Правовые основы журналистики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова

Факультет журналистики

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЖУРНАЛИСТИКИ

Допущено Министерством образования Российской Федерации

в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,

обучающихся по специальности «Журналистика»

Рихтер А.Г.

Издательство Московского университета

2002



Рецензенты:

Ю.М. Батурин, доктор юридических наук,

Е.П. Прохоров, доктор филологических наук.

АНДРЕЙ ГЕОРГИЕВИЧ РИХТЕР - доцент факультета журналистики МГУ, директор Института проблем информационного права, редактор журнала «Законодательство и практика масс-медиа». Имеет высшее филологическое и юридическое образование, кандидат филологических наук. Президент секции права Международной ассоциации исследователей массовых коммуникаций (IAMCR), член Попечительского совета Фонда защиты гласности, член редакционного совета нескольких международных журналов. Автор и редактор более 100 статей и книг, преимущественно о правовых аспектах работы СМИ.

В учебнике последовательно изложены такие аспекты правового регулирования СМИ, как источники законодательства о средствах массовой информации, организация деятельности средства массовой информации, национальная политика в области СМИ, отличия регулирования электронных СМИ от печатных, деятельность СМИ в предвыборный период, интеллектуальная собственность, реклама и свобода слова и др. Материал снабжен списком литературы и вопросами для самоконтроля и обсуждения, а также справочным аппаратом.

Для студентов факультетов и отделений журналистики высших учебных заведений, а также для журналистов, стремящихся повысить уровень правовых знаний.

Благодарим портал Тюменского Государственного Университета и лично доцента Мельницера Г.З. за предоставленную электронную копию книги.



ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава I. ИСТОЧНИКИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

Понятие права

Понятие массово-информационного права

Международные договоры

Рассмотрение дел Европейским Судом по правам человека

Конституция РФ

Законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ

Законодательство субъектов РФ

История принятия Закона о СМИ. Создание правовой базы для частных СМИ

Законодательство о СМИ в зарубежных странах

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава II. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕДАКЦИИ

Основные положения и понятия Закона РФ о СМИ

Учредительный договор и устав редакции

Устав редакции и устав юридического лица

Содержание устава юридического лица и устава редакции

Процедура принятия устава редакции

Как устав редакции мог защитить права журналистов НТВ?

Редакционная независимость на Западе

Трудовые отношения в редакции

Порядок прекращения деятельности СМИ

Становление информационного законодательства в других странах бывшего СССР

Приложение 1. Устав редакции телепрограммы

Приложение 2. Предупреждение МПТР

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ СМИ

Государственная политика в первые постсоветские годы

Система государственной поддержки СМИ в 1996-2001 гг.

Государственная поддержка местной прессы

Законодательство о порядке освещения деятельности органов власти в государственных СМИ

Обязанность властей реагировать на критику в СМИ

Доктрина информационной безопасности

Иностранная собственность на СМИ

Государственная поддержка СМИ в других странах

Система государственных дотаций прессе в Швеции

Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава IV. СВОБОДА ИНФОРМАЦИИ

Право на доступ к информации

Свобода информации - для кого?

Права и обязанности журналистов

Свобода информации и конфиденциальные сведения

Доступ к информации в России

Государственная тайна

Конфиденциальная информация

Алгоритм получения информации

Ответственность за непредоставление информации

Аккредитация

Гласность судопроизводства: права журналиста

Ответственность журналиста за распространение секретной информации

Приложение 1. Положение об аккредитации журналистов

Приложение 2. Документы министерства обороны США

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава V. ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ И РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕЛЕРАДИОВЕЩАНИЯ

Регулирование и контроль телерадиовещания

Лицензирование и ограниченный ресурс частот

Государственные, общественные и частные вещатели

Каким могло бы быть общественное телерадиовещание: неудавшийся опыт Украины

Порядок лицензирования вещателей в России

Приостановление действия и аннулирование лицензии

Кабельное телевидение

Приложение. Сообщение МПТР России о проведении очередного конкурса 27 марта 2002 года

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава VI. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СМИ В ПРЕДВЫБОРНЫЙ ПЕРИОД

Равные права кандидатов

Практика регулирования кампаний в США

Российское избирательное право

Группа А, группа Б и группа В

Порядок агитации

Содержание агитации

Ответственность СМИ и журналистов

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава VII. ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ

Отличия физической собственности от интеллектуальной

Из истории авторского права

Авторское право австралийских аборигенов

Закон РФ «Об авторском праве и смежных правах»

Автор произведения

Правомерное использование произведений

Служебные произведения

Авторское право на интервью

Авторское право на новостное сообщение

Авторские права на программу телепередач

Смежные права

Ответственность

Международные конвенции о защите авторского права

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава VIII. РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕКЛАМЫ

Реклама и свобода массовой информации

История принятия Федерального закона «О рекламе»

Общие положения Закона «О рекламе»

Особенности рекламы в радио- и телепрограммах

Особенности рекламы некоторых видов товаров и услуг

Защита интересов детей

Обязанности и сфера ответственности рекламораспространителя

Зарубежный опыт регулирования рекламы

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава IX. ОГРАНИЧЕНИЯ НА РАСПРОСТРАНЕНИЕ В СМИ ЭРОТИЧЕСКОЙ И ПОРНОГРАФИЧЕСКОЙ ПРОДУКЦИИ

Нормы действующего федерального законодательства

Законодательство субъектов РФ

Проект федерального закона о защите нравственности

Правовое регулирование порнографии в США

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава X. ИНТЕРНЕТ И ЕГО ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Является ли Интернет средством массовой информации?

