Стратегия ЕС в области политического развития в Центральной Азии

Дебаты, как подходить к Центральной Азии, как единому региону, или как к пяти отдельным странам, довольно часто возникали при выработке политики Комиссии. Эта двойственность нашла отражение в схеме с тремя направлениями помощи ТАСИС, принятой в 2002-2006 гг. Специальным Представителем в регионе. В проектах по Направлению 1 усилия явно сосредоточены на стимулировании регионального сотрудничества в области транспорта, энергоснабжения и охраны окружающей среды. Проекты по Направлению 2 имели, однако, своей целью обеспечение «программы … общерегиональной поддержки, осуществляемой посредством привязанных к месту национальных действий» направленной на решение проблемы устойчивого экономического развития, общей для нескольких стран. В рамках проектов по Направлению 3 реализуются программы по сокращению бедности в двух или трех выбранных для этих целей районах. Там же, стр. 20. Практически, большинство проектов ТАСИС в Центральной Азии, как считают, являются проектами в рамках общерегиональной стратегии с ориентацией на отдельные страны, а не, что было бы желательней, - региональными проектами с национальным содержанием. Интервью Крайсис Груп, Брюссель, январь 2006 г.

В связи с реформой всей системы ЕС по оказанию помощи развитию, предполагалось прекращение программы ТАСИС в 2006 г. Однако, учитывая задержку в осуществлении ежегодных Программ действий для каждой страны, финансируемые ТАСИС проекты могут продолжаться до 2011 г. За задержки несут ответственность обе стороны; например, Брюссель одобрил План действий на 2005 г. только в ноябре 2005 г., в то время как Казахстан все еще не одобрял План действий на 2004 г. Туркменистану потребовалось восемнадцать месяцев, чтобы подписать план на 2004 г. В Туркменистане большую часть этого времени не было специального Национального координатора. Интервью Крайсис Груп, Брюссель, 12 января 2006 г. Обеспокоенность проблемами безопасности вызвала приостановку деятельности ТАСИС в Таджикистане с 1998 г. по 2002 г. В ноябре 1997 г. два французских гражданина, работавших в ТАСИС, были похищены боевиками Ризвона Садырова, полевого командира ОТО, который не подчинился условиям мирного договора, подписанного ранее в том же году. Один из них, Карен Ман, был смертельно ранен во время операции по освобождению заложников. См. информационный бюллетень Миссии наблюдателей ООН в Таджикистане (UNMOT), 25 ноября - 8 декабря 1997 г., на сайте www.eurasianet.org/resource/tajikistan/links/unmo6.html (на английском языке). Некоторые европейские чиновники считают, что в связи с плохим пониманием процедур ТАСИС, вследствие их непрозрачности, недостатком политического внимания, уделяемого помощи, или, особенно в случае Казахстана, относительно небольшими размерами финансирования, страны ЦАР тратят много времени для принятия Планов действий. Например, помощь ТАСИС Казахстану и Туркменистану с 2001 г. до 2005 г. составила соответственно всего €22,4 млн и €11,75 млн. Данные предоставлены должностным лицом AIDCO, Брюссель, март 2006 г.

Программа СПЕКА: Специальная программа для стран Центральной Азии (СПЕКА) создана для оказания экономической и технической помощи государствам ЦАР. Формально СПЕКА реализуется под эгидой двух региональных экономических комиссий ООН -- Европейской экономической комиссии (ЕЭК) и Экономической и социальной комиссии для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО).

Фактически СПЕКА является региональной инициативой европейских стран, заинтересованных в распространении геостратегического влияния ЕС на регион Центральной Азии.

BOMCA/CADAP: В январе 2001 г. ЕС запустил программу под названием CADAP (Программа по предотвращению распространения наркотиков в Центральной Азии), направленной на поддержку борьбы с оборотом наркотиков в четырех из пяти центрально-азиатских государств (Туркменистан поначалу не участвовал в этой программе). В 2003 году ЕС начал программу по содействию управлению границами (BOMCA) с целью усиления охраны границ и облегчения легальной торговли и транзита. Данные шаги свидетельствуют о том, что борьба с оборотом наркотиков входит в сферу интересов ЕС и его деятельности, «Стратегия ЕС по борьбе с наркотиками (2005 - 2012 гг.)», Европейский Совет 15074/04, параграф 4 (на английском языке). которые «могут включать отношения с государствами - не членами и соответствующими международными организациями», Там же, параграф 11. И что он будет предусматривать «помощь третьим странам, включая главные страны, в которых производятся наркотики, и через которые они провозятся транзитом, что позволит более эффективно снижать и спрос на наркотики, и поставку наркотиков». Там же, параграф 30.

Затем, в результате объединения двух проектов CADAP и BOMCA в феврале 2004 г., их общий бюджет на 2002-2006 гг. составил €38.5 млн. Хотя средства почти полностью выделяет ЕС, осуществляет эти программы ПРООН (Программа развития ООН), организация, которая также обеспечивает их частичное финансирование. В рамках программы BOMCA также проводятся на регулярной основе политические и юридические консультации, который могут способствовать созданию институционального потенциала. CADAP стремится реализовать подход Центра ЕС по мониторингу оборота наркотиков и наркомании (EUMCDD). Центр ведет борьбу с распространением наркотиков и делает упор на усилении пограничного контроля, обмене информацией, сборе сведений и предотвращении преступной деятельности. Он придает большое значение поставке аппаратуры и обучению персонала в крупнейших аэропортах Центральной Азии, а также морских портах Туркменистана и Казахстана, и помощи Национального агентства по контролю за наркотиками (НАКН). Предполагается, что он будет тесно сотрудничать с другими финансируемыми ТАСИС проектами по борьбе с оборотом наркотиков в Закавказье и в Восточной Европе.

