Система государственного управления Российской империи в конце ХІХ—начале XX вв.

Для руководства цензурой и надзора за типографиями, книжной торговлей и библиотеками в составе министерства было создано Главное управление по делам печати; при нем находился совет, на заседаниях которого докладывали о нарушениях правил цензуры, о законопроектах и пр. Первые шаги деятельности Главного управления по делам печати сопровождались запрещением органов революционной демократии 60-х годов -- журналов «Современник» и «Русское слово» (1866 г.).

В последующие годы деятельность министерства в области руководства цензурой существенно расширилась. Дополнивший «Временные правила» закон 1873 г. позволял министру приостанавливать выпуск любого издания, затрагивавшего вопросы государственной важности, оглашение или обсуждение которых «по соображениям высшего правительства найдено будет неудобным». До 1905 г. Главным управлением по делам печати было издано до 562 циркуляров, которые запрещали освещать в печати те или иные вопросы внутренней и внешней политики1.

Изменения коснулись и департамента полиции. Так в 1879 г. заведование местами заключения и пересылкой было выделено из этого департамента и передано в Главное тюремное управление.6 августа 1880 г. в составе Министерства был создан Департамент полиции. Создание Департамента полиции явилось завершением «лорис-меликовской диктатуры». После упразднения Верховной распорядительной комиссии М. Т. Лорис-Меликов с 1880--1882 гг. возглавлял Министерство внутренних дел. М. Т. Лорис-Меликов- видный российский военачальник и государственный деятель эпохи Александра II. Послужной список его впечатляет, но особо можно выделить членство в Государственном совете с 1880 г., министр внутренних дел, участник нескольких войн. На каком бы он посту не находился - на военной или государственной службе - везде проявлял твердость характера, независимое мышление, стратегическое видение целей и задач. После его ухода пост министра внутренних дел занимал граф П. Н. Игнатьев (май 1881 -- май 1882 гг.), деятельность которого была направлена на то, чтобы «прикрыть отступление правительства к прямой реакции» 1 . С времен политической реакции 80-х годов за Министерством внутренних дел прочно закрепилась репутация важнейшего ведомства России. Министры внутренних дел граф Д. А. Толстой (1882--1889 гг.), И. Н. Дурново (1889--1895 гг.), И. Л. Горемыкин (1895--1899 гг.) и другие играли роль своеобразных «первых министров» самодержавной монархии. В известной мере это объясняется тем, что в ведении этого министерства находился Департамент полиции. Основной функцией Департамента полиции было «предупреждение и пресечение преступлений и охрана общественной безопасности и порядка»2. В его ве- дении находились охранные и розыскные отделения, полицейские учреждения (городские и уездные), градоначальники, речная и фабричная полиция, адресные столы, сыскные отделения, пожарные команды. Тесно связаны были с Департаментом и органы штаба корпуса жандармов на местах -- губернские жандармские управления и жандармские полицейские управления железных дорог. Объектами деятельности Департамента были не только политические организации, партии, общества, но и культурно- просветительные учреждения страны. Надзор за русскими подданными за границей (революционерами) осуществлялся заграничной агентурой Департамента.

Департамент полиции и аппарат Отдельного корпуса жандармов, который также входил в состав министерства, стали основными органами этого ведомства. Роль Департамента полиции усиливалась тем, что руководство им с 1882 г. было возложено на товарища министра внутренних дел, который был одновременно и командиром Отдельного корпуса жандармов; шефом же жандармов был сам министр. Структура аппарата Департамента полиции была достаточно сложной. Департамент подразделялся сначала на три делопроизводства. В ведение первого (распорядительного) делопроизводства входили общеполицейские дела и личный состав полиции. Второе (законодательное) -- заведовало органами полиции и разработкой различных полицейских законопроектов, инструкций и циркуляров. Третье -- называлось секретным и занималось вопросами политического розыска; в его ведении находилась внутренняя и заграничная агентура Департамента полиции, охрана царя, наблюдение, предупреждение и пресечение революционной деятельности в стране. К концу XIX в. в ведении этого делопроизводства остались лишь второстепенные (финансово- счетные) дела, так как все дела, касавшиеся политического розыска, были переданы в Особый отдел Департамента, учрежденный в 1898 г.

В 1883 г. были созданы четвертое и пятое делопроизводства. Делопроизводство четвертое наблюдало за ходом политических дознаний, а пятое ведало вначале гласным, а впоследствии негласным надзором. Оба они были тесно связаны с Особым совещанием. Созданное в 1894 г. шестое делопроизводство заведовало различными вопросами, находящимися в сфере деятельности Департамента полиции: об изготовлении, хранении и перевозке взрывчатых веществ (ранее эти дела находились во втором делопроизводстве), о фабрично-заводском законодательстве и т.п. На созданное в 1902 г. седьмое (наблюдательное) делопроизводство возлагались дела упраздненного четвертого делопроизводства, т. е. наблюдение за процессом дознаний, осуществлявшееся жандармскими управлениями.

С 80-х гг. XIX в. Особое совещание вошло в состав Министерства внутренних дел как постоянное учреждение под председательством товарища министра, заведовавшего полицией. Состав этого учреждения и его функции изменились; членами его были чиновники министерства, а компетенция ограничивалась заведованием поднадзорными лицами и административной ссылкой.

Первые директора Департамента полиции В. К. Плеве (1881---1884 гг.) и П. Н. Дурново (1884--1893 гг.) значительно обновили состав департамента за счет привлечения сотрудников суда (особенно прокуратуры), обладавших образованием и большим кругозором. Это позволило поставить дело политического сыска на широкую ногу.

Одновременно возросло число источников информации: сведения в Департамент поступали не только из жандармских управлений и немногочисленных тогда секретно-розыскных отделений, но и от заграничной агентуры, находящейся в ряде стран Европы и Азии. До 1902 г. ее возглавлял П. И. Рачковский, у которого получилось установить в деле борьбы с русской революционной эмиграцией контакт с французской политической полицией.

