Система государственного управления Российской империи в конце ХІХ—начале XX вв.

Для Департамента полиции особенно важны были квалификация и теоретическая подготовка чинов Департамента, охранок и жандармерии. Специальные жандармы-историки составляли записки и даже целые исследования по истории революционного движения и отдельных политических партий России, читали лекции на специальных секретных курсах в Царском селе и при отдельных охранках для жандармских офицеров, подготавливаемых в начальники охранных отделений.

Правительство предпринимало и другие меры по «усовершенствованию» личного состава жандармерии и полиции. С 1906 по 1911 г. при Министерстве внутренних дел действовала постоянная комиссия, которая должна была заниматься реформами полиции. Комиссия наметила ряд мер по улучшению состава, повышения жалования и образовательного ценза полиции, по подготовке слияния жандармерии и полиции. Еще в 1906 г. был сделана первая попытка реформирования в этом направлении: в составе Штаба корпуса жандармов утвердили Управление полицейской стражи.

В годы революции и политической реакции Департамент полиции вызывал черносотенное и погромное движение. Провокация стала основным методом деятельности Департамента. В 1907 г. начальникам охранных отделений Департамент разослал секретную инструкцию, предписывающую «приобретение и сбережение внутренней и секретной агентуры как единственного вполне надежного средства, обеспечивавшего осведомленность»1. В 1914 г. Инструкцию переиздали.

Завербованные Департаментом и местными охранными отделениями агенты-провокаторы принимали активное участие в политических партиях, выдавали своих товарищей по организации, нередко подталкивали их на такие действия, которые помогали арестовывать революционеров и устраивать расправу над ними.

Участие Департамента полиции в насаждении провокации в революционных политических партиях вскрыло «дело Азефа». Еще в годы революции члена ЦК партии эсеров Е. Азефа, который являлся инициатором 28 террористических актов, стали подозревать в связях с Департаментом полиции. Это в 1907 г. в частной беседе подтвердил А. А. Лопухин бывший директор Департамента полиции. В ходе расследования «дела Азефа» были разоблачены некоторые известные агенты Департамента полиции (З. Жученко-Гернгросс, А. Серебрякова и др.). Правительство было взбешено этими разоблачениями. А.А. Лопухин был передан суду Особого присутствия Сената в 1909 г., его по статье 102 Уголовного уложения («принадлежность к тайному сообществу») и сослали в Сибирь.

Под давлением буржуазно-либеральной общественности России правительство вынуждено было отстранить вдохновителя «азефовщины» директора Департамента полиции М. И. Трусевича (1906-- 1909 гг.).

Разоблачение участия Департамента полиции в провокациях заставило его принять меры к большей конспирации своих секретных агентов; для заведования ими в составе Особого (политического) отдела Департамента был создан сверхсекретный Агентурный отдел. При одном из преемников Трусевича директоре Департамента С. П. Белецком (1911--1914 гг.) сеть секретных агентов вновь была расширена.

Вся деятельность Департамента полиции и, прежде всего, его Особого отдела была направлена свою на борьбу с массовым движением рабочих и крестьян, революционными выступлениями в армии и на флоте, нелегальными партиями. Большое внимание Департамента вызывала деятельность РСДРП и особенно большевиков. В Особом отделе существовали персональные дела В. И. Ленина, Я. М. Свердлова, Ф. Э. Дзержинского и других руководителей большевистской партии.

В аппарате Министерства внутренних дел в сентябре 1905 г. было создано особое делопроизводство по выборам в Государственную думу и Государственный совет. Формально это учреждение являлось незначимой частью структуры вначале Главного управления по делам местного хозяйства, а затем департамента общих дел1. Фактически значение особого делопроизводства, особенно в период подготовки и проведения выборов в Государственную думу каждого созыва, было очень велико. Своими циркулярами и разъяснениями оно активизировало местную администрацию. В условиях первой революции и столыпинской реакции усилило свою карательную деятельность и Главное управление по делам печати. В 1906 г. при нем было создано Осведомительное бюро, которое должно было снабжать органы печати «достоверными сведениями» о деятельности правительства в форме специальных бюллетеней (2 раза в сутки). В свою очередь бюро действовало так: составляли тематические вырезки из газет и обзоры печати, делали доклады о направлении печати председателю Совета Министров, министру внутренних дел, начальнику Главного управления по делам печати. Нередко такие «достоверные доклады» Осведомительного бюро служили основанием для гонения на органы печати и их запрещения. Особо жестким преследованиям подвергалась в эти годы большевистская печать. В том же 1906 г. в Главное управление по делам печати был передан из Департамента полиции и отдел иностранной и инородческой печати.

Главное управление землеустройства и земледелия. Начало аграрной революции толкало царизм на меры по охранению помещичьего землевладения. 6 мая 1905 г. для «неотложного удовлетворения насущных нужд сельского населения» Министерство земледелия и государственных имуществ было преобразовано в Главное управление землеустройства и земледелия. Его главноуправляющим был назначен либерально настроенный чиновник Н. Н. Кутлер. Он подготовил аграрный проект, основной задачей которого было «устранение в крестьянской среде мысли о даровом приобретении земли в целях расширения надельного землевладения». В объяснительной записке к проекту Н.Н. Кутлер отмечал, что «современное положение вещей грозит землевладельцам полной потерей всего их имущества, и лишь решительные меры в направлении принудительного отчуждения дадут им возможность сохранить известную часть своих земель и получить за остальное справедливое вознаграждение»1.

Несмотря на то, что этот аграрный проект имел ограниченность в пользу помещиков, он пришелся не по вкусу реакционным помещикам. В январе 1906 г. с поста главноуправляющего царь удалил Кутлера, а Совет Министров отказал в реализации его проекта.

