотношений с местной администрацией; исполнял роль высшей цензурной инстанции, рассматривал и утверждал уставы акционерных обществ и банков, положения о биржах, представления и предписания министров по ряду важных вопросов и др.

Оценивая деятельность Комитета министров, можно сказать, что он был малозначим. Это был номинальный орган, выполняющий совещательную функцию при императоре, определяющего влияния он не имел.

Совет министров

Совет министров (1861-1882гг.; 1905-1917 гг.) - высший правительственный орган Российской империи. Создан в период подготовки и проведения буржуазных реформ 60-80-х гг.XIX в. Первоначально в 1857 г. Совет министров был учрежден неофициально, с 12 ноября 1861 г. существовал официально. В его состав вошли министры и приравненные к ним главноуправляющие ведомств, председатели Государственного совета и Комитета министров, а также, по особому назначению царя, другие должностные лица. Возглавлял Совет министров председатель, которого назначал сам император. У него были неограниченные права первого чиновника в государстве, ближайшего советника царя.Через Совет министров прошли проекты большинства буржуазных реформ, мероприятий по борьбе с революционным движением.

В законодательном процессе Совет министров играл роль высшего совещательного при императоре органа для осуществления бюрократического единства всех ведомств России по самым различным вопросам, в том числе и законодательного характера. Но фактически уже на первом заседании, при рассмотрении доклада Д.А. Милютина о военно-окружной реформе, Александр II предупредил членов Совета министров, что «как начальник и хозяин армии он это дело предлагает не на обсуждение, а к сведению» 1 . Это означало, что вся полнота власти оставалась в руках императора.

Основная часть заседаний Совета министров была проведена в 1858 -- 1864 гг. Затем, по мере проведения реформ и укрепления основ самодержавной власти, его значение стало падать. В 70-е гг. заседания проходили редко, а с 11 декабря 1882 г. прекратились вообще.

Таким образом, можно сделать вывод, что система органов высшей власти и управления имела несовершенный характер. Как видим, вся полнота власти по-прежнему была сосредоточена в руках императора. Остальные органы: Государственный совет, Комитет министров, Совет министров и т.д. носили лишь номинальный характер. Органы власти и управления в Российской империи были наделены лишь законосовещательной функцией, фактически они не принимали участия в законодательном процессе и не влияли на решения императора по вопросам управления государством.

1.2 Органы центрального управления

Свою практическую деятельность царское правительство осуществляло с помощью обширного и разветвленного государственного аппарата. Помимо высших правительственных учреждений, непосредственно подчиненных самому царю и помогавших ему осуществлять функции законодательства и высшего управления, в России в начале XX в. действовали одиннадцать министерств: внутренних дел, иностранных дел, юстиции, финансов, государственного контроля, земледелия и государственных имуществ, путей сообщения, императорского двора, народного просвещения, морское и военное.

Общие принципы структуры, организации, и деятельности пореформенных министерств были определены еще «Общим учреждением министерств» 25 июня 1811 г. и не изменились до сих пор.

Власть в министерстве была сосредоточена в руках одного начальника

- министра. Все другие лица и учреждения министерства не обладали правом решающего голоса. Каждый министр управлял порученной ему отраслью на основании закона, имел одного или нескольких заместителей -- товарищей. Царь лично назначал, увольнял и контролировал деятельность министров. В состав министерства входили: совет министра, канцелярия, департаменты (управления), отделения (экспедиции, делопроизводства).Совет министра, в который входили товарищи министра, директора департаментов и другие лица, назначаемые министром, был коллегиальным совещательным органом. В него, с одной стороны, поступали все материалы из департаментов, идущие на подпись министру. С другой -- рассматривались вопросы, вносимые министром и подлежавшие его обсуждению по закону. В канцелярии министра (иногда она называлась департаментом общих дел) сосредоточивались дела, касавшиеся министерства в целом, особо важные и подлежавшие непосредственно решению министра (секретные дела, Высочайшие указы, повеления и т. д.). Отдельные департаменты представляли собой структурные подразделения, в ведении которых находилось одно из направлений деятельности министерства. Руководил департаментом директор, назначавшийся министром. Он пользовался правом самостоятельного решения лишь сравнительно незначительных текущих дел. Департамент делился на отделения, отделения -- на столы. Во главе столов и отделений находились столоначальники и начальники отделений. Отношения между ними основывались на строгой иерархии. В каждом департаменте существовало также присутствие отделений -- аналог совета министра на уровне директора департамента. Для рассмотрения специальных или чрезвычайных дел при министерстве (как правило, при его департаментах) создавались специальные комитеты и комиссии, а также другие учреждения: ученые комитеты, счетные отделения, чертежные, статистические и другие органы. В составе министерства часто создавались и главные управления.

Компетенции министров подробно определялись уставами министерств. Им принадлежала чисто исполнительная и административная функции в государственной системе управления: ни законодательной, ни судебной власти они не имели. В законодательном процессе они лишь обладали законодательной инициативой и правом участия в обсуждении законопроектов. В случае законодательных решений, а также в ряде других случаев, прежде всего связанных с толкованием законов, министры обязаны были входить с представлениями в Государственный совет. На практике же они издавали различные предписания и разъяснения, чем оказывали существенное влияние на действовавшее законодательство.