Одной из первостепенных задач Департамента полиции в 80-х г.стала борьба с народовольцами. К 90-м г.цели деятельности Департамента полиции изменились. Внимание Департамента стало привлекать более организованное рабочее движение. Кроме остатков народнических организаций, появились опасные для государства социал-демократические кружки и организации, которые объединили свою деятельность с рабочим движением («Петербургский союз борьбы за освобождение рабочего класса» и другие

«Союзы»), а в 1903 г. оформились в РСДРП. Среди персональных дел, заведенных в Департаменте полиции на виднейших деятелей российской социал-демократии, было дело В. И. Ульянова (Ленина).

В ведении Министерства внутренних дел находились и другие отрасли управления. В начале 80-х гг. в министерстве окончательно закрепилось заведование почтовыми и телеграфными учреждениями (Главное управление почт и телеграфов -- 1884 г.), в 1896 г. создано Переселенческое управление, а в 1900 г.-- Управление по делам воинской повинности.

В условиях нарастающего аграрного движения в начале XX в. министерство взяло инициативу по сплочению и активизации дворян-помещиков. В 1902 г. в составе министерства была создана канцелярия по делам дворянства.

Созданное в 1904 г. Главное управление по делам местного хозяйства (вместе с советом), объединившее дела хозяйственного и отчасти медицинского департаментов, отстраняло земские и частично городские органы «самоуправления» от некоторых отраслей хозяйственного управления (например, продовольственного дела) и одновременно усиливало контроль за ними.

Накануне первой российской революции министры внутренних дел Д. С. Сипягин (1900--1902 гг.) и В. К. Плеве (1903--1904 гг.) направляли деятельность всего аппарата министерства на репрессии против революционного движения. Эта политика предотвращения революции с помощью карательных мер отчасти имела успех.

Частичные изменения коснулись и Министерства юстиций, после 1861 г. оно сохранило дореформенный аппарат. Министерство довольно слабо принимало участие в разработке судебной реформы, а возглавлявший его граф В. Н. Панин (1839--1862 гг.) был решительным противником всех буржуазных реформ. Завершение разработки и введение судебной реформы произошли при преемнике В.Н. Панина на посту министра Д. Н. Замятнине (1864--1867 гг.). К концу XIX в.один департамент Министерства не мог справляться с массой поступавших в него административных, судебных дел и дел по надзору за судом, поэтому его аппарат в 1892 г разделили на два департамента. В декабре 1895 г. Главное тюремное управление вместе с многочисленной и сложной системой тюрем Российской империи было передано из Министерства внутренних дел в Министерство юстиции, что в свою очередь повлияло на увеличение значения прокуратуры в уголовном судопроизводстве.

К началу XX в. Главному тюремному управлению были подведомственны 895 тюрем разных категорий, в которых в 1900 г. перебывало почти 700 000 человек.

Министерство юстиций в пореформенный период проводило реакционный курс, направленный на стеснение некоторых умеренно буржуазных изменений в судебных уставах, а также на особо организованную судебную расправу над политическими преступниками.

С 1881 г. специальная комиссия, в состав которой входили крупнейшие русские криминалисты, занималась разработкой проекта нового «Уголовного уложения», устанавливающего более гибкую систему наказаний. Текст

«Уложения» был утвержден императором 22 марта 1903 г., но реакционные дворянские чиновники в Госсовете настояли на сохранении основных норм старого «Уложения» 1845 г. Из «Уложения» 1903 г. действующей была признана лишь глава о государственных преступлениях. В ней были установлены детальный перечень преступлений и усиливавшиеся репрессии, особенно за массовое выступление рабочих (стачки, демонстрации), а также за хранение нелегальной литературы.

Особо следует отметить возрастающую роль Министерства финансов. Крестьянская реформа 1861 г. и связанные с ней все выкупные операции, развитие банковской системы, рост аппарата государственного управления, подъем промышленности и торговли, строительство железных дорог увеличили значение Министерства финансов. При министрах финансов А. М. Княжевиче (1858--1862 гг.) и особенно графе М. X. Рейтерне (1862--1878 гг.) проводится ряд успешных финансовых реформ по упорядочению кредита, бюджетной, налоговой системы и государственного контроля.

23 мая 1862 г. были установлены новые правила составления, утверждения и исполнения государственной росписи, предусматривавшие осуществление бюджетного единства. Государственные росписи отныне стали публиковаться. Это значит, что процесс составления и реализации государственного бюджета стал более открытым. Общество получило возможность знать о бюджетных планах. В 1864--1868 гг. в России было введено единство кассы: все государственные доходы были сосредоточены в кассах Государственного казначейства и из них же производились расходы в соответствии с бюджетными сметами и кассовыми расписаниями.

По «Положению о выкупе» 19 февраля 1861 г. общее руководство и заведование выкупной операцией возлагалось на Петербургскую охранную казну, деятельность которой подчинялась министру финансов и под надзором Совета государственных кредитных установлений. В августе 1862 г. с увеличением числа выкупных операций в составе министерства было создано Главное выкупное учреждение.

За время буржуазных реформ 60--70-х г. в значительной степени были изменены учреждения министерства по заведованию отдельными статьями денежных поступлений и распределению их по ведомствам.

В начале 60-х г.XIX вв. были упразднены винные откупа. Они были обременительные для народа и недостаточно прибыльные для государства. Торговлю спиртным сделали свободной. С 1 января 1863 г. производство спиртных напитков было обложено акцизным сбором. Отныне этот сбор являлся значительным источником дохода для государства, но дополнительный косвенный налог на водку стал тяжелым бременем для народа. Введение этого акциза вызвало разделение департамента разных податей и сборов на два департамента -- неокладных и окладных сборов.