Новые инструменты ЕС для Центральной Азии

В новой Региональной стратегии для Центральной Азии на 2007-2013 гг. и Индикативной программы помощи, в которых детально рассмотрены области сотрудничества, 1 марта 2006 г. Группа поддержки качества взаимных услуг (IQSG) рассмотрела документы и дала им квалифицированное одобрение, при условии включения в них ряда письменных рекомендаций. Комиссия представила документы Рабочей группе ЕС по Восточной Европе и Центральной Азии (COEST), чтобы получить комментарии от государств-членов перед подготовкой перевода их заключительных версий в апреле 2006г. затем, Совет утвердил правила использования новых финансовых инструментов в качестве предварительного условия их внедрения. также сохранен региональный подход за счет того, что содействие региональному сотрудничеству провозглашено приоритетным направлением оказания помощи.

Когда ТАСИС формально завершила свою деятельность в 2007 г., главным новшеством в системе внешней помощи со стороны ЕК стало объединение более чем 30 механизмов финансирования в шесть. Два из них будут применяться к действующим реципиентам помощи от ТАСИС: «Европейские инструменты соседства и партнерства» (ENPI), в отношении Армении, Азербайджана, Грузии, Молдовы и УкраиныБолее подробную информацию о Политике Европейского соседства (ENP) см. на вебсайте Комиссии ENP europa.eu.int/comm/world/enp/policy_en.htm. и «Инструменты сотрудничества по вопросам развития и экономического сотрудничества» (DCECI), в отношении пяти центрально-азиатских стран. Четыре остальных инструмента: подготовка к вступлению в ЕС, обеспечение стабильности, гуманитарная помощь и финансовая помощь в улучшении макроэкономических показателей. Выражается надежда, что объединение всех инструментов Комиссии, которые в настоящее время используются в Центральной Азии, обеспечит большую гибкость и взаимосвязь между проектами.

Сохраняется, однако, неопределенность в вопросе о том, в какой именно форме будет предоставляться помощь со стороны DCECI. Бюджет программы должен быть так или иначе определен, и существует определенное беспокойство по поводу того, что, вследствие технических решений финансирование может быть сокращено на целых 20 - 30%. Интервью Крайсис Груп, Алма-Ата, март 2006 г. Также не ясно, на каких конкретных сферах DCECI сосредоточит свою деятельность, хотя в рамках новой Региональной стратегии на 2007-2013 гг., как ожидается, от 35 до 40% ее бюджета будет выделяться на цели регионального сотрудничества, от 45 до 50% - на сокращение бедности, и 15% - на цели надлежащего управления. По данным Адриана ван дер Меера, op. cit.

Кроме того, сам характер деятельности DCECI связан с риском обострения некоторых политических вопросов. Этот инструмент нарушает официальные связи между Европой и Центральной Азией, которые являлись основой философии ТАСИС, и уравнивает указанные пять стран со всеми другими получателями помощи от ЕС. По мнению европейцев, гордясь своим статусом наследников бывшей сверхдержавы, центрально-азиатские государства часто обижаются, когда их ставят в один ряд с другими частями развивающегося мира, особенно с Африкой, и могут не проявлять ни малейшего энтузиазма в вопросах участия в проектах, которые связывают их с развивающимися странами. Например, недавнее предложение о том, чтобы Кыргызстан присоединился к группе Бедных стран с высоким уровнем внешней задолженности (HIPC), было встречено с негодованием парламентариями, которые опасались негативного воздействия этого шага на имидж страны. Такого рода обостренная чувствительность особенно характерна для Казахстана, который предпочел бы, чтобы его не рассматривали как страну, нуждающуюся в помощи развитию. Казахские должностные лица также с обидой отнеслись к цели сокращения бедности. Комиссия попыталась снять напряжение, заменив эту фразу на подъем жизненного уровня. Интервью Крайсис Груп, Брюссель, январь 2006 г. В целом, однако, такого рода реакция была приглушена, трудно сказать, из-за недостаточного ли понимания деталей предстоящих изменений, общего ли безразличного отношения к проектам ЕС, или их одобрения. Вообще, государственные служащие и дипломаты центрально-азиатских государств имеют слабое представление о механизмах ЕС. Например, начиная с марта 2005 г. кыргызские дипломаты добивались у должностных лиц ЕС предоставления их стране статуса, сходного со статусом Украины, не понимая того, что представляют собой особые отношения между ЕС и Украиной, и, будучи не в состоянии объяснить в деталях то, что они хотят. Интервью Крайсис Груп, Брюссель, январь 2006 г. Исключением является Казахстан, в министерстве иностранных дел которого имеется отдел по сотрудничеству с Европой, включающий референта по европейской интеграции. Интервью Крайсис Груп, Астана, март 2006 г.

Могут быть применены и другие финансовые инструменты помимо DCECI, если ЕС захочет использовать их. Комиссия оставила открытой для Центральной Азии возможность быть включенной в региональные программы «Европейские инструменты соседства и партнерства» (ENPI), особенно по энергетике и транспорту, укрепляя тем самым представление о том, что этот регион находится скорее на краю Европы, чем в сердце Азии.Статья 27, «Предложение Комиссии о правилах, регламентирующих деятельность Инструментов европейского соседства и партнерства», COM 628/2004, 11 октября 2004 г.; Проект Стратегии Европейской Комиссии по Центральной Азии; и интервью Крайсис Груп с должностными лицами Комиссии, январь 2006 г. Существуют возможности и в другом направлении: страны-члены ENP могут участвовать в региональных программах под эгидой DCECI, статья 29, «Предложение о правилах, регламентирующих инструменты финансирования сотрудничества по вопросам развития и экономического сотрудничества», COM 629/2004. Инструмент стабильности мог бы также использоваться для предотвращения конфликтов и для управления и разрешения кризисных ситуаций. Однако Региональная стратегия на 2007-2013 гг. уделяет основное внимание возможным позитивным эффектам для граждан от обезвреживания противопехотных мин или других взрывчатых устройств, а не политическому направлению, которое, с большей вероятностью, может привести к конфликту в регионе.