Статья об «иных СМИ»

Информационная безопасность

Правовое регулирование содержания сообщений

Нарушения авторского права

Нормативное регулирование

Обеспечение доказательств

Принудительное саморегулирование

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава XI. ЗАЩИТА ЧЕСТИ, ДОСТОИНСТВА И ДЕЛОВОЙ РЕПУТАЦИИ

Основные принципы и понятия

Опровержение

Право на ответ

Моральный вред

Деловая репутация

Извинение

Презумпция невиновности

Факт и мнение

Клевета и оскорбление

Освобождение от ответственности

Дело «"Нью-Йорк Таймс" против Салливана»

Решения Европейского суда по правам человека

Приложение. Опровержение

Закрепление прочитанного материала

Литература

Глава XII. НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ ЧАСТНОЙ ЖИЗНИ

Гарантии неприкосновенности частной жизни

Защита общественных интересов

Различия прав на личную жизнь и на честь и достоинство

Скрытая запись

Согласие на распространение сведений

Защита частной жизни в США

Закрепление прочитанного материала

Литература

ВМЕСТО ЗАКЛЮЧЕНИЯ

ВОПРОСЫ ДЛЯ ПИСЬМЕННОГО ЗАЧЁТА

СЛОВАРЬ ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ТЕРМИНОВ

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ



ВВЕДЕНИЕ

Курс по изучению правового регулирования деятельности средств массовой информации предназначен для студентов факультетов и отделений журналистики университетов и других высших учебных заведений России, овладевших основами теории журналистики и других фундаментальных дисциплин. Он должен следовать за курсом по основам российского права.

Цель курса - раскрыть сущность и роль массово-информационного права как совокупности норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с созданием и использованием материалов средств массовой информации (СМИ), а также в связи с созданием, функционированием и закрытием организаций средств массовой информации, с профессиональной деятельностью редакторов и журналистов.

В рамках курса излагаются основные принципы регулирования вопросов свободы слова и печати, нормы, институты и судебные дела в сфере массово-информационного права в России и в странах Запада. Программа включает 12 тем и рассчитана на 36 академических часов лекционных занятий.

Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», принятый 27 декабря 1991 года (далее - Закон о СМИ), устанавливает гарантии и границы свободы массовой информации в стране, формулирует основные понятия для последующих законодательных актов, регулирующих сферу СМИ, являясь для них базовым. Закон определяет средство массовой информации как «периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмму, кинохроникальную программу, иную форму периодического распространения массовой информации». Главными достижениями Закона о СМИ стали запрет цензуры и создание юридических возможностей для учреждения и регистрации не зависящих от партийно-государственной машины газет, журналов, теле- и радиопрограмм, агентств новостей. Этот закон определил процедуру создания и прекращения деятельности СМИ, круг прав и обязанностей журналистов, характер взаимоотношений редакций с гражданами и организациями.

В годы, прошедшие после принятия этой своего рода «конституции» для СМИ, Государственная Дума, Президент и Правительство РФ издали целый ряд других законодательных актов, составивших ткань российского права о средствах массовой информации. Речь идёт о примерно двадцати законах и десятках указов и постановлений, имеющих отношение к журналистской деятельности. Они охватывают сферы авторского права, проведения предвыборных кампаний, рекламы, государственной тайны и др. Процесс законотворчества в области масс-медиа не завершён, в законодательстве остаются незаполненные лакуны, наиболее явными из которых являются регулирование отношений в сфере телерадиовещания, а также доступа к информации.

Появление отечественного законодательства о СМИ породило ряд проблем, связанных с отсутствием традиций и опыта его применения, низкой правовой культурой как журналистов, так и общества в целом.

Знание права, механизма его применения в журналистике, его особенностей, процедуры, тенденций, наконец, собственных прав и обязанностей значительно облегчает профессиональную деятельность работника СМИ, предотвращает нарушения законодательства, которые наносят ущерб не только журналисту и редакции, героям статей и репортажей, но и тысячам читателей и зрителей.

В учебнике большое внимание уделяется тому, как осуществляется правовое регулирование журналистики за рубежом. Знание основ западного права о СМИ важно для понимания демократических тенденций правового регулирования масс-медиа, так как разрабатываемые в России законы нередко лишь переносят на отечественную почву то, что накопили и опробовали страны Запада. Знание западного права имеет также значение в связи с тем, что с 1996 года Российская Федерация является членом Совета Европы и поэтому должна привести своё внутреннее законодательство в соответствие с требованиями и нормами этой международной организации.

Скептически настроенный студент скажет, что законы в нашей стране далеко не всегда исполняются. И он будет прав. Но ситуация обязательно должна измениться. Характерной чертой развитого правового государства является то, что отношения между его гражданами регулируются не силой оружия (как это было в Чикаго 1920-х годов или как происходит в современной России), а контрактом, силу которого подтверждает суд: так проще, спокойнее и безопаснее для всех. Суд же выносит свои решения, исходя из буквы и духа закона.

Правовые основы журналистской деятельности в России созданы. Журналист обязан уже сегодня знать свои права, приучать себя и других подчинять свои действия верховенству закона, популяризировать принципы правового государства. Иного не дано, и наша общая задача - приблизить день, когда существующие нормы начнут работать в полной мере.