В ведении департамент неокладных сборов находились питейный, свеклосахарный, табачный, спичечный и керосиновый акцизы, а также следующие пошлины: судебные, гербовые, паспортные, канцелярские, страховые и пр. Все акцизы, особенно питейный, являлись одним из основных источников доходов царской России в пореформенное время (в 70-- 80-е г. они составляли более 35--40% всех доходов)1.

Департамент окладных сборов заведовал системой прямого обложения, руководил осуществлением натуральных повинностей, сохранившихся в пореформенное время (постойной, дорожной и пр.).

Вступление России на путь капиталистического развития потребовало усиления правительственного «попечительства» и контроля над промышленностью и торговлей. Распространение Положения 19 февраля 1861 г. на горнозаводских рабочих и переход казенной горной промышленности на вольнонаемный труд заставили правительство провести демилитаризацию горного ведомства. Департамент горных и соляных дел был преобразован в горный департамент; в 1873 г. по ведомственным соображениям его передали в Министерство государственных имуществ.

В 1864 г. в аппарате Министерства финансов был создан Департамент торговли и мануфактур. Это учреждение занималось управлением казенной промышленностью и «попечительством» над частной промышленностью и торговлей. В 1872 г. Мануфактурный и Коммерческий советы объединились в единый орган -- Совет торговли и мануфактур.

При министрах финансов Н. X. Бунге (1881--1887 гг.), И. А. Вышнеградском (1887--1892 гг.) и С. Ю. Витте (1892--1903 гг.) аппарат министерства претерпел значительные изменения, в первую очередь, они были связаны с возрастанием косвенных налогов. Департамент неокладных сборов в связи с введением в стране винной монополии (1894 г.) был преобразован в Главное управление неокладных сборов и казенной продажи питей, которое заведовало не только всеми акцизными сборами, но и казенной продажей спиртных напитков. В созданном Совете по делам казенной продажи питей обсуждались законопроекты по казенной продаже спиртных напитков, устанавливались цены на поставку в казну спирта, розничные цены на спиртные напитки, рассматривались ходатайства о построении винокуренных заводов.

Во второй половине XIX в. изменения претерпела и кредитная система. В 1860 г. особой комиссией были выработаны положение и устав Государственного банка. В этом же году был создан Государственный банк, как записано в его Уставе для «оживления торговых оборотов и упрочения денежной кредитной системы». Он получил денежные остатки вкладов дореформенных банков: Коммерческого, Заемного и приказов общественного призрения. Функции Государственного банка были обширны: он принимал вклады на хранение, выплачивая проценты; давал кратковременные ссуды (до 9 месяцев) под залог процентных бумаг, драгоценных металлов и товаров; осуществлял такие коммерческие обороты, как учет векселей и других срочных документов, покупку и продажу золота, серебра и кредитных билетов, а также разменивал кредитные билеты. После финансовой реформы (1898 г.) Государственный банк стал и Эмиссионным учреждением.

Кроме Государственного банка, в ведомстве Министерства финансов были созданы Крестьянский поземельный и Дворянский земельный банки. В деятельности этих банков устанавливалось известное единство действий, выраженное в объединении управления. Главой обоих банков был общий управляющий. Целью создания в 1882 г. Крестьянского поземельного банка было стремление правительства дать возможность кулачеству «законно» приобретать землю путем покупки. После издания устава 1895 г. посредническая функция банка по продаже дворянских земель засчет выданной ссуды значительно возросла. Вся деятельность Крестьянского банка была направлена на удовлетворение интересов кулачества в покупке земли. В. И. Ленин писал, что «всякие банки вообще и крестьянский банк в особенности помогает добывать землю вовсе не всем крестьянам (как уверяют иногда люди, обманывающие мужика или очень уже большие простячки), а только ничтожному числу крестьян, только богатеям»1.

Экономический кризис части помещичьих хозяйств после крестьянской реформы 1861 г. сильно беспокоил царское самодержавие, социальной базой которого являлось дворянство и поместное землевладение. В 1885 г. был создан Дворянский земельный банк, который выдавал долгосрочные ссуды дворянам под залог их земельной собственности. В. И. Ленин расценивал создание этого банка как одну из подачек «благородным дворянам- помещикам».Условия залога в банк дворянского имущества были исключительно выгодны для дворян.

Рост классовой борьбы пролетариата пореформенной России заставил правительство издать первые фабричные законы. С их изданием тесно связано создание фабричной инспекции. Официально она создавалась для беспристрастного наблюдения за исполнением фабричных законов, а фактически -- для «успокоения» рабочих, насаждения среди наименее сознательной части рабочих иллюзий о правительственной заботе, о нуждах рабочих, защиты интересов предпринимателей, а впоследствии и для информации Охранного отделения о настроении рабочих, об их организациях.

С момента своего основания фабричная инспекция находилась в ведение департамента торговли и мануфактур, при котором создается должность главного фабричного инспектора, существовавшая до 1899 г. и замененная целым коллегиальным учреждением -- Главным по фабричным и горнозаводским делам присутствием.

Наличие в аппарате Министерства финансов большой группы учреждений, тесно связанных с деятельностью торговой и промышленной буржуазии, создавало известную окраску деятельности этого Министерства, которое В. И. Ленин называл «фабрикантским ведомством»1.

Особенно возросло значение этих учреждений в эпоху империализма. В 1900 г. вместо Департамента торговли и мануфактур в министерстве были созданы следующие отделы: торговли, промышленности, торгового мореплавания, учебный. Эта группа отделов возглавлял третий товарищ министра, ставший председателем Совета торговли и мануфактур. Управляющие отделами и их помощники вошли в состав Совета торговли и промышленности, а его делопроизводство велось в отделах торговли и промышленности. Фабричная инспекция оставалась в ведении Отдела промышленности. Опасаясь усиления влияния буржуазии в одном из важнейших министерств, царское правительство пошло на раздробление этой группы. В 1903 г. из Министерства финансов искусственно выделилось самостоятельное ведомство -- Главное управление торгового мореплавания и торговых портов во главе с великим князем Александром Михайловичем.

