Правовые основы журналистики

К сожалению, в ходе реорганизации аппарата Администрации Президента летом 2000 года Судебная палата по информационным спорам была фактически упразднена. В настоящее время в стране не существует органа, способного выполнять её функции.



Закрепление прочитанного материала

1. Чем государственная политика в области СМИ может отличаться от национальной политики?

2. Этично ли для средств массовой информации просить государство о предоставлении им льгот, или это скомпрометирует их независимость?

3. В чём необходимость Закона «О порядке освещения деятельности органов государственной власти...» в российских условиях? Возможен ли такой закон в западной стране? Обоснуйте свой ответ.

4. Какое отношение антимонопольное законодательство может иметь к расценкам конкретного СМИ на распространение рекламы?

5. Как бы вы сформулировали содержание соглашений о совместной деятельности изданий? Применимы ли такие соглашения к российской реальности?

6. Чем доктрина отличается от закона?

7. В чём вы видите угрозы для своей личной информационной безопасности?

8. Существуют ли информационные угрозы для России как государства? Если да, то в чем они выражаются?

9. Чем международное информационное сотрудничество отличается от информационной войны? Приведите примеры из современной истории.

10. В чём логика существующих ограничений иностранной собственности на СМИ в России? Насколько эффективны принимаемые законодательные меры?

11. Чем уникален для России опыт Судебной палаты по информационным спорам?



Литература

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ

Закон РФ «О СМИ». Ст. 2-8, 7, 19-3.

Федеральный закон «Об экономической поддержке районных (городских) газет». Ст. 1-7.

Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации: Науч. -практ. комм. проф. М.А. Федотова. М., 1999. С. 337-348, 417-430.

Кравченко Ф.Д. Обзор Доктрины информационной безопасности // ЗиП. 2000. № 11. С. 3-7.

Вартанова Е.Л., Балытников В.В. и др. Государственная поддержка СМИ в регионах России и за рубежом // ЗиП. 1997. № 2. С. 3-17.

Законы и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии / Пер. с англ.; 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. С. 161-162, 181-182, 190-191.

Закон о поддержке районных газет, «дремавший» четыре года, должен вот-вот заработать: Комментарий Центра «Право и СМИ» // ЗиП. 2000. № 1. С. 33-34.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ

Правовое регулирование концентрации и прозрачности СМИ. М., 2000.

Прохоров Е.П. Призрачность бытия: государственная политика в сфере СМИ // ЗиП. 1997. № 9. С. 1-3.

Шевердяев С.Н. Система федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения в области массовой информации, информатизации и телекоммуникаций // ЗиП. 1998. № 11. С. 7-18.

Европейская конвенция о трансграничном телевидении (1989 г., в редакции 1998 г.) // ЗиП. 1998. № 9-10. С. 3-13.

Современное право средств массовой информации в США / Ред. А.Г. Рихтер. М., 1997. С. 117-150.

Решения СПИС: http://www.asergo.nm.ru/court/index.htm.



Глава IV. СВОБОДА ИНФОРМАЦИИ

Право на доступ к информации

Право человека на поиск и получение информации от государственных органов - одно из относительно новых прав, оно не является столь же древним и священным, как право на жизнь, свободу мысли, право голосовать и быть избранными. О нём как о праве на доступ к информации впервые настойчиво заговорили только в 40-50-е годы XX века.

Само это право было сформулировано западными философами и политологами, которые объясняли необходимость его закрепления за людьми следующими важными обстоятельствами. Во-первых, право на доступ к информации вытекает из священного в любом демократическом государстве права, основы основ демократии - права на свободные выборы. Своё основное демократическое право граждане осуществляют раз в два-три года посредством голосования, после чего представители народа управляют делами государства. Для того чтобы право на выборы осуществлялось действительно свободно, осознанно и демократично, у избирателя перед голосованием должен сформироваться определённый кругозор, помогающий выбрать нужного ему кандидата. В свою очередь, для того чтобы осознанно сделать свой выбор, избирателю нужна достоверная информация о кандидатах, скажем данные о результатах работы нынешних депутатов, если он собирается голосовать за них вновь, сведения о деятельности мэра, президента и т.п. Следовательно, информация о деятельности государственных органов чрезвычайно важна для граждан, с тем чтобы они могли осуществлять осознанный здравый выбор и голосование.