Вот почему профессионально подготовленный журналист должен в совершенстве овладеть основами права о СМИ.

Кроме настоящего учебника при изучении дисциплины необходимо обращаться к следующим изданиям:

1. Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации / Ред.-сост. А.Г. Рихтер: Научно-практ. комм. проф. М.А. Федотова. М., 1999. В книге собраны все российские законы, регулирующие те или иные стороны функционирования средств массовой информации (по состоянию на 1 июля 1999 года). Она включает в себя также подробный комментарий к ситуации с правовым регулированием СМИ в России, написанный одним из составителей Закона РФ «О средствах массовой информации» доктором юридических наук профессором М.А. Федотовым.

2. Законодательство о средствах массовой информации: Учебно-практические материалы / Ред.-сост. А.Г. Рихтер. М., 1999. Книга является хрестоматией по изучаемому курсу. В ней приведено большинство из рекомендованных для прочтения материалов. Все они разбиты по темам программы.

3. Законы и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии (сравнительный анализ) / Пер. с англ.; 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. Книга представляет собой осуществлённый в Фонде защиты гласности перевод издания международной правозащитной организации «Артикль 19», названной в честь 19-й статьи Всеобщей декларации прав человека. В 1993 году книга была опубликована на английском языке. Фактически она является подготовленным для ЮНЕСКО сравнительным исследованием состояния со свободой печати в одиннадцати развитых демократиях Запада. В книге есть главы, толкующие соответствующие положения Европейской конвенции о правах человека, законодательство о СМИ Европейского Сообщества. Хотя некоторые из приведённых в ней сведений устарели в связи с изменениями законодательства о СМИ в этих странах, книга служит полезным справочником по зарубежному праву.

4. «Законодательство и практика масс-медиа» («ЗиП»). Ежемесячный журнал. Выпускается в Москве с 1994 года Институтом проблем информационного права (ранее - Центр «Право и СМИ»). В нём публикуются проекты законов, регулирующих деятельность организаций СМИ, комментарии к ним, аналитические материалы, другая полезная информация для журналистов и юристов. Журнал имеет несколько приложений, в том числе по регулированию СМИ в странах бывшего СССР.

Первое и четвертое из перечисленных изданий размещены в Интернете на веб-странице Института проблем информационного права (www.medialaw.ru).

После каждой главы данного учебника приводится литература для обязательного чтения, а также дополнительная литература.

Для прочного усвоения правовых знаний необходимо самостоятельно изучать тексты законодательных актов, юридических комментариев к ним, анализировать специальную литературу и публикации в периодической печати. Желающим расширить свои знания по теме рекомендуются книжные серии: «Журналистика и право» (издаваемая Институтом проблем информационного права) и «Журналистика и закон» (выпускается Фондом защиты гласности).

По прочтении учебника студенты должны усвоить источники правовых норм, содержание ключевых положений Конституции, Гражданского и Уголовного кодексов РФ, законов, имеющих отношение к сфере средств массовой информации, а также уметь защищать свои профессиональные права и популяризовать нормы правового демократического государства.

По завершении курса «Правовые основы журналистики» студенты сдают письменный зачёт по всему материалу. В конце книги приводятся вопросы, предложенные на зачётной работе в МГУ в 2001/02 учебном году.

Учебник составлен в соответствии с программой дисциплины «Правовые основы журналистики» для студентов факультетов и отделений журналистики высших учебных заведений, включенной в 2000 году Министерством образования России как федеральный компонент цикла общепрофессиональных дисциплин государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности «Журналистика».

В основе книги лежит курс лекций, прочитанный автором в 1997-2001 годах на факультете журналистики Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. Большое влияние на содержание лекций и учебника оказали труды авторитетных специалистов в области права СМИ - М.А. Федотова, Ю.М. Батурина, В.Л. Энтина, Э.П. Гаврилова, И.В. Иванова и др. Их работы перечислены в библиографии. В учебнике использованы наработки Института проблем информационного права, статьи и материалы, опубликованные в издаваемых им журнале «ЗиП» и книжной серии «Журналистика и право». Ряд примеров, использованных для иллюстрации тем, взят из мониторингов нарушений прав прессы, которые ведут Фонд защиты гласности и Центр экстремальной журналистики. Многие взгляды на проблемы информационного права, изложенные в учебнике, возникли в результате их обсуждения с коллегами - Г.В. Винокуровым, Ф.Д. Кравченко, В.В. Чернышевым, Я.В. Скляровой, Н.А. Будариной, С.И. Шевердяевым, П.В. Сурковым, М.И. Савинцевой, М.В. Панярской. Важные советы по написанию учебника автор получил от преподавателей факультета журналистики МГУ - профессора Я.Н. Засурского, профессора Е.Л. Вартановой, доцента А.В. Раскина. Путеводителем по информационному праву западных стран послужили труды Монро Прайса, Герберта Терри, Дэвида Голдберга, Питера Круга, Вольфганга Кляйнвехтера, беседы и переписка с этими известными специалистами, коллегами и друзьями. При редактировании текста большую работу проделали Н.С. Морозова, а также редактор Издательства Московского университета Т.М. Ильенко. Всем им автор выражает свою искреннюю признательность.