1.2 Роль и место Центральной Азии во внешнеполитической деятельности ЕС

В результате активизации геополитических и геостратегических процессов в Центральноазиатском регионе существенным образом возросло влияние Европейского Союза. Вопреки отрицанию рядом экспертов тезиса об идущей полным ходом «Большой игре» «Большая игра» (англ. The Great Game) -- распространённый в западной историографии термин, который используется для описания империалистического соперничества («холодной войны») между Британской Империей и Российской Империей за господство в Центральной Азии с 1813 по 1907 годы. Авторство термина «Большая игра» приписывают историку Артуру Конноли. В широкий оборот он был введён британским писателем Редьярдом Киплингом в романе «Ким». в регионе, Центральная Азия давно стала зоной «соперничества и конкурентного сотрудничества великих держав» современности. В их ряду ЕС в силу своих структурных особенностей занимает особое место.

По словам некоторых обозревателей, стремительное изменение международной обстановки в начале 1990-х годов придало новые решительные импульсы процессам интеграции. Принятие в феврале 1992 года в Маастрихте Договора о Европейском Союзе стало одним из важнейших этапов формирования европейского экономического и политического сотрудничества и вывел деятельность ЕС на новые горизонты. С этой даты были зафиксированы качественно новые параметры в политике ЕС, а именно - проведение более активной региональной политики за пределами Европы. Страны ЕС взяли на себя обязательства по осуществлению совместной политики безопасности, развивающей опыт европейского политического сотрудничества и подразумевающей согласование внешнеполитических действий на консенсусной основе.

Первоначально, отдельно как такового юридического документа для сотрудничества ЕС с Центральной Азией не существовало. Центральноазиатский регион тогда рассматривался в контексте СНГ. Юридической базой для налаживания отношений ЕС со странами СНГ служило совместное заявление стран-членов ЕС о признании новых независимых государств на постсоветском пространстве, принятое 31 декабря 1991 года.

Следует также обратить внимание на тот факт, что появление на постсоветском пространстве новых независимых государств поставило Европейский Союз перед необходимостью разработки собственного внешнеполитического подхода на данном направлении. Несмотря на сравнительную географическую удаленность, особое значение для ЕС в этой связи приобрели регионы Центральной Азии и Кавказа как зона энергетических интересов и геостратегической важности.

Сущность политики ЕС в отношении Центральной Азии заключается в выдвижении серии инициатив, ёмко объединяющих в себе мотивы как экономического, так и политического характера.

Изучение периода сотрудничества между ЕС и странами Центральной Азии позволяет выделить три основных этапа в развитии межгосударственных отношений:

Первый этап (c 1992 по 1995 год) характеризуется установлением прямых двусторонних контактов, выработкой взаимных приоритетов и созданием институциональных основ сотрудничества Евросоюза со странами Центральной Азии. Несмотря на восприятие Центральной Азии как периферийного для Европы региона, в 1992-1995 годах в ЕС прилагались усилия по включению ЦА в систему европейской безопасности и предупреждения масштабных этнических конфликтов по линии СБСЕ/ОБСЕ. На основе изучения политической и экономической ситуации в регионе в 1995 году Европейская комиссия приняла доклад «Стратегия Европейского сообщества в отношении государств Центральной Азии», в котором были обозначены приоритеты и задачи ЕС в регионе.

Как полагает профессор политологии Славянского российско-киргизского университета (Бишкек) Нур Омаров, закономерным результатом первого этапа стало подписание в феврале 1996 года Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) с рядом государств (Казахстаном, Киргизией, Узбекистаном), подтвердившее взаимную заинтересованность сторон в дальнейшем укреплении двусторонних контактов. Из-за гражданской войны переговоры о СПС с Таджикистаном были начаты только в 2003 г., а в следующем году соглашение было подписано Нур Омаров, «Зачем Европе Центральная Азия? Бывшие советские республики в свете новой стратегии сотрудничества с ЕС», 30 июня 2008г., на сайте www.centrasia.ru.

СПС устанавливают юридические основания для двустороннего сотрудничества в широком диапазоне направлений, включая торговлю, сближение с законами и стандартами ЕС и улучшение делового и инвестиционного климата, в дополнение к главной задаче развития более тесного экономического сотрудничества. Они создают условия для политического диалога, охватывающего проблемы прав человека, конституционную реформу и события в регионе, хотя специфические особенности сотрудничества в этих областях в данных документах непосредственно не разработаны.

В рамках данного документа диалог между ЕС и страной-партнером осуществляется на министерском уровне, посредством ежегодно созываемого Совета по сотрудничеству, на уровне высокопоставленных сотрудников международных организаций, на ежегодных заседаниях Комитета по сотрудничеству, и на парламентском уровне, в Парламентском комитете по сотрудничеству. Могут быть также созданы подкомитеты в составе экспертов для более сфокусированного обсуждения тех или иных проблем. Форма СПС не учитывала специфику новых государств Центральной Азии. СПС со странами Центральной Азии включают подкомитеты по правосудию и внутренним делам (JHA) и торговле, инвестициям, энергетике и транспорту (TIET).

Второй этап (1996 - первая половина 2007 года) характеризуется переходом к практической реализации основных положений СПС. За этот период наблюдался углубление и активизация двух- и многосторонних связей стран Центральной Азии и ЕС в рамках достигнутых договоренностей.

Более того, на региональном уровне был разработан совместными усилиями ряд проектов, направленных на обеспечение стабильности и укрепление безопасности в регионе Центральной Азии. Это свидетельствует о том, что в период с 1996 по 1999 гг. официальный Брюссель осознал значения Центральной Азии для системы европейской безопасности. По оценкам международных экспертов, к началу 2000 года около 65% наркотиков, нелегально транспортируемых в Западную Европу, проходило по новому «северному», центрально-азиатскому маршруту Нур Омаров, «Зачем Европе Центральная Азия? Бывшие советские республики в свете новой стратегии сотрудничества с ЕС», 30 июня 2008г., на сайте www.centrasia.ru.