Общее руководство «землеустройством» было возложено на созданный в марте 1906 г. Комитет по землеустроительным делам, который находился в составе Главного управления. Его задачами были подготовка и проведение аграрных законов Столыпина, руководство деятельностью землеустроительных комиссий в губерниях и уездах, определение условий продажи и сдачи в аренду казенных земель, разрешение на выдачу ссуд и пособий по землеустройству и мелиорации и др.

Другим немаловажным учреждением, проводившим столыпинскую аграрную политику, было Переселенческое управление, переданное из Министерства внутренних дел в Главное управление землеустройства и земледелия. Переселенческое управление осуществляло руководство и контроль за переселением крестьян из густонаселенных аграрных районов на окраины государства.

В своей деятельности Главное управление землеустройства и земледелия было тесно связано с Министерством внутренних дел. Главное управление заведовало организационно-технической стороной землеустройства, а Министерство внутренних дел осуществляло административно-полицейскую функцию.

Министерство торговли и промышленности. В целях привлечения на свою сторону буржуазии 27 октября 1905 г. правительством было создано новое ведомство -- Министерство торговли и промышленности. Новое министерство сосредоточило в себе разбросанные по нескольким ведомствам вопросы управления казенной промышленностью и попечительство над частной промышленностью и торговлей. Из Министерства финансов в аппарат нового министерства были переданы отделы промышленности и торговли, тарифные учреждения и заведование фабричной инспекцией; из бывшего Министерства земледелия и государственных имуществ перешло управление горной промышленностью; кроме того, в состав министерства вошел аппарат Главного управления торгового мореплавания и портов, который был создан незадолго до революции.

В ведение Министерства торговли и промышленности правительство передало надзор за выполнением фабрикантами фабрично-заводского законодательства, за взаимоотношениями рабочих и фабрикантов -- фабричную инспекцию. Главное присутствие по фабричным и горнозаводским делам являлось частью структуры министерства.

Новый революционный подъем в России подтолкнул правительство в 1912 г. к принятию закона о страховании некоторых категорий рабочих. Деятельность местных страховых учреждений (больничных касс), а также органов административного надзора за ними (губернских страховых присутствий) координировалась и направлялась Страховым советом министерства.

Министерство финансов. Создание Министерства торговли и промышленности сократило несколько компетенцию Министерства финансов. Однако в целом значение Министерства финансов в начале XX в. возросло. После 1905 г. роль этого министерства по руководству кредитным делом (особенно по деятельности Государственного банка), операциями по внешним займам (особенная канцелярия министра финансов) усилилась.

Аграрная политика, проводимая П.А. Столыпиным способствовала активизации деятельности Крестьянского банка, находившегося в ведении министерства. Этот банк получил право выдавать ссуды крестьянам под залог надельных земель при переводе на хутора и отруба и переселении на новые земли.

Роль и значение Министерства финансов подчеркивались активным участием министра финансов В. Н. Коковцева (1906--1914 гг.) во всех внутриполитических и внешнеполитических мероприятиях царизма; в 1911--1914 одновременно он был и председателем Совета Министров.

Военное министерство. Правительство объясняло поражение в русско-японской войне несовершенством организации военного ведомства, следовательно, реформирование министерства было крайне необходимо. Поэтому по инициативе Совета государственной обороны в июне 1905 г. учреждается должность начальника генерального штаба, который подчинялся непосредственно царю. При начальнике генерального штаба для военно-оперативного руководства армией было создано Главное управление генерального штаба. Помимо этого, были введены четыре должности генерал-инспекторов отдельных родов войск (пехоты, кавалерии, артиллерии, инженерной части). На посты генерал-инспекторовбыли назначены лично преданные царю генералы, а также великие князья.

Совет государственной обороны и Главное управление генерального штаба в период первой революции руководили карательными действиями войск. В конце 1905 г. изменяется традиционная дислокация армии: пограничные войска были перемещены во внутренние промышленные и аграрные губернии для «содействия гражданским властям».

Сосуществование нескольких самостоятельных военных ведомств в России отрицательно сказывалось на боевой подготовке войск и управлении армией. Поэтому в 1909--1910 гг. через централизацию военного ведомства восстанавливается Военное министерство, как единое центральное военное ведомство. Главное управление генерального штаба вошло в состав Военного министерства, а начальник генерального штаба стал ближайшим помощником военного министра по военно-оперативным делам. Инспектора войск и их управления также были включены в состав Военного министерства.

Все эти мероприятия, несомненно, имели положительные последствия для военной отрасли России, однако они не могли коренным образом улучшить армию. Военная бюрократия сохраняла элементы гнилости, свойственные всему правительственному аппарату самодержавной России начала XX в. Это выражалось в закостенелости большей части генералитета, а также в отсутствии забот о современной подготовке войск и обеспечении их современным оружием и боеприпасами.

Морское министерство. После поражения в Цусимском морском сражении Великий князь Алексей Александрович, главный начальник флота и морского ведомства, был отправлен в отставку. Должность генерал- адмирала как главного начальника флота и морского ведомства была упразднена и заменена морским министром, который получил всю полноту власти в Морском министерстве. Первым морским министром был назначен вице-адмирал А. А. Бирилев. Россия предпринимала лихорадочные усилия для восстановления военно-морского флота. Летом 1906 г. был создан Морской генеральный штаб, заведовавший стратегической подготовкой флота. Начальник генштаба флота подчинялся морскому министру. В 1912 г. III Государственная дума утвердила законопроект об ассигновании 500 млн. руб. на строительство флота.

Министерство иностранных дел. Буржуазные влияния почти не отразились на личном составе Министерства иностранных дел. По-прежнему руководство внешнеполитической деятельностью России находилось в руках помещиков-дворян. Руководящие посты в центральном аппарате министерства, а также должности послов, посланников, министров- резидентов и поверенных в делах занимали представители высшей, часто титулованной дворянской знати.