Настоящее издание является первым учебником по правовым основам журналистики в России. Автор с благодарностью ознакомится с критическими комментариями специалистов и надеется учесть их в дальнейшей работе.



Глава I. ИСТОЧНИКИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

Понятие права

Изучая законодательство о средствах массовой информации, мы должны, прежде всего, разбираться в основных понятиях и принципах юриспруденции, а также знать источники права, их иерархию.

Под правом в субъективном смысле понимается предусмотренная законом либо иным правовым актом возможность лица обладать имущественным или неимущественным благом, действовать в определенной ситуации способом, установленным правовой нормой, или воздержаться от совершения соответствующего действия.

Право в объективном смысле - это система общеобязательных норм (правил поведения), определяющих границы свободы и равенства людей в осуществлении и защите их интересов; норм, закрепленных в законе или ином официальном акте, исполнение которых обеспечивается принудительной силой государства. Право всегда соответствует принятыми в данном обществе устоям социально-экономической, политической и духовной жизни, существующих объективно.

Объективность права означает независимость от воли того или иного лица, или, как говорят юристы, субъекта.

Важной чертой права является то, что его нормы, за исключением обычаев, всегда записаны в законе или в другом официальном акте. Этим актом может быть международный договор, указ, постановление, решение, приказ, иной документ, изданный государственным органом в соответствии с полномочиями этого органа и с необходимой процедурой принятия. Эти акты называют источниками права. В Англии и её бывших колониях источником права может служить судебный прецедент.

Нормы права всегда выражены в официальных актах, имеющих конкретный, унифицированный, строго соподчинённый и общеобязательный для всех членов общества характер. Их исполнение обеспечивается органами государства. В связи права с государством состоит отличие его от правил поведения, существующих в других системах норм (например, нравственных, политических, религиозных, корпоративных).

Содержанием правовых норм является определение прав и обязанностей субъектов в рамках тех или иных общественных отношений. Ссылаясь на них, они могут защищать свои свободы и интересы (например, в суде).

Право, как сказано выше, должно быть закреплено на бумаге. В каждой из цивилизованных стран мира существуют многочисленные тома кодексов и законов. Для того чтобы привести все нормы в систему, была создана структура права, единообразная в большинстве европейских (западных, так называемых «цивилизованных») стран. В нашей стране в годы советской власти наблюдались серьезные отличия от общепринятой системы права. Сейчас Россия постепенно переходит к той системе права, которая существует в континентальной части Европы.

Все тома кодексов и законов можно разделить на две большие группы: публичное и частное право. Публичное право регулирует взаимоотношения государства и граждан, причём эти взаимоотношения строятся по вертикали, т.е. государство посредством права осуществляет свои полномочия по управлению обществом, гражданами. В публичное право входит конституционное право, основой которого является конституция страны. В конституционном праве говорится об основах государственного устройства и управления, границах полномочий различных ветвей и органов власти, о границах полномочий парламента, правительства, президента страны, подтверждаются основные права и свободы граждан, существующие в государстве.

В публичное право входит также уголовное право. В уголовном праве говорится о наказании за преступления, т.е. за те правонарушения, которые имеют антиобщественный характер. Преступления направлены не только и не столько против определенного гражданина, по своей сути они наносят вред всему обществу. Если Карл у Клары украл кораллы, то он совершил правонарушение не только против неё одной, но и антиобщественное правонарушение. Ведь если позволить безнаказанно заниматься, например, воровством, то ущерб будет нанесён всему обществу. И в этом проступок Карла отличается, скажем, от другой ситуации, когда Карл занял деньги, рассчитывая вернуть их в оговоренный срок, но не может этого сделать по тем или иным причинам, а кредитор требует возврата долга. Эта ситуация, как считает право, не носит антиобщественного характера, это уже спор по поводу условий возврата кредита. Итак, уголовное право - это право, имеющее отношение к таким нарушениям норм, которые опасны для общества.

К публичному праву относится также административное право, в котором говорится о различных проступках, связанных с нарушениями правил дорожного движения, пользования транспортом, осуществления трудовой деятельности и др.

В публичное право входит и процессуальное право. Оно регулирует процедуры, по которым осуществляется следствие и наказание за те или иные виды нарушений норм. К публичному праву относят и другие отрасли права, например избирательное право.

Вторую группу законов составляет частное право. Здесь также субъектом права выступает государство, но оно имеет те же права, что и любой другой субъект - человек или организация. В частном праве все его участники действуют на равных. Главной составляющей частного права является гражданское право, которое регулирует все взаимоотношения, касающиеся права собственности (в частное право входят также семейное, трудовое право и др.).

Гражданское право оперирует двумя важными категориями: это физическое и юридическое лицо. Физическое лицо - это гражданин того или иного государства либо лицо без гражданства. У физического лица есть свойства правоспособности и дееспособности, т.е. способность иметь права и нести обязанности, способность самостоятельно приобретать и осуществлять права, возлагать на себя и исполнять обязанности, вытекающие из гражданского права.

Под юридическим лицом понимается любая форма организации людей (компания, предприятие, банк, акционерное или иное общество и т.п.), имеющая необходимые признаки для вступления в гражданские правоотношения. Под этим понимается то, что у такого субъекта есть своё, принадлежащее только ему имущество, а также возможность самостоятельно осуществлять действия для выполнения своих функций. На практике это обычно означает наличие названия, устава, государственной регистрации, счёта в банке, адреса и т.п.

