Система государственного управления Российской империи в конце ХІХ—начале XX вв.

Для окончательного обсуждения проекта нового учреждения, в Петергофе 19-- 26 июля 1905 г. проходили совещания высших чиновников России под председательством царя. Открывая это чиновное заседание Николай II высказал опасение, что Государственная дума ограничит самодержавие, товарищ министра внутренних дел, заведующим полицией Д.Ф. Трепов его поддержал, говоря, что существование нового органа «опасно для самодержавия» 3 . На подобных совещаниях большинство участников были реакционно настроенные помещики. По их мнению, в будущей Думе подавляющее большинство мест должно быть предоставлено помещикам-дворянам и … крестьянам. Они рассчитывали, что в Думе депутаты от крестьян будут слушаться помещиков. Когда вопрос зашел о грамотности членов Думы, именитые помещики Стишинский и Нарышкин предложили исключить ценз грамотности для депутатов. На закономерный вопрос одного из присутствовавших чиновников, как же неграмотный крестьянин сможет участвовать в сложном законотворческом процессе, Нарышкин и Стишинский язвительно ответили, что им должны будут «помочь» депутаты от помещиков. Царю предложение понравилось и пункт о цензе грамотности из ст. 54 избирательного закона в Государственную думу был исключен.

6 августа 1905 г. императором были утверждены «Учреждение Государственной думы» и «Положение о выборах в Государственную думу». В этих законах была утверждена законосовещательная функция «булыгинской» Думы.

Некоторые категории населения избирательных прав в Государственную думу не имели. К ним относились: женщины, военные, учащиеся, городская беднота, рабочий класс, многие нерусские народы

Выборы в Государственную думу проходили по куриальной системе, т. е. избирателей распределили по сословным и имущественным признакам. Для каждой курии были установлены свои условия и нормы представительства в Думе. Были созданы три курии: землевладельческая, городская и крестьянская. Для участия в выборах по землевладельческой курии устанавливался земельный или имущественный ценз. Избиратель должен в зависимости от местности владеть от 100 до 650 десятинами земли или недвижимой собственностью не менее чем на 15 тысяч рублей. Землевладельцы, не имевшие цензовых участков, выбирали своих уполномоченных на предварительном съезде. Уездный избирательный съезд землевладельцев избирал выборщиков. В городском избирательном съезде принимали участие представители городской буржуазии, для которых устанавливался довольно значительный имущественный ценз. Для крестьян (кроме Сибири и Польши) ценза не было, но устанавливалась сложная четырехступенчатая выборная система: сельские сходы выбирали десяти дворников, те на волостных сходах -- уполномоченных, а эти на уездных съездах -- уполномоченных от волостей (у казаков -- от станиц) выборщиков. Выборщики от всей губернии, которых избрали по куриям, собирались на губернское избирательное собрание, где каждая курия выбирала строго установленное законом число представителей в Государственной думе от губернии. Крупные города получили право выбирать членов в Думу от городской буржуазии непосредственно на городских избирательных собраниях.

Булыгинская дума и так и не была созвана из-за событий, которые произошли осенью 1905 г. (сентябрьские стачки, всероссийская политическая забастовка в октябре).Ее учреждение осталось знаменательным юридическим памятником эпохи, представляя собой переход ко второму периоду правления Николая II- «думскому». На тот момент, в разгаре общественной напряженности, условность грани между законосовещательными и законодательными функциями нового представительного органа становилась все более очевидной.

Стремительный распад прежнего государственного порядка заставлял задуматься о построении нового, который дожжен быть соответствовать реалиям и требованиям современного мира. В связи с этим императору пришлось пойти на кардинальное реформирование политической сферы. 15 октября 1905 г. совещание у Николая II продолжалось до глубокой ночи. На нем присутствовали С.Ю. Витте, управляющим делами Императорской главной квартиры О. Б. Рихтер, министр Императорского Двора В.Б. Фредерикс и Великий князь Николай Николаевич. К часу ночи Николай II принял решение. Результатом долгих и нервных обсуждений стал подписанный императором Манифест17 октября 1905 г. Николай II, вынужденный пойти на уступки, пообещал созыв уже не совещательной, а законодательной Думы, т. е. такого органа, который бы не только советовал императору, принять какое - либо решение, а участвовал с ним в законодательстве. Такое решение было крайне непростым и мучительным для императора, который перенимая престол от отца, клялся в сохранении незыблемости самодержавия. Подтверждение этому содержится в переписке Николая II с матерью, Марией Федоровной. «Мы обсуждали его 2 дня и, наконец, помолившись, я его подписал. Милая моя мама, сколько я перемучился до этого, ты себе представить не можешь! Я не мог телеграммою объяснить тебе все обстоятельства, приведшие меня к этому страшному решению, которое, тем не менее, я принял совершенно сознательно…Единственное утешение это - надежда, что такова воля божья, что это тяжелое решение выведет дорогую Россию из того невыносимого хаотического состояния, в каком она находится почти год». В письме к вдовствующей императрице Марии Федоровне император прямо и недвусмысленно заявлял, что подписанный им документ - «это, в сущности, и есть конституция».

Значение Манифеста 17 октября оценивают по-разному. Почти через 30 лет Великий князь Александр Михайлович, внук НиколаяII, пребывая в эмиграции, делился своими воспоминаниями о событиях тех лет. «Чем больше я думал, тем более мне становилось ясным, что выбор лежал между удовлетворением всех требований революционеров или же объявлением им беспощадной войны. Первое решение провело бы Россию неизбежно к социалистической республике, так как не было еще примеров в истории, чтобы революции останавливались на полдороге. Второе - возвратило бы престиж власти. Но, во всяком случае, положение прояснилось бы. Если бы Никки собирался сделать полковником Романовым, то путь к этому был чрезвычайно прост. Но если он хотел выполнить присягу и остаться монархом, он не должен был отступать ни на шаг перед болтунами революции. Таким образом, было два исхода: или белый флаг капитуляции, или же победный взлет императорского штандарта. … Николай IIотказывался удовлетворить обе боровшиеся силы революции - крестьян и рабочих, но перестал быть самодержцем, несмотря на принесенную им во время коронования присягу в московском Успенском соборе - свято соблюдать обычаи своих предков. Интеллигенция получила, наконец, долгожданный парламент. Русский царь стал отныне пародией на английского короля, и это в стране, бывшей под татарским игом в годы Великой хартии вольностей. Сын императора Александра III соглашался разделить свою власть с бандой заговорщиков, политических убийц и провокаторов департамента полиции. Это был конец! Конец династии, конец империи! Прыжок через пропасть, сделанный тогда, освободил бы нас от агонии последующих двенадцати лет!»1.