Вся организация Министерства финансов и его деятельность была направлена на увеличение налогового сбора, особенно косвенных, ложившихся ощутимым бременем на народные массы; надальнейшее усиление правительственного попечительства в отношении буржуазии и помещиков; на укрепление финансовой и кредитной системы самодержавной России.

Буржуазные реформы Государственного контроля (1862--1868 гг.), проведенные под руководством государственного контролера В. А. Татаринова (1863--1871 гг.), установили новые бюджетные правила и публикацию бюджета, создали единство касс, учредили местные органы финансового контроля (контрольные палаты), проверяющие финансовую отчетность не по сводным отчетам, а первичным документам. Возросло значение Государственного контроля в разработке и утверждении бюджета. Ежегодно к 1 октября Государственный контроль представлял в Государственный совет общий отчет об исполнении финансовой сметы за прошлый год. Проект росписи доходов и расходов на следующий год государственный контроль сверял с точки зрения законности.

Реформы Государственного контроля носили непоследовательный характер. Такие ведомства как Собственная его императорского величества канцелярия, Министерства двора и иностранных дел, Синод, банки, Кредитная канцелярия, армия сохранили внутриведомственный контроль. Заинтересованная в бесконтрольных расходах государственных средств дворянско-чиновничья верхушка отвергла идею предварительного контроля под предлогом, что он породит лишнюю переписку и «замедлит» дело.

Новые порядки в финансовом контроле разрешали контролерам за незаконные расходы устанавливать на чиновников «начеты». Взыскание их проводилось с согласия вышестоящего начальства, что делало эту идею мало реальной. Сам Государственный контроль находился под контролем первого департамента Сената, куда могли подавать протесты обиженные Государственным контролем чиновники.

Реформы Государственного контроля, хотя и имели существенные недостатки, носили буржуазный характер. Старый феодальный финансовый контроль с его канцелярскими тайнами, ведомственностью и формальными методами надзора за расходованием средств был заменен новым контролем, более соответствующим историческим реалиям, с определенной долей гласности, соблюдением законности, тщательной бюрократической проверкой документации.

Изменения в аппарате Государственного контроля в первую очередь были связаны с расширением сферы его деятельности. Так были расширены кредиты железнодорожных компаний в 60--70-х гг., что вызывало недовольство у консервативного дворянства, ревниво следивших за этой формой поощрения правительством буржуазной деятельности. Инстинкт сохранения помещичьих интересов диктовал дворянской бюрократии установление строгого финансового надзора за расходованием правительственных ссуд. В 1884 г. в составе Государственного контроля был учрежден железнодорожный отдел, который в 1891 г. был преобразован в Департамент железнодорожной отчетности. С упразднением в 1895 г. Совета государственных кредитных установлений в ведомство Государственного контроля попал надзор за казенными банками. В 1901 г. был создан Департамент кредитной отчетности.

В аппарате самодержавной России начала XX в. Государственный контроль был ведомством, прикрывавшим «государственное фокусничество» царизма с бюджетом, скрывавшим от народных масс подлинное происхождение «свободной наличности» 1 . Правящая верхушка России не была заинтересована в реальном контроле над расходованием средств, а народные массы оставались безгласными.

Весь ход социально - экономического развития страны и необходимость развития окраин империи привел к активному строительству железных дорог. Железные дороги были необходимы и для разрешения военно-стратегических задач. Бездорожье являлось одной из причин поражения России в Крымской войне.

Финансовый кризис конца 50-х гг., а затем буржуазные реформы в 60-- 70-х гг. XIX в., требовавшие огромных финансовых инвестиций, тормозили возможность железнодорожного строительства силами государства. Поэтому правительство вынуждено было идти на уступки буржуазии. Оно поощряло капиталистическую инициативу железнодорожного строительства, выдавало большие ссуды железнодорожным обществам и компаниям, гарантируя им получение прибыли.

Высшее руководство всей железнодорожной политикой в стране было возложено на специальный межведомственный Главный комитет железных дорог, созданный в 1856 г., во главе с графом А. Ф. Орловым. А. Ф. Орлов -- генерал от кавалерии, генерал-адъютант; главный начальник III отделения Собственной Е. И. В. канцелярии и шеф жандармов (1845--1856). Приходится сыном Фёдору Орлову -- одному из братьев Орловых, помогавших императрице Екатерине II в 1762 г. взойти на престол. По указу Александра II возглавлял в феврале -- марте 1856 года российскую делегацию на Парижском конгрессе, где обсуждалось политическое устройство Европы по итогам Крымской войны, неудачной для России ; подписал от России Парижский мирный договор на приемлемых для императора условиях. В награду за успехи на конгрессе был возведён в княжеское достоинство.

Новый курс правительства в железнодорожной политике вызвал некоторые изменения в Главном управлении путей сообщения и публичных зданий. В 1858 г. было создано Управление главного инспектора частных железных дорог, основной функцией которого стало наблюдение за постройкой и эксплуатацией частных железных дорог. Утверждение этого Управления позволило разгрузить сам аппарат Главного управления. Уже в 1864 г. из ведомства Главного управления выделились строительство публичных зданий, управление телеграфом и некоторые категории местных путей сообщения («земские дороги»).

С 1862 по 1869 гг. это ведомство возглавлял талантливый инженер, строитель Николаевской железной дороги профессор института путей сообщения П. П. Мельников. При нем Главное управление подвергается реорганизации и в июне 1865 г. преобразуется в Министерство путей сообщения. С созданием министерства появилась должность инспектора эксплуатации правительственных железных дорог.