Какое отношение имеет деятельность средств массовой информации, журналистов ко всем этим областям права? В конституционном праве записаны основные права и свободы граждан, в том числе право на получение и распространение информации, что имеет непосредственное отношение к журналистам. В уголовном праве зафиксированы преступления, направленные на воспрепятствование деятельности журналистов, и предусмотрено наказание за них. В гражданском праве говорится о специфике распространения сведений, ущемляющих честь и достоинство. В трудовом праве также существуют нормы, касающиеся журналистов. Избирательное право регламентирует такое направление деятельности СМИ, как участие журналистов в предвыборной кампании и в кампании по проведению референдума. Следовательно, существует возможность объединения всех этих и других норм в особую отрасль права - права средств массовой информации, или массово-информационного права.



Понятие массово-информационного права

Массово-информационное право - явление новое в российском праве. Мнения отечественных юристов о его природе различны. Большинство из них считает, что какого-либо специального права, связанного со средствами массовой информации, вообще не существует, а потому и нет необходимости создавать для них особую отрасль права: пусть СМИ и журналисты живут по тем же законам, что и все остальные.

Другие же (М.А. Федотов, В.Н. Монахов, М.Л. Кудрявцев) полагают, что, хотя до 1990 года в России не было даже законодательства о СМИ, сегодня массово-информационное право имеет право на существование и уже проходит этап своего становления. Повышенная социальная значимость отношений в сфере сбора, производства и распространения массовой информации, наиболее ясно сформулированная в концепции «четвёртой власти», позволяет обособить эту отрасль на основе предмета правового регулирования по аналогии, например, с экологическим или таможенным правом. Отрасль массово-информационного права стала возникать с появлением законов и иных нормативных актов, посвященных соответствующим отношениям. Эти акты обладают определённой спецификой, не позволяющей с полной уверенностью включить их в состав уже существующих отраслей права. Иерархически среди них выделяется главный закон, в соответствии с которым должны издаваться остальные акты, регулирующие данную сферу деятельности. Это - Закон РФ «О средствах массовой информации».

Здесь необходимо провести грань между массово-информационным правом и информационным правом. Последнее также оформилось в отрасль права. Однако информационное право регулирует вопросы создания и использования информационных ресурсов и технологий, прав субъектов, вступающих в информационные отношения в самом широком смысле этого слова. Основным в соответствующей здесь системе законодательства является Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации».

Обособление массовой информации как информации особого рода проводится и в Конституции РФ. В ней говорится как о праве свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, так и о свободе массовой информации. Таким образом, свобода информации и свобода массовой информации обособлены.

Законодательство о массовой информации и о СМИ насчитывает примерно двадцать федеральных законов, десятки законов субъектов федерации, многочисленные указы Президента РФ, постановления Правительства и других органов государственной власти. Особая роль правонарушений с применением СМИ определяется в Гражданском и других кодексах. В них сформулирован ряд новых для права понятий, таких, как свобода массовой информации, массовая информация, средство массовой информации, редакция средства массовой информации, главный редактор, журналист, издатель, распространитель продукции средства массовой информации, регистрация СМИ и т.д. Здесь определены такие принципы, как недопустимость цензуры, возможность ограничения свободы массовой информации только законодательством о СМИ, недопустимость злоупотребления свободой массовой информации. Происходит дифференциация правового регулирования отношений в зависимости от их специфики и особенностей участвующих в них субъектов права. Особое правовое регулирование получает деятельность печатных СМИ, приближается принятие закона, регулирующего деятельность исключительно аудиовизуальных СМИ.

Возникла и новая учебная дисциплина, посвященная правовому регулированию массово-информационных отношений. Она преподаётся на большинстве факультетов и отделений журналистики высших учебных заведений, включена Министерством образования России как федеральный компонент цикла общепрофессиональных дисциплин государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования второго поколения по специальности 021400 «Журналистика». Внедряется эта дисциплина и в юридических вузах.

Это ведёт к формированию соответствующей отрасли науки. Всё большее число диссертаций и монографий по юриспруденции и журналистике посвящено исследованию вопросов массово-информационного права. В этих трудах даётся критический анализ правовых актов и практики их применения, а также исследуются проблемы, связанные с правовым регулированием данной группы общественных отношений. Можно говорить о начале формирования научных школ и научной правовой доктрины.

Таким образом, законодательство о СМИ, сформировавшееся в 1990-е годы как отрасль российского законодательства, в настоящее время перерастает в отрасль права в широком смысле этого понятия.

Международные договоры

Основным источником права в нашей стране являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, соглашения, заключённые и ратифицированные Российской Федерацией.

Об этом говорится в статье 15 Конституции РФ, где нормы международного права признаются составляющими российского права. При возникновении конфликта между нормами международного права и законами, принятыми в Российской Федерации, действуют нормы международного права.

Журналисты должны знать и понимать нормы, по крайней мере, трёх международных документов, касающихся их профессиональной деятельности. Это нормы о свободе информации. Они распространяются не только на журналистов, но журналисты играют особую роль в обеспечении и реализации права каждого на свободу слова и доступ к информации. Свобода массовой информации является важным условием реализации этого права. СМИ предоставляют публичный форум для выражения и обсуждения мнений и содействуют конституционному праву каждого использовать и распространять информацию. Согласно положениям российского законодательства (ст. 38 Закона о СМИ) средства массовой информации обеспечивают конституционное право людей (общества) на информацию.