Важность достоверного информирования населения о деятельности государства осознанным голосованием не исчерпывается. Известно, что таинственность и засекреченность работы органов власти, порядка принятия тех или иных решений вызывают подозрительность у людей в отношении самих властей. Недоверие общества затрудняет реализацию этих решений, лишает власти возможности рассчитывать на сознательность граждан. Следовательно, во-вторых, в интересах самих властей быть максимально открытыми для общества.

Третий главный посыл заключается в том, что вся важная информация, о которой идёт речь, право на доступ к которой должен быть у граждан, - это информация государственная, т.е. информация, собранная различными государственными органами, начиная от органов регистрации рождения, брака, водительских прав и кончая национальными службами безопасности. Такая информация не просто собрана этими органами, она собрана ими на деньги налогоплательщиков. Государственные учреждения не занимаются бизнесом, а лишь тратят деньги, получаемые из бюджета, который, как известно, формируется в основном за счет денег налогоплательщиков. Информация не должна принадлежать архиву министерства или мэрии, она принадлежит всем, потому что ни министр, ни мэр не платили за неё из своего собственного кармана. Поэтому они не вправе эту информацию приватизировать, присваивать, продавать, обменивать и т.д. Стало быть, если за сбор и хранение информации платят рядовые граждане, то они вправе знакомиться с тем, на что потрачены их деньги. В этом, кстати, состоит принципиальное отличие государственной (общественной) информации от коммерческой, а также от персональных данных, для сбора которых бюджетные средства не тратились.

Вот три основных посыла, которые широко использовали активисты движения за свободу доступа к информации в Западной Европе и Северной Америке в начале 50-х годов XX века. Это движение увенчалось успехом, и, начиная с конца 1960-х годов право на свободу поиска и получения информации от государственных органов было закреплено в законодательстве США, затем Канады, Новой Зеландии, Австралии, других стран Запада. Причём это право стало почти столь же священным, как и право на свободу печати и массовой информации. Впоследствии, уже в 1990-е годы, оно было подтверждено и в отношении информации, хранящейся в международных организациях, например Европейского Союза.

Свобода информации - для кого?

При формулировании права на доступ к информации возникла важная дилемма: если власти готовы делиться информацией, то кому они должны её предоставлять - всем желающим или, прежде всего, журналистам, с тем чтобы они в свою очередь распространяли общественно важную информацию дальше через СМИ? Если пресса - это «сторожевой пес» (популярный в западных демократиях образ), то он и должен «обходить все окрестности», остальные же пусть ему доверятся. Возникшая очень серьёзная дилемма не нашла одинакового разрешения во всех странах. Действительно, решить её непросто. Законодательство США говорит о том, что право на доступ к информации есть у каждого, у журналистов нет дополнительных прав для её получения. В Западной Европе право каждого гражданина на доступ к информации гарантируют конституции Австрии, Голландии и Швеции. В Австрии и Швеции все государственные документы находятся в общественном доступе, если нет закона, который однозначно делает из этого правила исключение. При этом в Австрии, даже если запрашивается документ из числа «исключённых», власти обязаны рассмотреть баланс между интересами государства и запрашивающего информацию лица и принять справедливое решение. В Голландии чётко оговорены сферы, в которых государство вправе закрывать информацию: сохранение целостности страны; государственная безопасность; персональные данные, переданные владельцами властям при условии сохранения их в тайне.

В других странах, наоборот, говорят о соответствующем, привилегированном положении журналистов и редакций средств массовой информации. Через СМИ все граждане осуществляют своё право на поиск и получение информации. Об этом, например, записано в ст. 5 Основного закона ФРГ и в конституции Испании. Не случайно именно в Германии и Испании журналисты приравнены к врачам и адвокатам и имеют право на сохранение «профессиональной тайны».