Либеральная оппозиция горячо приветствовала манифест. Они видели в нем провозглашение коренных начал правового строя. Принятие самого документа, провозглашающего участие выборных представителей в законодательном процессе, они расценивали как свою победу. Преувеличивая также значение манифеста 17 октября 1905 года, П.Н. Милюков уравнивал его с конституцией. Он говорил, что «Россия имеет конституцию и самодержавному строю положен конец»2.

Историки и юристы советской России по-разному оценивают манифест, но мнения их сходят в том, что он провозглашал начала конституционализма, считавшегося буржуазным. С.М. Сидельников подчеркивал, что манифест не внес изменений в организацию государственной власти и не ограничивал самодержавия, А.М. Давидович считал установившийся строй конституционным самодержавием 3 . В совместной работе Н.И. Васильевой, Г.Б. Гальперина и А.И. Королева можно проследить историко-юридическое обоснование установившегося строя. Авторы считают, что самодержавие перестало быть полностью неограниченным: «Манифест декларировал эволюцию формы правления российского государства от абсолютной к конституционной монархии, разумеется, ничем не обеспечив реализацию данного заявления» 1 . Современный исследователь А.Н. Медушевский пишет об «особом типе монархического конституционализма», возникшем на переломном этапе перехода от абсолютизма к тоталитарному государству2.

11 декабря 1905г. был опубликован закон о выборах в Государственную думу. Выборы были непрямые и должны были проходить по системе курий: всего было создано 4 курии -- землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. Каждая из них получила возможность выбирать определённое число выборщиков. Были установлены следующие неравные квоты: в землевладельческой курии один выборщик приходился на 2 тысячи населения, в городской курии на 4 тысячи, на 30 тысяч -- в крестьянской ив рабочей на 90 тысяч.

Не все жители империи имели право избирать. Для того, чтобы иметь избирательное право необходимо минимум за год до выборов соответствовать следующим требованиям: по землевладельческой курии -- быть владельцем в зависимости от местности от 100 до 650 десятин земли, иметь недвижимость стоимостью не менее 15 тысяч рублей. По городской курии -- быть собственником городской недвижимости и торгово- промышленных заведений, квартиросъемщиком или служащим. По крестьянской курии -- иметь домовладение; по рабочей-- быть рабочим предприятия, которое насчитывает не менее 50 рабочих мужского пола.

Помимо этого, были и такие категории населения, которые вообще были лишены избирательных прав. К ним относились женщины, лица моложе 25 лет, иностранные подданные, учащиеся, военные, состоящие на действительной службе, бродячие инородцы, признанные виновными в преступлениях, состоящие под судом и следствием, отрёшенные от должности по суду (в течение 3 лет после отрешения), банкроты (до определения причины -- все кроме несчастных), состоящие под опекой (помимо малолетних под опекой состояли глухонемые, душевнобольные и признанные расточителями), лишённые духовного сана за пороки, исключенные из сословных обществ по их приговорам, а также губернаторы, вице-губернаторы, градоначальники и их помощники (во вверенных им территориях) и полицейские (работающие в избирательном округе).

Выборы были многоступенчатыми: для городской курии установлены две ступени: в Москве, Санкт-Петербурге и 24 крупных городах, указанных в избирательном законе, избиратели выбирали выборщиков на городское собрание, а оно уже в свою очередь избирало членов Думы. Для землевладельческой курии (в уездах и всех других городах) двух- или трёхступенчатые: лица, которые соответствовали имущественному цензу для данной местности, избирали делегатов на губернское собрание на уездном съезде землевладельцев, затем делегаты избирали членов Думы. Владельцы Для рабочей курии выборы имели три ступени: сначала выбирали одного уполномоченного от рабочих от предприятия с численностью рабочих 50- 1000 человек, если предприятие было крупное и численность рабочих измерялась в тысячах, то один уполномоченный избирался от каждой тысячи рабочих. На второй ступени избирали выборщиков на губернских сходах уполномоченных, а они уже затем выбирали членов Думы. Для крестьянской курии выборы были четырёхступенчатые: первоначально избирали выборных от 10 дворов, затем на волостном сходе выборы уполномоченных от волости, на третьей ступени избирали выборщиков на уездном съезде уполномоченных, и завершали избирательный процесс на губернском или областном избирательном съезде выбором членов Думы. Таким образом, курии избирали выборщиков в собрание избирателей округа, затем они на избирательном съезде избирали столько депутатов, сколько было установлено законом от данного округа.

Сословно-куриальная система была признана более предпочтительной, чем общие, прямые, равные и тайные выборы, так как и император, и председатель правительства С. Ю. Витте опасались, что «в крестьянской стране, где большинство населения не искушено в политическом искусстве, свободные и прямые выборы приведут к победе безответственных демагогов и в законодательном органе будут заседать по преимуществу адвокаты»1 . Всего было избрано 499 депутатов (из них избрание 11 депутатов было аннулировано, 1 ушёл в отставку, 1 умер, 6 не успели приехать).