После 2000 года наблюдался возрастающий интерес со стороны ЕС к сотрудничеству со странами Центральной Азии не только с точки зрения безопасности. Большую роль в этом сыграли события 11 сентября 2001 года в США, послужившие катализатором многоаспектного сотрудничества как в области безопасности, так и экономического и социального развития, укрепления демократических институтов в странах Центральной Азии. Немаловажен здесь и интерес ЕС к участию в освоении углеводородных ресурсов Каспийско-Кавказского энергетического бассейна, способствовавший возобновлению работ по проекту ТРАСЕКА.

Третий этап (с 2007 г. - по сегодняшний день) связан с принятием Новой Стратегии ЕС по сотрудничеству со странами Центральной Азии, принятой 22 июня 2007 года во время президентства Германии в Евросоюзе. Данный документ рассчитан до 2013 года «The EU and Central Asia: Strategy for a New Partnership», www.auswaertiges-amt.de/diplo/en/Europa/Aussenpolitik/Regionalabkommen/EU-CentralAsia-Strategy.pdf. В рамках данной программы Евросоюз намеревается выделить странам Центральной Азии значительную финансовую помощь (около 750 млн. евро), большая часть из которых была направлена на развитие двусторонних контактов по семи приоритетным направлениям.

По мнению компетентных экспертов, новая стратегия является общим рамочным документом, охватывающим сферы сотрудничества на основе демократии, прав человека и верховенства закона. В документе указано, что ЕС будет использовать как традиционные (институт спецпредставителя ЕС, грантовая помощь и сотрудничество с другими международными организациями), так и инновационные инструменты (внедрение инициатив ЕС в разных сферах и использование формата «углубленного диалога»). В число приоритетных областей входит развитие эффективного государственного управления, укрепление государственных институтов, улучшение инвестиционного климата, реформы в сфере торговой политики. Все программы будут адаптироваться применительно к каждой отдельной стране региона.

Что касается практической вовлеченности ЕС в центрально-азиатском регионе, то ряд западных аналитиков связывают повышение интереса ЕС к Центральной Азии с началом эпохи после событий 11 сентября 2001 года в США. Определялось это рядом причин. Вовлечение Европы в войну в Афганистане и использование территории Центральной Азии силами НАТО создало здесь своего рода плацдарм для укрепления региональных позиций Запада. Европейцам стали ближе возникающие в этом регионе угрозы ЕС и миру, включая растущий экспорт наркотиков из Афганистана.

Значительную роль в формировании интереса ЕС к Центральной Азии сыграла и активизация деятельности Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), в рамках которой Россия и Китай начали устанавливать интеграционные связи с регионом и расширять сотрудничество со странами Центральной Азии. При этом деятельность ШОС рассматривается Западом в первую очередь как стремление России и Китая создать в регионе своего рода противовес влиянию США и Европы.

К тому же, существуют также мнения о том, что в настоящее время геополитическая роль ЕС в Центральной Азии не соответствует его потенциалу. Уровень интереса ЕС к этому региону низок, и Брюссель не смог создать необходимые механизмы для оказания влияния на события в регионе, в котором в недавние годы наблюдаются, главным образом, постепенный рост экономического благосостояния, уровня политических свобод и социального развития и который продолжает сохранять важное стратегическое значение.

Для того, чтобы изменить сложившуюся ситуацию Евросоюз решил отказаться от своей прежней, в значительной степени, неудачной политики, особенно от содействия общерегиональным проектам, и занять более четкую и активную позицию, учитывающую специфику каждого из пяти государств региона. Расширение уровня представительства ЕС, выделение больше средств и придерживание политических идеалов ЕС стали приоритетными направлениями для Брюсселя с целью оказать позитивное воздействие на весь центрально-азиатский регион.

В 1991 году ЕС разработал специальную программу ТАСИС для поддержки перехода к рыночной экономике и содействия укреплению демократии и господства закона на постсоветском пространстве. Эта программа включает значительное число крупных межнациональных проектов по борьбе с оборотом наркотиков, по охране границ и энергоснабжению, которые не приносят существенного эффекта в сопоставлении с затраченными временем и средствами. Несмотря на определенную помощь, оказанную в борьбе с наркоторговлей, перспективы получения незаконным путем прибыли от торговли наркотиками продолжают сводить на «нет» предпринимаемые усилия.

Фактор установления стабильности и способствовать развитию в регионе занимает одно из ключевых мест во внешней политике ЕС. Более того, Брюссель предпринимает ряд активных шагов по усилению своего присутствия и повышению заинтересованности общественности в его институтах, целях и действиях.

Как было отмечено выше, повышенный интерес ЕС к Центральной Азии начал особенно расти после событий 11 сентября 2001 года. Определялось это рядом причин. Вовлечение Европы в войну в Афганистане и использование территории Центральной Азии силами НАТО создало здесь своего рода плацдарм для укрепления региональных позиций Запада. Европейцам стали ближе возникающие в этом регионе угрозы ЕС и миру, включая растущий экспорт наркотиков из Афганистана, значительная часть которых попадала на улицы европейских городов транзитом через Центральную Азию и Россию.

Значение региона также возросло после энергетического ажиотажа со стороны России, а также в результате усиления деятельности в регионе таких организаций исламского фундаментализма, как ИДУ, Хизб-ут-Тахрир, Свободный Туркестан, ставших частью террористической угрозы миру, что заставило обратить более пристальное внимание на эти проблемы.

По признанию европейских исследователей, серьезная и длительная нестабильность в одной из центрально-азиатских стран может привести к опасным последствиям для всего региона. Границы в регионе являются, большей частью, прозрачными и плохо демаркированными, и мало что можно сделать для предотвращения незаконного пересечения границ отдельными лицами или группами лиц. Поскольку в инфраструктурном отношении эти страны все еще в сильной степени зависят друг от друга, волнения в любой из стран могут иметь значительные экономические последствия для других.

