Международное воздушное право

Воздушный транспорт, способный быстро и с комфортом доставить пассажира в любую точку земного шара, появился в XX в. Теперь это самый скоростной вид транспорта для перевозок пассажиров и груза на ближние и дальние расстояния. С помощью воздушного транспорта неимоверно расширились мировые транспортные связи между всеми членами мирового сообщества. По данным Международной организации международной гражданской авиации (ИКАО), услугами международного воздушного транспорта в 2005 г. воспользовались около 1,6 млрд. пассажиров; было перевезено 40 млн. грузов. Благодаря эффективной и стабильной деятельности международного воздушного транспорта сложилась и успешно функционирует глобальная сеть международных воздушных сообщений.

Сегодня практически во всех странах мира существует национальная гражданская авиация. Ее главная цель - обеспечить международные и внутренние авиаперевозки. В зависимости от географических масштабов государства национальная гражданская авиация осуществляет перевозки внутри страны и за границу или ограничивается только международными перевозками.

Российское государство располагает огромным воздушным пространством. В первую очередь российская гражданская авиация обеспечивает внутренние сообщения и перевозки пассажиров и грузов по всей необъятной территории России. Российские внутренние воздушные сообщения и перевозки начинаются и завершаются внутри российского государства. Регулируются эти перевозки исключительно российским законодательством, и международные договоры Российской Федерации в области воздушных сообщений на них не распространяются. Иным образом регулируются полеты и перевозки, выполняемые российскими авиакомпаниями в другие государства. Такие полеты и перевозки, осуществляемые за пределы российской территории, автоматически квалифицируются в качестве международных и подпадают под действие различных многосторонних и двусторонних международных договоров, условия и требования которых должны соблюдаться любой российской авиакомпанией, воздушные суда которой осуществляют международные полет и перевозку.

На основе таких договоров создан особый международно-правовой режим воздушного пространства над государственной территорией и за ее пределами, установлен порядок осуществления международных воздушных сообщений, обеспечивающий условия их регулярной, эффективной и безопасной эксплуатации в целях выполнения перевозок. Этот режим сложился давно. Начало ему было положено Парижской конвенцией о воздушной навигации от 13 октября 1919 г. С этого момента начался процесс формирования и развития международного воздушного права.

В результате длительной, почти вековой эволюции в международном воздушном праве образовались две основные группы специфических принципов и норм. Одна предназначена исключительно для регулирования международной аэронавигации и устанавливает режим международных полетов над государственной территорией и за ее пределами, а также определяет порядок их управления органами обслуживания воздушного движения (ОВД). Задачей другой является правовое обеспечение межгосударственных воздушных сообщений и содействие их практической эксплуатации. В учебном пособии основной акцент сделан на изучение именно этой группы норм международного воздушного права. При всей бесспорной важности первой группы норм, регулирующих международную аэронавигацию, на рубеже XX и XXI вв. заметно усилилось значение принципов и норм, регулирующих именно международные воздушные сообщения и перевозки.

В XXI в. на мировом рынке авиаперевозок под влиянием процессов глобализации и либерализации на международном воздушном транспорте резко обострилась конкурентная борьба между международными авиаперевозчиками. В этой борьбе чаще всего побеждает перевозчик, который помимо экономических, финансовых, технических и иных ресурсов умело использует для защиты своих коммерческих и экономических интересов международное воздушное право. Вот почему в пособии значительное внимание уделяется анализу практики регулирования коммерческой эксплуатации международных воздушных сообщений. Знание правовых основ регулирования коммерческой деятельности международного воздушного транспорта имеет большое значение для проведения правильной и взвешенной государственной коммерческой политики и дипломатии в области международных воздушных связей. Кроме того, чтобы эксплуатация международных воздушных линий, проложенных над территориями иностранных государств, осуществлялась экономически эффективно и рационально, одним из важнейших условий достижения этой коммерческой цели является грамотное и безупречное использование международными авиаперевозчиками современного межгосударственного механизма регулирования международных воздушных сообщений.