В Думе первого созыва образовалось несколько фракций: кадетов -- 176 человек, 16 октябристов, трудовиков (члены «Трудового союза») -- 96,

18 социал-демократов (меньшевики), автономисты -- 70 человек (представители национальных окраин, выступающие за автономию этих территорий), прогрессисты -- 12 (фракцию образовали беспартийные кандидаты с либеральными взглядами). Независимых кандидатов насчитывалось 100 человек, в их число входили и эсэры, которые не стали официально образовывать фракцию из-за бойкота выборов их партией.

Государственная Дума начала работу 27 апреля 1906 г. Первое и последующие заседания проходили в Таврическом дворце, построенном по указу императрицы Екатерины II для князя Г.А. Потемкина. На первых заседаниях был избран президиум, возглавляемый председателем. Это был профессор Московского университета С.А. Муромцев. В вежливых, корректных фразах он высказал надежду, что деятельность Думы будет протекать «на основах подобающего уважения к прерогативам конституционного монарха», и далее председатель Думы призвал ее членов к мирному сотрудничеству с правительством 2 . Кадеты не оставили без внимания речь председателя и в таком же духе ответили, высказывая

В этом же духе составили кадеты и проект ответа на тронную речь царя. Почтительно высказывалось пожелание о частичной политической амнистии, расширении избирательных прав и некоторых буржуазных свободах. Причиной всех неполадок в управлении государством объявлялось «самовластие чиновников, отделяющих царя от народа»1.

Дума рассматривала многочисленные проекты и вопросы, актуальные в условиях революции (об отмене смертной казни, гражданском равноправии, помощи голодающим и др.). В ходе прений правительство всячески выражало недовольство. Когда председатель Думы С.А. Муромцев высказал желание 5 мая лично вместе с думской депутацией вручить царю ответный адрес, то император резко заявил: «Депутацию я не приму, адрес прислать мне»15. Такой отказ оскорбил депутатов.

13 мая с декларацией правительства выступил председатель Совета министров И.Л. Горемыкин. Смысл его речи, прочитанной по синей тетрадке, шамкающим, тихим голосом, один журналист описал в трех словах: «Никому, никогда, ничего...»

Правительственная декларация вызвала резкие выступления двух десятков ораторов. Почти единогласно Дума приняла вотум недоверия «к безответственному перед народным представительством» правительству, требуя ухода его в отставку. Однако никакого значения этому требованию правительство не придало. Громко именуя Первую думу «Думой народного гнева», кадеты вели себя несмело, просительно в отношении к правительству, рассчитывали путем сговора с царем успокоить страну. «Мы хотим, - говорил один из кадетов, - поставить мельничное колесо и урегулировать движение воды. Если волны пойдут через плотину, прорвут и разобьют ее, то мы теперь, по крайней мере, можем сказать: «Государь, мы их предупредили!”»2.

Главным проблемой, обсуждаемой I Государственной думе, был земельный вопрос. Представителей народа больше всего беспокоил вопрос о земле. «Я крестьянин, избран от волостного собрания, - заявил курский крестьянин Михаил Кутоманов. - Мне сказали: «Поезжай, требуй и защищай требования земли и воли, свободы и права». Мне сказали, что если Дума в скором времени не займется решением этого вопроса и не решит его так, как мы это требуем, то мы сами разрешим»1.

Фракции активно предлагали проекты по решению земельного вопроса.

7 мая кадетская фракция выдвинула законопроект, предусматривавший дополнительное наделение безземельных и малоземельных крестьян землёй за счёт казённых, церковных, монастырских, удельных и кабинетских земель. Проект предусматривал за выкуп давать землю не в собственность, а в пользование в пределах трудовой нормы или частичное принудительное отчуждение помещичьих земель по «справедливой цене».23 мая фракция трудовиков предложила свой законопроект, в нем предлагалось за счет национализации всех земель образовать «общественный земельный фонд». Землю из общественного фонда предполагалось выделять безземельным малоземельным крестьянам.6 июня свою точку зрения на решение аграрного вопроса предложили эсеры. Законопроект предусматривал национализацию всех природных богатств и отмену частной собственности на землю. Большинством голосов Дума отказалась рассматривать столь радикальный проект. Правительство было недовольно и напугано таким широким обсуждением аграрного вопроса. Посчитав, что действия депутатов нагнетают обстановку и приводят к росту общественной полемики и усилению революционного движения, 8 июня 1906 г. Совет министров принял решение о роспуске Государственной думы. I Государственная дума действовала всего 72 дня -- с 27 апреля по 8 июля 1906 г.

9 июля в утренних воскресных газетах появился указ о роспуске Государственной думы и назначении выборов нового состава Думы, которая должна быть созвана 20 февраля 1907 г. Ликованию царя не было предела. 9 июля в своем дневнике он сделал запись: «Свершилось! Дума сегодня закрыта. За завтраком после обедни заметны были у многих вытянувшиеся лица. Днем составлялся и переписывался манифест на завтра. Подписывал его около 6 час. Погода была отличная» 1. В манифесте царь выразил свое разочарование Думой: «Ожиданиям нашим ниспослано тяжкое испытание. Выборные от населения, вместо работы строительства законодательного, уклонились в не принадлежащую им область». Под областью император имел ввиду вмешательство в дела управления, критику существующих законов (аграрные проекты, проекты законов об отмене смертной казни, гражданских правах) и пр. Конец манифеста содержал неприкрытые угрозы: «Мы не допустим никакого беззакония и всею силою государственной машины приведем ослушников к подчинению нашей царской воле» 2 . Члены Государственной думы узнали о роспуске ее лишь из газет утром 9 июля. Многие сразу же направились к Таврическому дворцу, но ворота его были заперты и охранялись войсками и полицией. На фонарном столбе перед входом висел текст царского указа.