В условиях нарастающих дипломатических кризисов в начале XX в., активизации союзнических отношений с Англией и Францией по подготовке Первой мировой войны устройство аппарата Министерства иностранных дел оказалось архаичным и малооперативным. Накануне войны (24 июня 1914 г.) при министре С. Д. Сазонове (1910--1916 гг.) было принято новое

«Учреждение», изменившее устройство организации министерства: первый департамент стал заведовать личным составом и хозяйственными делами, второй департамент сосредоточил некоторые важные общеминистерские дела (переписка по заключению, ратификации договоров России с другими государствами, вопросы о границах, о выдаче политических преступников и т. д.).Текущее руководство дипломатическими отношениями России было сосредоточено в четырех так называемых «политических отделах», возглавляемых советниками. Важнейшим из них считался I отдел (соединенный с канцелярией министра), ведавший дипломатическими сношениями России со странами Западной Европы (кроме балканских), Америки и частью Африки. Дипломатическими отношениями с балканскими и азиатскими государствами ведали II, III и IV политические отделы министерства. Такое устройство аппарата Министерства иностранных дел в основном сохранялось до 1917 г.

ГЛАВА 3. КРИЗИС СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

3.1 Особенности деятельности правительства в условиях Первой мировой войны

Первая мировая война, явившаяся закономерным результатом экономического и политического развития империалистических государств, ускорила процесс разложения государственного аппарата в России и вела к неминуемой гибели. Третьеиюньская монархия уже давно балансировала на краю пропасти и теперь речь шла уже не о том, удержится ли она, а когда упадет. Война ускорила этот процесс.

Россия вступила в войну 19 июля 1914 г. Война на первом этапе не вызвала изменений в высшем правительственном аппарате. Распущенные в июне Государственная дума и Государственный совет были созваны на однодневные заседания 26 июля 1914 г. Заседание Государственной думы прошло под знаком доверия правительству. Открывший чрезвычайное заседание Думы М. В. Родзянко произнес торжественную речь о «единении русского царя с верным ему народом»1. Его поддержали представители всех фракций, кроме социал-демократов. Огласив общую декларацию, разоблачавшую политику правительства, осудившую войну, и противопоставив ей международную солидарность трудящихся, большевистская и меньшевистская фракции покинули заседание Думы, не приняв участия в утверждении военного бюджета.

Государственная дума после единственного заседания 26 июля была созвана только летом 1915 г. Это давало возможность правительству широко использовать 87 ст. Основных законов, которая гласила: «Во время прекращения занятий Государственной думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном. Совет министров представляет о ней государю императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в учреждения Государственного совета или Государственной думы, ни в постановлениях о выборах в Совет или в Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим министром или главноуправляющим отдельною частью не будет внесен в Государственную думу в течение первых двух месяцев после обновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект, или его не примут Государственная дума или Государственный совет»1.

Россия вступила в изнурительную затяжную войну, не будучи достаточно готовой к ней. У правительства отсутствовала долгосрочная программа систематического пополнения боезапасов и вооружения, не было конкретного плана перевода народного хозяйства на военные рельсы -- и на это обратили внимание представители либеральной оппозиции. Казённая промышленность, как это быстро выяснилось, не могла обеспечить армию всем необходимым для успешного ведения войны. Между тем и прежде не блиставшая единством система государственного управления накануне войны теперь была еще более дезорганизована.

Правительственному аппарату приходилось приспосабливаться к новым условиям военного времени. Это нашло выражение прежде всего в создании полевого военного аппарата с соответствующими изменениями в военных учреждениях в центре (Военное и Морское министерство) и на местах (военно-окружные управления). На первом году войны правительство попыталось сосредоточить в своих руках руководство всеми военно- хозяйственными делами с незначительным допуском буржуазной общественности лишь в военно-санитарное дело (земский и городской союзы).

Разработка нового положения о «Полевом управлении в военное время» началась еще осенью 1906 г. «Положение» рассматривали в нескольких бюрократических комиссиях, но утверждено оно было Николаем II лишь за 3 дня до начала войны. Столь длительную его разработку объясняло отсутствие в 1905--1909 гг. единого военного централизованного ведомства, отвлечение армии от ее первостепенных задач на выполнение полицейско-карательных функций, а также консервативность большей части командования и отсутствие с их стороны заботы о современном техническом обеспечении и подготовке войск.

В «Положении» было определено устройство Ставки верховного главнокомандующего и всего полевого аппарата на фронтах. Согласно новому закону руководил всеми армиями России верховный главнокомандующий, ответственный только перед императором. При нем сосредоточивался весь аппарат Ставки 1 , основной структурной частью в Ставке являлся штаб во главе с начальником. В штаб входили управления: генерал-квартирмейстера, дежурного генерала, начальника военных сообщений и военно-морское. Впоследствии аппарат Ставки возрастал: появилась Дипломатическая канцелярия по гражданскому управлению, Управление авиации и воздухоплавания и др. «Положение» также предоставляло главнокомандующему огромные права в тылу. Оно составлялось в расчёте на то, что главнокомандующим будет сам царь.

Комплектование руководства Ставки оказалось неудачным. Верховным главнокомандующим был назначен дядя царя -- посредственный кавалерийский генерал Великий князь Николай Николаевич, самовластный и склонный к самодурству. Он плохо разбирался в современных принципах стратегии и тактики и не способен был обеспечить взаимодействия родов войск. Начальником штаба при нем был назначен бездарный генерал Н. Н. Янушкевич. В воспоминаниях В.А. Сухомлинова можно встретить следующую оценку деятельности Великого князя Николая Николаевича и генерала Н.Н. Янушкевича в годы Первой мировой войны «Образ действий Великого князя Николая Николаевича и генерала Янушкевича отвечал таковому же игроков, ставивших на карту судьбу армии, русского народа и дома Романовых. Их политика была легкомысленной игрой… В 1914 году я не подозревал о той роли, которую играл Янушкевич в те критические дни»1. Подтверждая слова В.А. Сухомлинова в своих воспоминаниях писал генерал- майор Отдельного корпуса жандармов, начальник императорской дворцовой охраны А.И. Спиридович : «Назначение начальником штаба (Верховного главнокомандующего) генерала Янушкевича в военных кругах было принято невосторженно. Ничем особенным генерал не отличался, и многие пожимали плечами. В ставке весьма умеренно оценивали возможности генерала Янушкевича, считали его даже неподходящим для занимаемой должности»2.