Действующее международное воздушное право, помимо публично-правовых вопросов, связанных с использованием суверенного воздушного пространства в целях международной аэронавигации, все больше вовлекается в совместное с национальным правом регулирование доступа авиаперевозчиков на рынок международного воздушного транспорта. Такая тенденция связана с активным переходом к либерализации международных воздушных перевозок, начавшейся в конце 90-х гг. и ставшей главной стратегией политики и практики в этой сфере многих государств в XXI в.

В течение XX в. в международном воздушном праве, национальном воздушном праве и международном частном воздушном праве шли сложнейшие процессы формирования и развития специфических норм, предназначенных регулировать исключительно международные полеты и перевозки и порядок их осуществления при эксплуатации международных воздушных сообщений. В XXI в. эти процессы продолжают расширяться и углубляться. На основе обобщения почти столетнего мирового опыта регулирования публично-правовых, гражданско-правовых и частноправовых воздушнотранспортных отношений в данном учебном пособии дается характеристика современного механизма регулирования международных воздушных сообщений. Этот опыт показывает, что накопилось много вопросов, нуждающихся в определенной систематизации. Учебный материал излагается в определенной последовательности с учетом взаимодействия всех нормативных положений и институтов, образующих систему международного воздушного права.

В учебном пособии предложено авторское видение "системы международного воздушного права", согласно которому такая система состоит из института "права международных полетов" и института "права международных воздушных сообщений и перевозок". Предлагаемая конструкция не претендует на завершенность, не все вопросы структуры и элементов системы международного воздушного права в ней освещаются. Однако именно системный подход позволяет объяснить причины взаимодействия и неизбежного вовлечения в процесс регулирования международных полетов и перевозок норм международного, национального и международного частного права.

Как те, так и другие нормы выполняют четко обозначенные задачи. Международно-правовые нормы определяют режим международных воздушных сообщений и выполняемые в их рамках регулярные и нерегулярные полеты и авиаперевозки. Национальные законы и правила способствуют их применению, а коллизионные нормы разрешают вопросы международного частного воздушного права. Эти объективные обстоятельства обусловили создание особого механизма взаимодействия международно-правовых, национальных и частноправовых норм, обеспечивающего процесс регулирования международных полетов и международных воздушных сообщений и перевозок на современном этапе. Характеристика этого механизма является другой важной целью данного учебного пособия, и она не во всем совпадает с той, что давалась в ранее опубликованных публикациях.

В 1980 и 1981 гг. Институтом государства и права АН СССР была издана коллективная монография в двух томах "Международное воздушное право", одним из участников является автор данного пособия. Вслед за ней были опубликованы работы В.С. Грязнова "Международные авиаперевозки" (1982), Ю.М. Малеева "Международное воздушное право. Вопросы теории и практики" (1986), В.Д. Бордунова, А.И. Котова, Ю.Н. Малеева "Правовое регулирование международных полетов гражданских воздушных судов" (1988), "Словарь международного воздушного права" (1989), В.Д. Бордунова "Правовой механизм деятельности международных авиационных организаций" (1989), в которых было продолжено исследование актуальных вопросов международного воздушного права. Можно сказать, что 80-е годы были "золотым веком" российской науки международного воздушного права.

В современной России ни академические, ни отраслевые исследования вопросов международного воздушного праве фактически не ведутся. Лишь изредка появляются диссертационные исследования, посвященные тем или иным проблемам международного воздушного права: "Международно-правовые вопросы управления воздушным движением" (автор А.В. Мезенцев, 1997), "Проблемы современного международно-правового регулирования воздушных сообщений" (автор А.А. Баталов, 2003). Автором данного пособия опубликованы главы, посвященные международному воздушному праву, в учебниках "Международное право" под редакцией В.И. Кузнецова (2001) и под редакцией А.А. Ковалева и С.В. Черниченко (2006). Интересными являются главы о международном воздушном праве, написанные М.И. Волосовым в учебнике "Международное право" под редакцией К.А. Бекяшева, Ю.Н. Малеевым в учебнике "Международное право" под редакцией Ю.М. Колосова и Э.С. Кривчиковой, А.А. Баталовым в учебнике "Международное право" под редакцией Л.Н. Шестакова и др.