Почему вопрос права граждан на информацию должен регулироваться международным договором? Не является ли такая «забота» ООН и других подобных организаций вмешательством во внутренние дела страны? Во-первых, международные организации создаются для объединения государств на основе принципов и правил, которые они разделяют. Во-вторых, во всех их документах говорится о праве распространять идеи и информацию независимо от государственных границ, т.е. согласно этим соглашениям государства не должны ограничивать поток информации как внутрь страны, так и за её пределы. Именно поэтому подобные вопросы регулируются межгосударственными соглашениями.

Первым по времени принятия и по значению документом является Всеобщая декларация прав человека, провозглашённая Объединенными Нациями в 1948 году. В статье 19 Декларации передаётся суть свободы информации, В ней говорится: «Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное их выражение; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию любыми средствами, независимо от государственных границ».

Международный пакт о гражданских и политических правах был принят в 1966 году Генеральной Ассамблеей ООН. В нём также есть своя статья 19 о свободе информации, но в ней появляются новые элементы, более подробно, чем во Всеобщей декларации прав человека, объясняющие содержание свободы информации. Появление новых элементов было вызвано тем, что одни государства начали обвинять другие государства в том, что те не позволяют своим гражданам свободно получать и распространять информацию. В ответ последние подняли перед оппонентом вопрос о правомерности защиты своих граждан от пропаганды войны, фашизма, насилия и т.п. Для определения ограничений на свободу информации статья 19 Международного пакта была сформулирована уже более подробно. И хотя в ней тоже сказано, что каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений, право получать и распространять всякого рода информацию и идеи в любой форме (устно, письменно и т.п.), однако здесь же говорится и о том, что пользование этими правами налагает на человека особые обязанности и особую ответственность. Эта особая ответственность заключается в том, что пользование правом на свободу информации может быть ограничено. Но это ограничение должно быть зафиксировано в национальном законе и быть необходимым:

а) для уважения прав и репутации других лиц;

б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.

Кроме того, статья 20 того же Пакта позволяет государству запретить в своих законах пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти, подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию над людьми.

Фактически статьи 19 и 20 не разрешают произвольно ограничивать свободу информации, приняв любой нормативный акт - указ президента, постановление правительства, приказ министра обороны и т.д. Ограничение обязательно должно быть записано в законе, гласно обсуждаемом и демократически принимаемом парламентом.

Статья 19 позволяет ограничивать свободу слова и мнений только в двух случаях. Первый связан с защитой прав и репутации человека, т.е., пользуясь правом на распространение информации, нельзя безнаказанно оскорблять других лиц. Второй случай касается охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения. Свобода самовыражения не даёт права на публикацию государственных секретов, не боясь обвинений, например, в шпионаже; возможность публиковать, предположим, призывы к гражданам Москвы собраться с целью штурмовать стены Кремля, вероятно, будет ограничена; скорее всего, будет наказана и попытка опубликовать в газете рецепт производства наркотиков в домашних условиях или распространять порнографию среди детей. Государство может ограничить такое право, заботясь о здоровье и нравственности населения.

Граждане (в том числе России) вправе использовать правовую помощь Комитета по правам человека ООН (созданного на основании Факультативного протокола от 16 декабря 1966 года к Международному пакту) для пересмотра решений и приговоров, нарушающих, с их точки зрения, положения этого Пакта. Мнения Комитета хотя и принимаются во внимание, но не являются обязательными для судебных, прокурорских, следственных и других государственных органов РФ.

Третий документ, который нужно знать журналисту, - это Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Этот документ является основным законом для государств - членов Совета Европы. В Совет Европы входят все государства Европы, за исключением Белоруссии, Боснии и Герцеговины, Югославии и Монако. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод ратифицирована Россией и вступила в силу для нее 5 мая 1998 г. Россия приняла на себя обязательства защищать права, установленные Конвенцией, в том числе право на свободу выражения и информации. Конвенция имеет силу основного закона для судебного органа, который называется Европейский Суд по правам человека (ЕСГТЧ). Российская Федерация признала юрисдикцию Европейского Суда по правам человека (который функционирует на основании части 2 Конвенции) обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда такое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации. То есть Россия признала применимость внутри страны прецедентного права ЕСПЧ.

Статья 10 («Свобода выражения мнения») Европейской конвенции гласит:

«1. Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.

2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определёнными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия»

Как видим, свобода информации, идей и мнений может быть ограничена и в соответствии с Европейской конвенцией. Более того, список ограничений в ней даже шире, чем в Международном пакте о гражданских и политических правах. При этом особое внимание необходимо обратить на то, что указанные ограничения свободы, перечисленные в части 2 Конвенции, могут происходить только в случаях, если это:

а) предусмотрено в национальном законе и

б) обосновано необходимостью развития демократии в обществе.

Таким образом, даже если законы государства ограничивают эти свободы, власти должны доказать, что сделано это в интересах демократии.

Нормы Европейской конвенции трактуются решениями Европейского Суда по правам человека, которые создают базу прецедентов для всех государств-участников. Разумеется, решение Суда обязаны выполнять только стороны по спору. Но и для других государств-участников подход в правоприменении и выводы по применению и толкованию норм Конвенции должны служить ориентиром в основных принципах разрешения споров в аналогичных правоотношениях.