Если оставить в стороне гуманитарные проблемы, нестабильность в Центральной Азии может затронуть интересы ЕС и его государств-членов в различных отношениях. Как показал недавний опыт, потенциальной целью иммигрантов является Европа. Имеется также более прямая заинтересованность в обеспечении безопасности в регионе: события в Афганистане, Ираке и в других местах показывают, что неудавшиеся государства (англ., failed states) и хронически нестабильные регионы являются идеальным пристанищем для террористических и преступных групп. «Имеется глобальная заинтересованность в сохранении стабильности в этом регионе», - заявил один европейский наблюдатель. «Центральная Азия мало известна на Западе, потому что она относительно стабильна. Если она станет нестабильной, то она выйдет из тени, и люди спросят, почему мы раньше ничего не предпринимали». Интервью Крайсис Груп, Бишкек, 31 января 2006 г.

В последнее время европейские эксперты начали уделять внимание вопросу улучшения интеграционных процессов между странами Центральной Азии. Большинство местных и американских экспертов ссылаются на опыт объединенной Европы. Вопрос о том, в какой мере опыт ЕС можно было бы применить в Центральной Азии, неоднократно обсуждался на международных конференциях в Ташкенте, Алма-ате и Бишкеке. К сожалению, вывод европейских специалистов достаточно скептичен: возможности использования опыта ЕС весьма ограничены.

Во-первых, ситуации в Европе после второй мировой войны и в Центральной Азии после распада Советского Союза, были абсолютно разные. В Европе идея объединения мирным путем пришла после двух кровопролитных войн, в которых европейские страны утратили свое мировое лидерство. Поэтому стимулы к межгосударственному сотрудничеству и интеграции в послевоенной Европе были сильнее, чем в постсоветской Центральной Азии, где возникли независимые национальные государства.

Во-вторых, европейские страны сознательно пошли на ограничение своего национального суверенитета и установление взаимозависимости. В первую очередь такие страны как ФРГ, Франция и Италия.

В-третьих, интеграция западно-европейских государств, схожих по политическому устройству, во многом была продиктована реалиями «холодной войны» и противостоянием Восточному блоку.

По мнению европейских ученых, только один аспект европейского опыта вполне применим в Центральной Азии - процесс интеграции требует большого терпения и занимает несколько десятилетий. Должно пройти определенное время, для того чтобы властные элиты были бы готовы поделиться частью национального суверенитета в пользу «регионального суверенитета».

В этой связи, европейцы предлагают Центрально-Азиатским странам использовать опыт кооперации других государств Азии, например, АСЕАН. Именно страны Юго-Восточной Азии продемонстрировали высокие темпы экономического развития благодаря авторитарной модернизации и мобилизации ресурсов.

В то же время, европейские ученые указывают на потенциальную опасность, когда региональные организации могут служить элементами «Большой игры» великих держав в регионе. Уже сегодня можно наблюдать столкновение интересов США, России, Китая в Центральной Азии.

В завершении можно суммировать, что роль и место Центральной Азии во внешней политике ЕС не очень значительны. Уровень интереса ЕС к этому региону относительно низок по сравнению с другими регионами, как например, с Ближним Востоком, Восточной Европой или Юго-Восточной Азией.

Несмотря на это, у ЕС имеется несколько преимуществ. Он вообще не вызывает в регионе таких опасений, которые вызваны влиянием США, России или Китая. У него имеется достаточный опыт в помощи некоторым странам бывшего советского блока по обеспечению успешного перехода к демократии и процветанию.

В целом, анализируя основные механизмы и инструменты внешней политики ЕС, можно придти к следующим выводам:

- Брюссель практически не имеет рычагов для оказания влияния на события в центрально-азиатском регионе. Если Европейский Союз намерен что-либо изменить в сложившейся ситуации, то ему следует отказаться от своей, в значительной степени, неудачной политики и занять более четкую и активную позицию, учитывающую специфику каждого из пяти государств региона. Требуется также расширить уровень представительства ЕС, выделять больше финансовых средств и разработать более конкретные программы помощи странам региона, если он намерен оказывать позитивное воздействие на регион.

- в настоящее время ЕС пытается повысить эффективность своих механизмов посредством их преобразования в более тематические и конкретные программы содействия.

ВЫВОДЫ

1. Общая внешняя политика и политика в области безопасности (ОВПБ) Европейского Союза служит для утверждения ЕС в качестве единого субъекта в международных отношениях. Эта задача не имеет прецедентов в истории: никогда еще не удавалось объединить внешние политики отдельных государств с момента их выработки до стадии осуществления, то есть на всем протяжении внешнеполитического процесса.

2. В результате активизации геополитических и геостратегических процессов в Центральноазиатском регионе существенным образом возросло влияние Европейского Союза. Вопреки отрицанию рядом экспертов тезиса об идущей полным ходом «Большой игре» в регионе, Центральная Азия давно стала зоной «соперничества и конкурентного сотрудничества великих держав» современности. В их ряду ЕС в силу своих структурных особенностей занимает особое место.

3. Сущность политики ЕС в отношении Центральной Азии заключается в выдвижении серии инициатив, ёмко объединяющих в себе мотивы как экономического, так и политического характера.

4. Значительную роль в формировании интереса ЕС к Центральной Азии сыграла и активизация деятельности Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), в рамках которой Россия и Китай начали устанавливать интеграционные связи с регионом и расширять сотрудничество со странами Центральной Азии. При этом деятельность ШОС рассматривается Западом в первую очередь как стремление России и Китая создать в регионе своего рода противовес влиянию США и Европы.

5. ЕС имеет ряд преимуществ в сравнении с другими внешними акторами центральноазиатской геополитики. Он вообще не вызывает в регионе таких опасений, которые вызваны влиянием США, России или Китая. У него имеется достаточный опыт в помощи некоторым странам бывшего советского блока по обеспечению успешного перехода к демократии и процветанию.