Следует учитывать, что написанные в различных учебниках главы о международном воздушном праве ограничены в возможностях подробно и обстоятельно осветить все актуальные проблемы теории и практики этой отрасли международного права. В данном учебном пособии вопросы теории международного воздушного права изложены значительно шире, чем это принято делать в учебниках международного права, и они максимально связаны с проблемами, поставленными современной практикой международных воздушных сообщений и международных воздушных перевозок.

Представление о том, что есть современное международное воздушное право, дает его обширная нормативная база, состоящая из:

- универсальной Конвенции о международной гражданской авиации 1944 г. (Чикагская конвенция 1944 г.);

- соглашений о коммерческих правах: Соглашения о транзите при международных воздушных сообщениях 1944 г. (или "о двух свободах" воздуха) и Соглашения о международном воздушном транспорте 1944 г. (или о "пяти свободах" воздуха), относящихся к регулярным международным воздушным сообщениям;

- конвенций об унификации правил, содержащихся в Конвенции для унификации правил, касающихся международных воздушных перевозок, 1929 г. (Варшавская конвенция 1929 г.), и заменяющая ее Конвенция для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок 1999 г. (Монреальская конвенция 1999 г.). Эти Конвенции устанавливают режим единообразного применения перевозчиками части правил международных воздушных перевозок при осуществлении международных воздушных сообщений. В эту группу входит также Конвенция об ответственности за ущерб, причиненный воздушным судном третьим лицам на поверхности, 1952 г. (Римская конвенция 1952 г.);

- конвенций по борьбе с угоном и захватом самолетов: Конвенции о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушного судна, 1963 г. (Токийская конвенция 1963 г.), Конвенции о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 г. (Гаагская конвенция 1970 г.), Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, 1971 г. (Монреальская конвенция 1971 г.), Протокола о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, 1988 г., дополняющего Монреальскую конвенцию 1971 г., Конвенции о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения 1991 г.;

- конвенции об унификации норм, гарантирующих защиту финансовых интересов кредиторов при лизинге воздушных судов: Конвенции о международных гарантиях в отношении подвижного оборудования и Протокола по авиационному оборудованию к ней 2001 г. (Кейптаунская конвенция 2001 г.).

Важную часть нормативной базы действующего международного воздушного права образуют региональные соглашения: многостороннее Соглашение о коммерческих правах при нерегулярных воздушных сообщениях в Европе 1956 г.; Соглашение о порядке установления тарифов при регулярных воздушных сообщениях между членами Европейской конференции гражданской авиации (ЕКГА) 1967 г., Соглашение о коммерческих правах при нерегулярных воздушных сообщениях членов Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) 1971 г., Соглашение о процедурах установления тарифов внутриевропейских регулярных перевозок между членами ЕКГА 1987 г., Соглашение о распределении емкости на внутриевропейских регулярных воздушных сообщениях между членами ЕКГА 1987 г., Декларация Ямусукро о новой африканской политике в области воздушного транспорта 1988 г. (пересмотрена в сентябре 1994 г.), решение 297 Комиссии Картахенского соглашения по претворению в жизнь Акта Каракаса 1991 г., подписанного пятью государствами Андского пакта (Боливией, Венесуэлой, Колумбией, Перу и Эквадором), в котором устанавливается политика "открытого неба" в области воздушного транспорта.

Особое место в системе международного воздушного права занимают двусторонние соглашения о воздушном сообщении, количество которых - около трех тысяч. Их роль исключительна велика: вся всемирная сеть международных воздушных сообщений построена на этих соглашениях, и только они решают, как и каким образом воздушные суда одних государств могут осуществлять международные полеты и перевозки в другие государства.