Рассмотрение дел Европейским Судом по правам человека

Европейский Суд по правам человека - главный орган по контролю за исполнением положений Европейской конвенции и осуществлению надзора за соблюдением её норм посредством рассмотрения жалоб конкретных лиц против государств-участников. Задача Суда - не заменять компетентных национальных судей, но проверять, соответствуют ли выносимые ими решения статьям Конвенции (в том числе ст. 10).

В своих решениях Европейский Суд по правам человека (находится в г. Страсбурге) может обязать конкретное государство - члена Совета Европы либо пересмотреть то или иное судебное решение, либо изменить ту или иную норму национального законодательства. И это не существующая только на словах возможность, а реальная практика. Европейский Суд многократно заставлял пересматривать судебные решения и изменять закон, если они противоречили Европейской конвенции о защите прав человека.

Практика Европейского Суда по правам человека в применении и толковании статьи 10 Европейской конвенции уникальна с точки зрения многогранности правоотношений, которые были предметом его рассмотрения в последние десятилетия, последовательностью и принципиальностью его позиций.

Жалобы в ЕСПЧ подаются, если все возможности защиты в своей стране исчерпаны. Для России это означает, что в Европейский Суд можно обращаться уже после рассмотрения дела во второй инстанции. Право на подачу жалоб в ЕСПЧ гарантировано статьей 46 (ч. 3) Конституции РФ: использовав все внутригосударственные средства правовой защиты, каждый вправе обратиться в соответствующие межгосударственные инстанции по защите прав и свобод человека, созданные в соответствии с международными договорами, ратифицированными Российской Федерацией. К ним относится и Европейский Суд по правам человека.

Лишь в одном случае, связанном с Россией, этот суд вынес решение (май 2002 г.). В 2000 году еще на предварительном этапе процедуры рассмотрения жалоб Европейским Судом было отклонено около тысячи российских жалоб без подробной мотивации, в основном в силу того, что они не были связаны собственно с Конвенцией. По состоянию на начало 2001 года предварительную стадию прошли 46 жалоб из РФ. В основном это жалобы на отсутствие возможности получить решение суда (30%); на несправедливые решения по социальным вопросам: получение пенсий, других выплат, процентов по счетам (17%); на неисполнение судебных решений (13%); на неудовлетворительные условия содержания в тюрьме (10%). Шесть из них впоследствии были отклонены в связи с тем, что в ходе процесса коммуникации с РФ (т.е. уточнения у государства-обидчика обстоятельств дела) выяснились факты совершения действий по пересмотру судебных решений или достижению мировых соглашений. Что же касается остальных жалоб, то, если на конкретные предложения ЕСПЧ найти компромисс и заключить мировые соглашения не будет положительной реакции сторон, суд примет решения по существу.

Решения ЕСПЧ важны для толкования положений Европейской конвенции, в том числе и нормы статьи 10. Одно из ключевых и в то же время неопределённых понятий этой статьи - обоснование ограничения свободы необходимостью в целях демократии. Суд разъяснил, что понятие «необходимое» в статье 10 (ч. 2) не сводится к таким значениям, как «разрешённое», «обыкновенное», «полезное», «рассудительное», «желаемое», а соответствует по смыслу «безотлагательной общественной потребности»[1] Дело «Санди Таймс».[1]. Из решений суда также следует, что необходимость в интересах демократии определяется следующими принципами:

а) ограничение свободы должно быть узким и пропорциональным необходимости удовлетворения законного общественного интереса;

б) для применения ограничения как «необходимого» недостаточно только его связи с перечнем причин для возможных ограничений, указанных в статье 10 (ч. 2). Здесь не может быть общего правила, и каждое ограничение должно рассматриваться отдельно, с учетом конкретных обстоятельств[2] Дело «Толстой-Милославский».[2].

По словам Европейского Суда, «свобода выражения являет собой одну из важнейших основ (демократического. - А.Р.) общества, одно из основных условий его прогресса и развития каждого человека... Это касается не только той "информации" и тех "идей", которые считаются необидными или воспринимаются с одобрением или безразличием, но и тех, которые оскорбляют, шокируют или раздражают государство или какую-то часть населения. Таковы требования плюрализма, толерантности и широты взглядов, без которых "демократическое общество" невозможно».

Конституция РФ

Вторыми в иерархии источников права стоят конституция и федеральные конституционные законы. Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституция РФ возглавляет всю систему российских источников права. Остальные законы и подзаконные акты не могут противоречить её нормам. В Конституции определены общие начала (принципы) правового регулирования в стране. На основе одной или нескольких её статей складывается целая отрасль законодательства или права.

Так, для законодательства о СМИ основополагающее значение имеет статья 29. Она состоит из пяти частей.

Первая часть статьи 29 самая лаконичная: «Каждому гарантируется свобода мысли и слова».

Что включает в себя эта формулировка? Все права, которые записаны в Конституции, можно разделить на права, предоставляемые каждому, и права, предоставляемые только гражданам Российской Федерации. К последним относятся, например, право избирать и быть избранным, право на жилище и некоторые другие. Те же права, которые предоставляются каждому, получает любой человек, вне зависимости от того, какое у него гражданство и есть ли оно у него вообще. К ним относятся и права, записанные в частях 1 и 4 статьи 29. Иначе говоря, тот, кто оказывается на территории Российской Федерации, попадает в поле действия Конституции РФ, получает право на свободу слова и мысли. Этим положением подчёркивается тот факт, что свобода мысли и слова составляют право, которое мы имеем с рождения. Государство не смеет вмешиваться в эту сферу без особой на то причины, не оно дало нам это право, и оно не может у нас его забрать. Свобода мысли и слова - это естественное, неотъемлемое право человека. Под свободой мысли понимается гарантия невмешательства в процесс формирования собственных мнений и убеждений человека. Этот процесс может быть скрытым от других, но может стать и открытым, когда возникает потребность передать свои мысли другим людям. Для осуществления этой потребности человек обладает свободой слова, устного или печатного. Свобода слова - признак демократического режима, который заинтересован в равном участии всех граждан в обсуждении и решении насущных проблем общества и государства.