ГЛАВА - 2. ОЦЕНКА ЕС ОТНОСИТЕЛЬНО ХОДА РЕАЛИЗАЦИИ ОБЩЕСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕФОРМ В СТРАНАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ

2.1 Специфика новой европейской стратегии по отношению Центральной Азии

30 июня 2007 г. в Берлине была представлена Стратегия ЕС по отношению к Центральной Азии за 2007-2013гг. и достаточно положительно воспринята, в частности, в странах, которым этот документ адресован. В духе прежних европейских стратегий, разработанных в отношении России, Украины и Средиземноморья, нынешняя Стратегия является универсальным рамочным документом, очерчивающим сферы возможного практического сотрудничества на основе общепринятых принципов и ценностей, таких как демократия, верховенство закона и права человека. Документ предполагает использование ЕС ряда инструментов, как традиционных (институт спецпредставителя ЕС, механизмы оказания грантовой помощи и сотрудничество с другими международными игроками), так и инновационных, например, внедрение т.н. «инициатив ЕС» в самых разных сферах и использование формата «углубленного диалога», в частности, в сфере прав человека и энергетики.

Конструктивным элементом Стратегии является официальное признание трехуровневого характера политики ЕС к региону: региональный (регион-регион, к примеру, ЕС-ЦА), индивидуальный (регион-страна, к примеру, ЕС-Узбекистан) и двухсторонний подход (страна-страна, к примеру, Германия - Узбекистан), что соответствует просьбам самих стран ЦАР. Реализация такой политики имеет две цели: признание уникальности каждой страны и одновременное развитие региональных проектов с целью укрепления интеграционных связей между странами.

Если с начала 90-х годов страны ЕС акцентировали внимание на развитие двухстороннего подхода в отношении центральноазиатских государств, то с недавнего прошлого, во внешней политике ЕС начал превалировать региональный подход. Основной причиной к этому стало отсутствие единой стратегии, в результате которого, происходило сталкивание интересов различных европейских стран и организаций в Центральной Азии.

Сущность стратегии нового партнерства ЕС 2007-2013. Новая стратегия ЕС по Центральной Азии впервые определяет политические директивы для значительно повышенных обязательств ЕС в Центральной Азии. С помощью этой стратегии ЕС подчеркивает растущее стратегическое значение Центральной Азии, вытекающее из ее географического положения между Европой, Азией, Россией и Южной Азией. С целью поддержки стратегии, на период с 2007 по 2013 гг. ЕС удвоит финансовую помощь, оказываемую странам ЦА (до 750 млн. евро). Дополнительные средства будут предоставлены через двухсторонние программы с государствами-членами ЕС и сотрудничество с международными финансовыми учреждениями.

ЕС и страны ЦА будут вести регулярный диалог на политическом уровне. Впервые такой диалог состоялся в марте 2007 года в Астане. В дальнейшем, прогресс, достигнутый в процессе внедрения данной стратегии, будет рассматриваться как минимум, каждые два года. Первые итоги новой стратегии ЕС по Центральной Азии были обнародованы Советом ЕС в июне 2008 года. В ближайшее время ЕС стремится открыть представительства Комиссии во всех пяти странах ЦА на уровне посла.

ЕС также стремится к конструктивному диалогу с региональными организациями в Центральной Азии. Очевидно, что в этом контексте европейцы придерживаются концепции сотрудничества, а не соперничества, что выражается в намерениях по установлению контактов с такими региональными организациями, как ШОС, ОДКБ и ЕврАзЭС.

Еще одна особенность Стратегии выражается в применении т.н. «усиленного подхода» в ряде сфер сотрудничества, начиная от демократизации и заканчивая вопросами охраны окружающей среды. В рамках этого подхода ЕС принимает на себя обязательства по развитию, поощрению и поддержке достаточно конкретных предложений, в частности, создание единой энергетической системы в регионе.

Весьма примечательной чертой Стратегии является ее неагрессивность. Позитивно и то, что ЕС рассматривает Центральную Азию как один из элементов обеспечения своей безопасности. В этой связи ЕС выгодно иметь на стыке Запада и Востока объединенную, интегрированную и лояльную Центральную Азию, разделяющую европейские ценности. Растущее энергетическое влияние региона и его важнейшее геополитическое расположение также находят свое отражение в интересах ЕС.

С юридической точки зрения стратегии ЕС для третьих стран не являются обязывающими документами, а служат рамками для реализации двусторонних или многосторонних соглашений (например, Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между ЕС и некоторыми странами Центральной Азии).

Одних из центральных мест в стратегии ЕС занимают такие вопросы как права человека, верховенство права, ответственное государственное управление и демократизация. Развитие стабильной политической базы и функционирующих экономических структур зависит от приверженности верховенству права, правам человека, ответственному государственному управлению и развитию прозрачных демократических политических структур. ЕС готов вести диалог по правам человека со всеми центрально-азиатскими государствами. ЕС предоставит средства для разработки «Инициативы по верховенству права» и будет тесно сотрудничать с ОБСЕ и ООН.

Одновременно в рамках данной стратегии ЕС рассматривает молодежь и образование как инвестиции в будущее. Большинство населения Центральной Азии составляют люди возрастом до 25 лет. Хорошее образование - существенная предпосылка для их будущего. Поэтому ЕС и его государства-члены разработают для Центральной Азии «Европейскую инициативу в области образования» с тем, чтобы она содействовала адаптации образовательных систем стран Центральной Азии к потребностям всемирной глобализации. ЕС поддержит развитие региональных образовательных центров и будет тесно сотрудничать с Академией ОБСЕ в Бишкеке.

Содействие экономическому развитию, торговле и инвестициям также являются важными приоритетами. ЕС поддерживает устранение торговых барьеров между странами Центральной Азии и продолжит поддерживать вступление четырех стран Центральной Азии в ВТО, которые на данный момент не являются членами ВТО (кроме Кыргызстана) Кыргызстан стал членом ВТО 20 декабря 1998 года.. ЕС будет поощрять создание регуляторной и институционной базы для улучшения экономического и инвестиционного климата и поддерживать экономическую диверсификацию. Расширение региональной инфраструктуры в сферах транспорта, энергетики и торговли будет способствовать лучшему использованию экономического потенциала Центральной Азии, не в последнюю очередь за счет улучшенного регионального сотрудничества.