Долгое время полеты гражданской авиации за пределами государственной территории регулировались ст. 12 Чикагской конвенции 1944 г. Теперь такие полеты над исключительной экономической зоной, открытым морем, международными проливами и архипелажными водами регулируются также Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.

Круг регулируемых указанными договорами вопросов деятельности международного воздушного транспорта весьма широк и многообразен. В них решаются вопросы международных полетов над государственной территорией и за ее пределами, осуществления международных авиаперевозок, установления и эксплуатации международных воздушных сообщений, деятельности международных авиационных организаций, борьбы с захватом и угоном самолетов. Несмотря на разнообразное и многоплановое нормативное содержание, современное международное воздушное право не является простой совокупностью принципов и норм или частью международного права, как оно иногда характеризуется в юридической литературе. В этом случае международное воздушное право предстало бы как простое объединение специфических принципов и норм.

Однако такой подход вступает в противоречие с широко распространенной в теории и практике международного права точкой зрения о том, что международное воздушное право входит в систему международного права. Этим признается, что международное право является системой и из этого следует, что образующие ее отрасли также обладают системными свойствами и не могут представлять собой лишь часть международного права. Очевидно, что международное воздушное право является особой подсистемой системы международного права, которая подчинена решению главной задачи - правовому обеспечению деятельности международного воздушного транспорта и поддержанию безопасных, эффективных и экономичных международных воздушных сообщений в соответствии с положениями Чикагской конвенции 1944 г.

Таким образом, под международным воздушным правом следует понимать систему принципов и норм, регулирующих отношения между государствами и международными авиационными организациями по поводу использования воздушным транспортом воздушного пространства над государственной территорией и за ее пределами в целях осуществления регулярных и нерегулярных полетов и выполнения воздушных перевозок по установленным между государствами международным воздушным сообщениям.

Международное воздушное право (МВП) регулирует преимущественно международную деятельность национальной гражданской авиации, которая складывается из международных полетов, выполняемых в суверенном воздушном пространстве иностранных государств и за пределами государственной территории, и международных перевозок пассажиров и грузов, перемещаемых на воздушном транспорте из одной страны в другую. Международные полеты и международные перевозки производятся одновременно, но регулируются отдельно друг от друга. В результате этой деятельности возникают специфические межгосударственные авиационные отношения: одни складываются в области международных полетов, другие - в сфере международных перевозок.

Классифицируя отношения в области международных полетов, следует различать:

а) отношения, возникающие непосредственно между государствами по поводу осуществления международных полетов над государственной территорией;

б) отношения между государствами в рамках межправительственных авиационных организаций;

в) отношения между государствами и межправительственными авиационными организациями.

Данная классификация отношений важна для определения того, какие межгосударственные отношения по поводу международных полетов возникают и почему их необходимо урегулировать. Следует учитывать тот факт, что международные полеты не во всех случаях регулируются исключительно международным правом. Чаще всего по причине совпадения объекта регулирования предметом международного договора и национального закона становится один и тот же вопрос. Примером тому являются полеты иностранных гражданских воздушных судов над государственной территорией.