Вторая часть статьи 29 во многом повторяет Международный пакт о гражданских и политических правах и другие международные договоры. В ней говорится: «Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства». Этот запрет подкреплён конкретными видами ответственности за его нарушение, установленными, в частности, Уголовным кодексом РФ (ст. 136, 280, 282, 354). Ответственность эта вполне реальна. Так, по статье 282 УК «Разжигание межнациональной розни» был осуждён редактор московской газеты «Русские ведомости» за публикацию в 1995 году статьи «Катехизис еврея». Суд обязал его уплатить штраф и лишил права заниматься журналистской деятельностью в течение нескольких лет.

Третья часть статьи 29 гласит: «Никто не может быть принуждён к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них». Эта норма означает, что, даже если вы заблуждаетесь, никто не может принуждать вас к изменению своих мнений и убеждений. Эту норму обязаны соблюдать все: органы государственной власти (в том числе суды), органы местного самоуправления, политические партии и организации, их должностные лица, все члены общества. Если, например, вы считаете, что коммунизм хуже фашизма, - это ваше мнение, и никто не вправе заставлять вас отказаться от своей точки зрения, изменить её. Вы можете сделать это только по собственному выбору в процессе познания, дискуссии, обсуждения различных мнений. Данное положение Конституции РФ имеет важное практическое значение (см. гл. XI настоящего учебника).

Четвертая часть статьи 29 раскрывает суть свободы информации: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Как видим, к элементам свободы, уже известным нам по международным соглашениям, добавлены новые: «передавать» и «производить». Интересно заметить, что разницу между понятиями «передавать» и «распространять» информацию определить нелегко. По крайней мере, ни в одном из комментариев к Конституции РФ она не объяснена. Право человека свободно искать и получать информацию предполагает общедоступность и открытость источников информации, и прежде всего органов государственной власти, общественных объединений, органов местного самоуправления. Важным, но не единственным способом получения и распространения информации являются средства массовой информации. Все эти действия должны осуществляться без нарушений законодательства о СМИ, о политической и иной общественной деятельности и т.п.

«Перечень сведений, составляющих государственную тайну, - говорится далее в четвертой части статьи, - определяется федеральным законом». Эта норма будет рассмотрена нами в главе IV «Свобода информации», заметим лишь здесь, что такой закон существует в РФ с июля 1993 г.

Наконец, в пятой части статьи 29 читаем: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается». Свобода массовой информации гарантируется далеко не во всех конституциях стран мира. В этом отношении Конституция РФ является, скорее, исключением, чем правилом. Конституция говорит о свободе массовой информации, а не о свободе средств массовой информации. Речь идет о свободе распространять любые сведения через СМИ, а не о праве средств массовой информации заниматься чем угодно. Гарантии свободы массовой информации состоят в плюрализме собственности на СМИ, недопустимости их монополизации в руках государства или нескольких частных владельцев, в идеологическом и политическом многообразии распространяемой массовой информации.

Конституция РФ запрещает цензуру. В соответствии со статьей 3 Закона о СМИ под цензурой понимается требование со стороны государственных органов власти либо их должностных лиц предварительного согласования предназначенных для распространения сообщений и материалов. Формулировка этой статьи позволяет относить к цензуре и наложение запрета на распространение сообщений и материалов или их отдельных частей. Причём последнее представляет собой правонарушение, за которое предусмотрена конкретная административная ответственность (ст. 13.16 «Воспрепятствование распространению продукции средства массовой информации» КоАП РФ).

Здесь важно понимать, что в юридическом смысле цензура может быть только предварительной. В смысле закона, а не в обыденном понимании она всегда может быть только государственной. Цензура со стороны редактора или частного владельца СМИ, политических партий, церкви и т.д. таковой с точки зрения права не является и, стало быть, не запрещена.

Несмотря на конституционный запрет, в России всё же зафиксированы случаи цензуры. Так, в Саратове в местный выпуск газеты «Известия» в государственной типографии была внесена цензурная правка в статью, содержащую критику в адрес губернатора области. Есть факты ареста милицией тиражей неугодных газет, в частности в Санкт-Петербурге; перекрывание вещания на регион неугодных центральных телеканалов (как это было в Башкортостане); введение обязанности для городской газеты согласовывать с властями все публикуемые материалы о деятельности городской думы и администрации (в Приморье); попытки не допустить распространения в России той или иной литературы (например, доклада одной из зарубежных правозащитных организаций в Москве). По утверждению генерального секретаря Союза журналистов России Игоря Яковенко, за 1999 год зафиксировано 157 фактов цензуры. Несмотря на обращения в Генеральную прокуратуру и к Президенту как гаранту Конституции РФ, ни по одному из них виновные не были выявлены и не понесли наказания.

...