По последнему пути пошло и российское законодательство. Журналист в нашей стране традиционно имеет больше прав в доступе к государственным информационным ресурсам, чем рядовой гражданин. Это положение косвенно закреплено в законодательстве. В российском Законе о СМИ, в статье 38 («Право на получение информации»), сказано: «...граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц». Другими словами, граждане «имеют право», но - через средства массовой информации. Статья 39 того же закона, детализируя процедуру реализации права редакции на получение информации о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц, фактически предоставляет журналистам права, которых нет у остальных граждан, и предполагает получение обществом информации именно через СМИ.

Возникает теоретический спор между сторонниками предоставления такого права всем гражданам и теми, кто считает, что это право нужно дать, прежде всего, журналистам. Первые утверждают, что у журналистов не должно быть привилегий и если существует право на доступ к информации, то оно должно распространяться на всех. Сторонники другой точки зрения считают, что если все граждане получат право требовать любую информацию, то органы власти только и будут делать, что отвечать на их запросы. Кроме того, существуют ситуации, когда всем желающим просто нельзя предоставить доступ к информации (например, пропускать всех граждан в определённые учреждения), но можно сделать исключение для их представителей - журналистов. В качестве примера обычно приводят ситуации с исправительными и лечебными заведениями: так, если существуют сведения о том, что в какой-либо тюрьме нарушаются санитарные нормы, то пропустить в тюрьму всех желающих проверить, как обстоит дело на самом деле, невозможно, разрешат войти только журналистам. Речь может идти и о других ситуациях, например, когда в тесный зал суда, в зал заседаний правительства или другого органа власти можно допустить только журналиста.

Опасность создания привилегий для представителей СМИ заключается в том, что чем больше прав получает любая группа людей (в нашем случае - журналисты) по сравнению с остальными, тем больше она несёт и обязанностей. Так, военнослужащий имеет право носить оружие, и это предоставляет ему больше прав по сравнению с другими. Но право носить оружие предполагает и обязанность в определенных ситуациях применять это оружие. Или, например, член Государственной Думы имеет привилегии, пользуется депутатской неприкосновенностью. Но, с другой стороны, ему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью. Практически любое право, которое выделяет одну группу лиц по сравнению с другими, влечёт за собой определённые ответственность и обязанности. Поэтому право предоставить дополнительные возможности средствам массовой информации и журналистам получать информацию от государственных органов, естественно, ведёт к требованию, чтобы журналисты эту информацию непременно публиковали. Если журналисты получают в отличие от других граждан информацию о повседневной деятельности, к примеру, городской управы, то почему бы ни обязать их использовать такую привилегию для службы обществу и публиковать в своих газетах все отчеты о заседаниях управы?

Права и обязанности журналистов

Определение круга прав и обязанностей журналистов является одним из важнейших элементов российского законодательства о средствах массовой информации, так как объём этих прав и обязанностей говорит о сути профессиональной деятельности работников СМИ. Как мы говорили, специфика профессии журналиста позволяет ему пользоваться правами, недоступными для других граждан, но это влечёт за собой и обязанность исполнять общественный долг. О большинстве из этих прав и обязанностей речь пойдёт в последующих главах, здесь мы остановимся лишь на некоторых из них, которые представляются особенно важными в контексте настоящей главы.

Первая обязанность - сохранение в тайне источника информации. Это один из основных профессиональных принципов, смысл которого заключается в следующем. Достоянием общественной свободы является то, что люди могут безбоязненно сообщать о социально значимых вещах и событиях в средствах массовой информации, а также обсуждать подобные события в СМИ, - даже если информация включает сведения о неблаговидных поступках и поведении самих информаторов. При этом дискуссия в СМИ имеет большую общественную значимость, чем непосредственное нахождение и осуждение виновных. Введение такой нормы предоставляет защиту как гражданину, который, разглашая информацию, уже не опасается за свою судьбу и благополучие, так и журналисту - от несвойственной ему роли агента государственных органов охраны правопорядка.