Чикагская конвенция 1944 г. ясно и определенно установила, что никакие регулярные международные воздушные сообщения над территорией страны не могут осуществляться без разрешения территориального суверена. Право государства допустить или не допускать такие полеты вытекает из принципа суверенитета над воздушным пространством и относится к области его суверенных прав, которые оно осуществляет посредством распоряжения, владения и пользования своим суверенным воздушным пространством. Для государства его воздушное пространство является такой же публично-правовой собственностью, как и его территория. Выступая как рачительный собственник воздушного пространства, государство, с одной стороны, защищает его от незаконных посягательств, принуждает как собственных, так и иностранных эксплуатантов к безопасному использованию воздушного пространства, требует от них соблюдения правил и условий выполнения международных полетов над государственной территорией, а с другой - не абсолютизирует права собственности и не делает его недоступным для полетов иностранных воздушных судов. Напротив, как собственник государство заинтересовано в вовлечении собственного воздушного пространства в хозяйственный оборот и получении экономических выгод от использования национального воздушного пространства гражданской авиации. Исходя из своих экономических интересов, практически все государства мира открывают воздушное пространство для международных полетов воздушных судов из других государств на основе международного права и национального закона. Естественным результатом является установление между ними международных воздушных сообщений, которые придают международным полетам стабильность и регулярность. Все это свидетельствует о том, что международные полеты над государственной территорией являются объектом регулирования международным и национальным правом одновременно.

Природа осуществляемой международным воздушным транспортом деятельности такова, что она отвергает суверенное уединение и побуждает государства к коллективным действиям по устранению правовых ограничений и препятствий - неизбежных последствий абсолютизации суверенности. В истории международного воздушного права был определенный период, когда государства увлеченно занимались созданием собственных национальных правил полетов. Вскоре выяснилось, что многообразие этих правил таково, что летать по ним по международным воздушным маршрутам практически невозможно. Вот почему встал вопрос о необходимости единообразия правил полетов, что было возможно достичь только коллективными усилиями в рамках международной организации. Именно такую задачу поставила перед ИКАО Чикагская конвенция 1944 года.

Применительно к ИКАО отношения по выделенным выше группам б) и в) возникают в связи с выработкой стандартов ИКАО в области аэронавигации в широком смысле, т.е. охватывают правила международных полетов по международным воздушным трассам, обслуживание воздушного движения над государственной территорией и за ее пределами, организацию служб поиска и спасания в случае происшествия с воздушным судном, общие принципы расследования авиационных происшествий, предоставление аэронавигационной информации и защиту международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства.

Особую группу составляют отношения государств, связанные с международными полетами за пределами государственной территории. Они подразделяются на отношения по поводу:

а) полетов над исключительной экономической зоной;

б) полетов над открытым морем;

в) полетов над международными проливами;

г) полетов над архипелажными водами;

д) полетов над Антарктикой.

Полеты за пределами государственной территории являются предметом регулирования ст. 12 Чикагской конвенции 1944 г., Конвенции ООН 1982 г. по морскому праву, Конвенции о режиме Черноморских проливов 1936 г. и др.

Приведенная классификация позволяет точно систематизировать нормы, относящиеся к международным полетам, и правильно применить их к регулированию соответствующих межгосударственных отношений.

Кроме того, в зависимости от вида международного полета следует различать отношения между государствами по поводу:

а) регулярных международных полетов;

б) нерегулярных международных полетов.

Данные отношения регулируются прежде всего ст. 5 и 6 Чикагской конвенции, а также двусторонними соглашениями о воздушном сообщении и национальным законодательством.

Свою специфику имеют межгосударственные отношения, возникающие по поводу обеспечения безопасности международных полетов. Речь идет о сотрудничестве государств в области борьбы с угоном и захватом самолетов, создании надежных условий эксплуатации авиационной техники, аэронавигационного обслуживания полетов над государственной территорией и за ее пределами.

Интересные особенности имеют отношения, возникающие в области международных полетов. Мировая практика такова, что вслед за установлением международных воздушных сообщений к практической эксплуатации приступают авиакомпании, которые юридически полностью зависимы от государств. По распоряжению компетентных авиационных органов они получают допуск к работе на международных воздушных линиях, причем их деятельность тщательно контролируется государством. Правовая зависимость международных авиаперевозчиков от своего государства выражается в их обязанности соблюдать межгосударственные правила полетов, прообразом которых выступают стандарты ИКАО, изложенные в приложении 2 "Правила полетов" к Чикагской конвенции. В силу этого между государствами и авиапредприятиями складываются отношения власти и подчинения. Самолеты авиакомпаний не могут летать по своим правилам полетов - эта область является сферой исключительной компетенции государств. Подчинение этим правилам и их строгое соблюдение во время полета считаются главными требованиями международного и национального воздушного права.