ЕС и Центральная Азия разделяют основной интерес к укреплению энергетической безопасности как важного аспекта глобальной безопасности. Кроме нефти, газа и электричества, ключевым аспектом энергетической политики является управление водными ресурсами. Производство и распределение гидроэнергии - ключевой момент в содействии стабильности и процветанию в Центральной Азии и за ее пределами. Увеличение разработки месторождений нефти и газа будет способствовать улучшенным поставкам на мировые рынки. Рыночный подход к прозрачным, стабильным и справедливым основам регулирования гарантирует наилучшие цены и наилучшие возможности для всех заинтересованных сторон. ЕС будет вести регулярный расширенный энергетический диалог относительно энергоносителей со странами Центральной Азии в рамках Бакинской инициативы. 13 ноября 2004 г. благодаря так называемой «Бакинской инициативе» начался диалог между Евросоюзом, причерноморскими и прикаспийскими государствами и их соседями с тем, чтобы углубить партнерство в энергетической сфере. В рамках данной инициативы ЕС хотел бы обеспечить себе поставки энергии, а страны-партнеры Армения, Азербайджан, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Россия, Украина, Узбекистан, Таджикистан, Турция и Туркмения могут положиться на надежного получателя энергопоставок. Все участники «Бакинской инициативы» сообща работают, в частности, над гармонизацией своих энергетических рынков и обеспечением безопасности энергоснабжения. www.europa.eu ЕС будет оказывать политическую поддержку и содействие странам Центральной Азии в развитии нового энергетического транспортного коридора «Каспийское море - Черное море - ЕС».

Кроме этого, Брюссель также заинтересован в сохранении устойчивости в области окружающей среды и водных ресурсов в Центральной Азии. Свободный доступ к водным ресурсам, лесопользование, вопросы, связанные с добычей и транспортировкой энергоресурсов, а также восприимчивость к изменению климата - в этих сферах ЕС будет интенсифицировать сотрудничество со странами Центральной Азии.

Немаловажное значение для ЕС имеет также борьба с общими угрозами и проблемами. Современное управление границами, обеспечивающее открытые и безопасные границы, может упростить торговлю и обмен в данном регионе и, одновременно, способствовать борьбе с региональной преступностью, особенно в сфере международной торговли наркотиками и экстремизма. Миграция является одной из основных глобальных проблем XXІ века. ЕС будет расширять свою поддержку развитию современной системы управления границами в Центральной Азии.

Разнообразие вероисповеданий и многовековых традиций мира и толерантности является ценным наследием Центральной Азии. На этом основании ЕС будет поощрять диалог внутри гражданского общества и уважение свободы вероисповедания.

Стратегия нового партнерства с Центральной Азией стала результатом соответствующей инициативы в рамках германского председательства в Европейском Союзе. Возникает естественный вопрос: что дает Стратегия? После последней волны расширения ЕС в 2004-2007 гг. все сопредельные страны были включены в т.н. Европейскую политику добрососедства (European Neighbourhood Policy), предусматривающую тесное сотрудничество в сферах, представляющих взаимный интерес. Центральная Азия, не имеющая общих границ со странами-членами ЕС, оказалась вне этого формата. Принятием отдельной Стратегии в отношении Центральной Азии Европейский Союз делает попытку наладить более тесное сотрудничество с регионом. Этот документ имеет большое политическое значение и символизирует начало нового этапа сотрудничества между странами Центральной Азии и ЕС, которое уже можно называть полноценным партнерством. Особенно своевременна Стратегия в контексте завершения программы ТАСИС и внедрения нового инструмента по оказанию помощи развитию в Центральной Азии. Некоторое оживление интеграционных процессов в Центральной Азии также гармонично сочетается с принятием Стратегии.

Некоторую громоздкость Стратегии придает ее очевидная приоритетизация сфер сотрудничества, отражающаяся в обеспечении «усиленного подхода» к странам Центральной Азии. Первым приоритетом в ней обозначены права человека, верховенство закона и демократизация, что в полной мере соответствует общеевропейским ценностям и планам ЕС расширять свое «пространство свободы, демократии и законности» за счет новых регионов. С каждым из государств региона ЕС намерен установить диалог по правам человека, что уже осуществлено на практике.

Реализация второй приоритетной сферы, определенно похвальной, но далеко не новой инициативы - инвестиции в молодежь и образование - в течение последних лет сводилась по большому счету к ломке прежней системы и введению механизмов Болонского процесса. Любые усилия в этом направлении будут осложняться с учетом катастрофического состояния образовательной системы, бедственного положения обучающего персонала и отсутствия яркой мотивации у современной молодежи. Для достижения эффективных и успешных результатов в этой сфере необходимы кардинальная образовательная реформа и значительная финансовая, прежде всего, донорская поддержка.

Третья область усиленного внимания ЕС включает экономическое развитие, торговлю и инвестиции. Здесь даже предложенная Европейским Союзом система наибольшего благоприятствования для стран Центральной Азии вряд ли изменит огромный дефицит торгового баланса между двумя регионами в лучшую для нашего региона сторону. Насыщенность европейского рынка товарами собственного производства, протекционистская политика ЕС в отношении импорта сельскохозяйственных товаров, которыми славится центрально-азиатский регион, ставят серьезные барьеры для развития торговли между регионами.

Четвертая сфера приоритетов ЕС - укрепление энергетических и транспортных каналов - определенно наиболее приоритетное направление в списке реальных интересов ЕС в сотрудничестве с Центральной Азией. Под инициативой обеспечения энергетической безопасности скрывается намерение ЕС диверсифицировать поставки энергоносителей из Центральной Азии, прежде всего Каспийского бассейна, на европейские рынки с целью снижения своей энергетической зависимости от России. К сожалению, эти вопросы слишком тесно связаны с геополитическими процессами, что, скорее всего, не позволит в ближайшем будущем надеяться на конструктивный энергетический диалог между ЕС и Центральной Азией.