Для согласования действия правительства и военного управления Совет министров попытался учредить в Ставке должность «гражданского комиссара» из высокопоставленных чиновников. Но план был не реализован, поскольку генералы не хотели пускать «штатских» в свои дела 3 . Справедливо осуждая гражданские власти за нерешительность и ведомственные склоки, Ставка все больше вмешивалась в дела тыла, поручая их некомпетентным офицерам4. Совет министров со своей стороны был занят решением неотложных проблем военного хозяйства. Он действовал крайне несогласованно, что ещё больше усиливало хозяйственную неразбериху. В политических кругах всё популярнее становилась идея приспособления хозяйственного механизма к нуждам обороны путем создания всенародной организации взаимопомощи с участием правительственных органов, земских, кооперативных, частных учреждений. Эта идея стала популярной весной 1915 г., когда вскрылась катастрофическая нехватка оружия.

Неспособность царского правительства вести победоносную войну подтолкнула буржуазию на создание новой общероссийской организации -- военно-промышленных комитетов, которые смогли бы мобилизовать промышленность на нужды войны. Эта мысль об объединении действий правительства, предпринимателей и рабочих была высказана на IX съезде представителей торговли и промышленности в мае 1915 г. 25--28 июля состоялся первый съезд представителей военно-промышленных комитетов, точно определивший состав центрального военно-промышленного комитета. Руководителем центрального ВПК был назначен лидер октябристов А. И. Гучков, московский ВПК возглавил российский предприниматель, успешный банкир П. П. Рябушинский. Понимая необходимость финансовой поддержки буржуазии, правительство вынуждено было закрепить законом от 27 августа 1915 г. создание центрального и местных военно-промышленных комитетов. Согласно ему комитетам предоставлялись функции «содействия правительственным учреждениям в деле снабжения армии и флота всеми необходимыми предметами снаряжения и довольствия, путем планового рас- пределения сырья и заказов, своевременного их выполнения, установления цен и т. п.»1.

Такое узкое назначение комитетов явно не удовлетворяло русскую буржуазию, мечтавшую превратить Центральный военно-промышленный комитет в своеобразное Министерство снабжения. Буржуазия пыталась сделать из военно-промышленных комитетов органы координирования работы всей промышленности на оборону, планирование снабжения ее металлами, топливом и сырьем, орган «единения» с рабочим классом, попечительства о пополнении рабочей силы на предприятиях, а также распределения правительственных заказов.

Вслед за деловыми кругами происходит сплочение либеральной, земской и демократической интеллигенции. В июле - августе 1914 г. по инициативе буржуазии и части помещиков были созданы общероссийские организации: Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы, которые получили первоначально скромные права в области военно- санитарного дела.

Созданный на съезде представителей земств 30 июля Всероссийский земский союз объединил земские учреждения 41 губернии. Его высшим органом являлся съезд уполномоченных земств, а который входили по два уполномоченных от каждой земской губернии: от губернского земского собрания и губернской земской управы. Между съездами делами союза ведал Главный комитет из десяти членов во главе с главноуполномоченным. Первым главноуполномоченным был тесно связанный с буржуазными кругами помещик князь Г. Е. Львов. Роль местных органов союза выполняли чаще всего губернские земские управы1.

Всероссийский городской союз был организован на совещании городских голов 8--9 августа 1914 г. Он состоял из съезда уполномоченных от органов городского «самоуправления», Главного комитета из десяти членов, областных, городских и фронтовых комитетов. Главноуполномоченным этого союза был городской голова Москвы крупный капиталист М. В. Челноков, а его товарищами -- политический деятель А. И. Гучков и крупный российский предприниматель М. И. Терещенко.

В ходе войны эти союзы значительно расширили свою компетенцию от заведования военно-санитарным делом до снабжения армии всем необходимым. В структуре главных комитетов этих союзов появляются такие отделы, как заготовительный, продовольственный, эвакуационный, санитарный, врачебно-питательных пунктов и т. д. Руководящая роль в союзах принадлежала буржуазии и помещикам-предпринимателям, которые были заинтересованы в обогащении на военно-хозяйственных делах. Несмотря на скромные хозяйственно-административные функции союзов, их создание и дальнейшее расширение их прав свидетельствовали о возраставшем значении буржуазии в государственности России.

Война выявила необходимость усиления воздействия государства на все отрасли народного хозяйства. Важным инструментом государственного регулирования экономики стала работа четырех Особых совещаний (по обороне, продовольствию, транспорту и топливу), созданных летом 1915 г. Они брали на себя функции рассмотрения важнейших общеэкономических вопросов, затрагивающих различные стороны хозяйственной жизни государства. В их состав входили представители администрации, законодательных органов, армии, деловых и общественных кругов. По своему положению Особые совещания представляли собой «высшие государственные установления», подчиненные непосредственно «верховной власти».

Законы военного времени открывали широкие возможности для деятельности органов администрации, полиции, жандармерии и цензуры, облегчали и упрощали судопроизводство. Относительно стабильным был и состав «кабинета» министров самодержавного монарха -- все основные министерские посты занимали лица, назначенные еще до войны.

После разногласий Николая II с его дядей Великим князем Николаем Николаевичем, в конце августа император сам стал верховным галвнокомандующим. Пытаясь вникнуть в дела военной и гражданской власти, царь передоверял многое Александре Федоровне. Систематическое и нескрываемое активное вмешательство императрицы в политику расшатывало авторитет царя и тем самым подрывало устои монархии.