Указанный перечень отношений в области международных полетов не является исчерпывающим, да и не может быть таковым. Динамика развития межгосударственных и негосударственных отношений в сфере международных полетов значительно опережает возможности права (как международного, так и внутреннего), которое их регулирует. В связи с этим происходит естественное расширение отношений, являющихся предметом международного воздушного права, а следовательно, изменение его объема и содержания в сторону увеличения.

Другой вид отношений складывается по поводу установления и эксплуатации международных воздушных сообщений и осуществления международных воздушных перевозок.

Первичными являются отношения между государствами по поводу:

а) установления и эксплуатации регулярных международных воздушных сообщений;

б) осуществления нерегулярных международных воздушных сообщений.

Упорядочение этих отношений в рамках двусторонних соглашений о воздушном сообщении включает регулирование отношений, касающихся:

а) предоставления прав на полеты, включая транзитный пролет;

б) предоставления коммерческих "свобод воздуха";

в) назначения и предоставления разрешения на эксплуатацию договорных линий по установленным маршрутам назначенному перевозчику;

г) аннулирования или приостановления действия разрешения на эксплуатацию договорных линий;

д) освобождения от налогов и таможенных пошлин;

е) признания свидетельств летной годности;

ж) предоставления маршрутов;

з) применения тарифов;

и) применения законов и правил;

к) авиационной безопасности;

л) разрешения споров.

Указанный перечень двусторонних отношений, обычно подлежащих регулированию, не является исчерпывающим. На практике между государствами вполне могут возникать (и возникают) отношения, не входящие в этот перечень. Хотя право выступает мощным регулятором упорядочения любых отношений, тем не менее они развиваются очень часто столь интенсивно, что право не успевает за практикой, в силу чего возникают пробелы, "правовые вакуумы", устраняемые во внутреннем праве законодателем, в международном праве - совместными усилиями государств в рамках международного договора. Вследствие этого предметом международного воздушного права выступают не только многосторонние, двусторонние и региональные отношения, подпадающие под его регулирование и уже должным образом урегулированные, но и новые отношения, которые возникли или возникают на международной арене в области международного воздушного транспорта и должны быть соответствующим образом упорядочены. Пример тому - процесс либерализации международного воздушного транспорта, который сложился в 90-е гг. XX в. Под его влиянием в XXI в. происходят значительные изменения в регулировании двусторонних вопросов назначения перевозчиков, предоставления и эксплуатации маршрутов, определения тарифов, устанавливаются зоны "открытого неба" между государствами.

Указанный ранее перечень межгосударственных отношений, возникающих по поводу установления и эксплуатации международных воздушных сообщений, дополняется отношениями, связанными с международными воздушными перевозками, которые весьма специфичны. Сами государства не являются и не выступают в роли перевозчиков в международных воздушных сообщениях. Эту миссию они возлагают на национальных перевозчиков и наделяют их для этого соответствующими полномочиями. Роль государств в международных воздушных перевозках сводится к устранению противоречий в множественности подходов к разрешению вопросов, касающихся правил перевозочной документации, ответственности перевозчика и степени компенсации за вред. Поэтому отношения, которые складываются между государствами в сфере международных воздушных перевозок, возникают по поводу: а) унификации правил документации и обязанностей сторон, касающихся перевозки пассажиров, багажа и груза, и установления единообразных норм в этой области; б) унификации правил ответственности перевозчика и степени компенсации за вред, причиненный при международной воздушной перевозке. Такая унификация была осуществлена сначала Варшавской конвенцией 1929 г., а затем Монреальской конвенцией 1999 г. В эту группу входят отношения, связанные с возмещением за вред, причиненный воздушным судном третьим лицам на поверхности.