С 80-х годов правительство отказывается от курса на частное предпринимательство в строительстве железных дорог. В 1882 г. в составе министерства было создано Временное управление казенных железных дорог. Уставом 1885 г. на железных дорогах России устанавливаются единые порядки.

В 1885 г. в составе министерства был учрежден Совет по железнодорожным делам. Его задачами было обсуждение общих мероприятий по сооружению, эксплуатации и хозяйству железных дорог. Для разработки и обсуждения технических вопросов общего значения, а также смет и технических условий наиболее важных сооружений в министерстве был создан Инженерный совет. Начало постройки Великого Сибирского пути вызывало создание в министерстве Управления по сооружению этой железной дороги. В 1899 г. разросшийся аппарат министерства был перестроен, сохранившиеся до этого времени департаменты преобразованы в управления.

После крестьянской реформы 1861 г. возросла роль и значение Министерства государственных имуществ. После распространения на государственных крестьян основных начал реформы 1861 г. главной задачей Министерства государственных имуществ стала эксплуатация сохранившихся за ним государственных имуществ (незаселенных земель, лесов, недр, различных оброчных статей и т. д.). В первые пореформенные десятилетия основной упор в деятельности министерства делался на «устройство» вышедших из ведения министерства крестьян, а также распродажа государственных имуществ, которая проводилась при министре П. А. Валуеве (1872-- 1879 гг.).

В 1866 г. аппарат министерства сократился, а департамент земледелия преобразован в Департамент земледелия и сельскохозяйственной промышленности, который разрабатывал мероприятия не только по развитию различных отраслей сельского хозяйства, но и кустарных промыслов («сельскохозяйственной промышленности»). В ведении этого департамента находилась Петровская земледельческая и лесная академия, созданная в октябре 1865 г.

Деятельность Департамента земледелия и сельскохозяйственной промышленности была направлена на повышение интенсивности помещичьего, а впоследствии и кулацкого хозяйства. С 70-х годов аппарат министерства стал расти за счет присоединения к нему ряда других ведомств. В 1873 г. с целью ослабления влияния буржуазии из Министерства финансов в Министерство государственных имуществ было передано горное ведомство.

Кризис земледелия в России, вызванный крепостнической системой в экономике, отразился в голоде 1891 г. и подтолкнул правительство на различные второстепенные мероприятия, не затрагивавшие ни помещичьего земледелия, ни других пережитков крепостничества в деревне. В 1894 г. Министерство государственных имуществ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ. Основными задачами обновленного Министерства стали: улучшение состояния сельского хозяйства путем казенного «попечительства»; расширение территории, полезной для земледелия; распространение агрономических знаний с целью повышения результативности сельского хозяйства; развитие кустарных промыслов и т. д. Все эти меры были направлены на подъем помещичьего и кулацкого хозяйства и не затрагивали малоземельных и обремененных налогами и выкупными платежами крестьян.

В новом министерстве большую роль играли такие учреждения, как Сельскохозяйственный совет, Департамент земледелия и два отдела: отдел сельской экономики и сельскохозяйственной статистики и отдел земельных улучшений.

Сельскохозяйственный совет, председателем которого являлся сам министр, состоял из чиновников министерства и других ведомств. Совет обсуждал вопросы, связанные с улучшением и усовершенствованием сельского хозяйства, способствовал выяснению «нужд» сельского хозяйства России. Исполнять практически распоряжения этого совета возлагалось на Департамент земледелия (так назывался бывший Департамент земледелия и сельскохозяйственной промышленности).

Он заведовал сельскохозяйственными учебными заведениями, организовывал выставки, съезды, касающиеся сельского хозяйства. Отдел сельской экономики и сельскохозяйственной статистики изучал условия и явления экономики, тесно связанные с сельским хозяйством. Отдел земельных улучшений разрабатывал и пытался внедрить новые способы по орошению земель, осушению болот и т. д.

В ведении министерства оставались и учреждения, связанные с управлением и развитием горнозаводской промышленности. Второстепенную роль в министерстве теперь играли Департамент государственных земельных имуществ и лесной департамент. Эти учреждения заведовали государственными имуществами .

Несмотря на увеличивающийся с каждым годом бюджет министерства, его роль оставалась малозначимой. Это было громоздкое бюрократическое ведомство, которое не могло решить существовавшие в деревне проблемы, вывести отсталое полукрепостническое сельское хозяйство России из хронического кризиса.

Набиравшее оборот в начале XX в. аграрное движение в России заставило правительство пойти на созыв в январе 1902 г. Межведомственного «Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности». Председателем совещания был назначен министр финансов С. Ю. Витте. Его местные органы включали до 13 тыс. членов -- чиновников, дворянских и земских деятелей и небольшой кучки кулаков. Практическое значение этого совещания, призванного «выяснить нужды сельскохозяйственной промышленности и связанных с нею отраслей народного труда» 1 , была ничтожной. Материалы, собранные Особым совещанием, были использованы впоследствии П.А. Столыпиным при разработке основ аграрной политики.

Министерство двора и в пореформенный период сохранило свое особое место ведомства, подчиненного только царю и обслуживавшего царя и императорскую фамилию. Буржуазные реформы его почти не затронули. В связи с освобождением удельных и кабинетных крестьян департамент уделов сосредоточил внимание на эксплуатации удельных имуществ, на развитии высокопродуктивного хозяйства в удельных имениях. В 1892 г. Департамент уделов был преобразован в Главное управление уделов.