Часть членов I Думы (около 230 членов), в основном кадеты и трудовики, не подчинилась указу императора о роспуске Думы и, собравшись в одной из гостиниц Выборга, провела два заседания (вечером 9 и утром 10 июня). После депутаты обратились к населению с воззванием, в котором призывали народ в знак протеста не платить налоги и уклоняться от воинских наборов. Впоследствии всех членов Думы, подписавших Выборгское воззвание, обвинили в неповиновении и противодействии законам. Против них были возбуждены уголовные дела по статьям 51 и 129 Уголовного уложения. Дело 167 членов рассматривалось в Особом присутствии петербургской судебной палаты в 1907 г. На «Выборгском процессе» еще раз подтвердилась умеренность взглядов кадетов. Один из лидеров кадетской фракции оправдывал на суде действия думцев, подписавших воззвание, тем, что они старались предупредить «новую смуту, новые беспорядки и, может быть, пролитие крови», и заверял судей, что «уговора распространения воззвания у нас не было» 1 . Суд вынес мягкий приговор (тюремное заключение на 3 месяца, которое многие уже отбыли, дожидаясь суда).

После роспуска I Думы правительство в условиях спада революции в начале 1907 г. провело выборы во II Думу, на основе предыдущих Положений. Первая ее сессия открылась 20 февраля 1907 г.

В общей сложности было избрано 518 депутатов. Фракция правых была представлена 54 депутатами. Кадеты потеряли почти половину мест (со 179 до 98); зато значительно возросла численность левых фракций: трудовики имели 104 места, народные социалисты и эсеры -- 94 места. В условиях спада революции большевики приняли участие в выборах и деятельности II Думы. Социал-демократическая фракция II Думы состояла из 68 членов. Несмотря на то, что представительство кадетов во второй Думе уменьшилось, они сохранили руководство в ней; их поддерживали автономисты (76 членов), а нередко и мелкобуржуазные фракции (народных социалистов, эсеров и трудовиков). Возглавил II Государственную думу кадет Ф. А. Головин.

Принимая во внимание обстоятельства, ввиду которых была распущена I Государственная дума, кадетская фракция на заседаниях новой Думы проявляла уступчивость, призывала «беречь Думу», не давая правительству поводов ее распустить. Кадеты изменили свой законопроект, сделав его более умеренным, сняли с обсуждения вопрос о безработице, проект амнистии, проект продовольственной помощи и т. д.

Основной обсуждаемой темой оставался аграрный вопрос. Каждая фракция предлагала свой проект решения земельной проблемы. Кадеты выступали за принудительное отчуждение частновладельческих земель за плату. Правые не допускали такого разрешения проблемы. Левые фракции отстаивали предыдущие проекты по национализации помещичьей земли, которые они выносили на рассмотрение еще в I Думу. Все предлагаемые проекты были отвергнуты П.А. Столыпиным. Он видел основу аграрной проблемы не в малоземелье, а в низкой производительности крестьянского хозяйства. П. А. Столыпин дал всем четко понять, что о принудительном отчуждении земель не может быть и речи. Помимо этого, во II Думе рассматривались и другие вопросы: продовольственный, составление бюджета на 1907 г., исполнение государственной росписи, набор новобранцев, отмена чрезвычайного указа о военно-полевых судах, реформирование местного суда.

II Дума также не оправдала надежд правительства. Аппарат Министерства внутренних дел пошел на хитрость и подготовил в тайне от Думы проект нового избирательного закона, который был настолько реакционным, что даже в Совете Министров, где он рассматривался, его охарактеризовали как «бесстыжий» проект1. 3июня 1907 г. был обнародован манифест и указ о роспуске II Государственной думы и назначении выборов в III Думу; одновременно был издан текст нового избирательного закона.II Дума действовала всего 102 дня.

Думы первого и второго созывов просуществовали непродолжительный срок. Это в первую очередь объясняется их левым составом и попытками обсуждать наиболее важные и актуальные вопросы революции.

Изменением избирательного закона правительством был фактически совершен государственный переворот. Так как по ст. 86 «Основных законов» Дума сама должна была рассматривать этот закон. Новый избирательный закон сводил избирательные права широких масс населения до минимума.

Почти на треть (33%) увеличилось число выборщиков от помещиков, а число выборщиков от крестьян уменьшилось более чем в половину (56%). Городская курия была разделена на две. В первую городскую курию входили представители крупной и средней промышленной и торговой буржуазии, богатые чиновники, помещики, владельцы значительных недвижимых имуществ в городах, а во второй городской курии вошли представители мелкой буржуазии (мелкие владельцы недвижимой собственности, квартиронаниматели, ремесленники, чиновники и т. п.). Избирательные права по второй городской курии были урезаны. Только семь городов Москва, Петербург, Киев, Рига, Одесса, Варшава, Лодзь получили право самостоятельно выбирать членов Думы (по избирательному закону 6 августа 1905 г. их было 21). Сильно сократилось число представителей от национальных окраин (по Польше и Кавказу -- в 2,5 раза, по Сибири -- в 1,5 раза; население Средней Азии вообще лишилось права выбирать депутатов в Государственную думу). Избирательные права рабочих подверглись еще более жестоким ограничениям. Рабочим наиболее промышленно развитых губерний: Петербургской, Московской, Костромской, Владимирской, Харьковской и Екатеринославской было дано право выбирать своих депутатов в Думу. В остальных же губерниях рабочие имели право участвовать в выборах по второй городской курии при условии, если они имели определенный имущественный ценз или снимали отдельную квартиру. Рабочее представительство по закону 3 июня было урезано вдвое.

Новый избирательный закон и действия администрации в условиях политической реакции в стране обеспечили консервативный состав Государственной думы третьего созыва. Всего было избрано 457 депутатов, из них 146 правых и националистов разных оттенков, октябристов - 154. В III Государственную думу было выбрано правых - 51, октябристов - 136, прогрессистов - 28, кадетов - 53, националистов - 90, социал-демократов - 19, трудовиков - 13.

Лидерами правых в III Думе был граф А. Г. Бобринский, херсонский и курский помещик граф В. Ф. Доррер, бессарабский помещик В. М. Пуришкевич, курский помещик Н. Е. Марков (Марков второй). Октябристов возглавляли А. И. Гучков и М. В. Родзянко.