В отношениях с высшими учреждениями -- Советом министров, Комитетом министров и Сенатом -- деятельность министров характеризовалась тем, что в Комитет они вносили административные дела, которые превышали их полномочия и не могли быть решены по существующему закону. Часто министры использовали Комитет министров и Совет министров для того, чтобы обойти решение законодательного вопроса через Госсовет. В Сенат министры вносили те вопросы, которые, превышая степень их власти, все же могли быть решены на основании закона. Это прежде всего относилось к сфере судебных функций. По российским законам «никакое министерство само собою никого судить и никаких тяжб решать не может», а их руководителям было предоставлено только право давать заключения по тяжбам, связанным с казенным интересом1.

Взаимоотношения монарха с министрами были стержнем всей системы центрального управления в Российской империи XIX -- начала XX в. Министр, имевший право личного доклада императору, был не только его доверенным лицом, но и основным докладчиком, главным поставщиком сведений о состоянии той или иной сферы государственной или общественной жизни. Сами министры старательно оберегали право всеподданейших докладов, хотя юридически оно не было определено доста- точно четко. Исключительное значение всеподданейших докладов сохранялось до падения самодержавия. Как отмечал министр внутренних дел П. А. Валуев, «наше правление -- это министерская олигархия». Несмотря на то, что смена министров в России происходила довольно легко и деловые качества претендента не всегда играли первостепенную роль при выборе, найти подходящего кандидата на пост министра зачастую было непросто.

«Общим учреждением министерств» от 25 июня 1811 г. был установлен порядок делопроизводства, который не менялся до 1917 г. Согласно этому порядку министры обязаны были представлять ежегодные отчеты о деятельности министерства либо лично императору, либо через Комитет министров или Совет министров.

Усиление бюрократизации аппарата привело к тому, что канцелярия каждого министерства превратилась в орган связи министра с его аппаратом. Кроме департаментов, во многих министерствах создавались главные управления, управления и отделы, а кроме советов министра -- ряд других совещательных учреждений (советов, комитетов, присутствий), на заседаниях которых вместе с чиновниками присутствовали представители различных ведомств. Кроме того, на эти заседания чаще, чем в дореформенное время, приглашались «сведущие» люди -- представители промышленной, банковской, железнодорожной и торговой буржуазии. Это «соучастие» буржуазии в работе центральных правительственных учреждений накладывало определенный отпечаток на характер их деятельности, создавало «сближение» между господствующими классами пореформенной России.

Для деятельности пореформенных ведомств после буржуазных реформ 60--70-х г. характерно было некоторое ослабление бюрократического централизма. Местным учреждениям передали часть исполнительных и распорядительных дел, но с сохранением общего руководства и надзора за центральным аппаратом. Такая децентрализация позволила аппарату министерств стать более гибким и работоспособным в выполнении основных задач 1.

Важнейшим в России было Министерство внутренних дел. Закон таким образом определял содержание его деятельности: «Должность министра внутренних дел обязывает его печись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве империи»2. В его ведомстве находилась вся местная администрация (генерал-губернаторы, губернаторы, градоначальники), полиция, исправники, политический сыск, жандармерия, комплектование армии, цензура, телеграф, почта.

После 1861 г. его значение возросло. Административно-хозяйственные функции министерства вытесняются административно-полицейскими задачами. Основную роль стали играть такие учреждения, как департаменты полиции и общих дел, главные управления по делам печати и тюремное, а также земский отдел. Последний был создан еще в период разработки крестьянской реформы при Центральном статистическом комитете и первоначально проводил сбор сведений, необходимых для реформы. С 1861 г. Земский отдел стал самостоятельной и одной из наиболее важных структурных частей министерства. Земский отдел осуществлял наблюдение за реализацию положения 1861 г. и связанного с ним законодательства. Он ведал земскими хозяйственными делами, следил за управлением крестьянами и органами правительственно-дворянского надзора за ними на местах и некоторыми другими делами (комплектование армии, вопросы, связанные с переселением).

Можно сказать, что на Министерство внутренних дел были возложены важные задачи претворения крестьянской реформы в жизнь и управление многомиллионной массой крестьян. Возглавлявший министерство в период разработки крестьянской реформы выдающийся политический деятель, представитель либеральной бюрократии С. С. Ланской (1855--1861 гг.) был заменен более умеренным П. А. Валуевым (1861--1868 гг.), который мог в большей степени обеспечить интересы помещиков на этом важном этапе реализации крестьянской реформы.

В апреле 1865 г. была проведена буржуазная цензурная реформа. Издание «Временных правил о печати» придавало цензуре большую гибкость. Цензурным комитетам предоставлялись широкие права расправы путем предостережений, приостановки, конфискации номеров, штрафов, судебного преследования издателей и редакторов.