Таким образом, в годы Первой мировой войны реформы в основном разрабатывались и утверждались бюрократическим путём. Роль законодательных палат сводилась к минимуму. Интенсивная деятельность самого правительства, не вызывавшая одобрения ни в либеральных кругах, ни в обществе, создавали видимость возвращения всей государственности России к порядкам и временам до первой русской революции. Но это была только видимость государственного единства и благополучия. Ослабить недовольство правящей элиты и народных масс путём реформ императорскому правительству в годы войны не удалось. Критика существующего режима с самого начала занимала большое место в действиях общественно-политических кругов, которые полагали, что именно они, а не власть несёт на себе тяготы военного времени.

3.2 Деятельность Государственной думы в годы войны

Политический кризис государственного строя России в период мировой войны отражался, прежде всего, в деятельности Государственной думы. Об этом свидетельствует тот факт, что сессии стали менее продолжительными и часто прерывались по различным соображениям правительства.

С началом четвёртой сессии (19 июля 1915 г.) выступивший с декларацией правительства председатель Совета министров И.Л. Горемыкин, вместо оценки политического положения (которого требовала Государственная дума), предложил Государственной думе обсудить три незначительных законопроекта. Крайне правые поддержали правительство, однако другие фракции от кадетов до националистов раскритиковали правительство, требуя создания кабинета, пользующегося «доверием страны» (т.е. Государственной думы).

Поражения на фронте усилили оппозиционные настроения в обеих палатах российского парламента: Государственной думе и Государственном совете. К середине августа в их составе сложился так называемый «прогрессивный блок», в который вошло 2/3 состава Думы (из 422 членов -- 235) -- фракции националистов, центра, левых октябристов, октябристов, прогрессистов и кадетов, а из состава Государственного совета -- центр, беспартийные и академическая группа.

Идеологом «прогрессистов» был представитель известной семьи промышленников и банкиров, газетный издатель П. П. Рябушинский, а лидером - фабрикант А. И. Коновалов, отличавшийся особым вниманием к проведению разумной социальной политики, соблюдению интересов рабочих. Но на формальное объединение с кадетами прогрессисты не шли, считая их слишком «демократическими», то есть уделяющими внимание больше общеполитическим вопросам, нежели формированию свободной экономики. (В конце концов, во время войны обе фракции сошлись в главной идее - идее «ответственного» министерства)1.

П. Н. Милюков писал в «Воспоминаниях»: «суть перемены, происшедшей в Четвертой Думе, заключалась в том, что компромисс оказался невозможным и потерял всякое значение, вместе с ним исчезло и то среднее течение, которое его представляло. Исчез «центр», и с ним исчезло фиктивное правительственное большинство» 2 . Ослабевшая в IV Думе фракция «Союза 17 октября» колебалась между крайне правыми и незримым кадетско - «прогрессистским» альянсом, все больше склоняясь в пользу второго.

Одной из важнейших причин формирования такой политической ситуации была и правительственная политика. Перед самой войной, в январе 1914 г. премьер-министр В. Н. Коковцов, заявивший однажды: «У нас парламента, слава Богу, еще нет!» и глубоко обидевший тем самым депутатов Государственной думы, попал под перекрестную критику думцев, и разоряющихся дворян, которых не устраивал сбалансированный бюджет. После таких слов он вынужден был оставить свой пост. Новый премьер, 75- летний И. Л. Горемыкин, был честным служакой престолу, но абсолютно не соответствовал задачам, стоявшим перед страной.

Руководство деятельность Прогрессивного блока, на том момент в его составе числилось более 300 членов, осуществлялось через избранное бюро в составе 25 человек. Председателем был назначен член Государственного совета барон В. В. Меллер-Закомельский. Членами бюро были известные политические деятели: П. Н. Милюков, В. В. Шульгин, Н. В. Некрасов, А. И. Шингарев, Д. Д. Гримм и др. Главным требованием их было образование министерства общественного доверия, под которым они подразумевали правительство, состоявшее из честных и компетентных чиновников, способное руководить страной в условиях войны и разрухи. Предусматривались также изменение приемов управления, свобода вероисповедания, пересмотр земского положения, меры по поддержанию социального мира и т.д.

Для императора же переход в оппозицию большинства членов Государственной думы и части членов Государственного совета стал поводом для возврата к старым формам правления. Так, 23 августа 1915 г. он объявил себя Верховным главнокомандующим и значительное время проводил то в разъездах, то в Ставке, доверив фактически функции соправителя императрице Александре Федоровне. Именно по ее настоянию был объявлен указ о перерыве работы Думы. Напрасно лидер Земского союза князь Г. Е. Львов взывал к царю: «Ваше императорское величество... обновите власть. Возложите тяжкое бремя ее на лиц, сильных доверием страны. Восстановите работу народных представителей. Откройте стране единственный путь к победе, загроможденный ложью старого порядка управления». Император ответил молчанием1.

Начало 1916 г. прошло в тревожном ожидании перемен. Самодержавие, отразившее первый серьезный натиск оппозиции, решило не торопиться с созывом очередной сессии Думы, отложив ее начало на февраль 1916 г. Основное внимание власть уделяла кадровым изменениям в правительстве. 20 января (2 февраля) было объявлено об отставке И. Л. Горемыкина. Новым премьером стал мало чем примечательный сановник, бывший тверской и ярославский губернатор 67-летний обер-камергер Б. В. Штюрмер. Считали, что своим неожиданным возвышением он обязан Григорию Распутину, без участия которого, по слухам, в тот год не проходило ни одного заметного назначения.

Распутину приписывали ряд шумных назначений 1916 г. - замену в марте военного министра А.А. Поливанова генералом Д. С. Шуваевым, выдвижение на должность министра внутренних дел А. Д. Протопопова и отставку в июле министра иностранных дел С. Д. Сазонова, которого сменил на этом посту премьер Б. В. Штюрмер. Назначение Штюрмера с особым раздражением было встречено оппозицией, хотя сам новый министр стремился к смягчению отношений с Думой.