Кадеты и примыкавшие к ним фракции прогрессистов и национальной буржуазии окраин России насчитывали 108 членов. Их лидером был приват- доцент Московского университета историк П. Н. Милюков. Представителей от рабочих и крестьян в Государственной думе третьего созыва было ничтожно мало. Трудовики были представлены 14 членами, социал- демократическая фракция - 20 членами, в последней большинство были меньшевикам.

За период существования III Думы у нее трижды сменялся председатель. Этот пост занимали октябристы: Н. А. Хомяков (до 10 марта 1910 г.), А. И. Гучков (до марта 1911 г.) и М. В. Родзянко (до конца деятельности III Думы).

В процессе деятельности Думы было создано более 30 комиссий.

Третья Дума утвердила многочисленные законопроекты правительства, обеспечивающие усиление администрации, полиции, жандармерии, увеличение ассигнований на строительство тюрем; она полностью поддержала аграрную реформу П. А. Столыпина, направленную на

«землеустройство», обеспечение переселения крестьян в малозаселенные регионы, расширение функций Крестьянского банка.

Одним из значимых направлений деятельности Думы являлось составление государственного бюджета. С 1907 по 1912 гг. военный бюджет Российской империи вырос на 51% 1 . Некоторые члены Государственной думы не одобряли действия правительства по увеличению расходов на военные нужды. Не желая выслушивать критику депутатов, правительство, вопреки «Основным законам», 24 августа 1909 г., издав распоряжение, изъяло из ведения Государственной думы военное законодательство.

9 июня 1912 г., III Государственная дума прервала свою деятельность, ввиду того, что срок полномочий ее депутатов истек. 29 августа последовал указ, назначающий выборы в новую Думу и созыв ее на 15 ноября того же года.

Избирательная кампания в IV Государственную думу проходила в обстановке нового подъема революционного движения масс.

Правительство приступило к подготовке выборов в IV Думу еще в начале 1912 г. Тогда министр внутренних дел А. А. Макаров предписал губернаторам сообщать ему о том, не предвидится ли опасения, что в связи с предстоящими выборами в Думу могут быть избраны левые. Департамент полиции усилил субсидии черносотенным организациям. Для укрепления позиции правительственного лагеря значительно активизировалось духовенство. Обер-прокурор Святейшего синода В. К. Саблер развил бурную предвыборную деятельность: при Синоде было создано особое предвыборное синодальное бюро, а на местах -- епархиальные избирательные комитеты.

Правительство пустило в ход и грубые административно-полицейские приемы устранения неугодных избирателей, уполномоченных и выборщиков: аресты, закрытие предвыборных собраний (особенно рабочих), сенатские разъяснения и т. п.

Избирательные комбинации Министерства внутренних дел и Святейшего синода принесли результаты. Фракции правительственного лагеря получили в Государственной думе четвертого созыва 283 места (185 правых, черносотенцев и националистов и 98 октябристов). Черносотенно- октябристский блок опять получил господствующее положение в Думе. Лидерами фракций правительственного блока были правые и черносотенцы В. Пуришкевич, Н. Марков 2-й, националист, редактор черносотенной газеты «Киевлянин» В. Шульгин, октябристы М. Родзянко и рязанский помещик Н. Волконский.

Фракциями либерального лагеря были прогрессисты, кадеты и национальная буржуазия окраин. Все вместе они составляли 128 членов Думы. Лидерами этих фракций были кадеты -- П. Милюков, уездный предводитель дворянства Тверской губернии Ф. Родичев, врач и земский деятель А. Шингарев, прогрессисты А. Коновалов и В. Маклаков.

Мелкая буржуазия была представлена фракцией «трудовиков» (10 членов).

Заседания Государственной думы четвертого созыва открылись 15 ноября 1912 г. На первых же заседаниях был избран президиум Думы. Председателем IV Думы на протяжении неполных пяти лет (до 25 февраля 1917 г.) был октябрист В. М. Родзянко.

IV Государственная дума обсуждала законопроекты, предложенные правительством и самими членами Думы, рассматривала и утверждала государственные росписи доходов и расходов, обсуждала запросы членов о незаконных действиях властей. В процессе деятельности Думы было создано 36 постоянных и временных комиссий.

Император Российской империи.

1905 год заставил пережить Николая II одно из самых сильных потрясений: он отказался, хотя бы внешне, от всей полноты своих самодержавных прав. Изменения государственного строя были закреплены в новом законодательстве. Обсуждение проходило не в Государственном совете, а на особом совещании под председательством царя. Николай II заявил, что те главы закона, которые касаются императорской фамилии и её имущественного положения, должны пересматриваться только по его почину. Поднимался вопрос и о возможном пересмотре Основных законов без всякого участия Думы и Государственного совета. Но после дискуссии, ограничились сохранением за царем исключительного права пересмотра статей об императорской фамилии и удельных имуществах.

Появившийся на втором заседании И. Л. Горемыкин выразил сомнения, следует ли вообще переиздавать Основные законы, опасаясь, как бы Дума не подняла неудобных вопросов. Для реализации Манифеста 17 октября он предлагал ограничиться принятием дополнительных правил. Всех беспокоила статья, содержащая титул «самодержец». Отвечая Горемыкину, С.Ю. Витте заявил, что он и сам бы рад не переиздавать Основные законы, но движим страхом перед Думой, которая может пересмотреть всё по своему почину, кроме этих законов. «Поэтому надо отобрать от неё всё, что опасно трогать…иначе Дума превратится в Учредительное собрание» 1, - сказал он.

В феврале -- марте 1906 г. Государственная канцелярия и канцелярия Комитета министров подготовили проект нового издания «Основных законов Российской империи», который был рассмотрен в Совете Министров, а затем в Царском Селе на совещании высших чиновников под председательством царя. Новое издание «Основных законов» было утверждено царем 23 апреля 1906 г.

«Основные законы» подтверждали незыблемость самодержавия. Николай II согласился на исключение слова «неограниченной»власти.