Скромной оставалась роль Министерства народного просвещения. В первые десятилетия после проведения буржуазных реформ система образования развивалась, соответственно менялось и устройство Министерства: при ученом совете министерства было создано отделение по техническому и профессиональному образованию, в 1893 г. - отделение по заведованию промышленными училищами, в 1900 г. - отдел по женскому образованию. В начале 1863 г. заведование цензурой из Министерства народного просвещения было окончательно передано в Министерство внутренних дел. В начале 60-х годов специальные комиссии министерства разработали и провели ряд реформ в области просвещения. Однако этот период в деятельности министерства был непродолжительным. После покушения на царя в апреле 1866 г. министр народного просвещения Российской империи А. В. Головнин был смещен, его пост передан одному из самых реакционных представителей высшей бюрократии графу Д. А. Толстому, назначенному еще в 1865 г. обер-прокурором Синода; оба эти поста Д. А. Толстой занимал до апреля 1880 г. Активный политический деятель Российской империи, в разные периоды занимал высокие государственные должности: министр народного просвещения (1866--1880), министр внутренних дел и шеф жандармов(1882--1889). Также член Государственного совета (с 1866), сенатор. При Александре II был известен как энергичный реформатор, а при Александре III -- как сторонник политики контрреформ.

Специальным рескриптом императора Александра II13 мая 1866 г. на имя председателя Комитета министров князя П.П. Гагарина Министерству народного просвещения предписывалось руководствоваться охранительными началами, быть охранителем религии и существующего строя. Эти указания послужили основой деятельности министерства на долгие годы. В 90-х годах министерство возглавлял граф И. Д. Делянов, подчинивший свое ведомство указаниям Синода и Департамента полиции. В годы политической реакции были изданы новые правила о печати 1883 г., университетский устав 1884 г., циркуляр о «кухаркиных детях» 1887 г., усиливается надзор за учебными заведениями со стороны центрального аппарата министерства и его местных органов.

В последние десятилетия XIX в. в аппарате Министерства народного просвещения произошли некоторые изменения. В 1884 г. при ученом совете министерства было создано отделение по техническому и профессиональному образованию, а в 1893 г.-- особое отделение департамента по заведованию промышленными училищами. В 1900 г. был создан отдел Департамента по женскому профессиональному образованию. Этими мероприятиями министерство шло навстречу потребности времени в подготовке квалифицированного технического персонала для фабрично- заводской промышленности. Одновременно с этой ранней специализацией министерство ограждало высшие учебные заведения, и особенно гуманитарные факультеты их, от молодежи из «низов».

Накануне первой российской революции 1905-1907 гг. министерство сохраняло облик министерства «народного затемнения». На дело «просвещения» правительство тратило ничтожные суммы своего годичного бюджета (от 1 до 2% общего бюджета страны)1.

После отмены крепостного права в стране назрела острая необходимость реформирования военной отрасли. Ее возглавил назначенный в 1861 г. военным министром генерал Д. А. Милютин. Это был крупный государственный деятель, самый блистательный военный министр (1861- 1881 гг.), реформатор русской армии, военный историк, виднейший представитель русского либерализма, последний генерал-фельдмаршал (1898).

В центральном аппарате Военного министерства произошли значительные изменения. Они были тесно связаны с реформой местного управления (1862--1864 гг.) и децентрализацией распорядительной и исполнительной деятельности. Уже с 1862 г. отдельные департаменты Военного министерства были преобразованы в Главные управления, начальники которых имели больше прав, чем бывшие директора департаментов. Для ликвидации разобщенности Генерального штаба и личного состава армии Главное управление Генерального штаба и инспекторский департамент в декабре 1865 г. были объединены в Главный штаб, который сделался основной структурной частью министерства. Он сосредоточил в себе все вопросы управления войсками: заведовал личным составом армии, ее комплектованием, дислокацией, устройством, службой, образованием и хозяйством. Здесь же собирались сведения разведывательного характера об армиях иностранных государств. При Главном штабе находились Военно-ученый комитет, Николаевская академия генерального штаба, а также редакции печатных органов министерства (кроме газеты «Русский инвалид», с 1858 г. издавался журнал «Военный сборник»).

Изменения в Военном министерстве были закреплены «Положением» 1869 г., которое расширяло права военного министра как главного начальника всех отраслей военного управления. Значение Военного совета возросло; кроме законосовещательной и хозяйственной функций, он отныне осуществлял кодификацию военных законов (издание «Свода военных постановлений» и продолжений к нему), его члены занимались инспектированием войск.

Кроме семи Главных управлений (интендантского, артиллерийского, инженерного, военно-медицинского, военно-учебных заведений, военно- судного и иррегулярных войск), в составе министерства было создано несколько управлений (генерал-инспектора кавалерии, инспектора стрелковых батальонов, главного священника армии и флота) и несколько второстепенных учреждений.

Итогом военных преобразований стала реформа комплектования армии. Ее разработка началась еще в ноябре 1870 г. 1 января 1874 г. император утвердил «Устав о воинской повинности».Согласно новым правилам сроки службы сократились до шести лет с увеличением пребывания в запасе до девяти лет. Контингент лиц, призываемых ежегодно в армию, был значительно расширен. Однако в условиях самодержавной монархии пореформенной России воинская повинность не стала всеобщей.

«В сущности, у нас не было и нет всеобщей воинской повинности,-- писал В. И. Ленин,-- потому что привилегии знатного происхождения и богатства создают массу исключений. В сущности, у нас не было и нет ничего похожего на равноправность граждан в военной службе»1.

В мае 1881 г. в связи со сменой курса внутренней политики ушел в отставку Д. А. Милютин. Пост военного министра занял близкий ко двору генерал П. С. Ванновский.

Проведение в случае войны быстрой мобилизации к сосредоточению войск, снабжение армии в ходе войны всем необходимым требовало от военного министерства обратить особое внимание на состояние стратегических железных дорог. В 1900 г. в составе Военного министерства было создано Управление военных сообщений.

При военных министрах генералах П. С. Ванновском (1881-- 1898 гг.) и А. Н. Куропаткине (1898--1904 гг.) возросло значение армии и военного аппарата. Военное ведомство равнодушно пропускало мимо новейшие изобретения, которые могли бы способствовать улучшению боевой подготовки армии.