9 (22) февраля 1916 г. после полугодового перерыва состоялось открытие думской сессии, на которое приехал император. Своим присутствием в зале фрондирующей Думы Николай II как бы призывал к примирению власть и оппозицию2.

Однако оппозиционеры были настроены не в пользу компромиссов. Демонстрируя кажущуюся покорность в Думе, они перенесли всю свою антигосударственную работу в общественные организации, находящиеся полностью под их контролем. Центром внедумской деятельности оппозиционеров с весны 1916 г. становится вторая столица империи.

12 - 14 (25 - 26) марта в Москве созывается Всероссийский съезд городов, в котором приняли участие видные лидеры оппозиции. С большим докладом о снабжении армии на съезде выступил Н. Некрасов. Он остро критиковал правительство, характеризуя его политику как «преступную бездеятельность». Он призвал к объединению всех существующих общественных организаций в единый Союз Союзов. Предполагалось, что этот «штаб общественных сил» будет существовать вполне легально и сплотит вокруг себя как уже существующие, так и вновь созданные самостоятельные образования: Земский союз и Союз городов, военно- промышленные комитеты, кооперативные, торгово-промышленные, рабочие и крестьянские организации.

Процесс сплочения антиправительственных сил весной 1916 г. шел весьма успешно и осуществлялся по разным направлениям. В начале апреля 1916 г. на московской квартире супругов Е. Д. Кусковой и С. Н. Прокоповича, по инициативе левого кадета князя Д. И. Шаховского, состоялось очередное обсуждение будущего состава кабинета министров. Согласованные кандидатуры несколько отличались от списка, опубликованного в газете «Утро России» летом 1915 г. Так, на должность председателя Совета министров планировался уже Г. Е. Львов, а не М. В. Родзянко, как год назад, были внесены и некоторые другие изменения. В обсуждении кандидатов наряду с кадетами участвовали и социалисты: эсеры и социал-демократы, включая большевиков. Согласованный с представителями различных партий состав кабинета затем был передан на утверждение съезда кадетов.

Другая тайная встреча лидеров оппозиции состоялась 30 апреля (13 мая) в Москве в доме князя П. В. Долгорукова, на ней обсуждалось правительство Штюрмера, работу которого расценивали как «государственное преступление» и «измену». Д. И. Шаховской за полгода до скандального выступления Милюкова в Думе употребил именно эти выражения: «Начиная войну, - говорил он, - Вильгельм мечтал о революции в России. Вильгельм жестоко обманулся, но ему поспешили на помощь господа Горемыкины, Хвостовы, Штюрмеры»1.

Участники встречи решили, что в урочный час они публично выступят с обвинением правительства и потребуют передачи власти. «Мы живем сейчас как на вулкане, - заявил П. В. Долгоруков, - взрыв возможен в каждую минуту… И вот когда где-нибудь разразится голодный бунт - наступит момент для возбуждения того ходатайства, о котором я говорю. Под свежим впечатлением стихийного взрыва народного возмущения обращение к верховной власти может получить необычайную силу и убедительности. Пока же, в ожидании подходящего момента, нужно готовиться к проектируемому шагу»2.

Замысел радикальной оппозиции, таким образом, не предусматривал ликвидации монархии, а был рассчитан на перехват власти из рук дряхлеющей бюрократии. Предполагалось лишь совершить переворот в верхах, используя стихийное народное возмущение в связи с трудностями в продовольственной сфере, которые стали объектом политических манипуляций оппозиции.

В начале 1916 г. Николай II предпринял некоторые попытки примириться с Думой: сместил с постапремьер-министра И.Л. Горемыкина, а в начале февраля сам впервые появился в Думе и произнёс краткую речь. Однако одновременно с этим он провел серию мероприятий, направленных на установление в стране военной диктатуры: готовилось введение военного осадного положения, повседневной предварительной цензуры и т.д. В исполнительной вертикали власти продолжалась так называемая «министерская чехарда». Достаточно вспомнить, что с осени 1915 г. сменилось 4 председателя Совета министров, 6 министров внутренних дел, военных министра, причем на высшие посты попадали зачастую непопулярные и скомпрометировавшие себя чиновники. Осенью 1916 - зимой 1917 гг. кризис достиг апогея.

25 февраля (10 марта) 1917 г. император подписал указ о прекращении занятий Думы до апреля того же года; Дума же отказалась подчиниться, собираясь в частных совещаниях. Дума стала одним из центров сопротивления власти, другой центр - революционный лагерь и народ. 27 февраля её членами был образован Временный комитет Государственной думы, де-факто принявший на себя функции верховной власти, сформировав Временное правительство России. После падения монархии Дума ни разу не собиралась в полном составе, хотя регулярные заседания проводил Временный комитет Государственной думы.

6 (19) октября 1917 г. Временное правительство распустило Государственную думу в связи с подготовкой выборов в Учредительное собрание, а 18 (31) декабря 1917 г. Совет народных комиссаров своим декретом упразднил канцелярию Думы и её Временного комитета.

Подводя итог, можно сказать, что в годы войны усиливается противостояние между царем и Государственной думой. Все чаще с трибуны депутаты даже тех фракций, которые обычно поддерживали самодержавную власть, выступают с критикой ее за неспособность справиться с кризисом в условиях войны. Оппозиционные фракции в Думе объединились в Прогрессивный блок, главными требованиями которого стало создание правительства народного доверия, ответственного перед Думой. Император, поддерживаемый императрицей Александрой Федоровной, наоборот идет по пути усиления самодержавных начал власти: реже созывает Государственную думу, назначает себя главнокомандующим. Авторитет царя стремительно идет вниз, из-за влияния Г. Распутина, поражения на фронтах. Лишаясь поддержки генералитета и либеральной бюрократии, у него не остается политических сил, на которых можно было бы опереться.