«Императору всероссийскому, -- гласила статья 4, -- принадлежит вер- ховная самодержавная власть, ... повиноваться власти его не только на страх, но и на совесть сам бог повелевает». Последующие статьи подтверждали священность и неприкосновенность особы царя, его неограниченное право в издании законов, верховном руководстве внешними сношениями, армией, флотом, назначении высших чиновников, руководстве финансами и т. п.

«Законодательная» власть представительного учреждения -- Государственной думы и обновленного Государственного совета туманно подтверждалась статьей 86: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и воспринять силу без утверждения государя императора». Статья 87 давала царю лазейку для утверждения между сессиями Государственной думы и Государственного совета законов в форме «чрезвычайных указов» через Совет Министров.

Государственный совет.

В условиях первой революции, появления законодательного представительного органа - Государственной думы закономерным стал вопрос о реформировании Государственного совета. Этим вопросом занимались особая чиновничья комиссия (конец 1905-- начало 1906 г.) и чиновничье совещание в Царском селе (февраль 1906 г.). Состав, структура и компетенция обновленного Госсовета были определены в двух нормативно - правовых актах: «О переустройстве учреждений Государственного совета» от 20 февраля 1906 г и «Учреждение Государственного совета» от 23 апреля 1906 г.

Функции Государственного совета необходимо было приспособить к деятельности Государственной думы. Обновленный Госсовет продолжал оставаться законосовещательным, но его полномочия расширились. Любой проект законов после обсуждения и одобрения в Думе поступал в Совет, который мог его либо принять, либо отвергнуть. Теперь лишь половину состава Государственного совета назначал сам император, а другая - избиралась на 9 лет дворянами, земствами (в них тоже преобладали дворяне- помещики), представителями буржуазии и буржуазной интеллигенции. Каждые три года треть членов Совета по жребию выбывала. Также в Госсовете было 6 представителей православного духовенства, назначаемых Синодом. В «обновленном» по составу органе государственной власти не присутствовало ни одного рабочего и крестьянина.

Еще с конца 70-х гг. Государственный совет обосновался в хмуром и неприветливом Мариинском дворце, расположенном в глубине Исаакиевской площади1. Ковры и толстые портьеры не пропускали в него городского шума.

Среди мраморных колонн под огромными хрустальными люстрами зала общего собрания, в мягких обитых бархатом креслах восседали упитанные господа в блестящих мундирах; они слушали для порядка монотонные доклады, выступали в прениях с мест, почтительно называя друг друга «ваше высокопревосходительство», почти никогда не спорили, а часто откровенно дремали или отсиживались в буфете.

Первая революция мало что изменила в этом собрании. Мундиры немного потеснились, чтобы пустить в свою среду несколько десятков сюртуков и фраков, обладатели которых были тоже людьми состоятельными и солидными: крупными помещиками, владельцами фабрик и заводов, маститыми профессорами.

Руководящую роль в обновленном Государственном совете играли чиновники и представители «объединенного дворянства». Первым председателем Совета был назначен граф Д. М. Сольский, бывший председателем и до реформы; с 20 мая 1906 г. его сменил Э. В. Фриш.

Вместо фракций в Государственном совете существовали группы: правых, «центра» (из представителей буржуазии), «академическая» (из буржуазной интеллигенции) и беспартийные. В Государственном совете господствовали правые. В 1907--1914 гг.. пост председателя Совета занимал лидер правых М. Г. Акимов.

Формально Государственный совет имел права равные с Государственной думой, но по факту он мог отвергнуть любой законопроект, неугодный правительству. Особо часто и откровенно такая политика проводилась в период деятельности Дума первого и второго созывов. Первый же законопроект, принятый Государственной думой - об отмене смертной казни - встретили в Госсовете холодно. После прений его сдали в специальную комиссию на «рассмотрение», т. е. фактически похоронили.

В условиях реформирования центрального государственного управления в России в конце 1905 -- начале 1906 г., загруженный массой административных дел, Комитет министров не мог и не осуществлял координацию деятельности отдельных министерств и ведомств, поэтому в апреле 1906 г. был упразднен. Все его дела были распределены между Государственным советом и Советом министров.

Совет министров

С 17 января 1905 г. для координирования мероприятий разных ведомств по вопросам внутренней политики Николай II собирает особое совещание, на котором присутствовали министры и председатели Государственного совета. Это совещание стало именоваться по-старому Советом министров и действовало оно на принципах, установленных еще в 1861 г. Царь, ожидая поддержки от возрожденного органа, назначал председателями наиболее «доверенных» высших чиновников, способных руководить всей деятельностью правительства.

Автором проекта реформы Совета министров был председатель Комитета министров граф С. Ю. Витте. Он находился в хороших доверительных отношения с императором, проявил себя как отличный дипломат и реформатор. Именно в результате его экономических реформ в Российской империи наблюдался ускоренный рост промышленности и железнодорожного строительства (Россия была одним из лидеров по темпам экономического производства). Его же император и назначил на пост первого председателя Совета министров.

19 октября 1905 г. Был утвержден проект реорганизации Совета министров «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений». По этому закону Совет министров являлся постоянным высшим правительственным учреждением, основной задачей которого было «направление и объединение деятельности главных начальников ведомств, как по предметам законодательства, так и в государственном управлении». В состав Совета Министров входили министры и главноуправляющие на правах министров, государственный контролер, обер-прокурор Синода и председатель Государственного совета. Делопроизводство Совета министров велось в постоянной канцелярии во главе с управляющим делами.

Председатель Совета министров имел право требовать от всех главных начальников различные сведения и объяснения, а те должны были сообщать председателю все предположения по законодательству и управлению (законопроекты и важнейшие административные распоряжения) до подачи царю «всеподданнейшего» доклада. «Никакая имеющая общее значение мера управления,-- отмечалось в законе 19 октября, -- не может быть принята главными начальниками ведомств помимо Совета министров» 1 . Только военный и морской министры, а также министр двора получили относительную самостоятельность. Они имели право вносить на рассмотрение Совета министров только те мероприятия, которые сами считали необходимыми. Совет стал регулярно действующим оперативным органом; он собирался на заседания два-три раза в неделю; вместе с повесткой заседания его членам посылались и необходимые для ознакомления материалы.