Пятый приоритет - окружающая среда и водные ресурсы - в принципе содержит выгодные для региона предложения, в частности, по интегрированной политике использования водных ресурсов. При взаимовыгодном осуществлении этого предложения, параллельно с созданием общей энергетической системы, возможно преодоление ряда препятствий для реальной интеграции региона. Однако слишком глубокие противоречия между странами региона и отсутствие единого подхода к этому вопросу не позволят двигаться в этом направлении.

Шестая сфера приоритетов - борьба с общими угрозами и проблемами - возможно, наиболее важна для Центральной Азии. Урегулирование пограничных споров, совместная борьба против экстремизма и наркотрафика и обеспечение общей безопасности в регионе императивны для экономического процветания центрально-азиатских стран. Стабильная Центральная Азия выгодна и для Европейского Союза. Вместе с тем очевидно, что для эффективного вовлечения в регион ЕС придется налаживать связи с региональными организациями по безопасности - ШОС и ОДКБ, с которыми у ЕС, как и у НАТО, нет никаких формальных отношений.

Одним из основных упущений Стратегии является отсутствие требований в предоставлении практических результатов, за исключением упоминания, что Совет ЕС будет рассматривать доклад о прогрессе в 2008 или 2009 году. Возможно, эффективным элементом стала бы привязка реализации Стратегии к ежегодному распределению фондов по оказанию поддержки развитию. Однако, учитывая односторонний характер Стратегии, это не представляется возможным.

Стратегии ЕС для третьих стран не являются обязывающими документами с юридической точки зрения, а служат рамками для реализации двусторонних или многосторонних соглашений (например, Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между ЕС и некоторыми странами Центральной Азии). Несмотря на то, что Стратегия, по сути, является не более чем декларацией о намерениях, документ несет в себе большое политическое значение как отражение повышенного интереса Европейского Союза, уже давно превратившегося в один из наиболее влиятельных силовых полюсов в современном мире.

Стратегия в этом смысле дает еще одну возможность странам региона укрепить партнерство с ЕС и начать процесс региональной интеграции.

Особое внимание Европейского Союза к Центральной Азии не должно оставаться без должного ответа со стороны стран региона. 27 стран-участниц ЕС, для которых подобные стратегии являются руководством к развитию индивидуальных двусторонних связей с третьими странами, могут так же стать более заинтересованными в тесном сотрудничестве. В этом заключается одно из главных преимуществ ЕС в сравнении с такими игроками в Центральной Азии, как Россия, Китай или США.

В условиях экономического и политического транзита в странах одного региона выход из положения может быть найден во взаимной поддержке. Европейский Союз является наглядным примером того, как страны одного региона смогли забыть о разногласиях и амбициях на безусловное лидерство, построив единое пространство во имя будущего своих граждан и будущих поколений.

Важнейшей проблемой политики ЕС в Центральной Азии является поиск регионального партнера и проводника влияния ЕС в регионе. По объективным причинам, наиболее подходящим кандидатом на роль такого партнера европейцы видят Узбекистан и Казахстан. С одной стороны, военно-политические, демографические и геополитические показатели придают Узбекистану особую роль в качестве регионального лидера, способного, как считают в Брюсселе, передать позитивный импульс и другим региональным игрокам. С другой стороны, экономические показатели и интенсивность политического сотрудничества с ЕС, в том числе в рамках ОБСЕ, делают Казахстан не менее важной фигурой политики Запада.

В отношении Кыргызстана ЕС развивает гораздо более острожную политику. Являясь «слабым звеном» как в политическом, так и в экономическом отношении, Кыргызстан представляет собой буферную зону между Афганистаном, Таджикистаном и Казахстаном, что неизбежно отражается на маневренности его политических действий, в том числе и перед лицом ЕС.

Наиболее опасной зоной в Центральной Азии считается Таджикистан. Один из самых низких уровней жизни в мире, вкупе с проблемами уже ставшего хроническим наркотрафика, идущего через территорию Таджикистана, невольно бросают его в объятья исламских радикальных группировок. В качестве контрмеры борьбы с радикализмом страны ЕС традиционно уповают на реализацию демократических реформ в стране. Однако на данный момент режим Эмомали Рахмона предпочитает оставаться в сфере влияния Москвы, предлагающей ему определенные гарантии в обмен на лояльность к политике РФ в Центральной Азии.

Туркменистан вовлечен в орбиту экономических интересов ЕС. Хотя раньше бывший президент С.Ниязов не одобрял политику демократизации и установления режима транспарентности, однако сейчас, экономические выгоды от совместного сотрудничества ЕС и официального Ашхабада в газовой и нефтяной сферах перевешивают разногласия в политических вопросах.

Имея потенциально хорошую промышленную базу, Узбекистан представляется экономически привлекательным для ЕС. Являясь особым игроком на территории Центральной Азии, Европейский Союз сегодня проводит неравнозначную политику в отношении всего региона. Очевиден дисбаланс в соотношении политических и экономических составляющих внешнеполитического курса Брюсселя. Отсутствие внятной внешнеполитической линии внутри ЕС лишает его реальных сил по проникновению в регион на политическом уровне, сводя его действия к деятельности НПО, правозащитных организаций и пропагандистских попыток демократизации обществ.

Слабость политической линии ЕС обусловлена как организационной сложностью, так и неоднородностью состава союза. Недавно вступившие в ЕС страны ориентированы на действия Вашингтона, что на деле приводит к размыванию единой внешнеполитической линии Брюсселя (действия некоторых стран ЕС перед началом вторжения США в Ирак ярко о том свидетельствуют).

Работа Еврокомиссии по линии ТАСИС переориентирована на поддержку демократии и защиту прав человека, установление более тесных контактов с представителями гражданского общества.