3.3 Кризис системы управления Российской империи в 1917 г.

Уже к концу первого года Первой мировой войны стали ощущаться трудности в снабжении продовольствием, как действующей армии, так и населения городов. В мае 1915 г. правительство возложило продовольственное дело на Министерство торговли и промышленности, при котором был учрежден Главный продовольственный комитет с довольно широкими задачами (учет запасов продовольствия, его заготовление, составление плана перевозок и снабжения, выработка норм снабжения, предельных цен и такс). Просуществовав всего 3 месяца, Комитет был упразднен. В августе 1915 г. главноуправляющий землеустройства и земледелия возглавил Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по продовольствию. Все это вызвало преобразование Главного управления землеустройства и земледелия, землеустроительная деятельность которого фактически прекратилась; 26 сентября 1915 г. его преобразовали в Министерство земледелия. В первую очередь министерство занималось снабжением армии продовольствием. В аппарате министерства были учреждены канцелярия главноуполномоченного по закупке хлеба и отдел заготовки продовольствия и фуража для действующей армии.

Рост оппозиционных и антивоенных настроений толкал правительство на установление в стране военно-полицейской диктатуры.

28 июня было дано «высочайшее указание» о необходимости «в целях дальнейшего успешного ведения войны и достижения окончательной победы» согласовывать деятельность всех ведомств, в том числе и Особых совещаний, «под руководством единой власти» председателя Совета Министров. Б.В. Штюрмер получил полное право требовать от министров, председателей Особых совещаний и других чиновников информации и докладов о состоянии всех ведомств; ему принадлежало право окончательного решения дел, он был единственным докладчиком царю по всем спорным вопросам. При председателе Совета Министров, наделенном такими диктаторскими полномочиями, был создан надведомственный орган Особое совещание министров для объединения всех мероприятий по снабжению армии и флота и организации тыла.

На одном из первых заседаний Особого совещания министров выяснились несогласованность в действиях и хаос в деятельности важнейших ведомств страны. Министры вынуждены были признать, что аппарат министерств не может обеспечить в полном объеме проведение многих военно-хозяйственных мероприятий. Особое совещание министров приняло решение перейти к системе надведомственных «особых» чиновников, наделенных чрезвычайными полномочиями и способных «протолкнуть» то или иное мероприятие. Было принято решение послать одного уполномоченного в Донбасс -- для ускорения изготовления снарядов, другого на Украину -- по сахару, третьего на юго-восток -- по коже и т. д.

Особое совещание министров приняло ряд мер, направленных против общественных организаций: запретили некоторые съезды, закрыли собрания, стеснили деятельность военно-промышленных комитетов через фактическое прекращение передачи им правительственных заказов и установления правительственного контроля над их деятельностью.

Глубокий хозяйственный кризис и рост массового недовольства в стране парализовали деятельность царского государственного аппарата, сделали многие мероприятия его неустойчивыми и безрезультатными. Весь государственный строй России в последний год существования самодержавия переживал глубокий кризис.

1 ноября 1916 г. начала свою работу очередная сессия Государственной Думы. И то, что произошло на этом заседании, современники назвали «штормовым сигналом революции».

Перед своим выступлением в Думе оппозиция разработала сценарий предстоящих акций с участием широкого круга лиц различной политической ориентации. В конце октября в Петрограде прошел ряд заседаний бюро Прогрессивного блока, на котором активно обсуждался проект думской декларации, составленный П. Н. Милюковым и В. В. Шульгиным. Кадеты настаивали на включении в декларацию положения об особых заслугах союзников и прежде всего Англии в войне. Правые же считали, что больше внимания следует уделять не внешнему, а внутриполитическому аспекту и критиковать следует «системы, а не Штюрмера». В результате был выработан компромисс, из проекта было изъято требование левых об ответственном министерстве, однако тон его был вызывающим.

25 октября в Москве на съезде председателей губернских земских управ была принята резолюция с требованием к царю о замене «реакционного министерства». Подобного рода решения были приняты в эти дни и на партийных форумах кадетов и прогрессистов, прошедших в Петрограде.

Перед открытием сессии на имя председателя государственной Думы поступило обращение руководителя Земского союза князя Г. Е. Львова, в котором он писал о «зловещих слухах о предательстве и измене, о тайных силах, работающих в пользу Германии». Аналогичное письмо направил в Думу и председатель Союза городов М. В. Челноков. Прямым вмешательством во внутренние дела России явилось выступление английского посла Д. У. Бьюкенена на торжественном заседании в Петрограде Общества английского флага (созданного стараниями М. М. Ковалевского в 1915 г.). В своей речи посол союзной державы призвал оппозицию довести войну «до победного конца» не только на поле брани, но и внутри страны, т. е. в России.

Таким образом, предстоящий демарш оппозиции был согласован и с депутатами, и с внедумскими кругами, включая союзников. В таких условиях начала свою работу Дума, и оппозиция сразу же перешла в открытую атаку на правительство Штюрмера. Октябрист С. И. Шидловский, выступавший от имени Прогрессивного блока, заявил, что правительство «в настоящем составе» не сможет справиться с революцией и «должно уступить место лицам, объединенным одинаковым пониманием задач и переживаемого момента и готовым в своей деятельности опираться на большинство Государственной думы и провести в жизнь его программу»1.

Представитель левых фракций А. Ф. Керенский осудил царских министров, назвав их предателями интересов страны. Однако особое внимание привлекла, подготовленная оппозицией, знаменитая речь П. Н. Милюкова «Глупость или измена?».