С 1906 г. компетенция Совета министров была значительно расширена. По статье 87 «Основных законов» он получил право в случае прекращения заседаний Государственной думы и Государственного совета обсуждать законопроекты, которые сразу же поступали на утверждение царя и становились «высочайшими указами». Это «чрезвычайноуказное законодательство» являлось лазейкой, обеспечивающей самодержавию принятие любого закона без обсуждения в палатах российского квазипарламента 2.

Между I и II Государственными думами (июль 1906 -- февраль 1907 г.) через Совет Министров было проведено 59 законопроектов, получивших утверждение в форме «чрезвычайных указов». Важнейшие из этих законопроектов были направлены на борьбу с революционным движением и носили ярко выраженный карательный характер: «Об учреждении военно- полевых судов», «Об усилении ответственности за распространение среди войск противоправительственных учений и суждений», «О мерах предупреждения побегов арестантов», «Об установлении уголовной ответственности за восхваление преступных деяний» и др1.

После упразднения 23 апреля 1906 г. Комитета министров его функции были распределены частично между департаментами Госсовета и большей частью Совета министров. В ведение Совета министров попали вопросы самого различного характера (к 1909 г. список категорий этих дел насчитывал 42 пункта), начиная от таких политических мероприятий, как назначение местностей для водворения ссыльных, мер по усилению жандармерии, полицейских и прочих команд, стеснению городского и земского «самоуправления», и кончая заботами о пенсиях и пособиях чиновникам и «попечительством» о нуждах капиталистов по учреждению компаний (в тех случаях, когда не требовалось издания особого закона»2.

С упразднением Комитета министров заседания Совета министров стали ежедневными; на заседания, где рассматривались дела, ранее относящиеся к ведению Комитета министров, министры посылали, как правило, своих товарищей (неофициально эти заседания с 1909 г. назывались Малым Советом министров).

Хотя учреждение Совета Министров и являлось известным этапом в развитии самодержавной монархии в сторону буржуазной монархии, однако фактически Совет не представлял собой «кабинета» министров, характерного для буржуазной монархии. Председатель Совета Министров и министры назначались только царем и были ответственны только перед ним.

С 19 октября 1905 г. по 22 апреля 1906 г. пост председателя занимал граф С. Ю. Витте. По его совету были отстранены некоторые консервативные и не способные на проведение гибких мероприятий сановники (К.П. Победоносцев, А.Г. Булыгин и др.) и назначены новые. Ответственный пост министра внутренних дел занял опытный в делах руководства полицией П. Н. Дурново; обер-прокурором Синода стал личный друг С. Ю. Витте князь А. Д. Оболенский; главноуправляющим землеустройства и земледелия назначен либерально настроенный чиновник Н. Н. Кутлер; министром торговли и промышленности -- близкий к буржуазным кругам чиновник В. И. Тимирязев и т. д.

В апреле 1906 г. на посту председателя Совета министров на несколько месяцев С. Ю. Витте сменил И. Л. Горемыкин. В июле 1906 г. в составе министров снова были проведены изменения, которые ознаменовали новый курс внутренней политики. Пост министра внутренних дел занял бывший саратовский губернатор, прославившийся энергичными действиями по подавлению крестьянского движения, П. А. Столыпин.

Старый и апатичный И. Л. Горемыкин, которого даже в бюрократических сферах именовали «ваше безразличие», был только временной и переходной фигурой. Царь подыскивал среди высших чиновников такого, который смог бы своей энергией направить деятельность всего правительственного аппарата на борьбу с революцией. И такой чиновник был найден в лице П. А. Столыпина, занявшего пост председателя Совета министров 8 июля, т. е. в день, когда царь подписал указ о роспуске I Думы. За Столыпиным был сохранен пост министра внутренних дел.

С деятельностью П.А. Столыпина на посту председателя Совета министров связан целый период в истории страны. Он предложил программу системного реформирования России, т.е. модернизацию всех сфер жизни общества. Благодаря реализации столыпинской аграрной реформы достаточно быстрыми темпами росло производство сельскохозяйственной продукции, весь период сохранялась тенденция ускорения выхода крестьян из общины. Продолжала динамично расти численность населения: 1909 г. - 160 млн. чел., 1910 г. - 163, 7 млн. чел., 1911 г. - 167 млн. чел., 1912 г. - 171 млн. чел., 1913 г. - 174 млн. чел., 1914 г. - 178,3 млн. чел. В городах проживало 15%, а в сельской местности - 85% населения, увеличилось число учебных заведений. Перед Первой мировой войной Россия по темпам экономического роста занимала пятое место в мире. Инвестирование в промышленность возросло на 1,5 млрд. рублей. Большое внимание в этот период уделялось созданию и развитию инфраструктуры: 1909-1912 гг. железнодорожная сеть в России выросла на 5,8%, динамично росло число учреждений почт, телеграфа и телефона: 1908 г. - 13 376, 1913 г. - 16 2131.

После Столыпина пост председателя Совета Министров занимали министр финансов В. Н. Коковцев (до января 1914 г.) и снова И. Л. Горемыкин (до января 1916 г.) В основном они продолжали столыпинский курс политики: координировали деятельность всех ведомств в России по борьбе с массовым движением в стране, землеустройству, охране интересов помещиков и империалистической буржуазии, подготовке к войне и сближению с союзниками по Антанте.

Совет государственной обороны.