Поражение России в русско-японской войне (1904--1905 гг.) обличило ее научно-техническую и экономическую отсталость по сравнению с передовыми странами, а в мире растущего противоборства между империалистическими государствами отставание могло быть причиной серьезных последствий. «Царизм,-- писал В. И. Ленин, анализируя причины военных поражений,-- оказался помехой современной, на высоте новейших требований стоящей, организации военного дела...» 1 . Необходимость реформирования военной сферы была налицо.

Модернизации требовал и российский флот. Изменения в Морском министерстве были вызваны попытками преодолеть военную отсталость России в военно-морском деле. После смерти Николая I во главе морского флота был поставлен брат царя Александра II -- Великий князь Константин (1855 -- 1881 гг.), который получил звание генерал-адмирала и такие широкие права, что фактически управляющий Морским министерством являлся безропотным исполнителем его воли.

С 60-х годов XIX в. Россия взяла курс на реформирование военно- морского флота. Морское ведомство России приступило к постройке паровых и броненосных судов. Одновременно обращалось внимание на боевую подготовку флота и его комсостава. В 1877 г. из офицерского класса Морского кадетского корпуса была создана Николаевская морская академия.

В апреле 1881 г. не согласный с изменением курса внутренней политики Великий князь Константин подал в отставку. Пост главного начальника флота и морского ведомства занял брат Александра III -- Великий князь Алексей (1881 --1905 гг.), четвёртый сын императора Александра II и императрицы Марии Александровны.

Накануне русско-японской войны Морское министерство представляло собой громоздкое ведомство, основными структурными частями которого были Главный морской штаб, Главное управление кораблестроения и снабжения, Адмиралтейств-совет и Морской технический комитет. В значительной степени это были административно-хозяйственные учреждения. Хуже обстояло дело с военно-оперативным руководством и стратегической подготовки флота. Учреждения, ведавшего этими вопросами, в аппарате министерства не было. Этими вопросами занимался лично генерал-адмирал Великий князь Алексей Александрович. При нем бюджет морского ведомства вырос почти в пять раз, но морской флот по-прежнему имел много старых тихоходных судов. Предложения передовых деятелей флота адмиралов А. А. Попова, И. Ф. Лихачева и Г. И. Бутакова и др. о технических новшествах в судостроении и вооружении, изменении стратегии и тактики чаще игнорировались руководством флота.

Пользуясь вседозволенностью и отсутствием контроля со стороны императора, великий князь Алексей растрачивал отпущенные флоту средства на личные нужды.

Все эти недостатки в организации морского ведомства России тяжело отразились на состоянии морского флота к началу русско-японской войны и в ходе ее.

Одним из приоритетных направлений деятельности Российского государства оставалась внешняя политика. Министерство иностранных дел претерпело незначительные изменения, которые отразились в сокращении аппарата, более четком разделении дел между структурными частями, расширении числа местных органов (посольств, генеральных консульств, консульств и вице-консульств). Уже в конце 50-х -- начале 60-х годов министерство окончательно освободилось от некоторых административных дел по управлению отдельными национальными окраинами. С 1897 г. Азиатский департамент стал именоваться первым, а департамент внутренних сношений -- вторым.

Более четверти века (1865--1882 гг.) Министерство иностранных дел возглавлял талантливый деятель русской дипломатии князь А. М. Горчаков, провозгласивший уже в начале своей деятельности новый курс внешней политики, соответствующей национальным интересам России. А.М. Горчаков получил прекрасное образование в Царскосельском лицее, где его другом был А.С. Пушкин. Многочисленные таланты и блестящее литературное образование позволили ему сделать великолепную государственную карьеру. Ему удалось добиться ряда дипломатических успехов. Усилиями А.М. Горчакова Россия решила свою главную на тот момент внешнеполитическую задачу. Были отменены тяжелые условия Парижского мира, дипломатическая изоляция России прорвана сближением с Германией и Австро-Венгрией (в октябре 1873 г. сложился «Союз трех императоров»), империя постепенно возвращала свой авторитет на международной арене.

В конце XIX в. в правящих кругах России сложилась влиятельная при дворе группировка, возглавляемая статс-секретарем А. М. Безобразовым, к которой примыкали наместник Дальнего Востока Е. И. Алексеев и министр внутренних дел В. К. Плеве. Эта группировка подталкивала Николая II на путь военных авантюр на Дальнем Востоке. Министры: финансов -- С. Ю. Витте, военный -- А. Н. Куропаткин и иностранных дел -- В. Н. Ламсдорф (1900--1905 гг.) выступали за более осторожную и последовательную захватническую политику на Дальнем Востоке, чем заслужили ненависть и презрение так называемой «безобразовской клики».

Русско-японская война вскрыла не только военную слабость царизма, но и авантюризм его внешней политики, который привел к дипломатической изоляции России. Обличила проблемы в армии, ее вооружении, командовании, а также промахи в дипломатии. Помимо этого, поражение в войне имело для России негативные последствия в экономическом плане.

Начался застой в некоторых отраслях промышленности, так как значительно сократились инвестиции иностранных банков. Жизнь в стране существенно подорожала.

Подводя итог можно выделить основные причины кризиса, поразившего российское государство в начале XX в.

Во-первых, незавершенный характер реформ XIX в., которые не затронули систему государственного управления Российской Империи.

Во-вторых, изменения в обществе, прежде всего расслоение дворянства, усиление экономической мощи национальной буржуазии при одновременном отсутствии для нее доступа к государственному управлению; Также одной из причин являлось неумение или нежелание Николая II услышать настроения общества и пойти на компромисс, пока оно еще было готов к диалогу.

Нерешенный рабочий вопрос: неприемлемые условия труда, отсутствие законодательства, ненормированный рабочий день и т.д. Все это привело к нарастанию недовольства среди рабочих.