«Мы потеряли веру в то, что эта власть может нас привести к победе», - заявил лидер кадетов, поддержанный голосами с мест «верно». Не отвергая слухов о предательстве и измене «придворной партии во главе со Штюрмером и Распутиным», П.Н. Милюков заявил, что она «группируется вокруг молодой царицы». Умело оперируя цитатами из зарубежных и русских газет, сопровождая их собственными комментариями, Милюков повторял: «Что это: глупость или измена? Выбирайте любое. Последствия те же» 2 . В один из таких патетических моментов речи лидер монархистов Марков 2-й бросил Милюкову: «А ваша речь - глупость или измена?». «Моя речь, - ответил Милюков, - есть заслуга перед Родиной, которой вы не сделаете!»3.

На следующий день после выступления Милюкова Штюрмер, оскорбленный его речью, обратился с заявлением за клевету и попросил привлечь его к суду. Царь поддержал своего премьера, однако его политической репутации был нанесен сокрушительный удар. Речь Милюкова очень быстро расходилась по стране. Многочисленные переписчики, вставляя «от себя» целые абзацы, тиражировали и усиливали самые невероятные слухи.

Б.В. Штюрмер не оправдал возлагаемых на него надежд и под влиянием Думы 10 ноября был отправлен в отставку с поста председателя Совета Министров. Этот пост занял, назначенный НиколаемII,А. Ф. Трепов, представитель «полицейской» династии Треповых, брат «диктатора» Д. Ф. Трепова. Получив новую должность за А. Ф. Треповым был также сохранен пост министра путей сообщения, который он получил еще в октябре 1915 г. Это был первый в истории России случай, когда смена премьера произошла по прямому требованию Думы.

Борьба различных влияний, ведомственные пререкания и ссоры в составе самого правительства снижали роль Совета министров, задачами которого были координация и направление деятельности всех министерств и ведомств России.

Характерным признаком, доказывающим разложения правительственного аппарата, явилась так называемая «министерская чехарда», т. е. частые смены министров. «Министерская чехарда» началась с лета 1915 г. За несколько месяцев с начала войны и до Февральской революции в России сменились четыре председателя Совета Министров, шесть министров внутренних дел, три министра юстиции, три государственных контролера, два министра торговли и промышленности, четыре министра земледелия, три министра путей сообщения, четыре обер- прокурора Синода, четыре военных министра и три министра иностранных дел. Из всего состава правительства в течение всей войны свои посты сохраняли министр финансов П. Л. Барк (январь 1914 -- февраль 1917 г.) и морской министр И. К. Григорович (1911--1917 гг.).

В целях реализации реакционной программы правительством 16 декабря было прервано заседание Государственной думы, запрещены земский и городской съезды, а когда они собрались явочным порядком, произведены аресты некоторых деятелей; арестованы были члены рабочих групп военно-промышленных комитетов.

За время войны буржуазия России «...чрезвычайно быстро организовалась политически, забирая в свои руки и местное самоуправление, и народное образование, и съезды (разных видов, и Думу, и военно-промышленные комитеты и т. д. Этот новый класс «почти совсем» был уже у власти к 1917 году»1.

Заговорщиков из «Прогрессивного блока» поддержали некоторые видные и популярные генералы, командующие фронтами-- Н. В. Рузский, А. А. Брусилов, командир конного корпуса А. И. Крымов, а также вдохновляли дипломатические представители союзников -- французский посол М. Палеолог и английский посол Д. Бьюкенен.

Опасаясь, что открытый государственный переворот может вызвать революцию, заговорщиков устроил бы вариант «дворцового переворота». Они рассчитывали, что Николай II будет арестован, после чего он должен будет отречься от престола в пользу своего брата Михаила. Он же был довольно близок к буржуазным кругам и готов был выполнять программы

«Прогрессивного блока». Также заговорщики рассчитывали, что новый император продолжит войну до победного конца.

Для осуществления этого плана необходимо было заручиться поддержкой или хотя бы нейтралитетом генерала М.В. Алексеева. В августе 1916 г. А. И. Гучков обратился к Алексееву с письмом, в котором с тревогой констатировал, что «в тылу идет полный развал, ведь власть гниет на корню»2. А.И. Гучков указывал на полную неспособность существующего правительства выйти из тупика; он пугал революцией: «Наши способы борьбы обоюдоостры и при повышенном настроении народных масс, особенно рабочих масс, могут послужить первой искрой пожара, размеры которого никто не может ни предвидеть, ни локализовать...»3.

Попытка заговорщиков завязать переговоры с М.В. Алексеевым была обнаружена агентурой Департамента полиции. У Распутина и императрицы Александры Федеровны возникли подозрения в отношении самого Алексеева и послужили основной причиной его «временного» удаления (под предлогом болезни) с поста начальника штаба Ставки; исполняющим эту должность был назначен генерал В. И. Гурко.

Убийство Распутина укрепило позиции Протопопова, оставшегося единственным советником царицы. Настаивавший ранее на его удалении председатель Совета Министров А. Ф. Трепов был отставлен 27 декабря 1916 г. Пост председателя Совета министров получил князь Н. Д. Голицын, занимавший ранее посты члена Главного управления Красного Креста и председателя Комитета по оказанию по мощи русским военнопленным. Впоследствии он признавался, что у него не было никакой политической программы: «Я был совершенно не подготовлен к политической деятельности... Я по убеждениям был всегда монархист, был верноподданным, но никогда не выступал в Государственном совете с речами...»1. Таков был последний председатель Совета министров царского самодержавия.

В начале 1917 г. положение в стране усложнилось. Особенно тяжело обстояло дело с продовольственным снабжением городов, население которых голодало. Назначенная Министерством земледелия в конце 1916 г. хлебная разверстка провалилась. Правительство ввело хлебные карточки и объявило продовольственное дело основной задачей внутренней политики, но это нисколько не поправило положение. В январе 1917 г. Департамент полиции сообщал: «Если население еще не устраивает голодные бунты, то это не означает, что оно их не устроит в самом ближайшем будущем, озлобление растет и конца его росту не видать». Охранное отделение докладывало, что «политический момент напоминает канун 1905 г.»2.