Русско-японская война вскрыла неспособность царского военного аппарата действовать в экстремальных условиях. К концу войны (8 июня 1905 г.) правительство учредило высший правительственный орган, объединявший деятельность военного и морского управления и согласовывавший их деятельность с другими ведомствами -- Совет государственной обороны. Создание этого высшего органа было вызвано не потребностями «обороны», а соображениями «внутреннего» характера: в условиях революции нужно было сосредоточить в руках царя и реакционных дворянских элементов все руководство военным аппаратом России. Председателем Совета обороны стал великий князь Николай Николаевич, вошедший в состав Совета Министров с огромными распорядительными правами. В состав Совета обороны входили, кроме «непременных» членов (военный и морской министры, начальник Генерального штаба, начальник Главного морского -- впоследствии Морского генерального -- штаба, инспектора войск), также постоянные члены, назначаемые царем из реакционных генералов и адмиралов; последние играли в Совете решающую роль. Совет провел перестройку всего военного аппарата (было учреждено Главное управление генерального штаба, а также введены самостоятельные инспектора во всех родах войск). Для очистки комсостава армии от политически неблагонадежных элементов с весны 1906 г. при Совете действовала Высшая аттестационная комиссия.

Начавшаяся в 1909 г. централизация военного ведомства и подготовка нового положения о полевом управлении армии устанавливали новые условия объединения деятельности различных ведомств в случае войны. В августе 1909 г. Совет государственной обороны был упразднен.

Правительствующий сенат

Со времени первой русской революции деятельность первого и второго департаментов Сената оживилась. Исходящие от первого департамента «разъяснения» отстраняли во время выборов (особенно в Государственную думу) неугодных избирателей, уполномоченных и выборщиков, сужали и без того ничтожные избирательные права рабочих, крестьян и мелкой буржуазии.

В связи с аграрной политикой Столыпина оживилась деятельность второго («крестьянского») департамента Сената, который превратился в высший апелляционный орган по землеустроительным делам.

В годы пребывания на посту генерал-прокурора Сената и министра юстиции И. Г. Щегловитого (1906--1915 гг.) зависимость Сената от Министерства юстиции возросла. Своей высшей властью «хранителя» и «толкователя» законов Сенат подтверждал судебные фальсификации и безудержный произвол «щегловитовской юстиции». Особенно наглядно это проявлялось в политических процессах Особого присутствия Сената.

Из сенаторских ревизий, проводимых в это время, особую известность получила ревизия сенатором С. С. Манухиным Ленского золотопромышленного общества (июнь -- июль 1912 г.).

Материалы о деятельности золотопромышленного товарищества Манухин представил в Совет Министров. Манухин вынужден был признать необходимым отдать под суд жандармского ротмистра Трешенкова -- главного организатора расстрела ленских рабочих. Но по ходатайству министра внутренних дел А. А. Макарова Сенат прекратил это дело, оставив расстрел ленских рабочих безнаказанным.

Таким образом, «весна» Святополк-Мирского закончилась его отставкой. Николай II не желал даже слышать о народном представительстве. В условиях начавшейся первой российской революции идёт на уступки и подписывает манифест о создании Государственной Думы, сначала с совещательными функциями, а затем и с законодательными. Реформированный Государственный Совет был поставлен над Думой и должен был сдерживать её реформаторский пыл. В Основных законах была удалена характеристика власти как «неограниченной», но сохранена как «самодержавная».Но даже делая уступки, которые он «душой переболел», царь считал, что одно самодержавие может спасти Россию. Поэтому за созывомI и II Государственных Дум, которые оказались слишком радикально настроенными в решении аграрного вопроса, следовал их разгон. Распустив II Госдуму, император изменяет избирательный закон, не имея на то полномочий. III Дума оказалась не такой левой и проработала до конца своего срока. После выборов 1912 года Дума стала другой. За прошедшие пять лет страна и цензовое общество полевели, а Дума стараниями Министерства внутренних дел поправела. Работа её из-за возникающих разногласий была затруднена. Для мечтавших о ликвидации Думы это был аргумент за возврат к «исконно русским» самодержавным формам правления. В итоге реформы оказались половинчатыми и не создали условий для единения власти и народа.

2.2 Правительство ответственное перед императором

Создание представительного органа - Государственной думы повлекло за собой изменения в исполнительной власти. 19 октября 1905 г. Николаем II подписал Указ «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений». В нем говорилось, что «никакая, имеющая общее значение мера управления не может быть принята главными начальниками ведомств помимо Совета министров». В Указе была учреждена должность премьер-министра (председателя Совета министров). Свободой от его контроля и правом прямого доклада императору пользовались четыре министра: военный, морской, иностранных дел, Императорского двора. Реорганизация министерской системы преследовала решение двух основных задач:

1. объединить деятельность всех министерств и ведомств в едином коллегиальном органе, направляющем по единой программе работу всех министерств;

2. ввести в постоянную практику министерской системы выработку единого подхода исполнительной власти по всем вопросам управления страной, а также общего подхода к рассматриваемым в Государственной Думе и Госсовете законодательным проектам.

Министерство внутренних дел. В годы революции и политической реакции роль главного министерства России по-прежнему играло Министерство внутренних дел. За годы первой революции его бюджет вырос почти на 40%. С апреля по октябрь 1905 г. пост товарища министра внутренних дел, заведовавшего Департаментом полиции и Отдельным корпусом жандармов, занимал назначенный еще в январе 1905 г. петербургский генерал-губернатор Д. Ф. Трепов. Он входил в состав Совета Министров и фактически не подчинялся министру внутренних дел А. Г. Булыгину. Давая характеристику его деятельности, В. И. Ленин писал:

«Царю одинаково нужны и Витте, и Трепов: Витте, чтобы подманивать одних; Трепов, чтобы удерживать других; Витте -- для обещаний, Трепов для дела; Витте для буржуазии, Трепов для пролетариата»1.

Особое внимание правительства было приковано к Департаменту полиции, который представлял самостоятельное обширное ведомство. В аппарате этого Департамента произошли незначительные изменения: восстановленное в 1907 г. четвертое делопроизводство стало осуществлять надзор за массовым движением рабочих и крестьян, а также за деятельностью легальных обществ, организаций, земских и городских органов «самоуправления». Руководство сыскными частями и отделениями (органами уголовного розыска) с 1908 г. осуществлялось восьмым делопроизводством.