Еще одной причиной кризиса являлось неприятие и непонимание правящей верхушкой и монархом необходимости каких-либо реформ в сфере государственного управления.

И, наконец, в январе 1904 года началась русско-японская война. Она способствовала еще большему обострению политической обстановки в стране. План министра иностранных дел В. К. Плеве «маленькой победоносной войны» как спасительного средства против назревавшей революции провалился. Война не только не облегчила царскому правительству разрешения внутриполитических проблем, но и осложнила его положение ответственностью за события на Дальнем Востоке.

Все это предопределило дальнейшее развитие событий.

ГЛАВА 2. РЕФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ 1905-1917 ГГ.

2.1 Модернизация системы высшей государственной власти

Нарастающее обострение противоречий в обществе привело к началу первой российской революции 1905--1907 гг. Упустив возможность изменения политической системы путём реформ, власти пришлось идти на уступки, но уже под давлением начавшейся революции.

В 1904 г. Министром внутренних дел вместо убитого В.К. Плеве был назначен либерально настроенный князь П.Д. Святополк-Мирский. Сразу после своего назначения он представил императору программу реформ, в которой были упомянуты веротерпимость, расширение самоуправления, отказ от преследования рабочих за участие в стачках и др. Николай II соглашался со многими положениями программы нового министра. Единственное, на что царь никак не соглашался, так это о «призыве выборных» в Петербург, чтобы дать России правильно развиваться. В итоге попытки реформирования системы государственного управления П.Д.Святополк-Мирского вызвали недовольство императора и сопротивление противников его курса, получившее название «весны Святополк-Мирского».

Одновременно оживилась либеральная оппозиция. На земских съездах началось обсуждение возможных изменений, главным преобразованием они видели создание совещательного представительного органа. В ноябре 1904 г. земский съезд осудил существующие в стране порядки, сама инициатива земцев в деле даже незначительных государственных преобразований, оказалась несовместимой с принципами, на которых базировалось самодержавие. Съезд требовал, чтобы уступки были пожалованными, а не выпрошенными. Мария Фёдоровна, сторонница Святополк-Мирского, заявила ему в дни работы съезда: «Это ужасно, они дают советы, когда их никто об этом не просит» 1 .В этой ситуации Святополк-Мирский решил представить императору собственную программу преобразований, которая, будучи предложенной не публично, могла иметь шансы на успех царя, как исходящая от его самого.

Подготовленная программа реформ Святополк-Мирского предполагала преобразование многих сфер жизни российского общества: решение обострившихся рабочего и крестьянского вопросов, изменения в законодательстве о печати, уравнение в правах раскольников и евреев, расширение полномочий Сената, как инстанции, следящей за соблюдением законов. Завершал доклад важнейшим по своему значению раздел «Способ разработки законодательных предположений», в котором говорилось о введении народного представительства. Программа предполагала, что в Государственный совет будет введено выбранных губернскими избирательными собраниями незначительное число представителей населения. Именно этот вопрос оказался для императора недопустимым. В воспоминаниях председателя Комитета министров С.Ю. Витте можно найти этому подтверждение. «Да, я никогда. Ни в каком случае не соглашусь на представительный образ правления, ибо я его считаю вредным для вверенного мне Богом правления, и поэтому я последую вашему совету и пункт этот вычеркну 2 » - заявил царь С.Ю. Витте и поддержавшему его Великому князю Сергею Александровичу. Николай II в итоге принял некоторые реформы, предложенные министром внутренних дел П.Д. Святополк-Мирским. 12 декабря 1904 г. был подписан указ, согласно которому обещалось принять меры к «устроению крестьянской жизни», расширить права земских и городских учреждений в вопросах местной жизни, устранить некоторые стеснения печати, ввести религиозную терпимость. В указе не было самого главного - решения о введении народного представительства.

9 января 1905 г. начинается первая российская революция и императору пришлось пойти на уступки в этом вопросе, но уже под влиянием размаха революционных сил.

Государственная дума.

Подъем революции к осени 1905 г. заставил НиколаяII пообещать созыв законосовещательного представительного учреждения -- Государственной думы.

3 февраля 1905 г. на одном из заседаний Совета министров император высказал, что «мечусь направо и налево» между желанием не делать никаких отступлений от самодержавной формы правления и боязнью «потерять все»1. Ситуация обострилась 4 февраля, И.П. Каляев, представитель боевой организации эсеров, убил московского генерал-губернатора Великого князя Сергея Александровича. Сменивший на посту Святополок-Мирского новый министр внутренних дел А.Г. Булыгин, пугал императора «угрозами бомбистов», возможностью новых террористических актов и настойчиво уговаривал его поскорее принять решение.

Под этим напором и в условиях нарастания брожения в обществе Николай II, понимая неизбежность преобразований в системе государственного управления, поручает А.Г. Булыгину разработать проект закона о создании нового законосовещательного представительного органа - Думы, заметив при этом, что проектируемая Дума ни в коей мере не должна ущемлять интересы самодержавия. Стоит отметить, что по проекту А.Г. Булыгина новый орган наделялся исключительно законосовещательной функцией.18 февраля 1905 г. Николай II издал особое распоряжение (рескрипт), в котором давались туманные обещания «привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей» к участию в предварительной разработке и обсуждении «законодательных предположений» при условии «непременного сохранения незыблемости основных законов империи», т. е. прежде всего самодержавия 1 . Одновременно был подписан и обнародован царский манифест «О призыве властей и населения к содействию самодержавной власти в одолении врага внешнего и искоренению крамолы и противодействии смуте внутренней»2.

А.Г. Булыгин затягивал с практической разработкой и реализацией законопроекта о новом государственном представительном учреждении. К концу мая подготовленный проект закона был передан в Совет министров, здесь же будущему новому органу дали название Государственная дума.