На первый взгляд эта норма противоречит положениям статьи 56 Уголовно-процессуального кодекса РФ. В статье даётся перечень лиц, не подлежащих допросу в качестве свидетелей (адвокат, священнослужитель и др.), в который не входят работники СМИ. Но существование этого перечня не исключает возможности иных случаев освобождения от обязанности давать свидетельские показания. Такая возможность прямо предусмотрена Конституцией РФ (ч. 2 ст. 51), которая позволяет преодолеть указанное противоречие между нормами Закона о СМИ и УПК РФ.

Закон о СМИ гласит, что журналист, редакция СМИ не вправе разглашать источник информации и называть лицо, предоставившее сведения с условием неразглашения его имени (ч. 2 ст. 41 и п. 4 ч. 1 ст. 49). Это обязанность. Исключением являются случаи поступления соответствующих требований от суда в связи с находящимся в его производстве делом. В соответствии с Законом о СМИ журналист не вправе разглашать имя источника ни по требованию милиции, ни по требованию прокуратуры, ни по требованию Федеральной службы безопасности, но он обязан сделать это по требованию суда в связи с рассматриваемым этим судом делом.

Второе право журналиста, которому соответствует схожая обязанность, - соблюдение достоверности информации. Журналист, с одной стороны, имеет право проверять достоверность сообщаемой ему информации (п. 8 ч. 1 ст. 47 Закона о СМИ), с другой - он обязан убедиться в достоверности информации до её распространения (п. 2 ч. 1 ст. 49). Последнее фактически означает, что журналист отвечает за каждое слово, написанное в статье или прозвучавшее в телерадиопередаче, если он готовил распространённый материал.

Право проверять сообщаемую журналисту информацию является тем принципом, который позволяет ему требовать ответа на запрос, посещать государственные органы и организации, быть принятым должностными лицами, получать доступ к документам и материалам, производить записи, посещать места стихийных бедствий и катастроф, обладать другими правами, специально оговоренными в Законе о СМИ (ст. 47).

Обязанность всесторонней проверки распространяемой информации в свою очередь лежит в основе социально ответственной журналистики, на страже прав которой и стоит законодательство о СМИ. При этом не имеет никакого значения, идет ли речь о статье под рубрикой «Слухи» или о материале на полосе новостей. Вся информация должна быть достоверной (или, по крайней мере, не должна затрагивать ничьих прав и интересов). Журналист не может сказать в телевизионной программе что-то вроде следующего: «...все мы знаем, что мэр нашего города является честнейшим человеком, который заботится о судьбе горожан, следит за чистотой и порядком в городе. И хотя на прошлой неделе на центральном рынке старухи стали распространять нелепые слухи, о том, что уважаемый мэр берёт по субботам взятки со своих подчиненных, зарабатывая при этом несметное количество денег для строительства своей дачи, мы все прекрасно понимаем, что это - совершеннейшая глупость, чепуха, и никто не должен в неё верить». С той самой секунды, как эти слова прозвучат в эфире, будут опубликованы в газете и т.п., к журналисту можно предъявлять судебный иск, можно привлекать к ответственности как его самого, так и редакцию и т.д. Все ссылки на то, что это слухи, что журналист сам в них не верит, и никто в них не поверит, суд не обязан принимать во внимание.

В связи с этим следует остановиться на использовании несовершенного вида глагола в статье Закона о СМИ «Обязанности журналиста»: «Журналист обязан проверять достоверность сообщаемой им информации» - именно проверять (но не проверить). Законодатель, видимо, употребил глагол в форме несовершенного вида не случайно. Журналисты не имеют возможности досконально проверить достоверность тех или иных фактов в отличие от работников органов дознания, следствия, прокуратуры, суда. Они не могут проводить графологические и иные экспертизы, устраивать очные ставки, организовывать другие следственные мероприятия для определения подлинности документов и истинности чьих-то слов. То есть результаты проводимых журналистами проверок во многих случаях не смогут на 100% подтвердить достоверность той информации, которую они намерены распространять. Однако это не означает, что журналисты должны верить всему на слово; они обязаны предпринять всё, что в их силах, для проверки достоверности информации. Эти действия, как правило, сводятся к опросу объективно настроенных очевидцев событий, получению ответов на официальные запросы информации, поискам в архивах и т.п.



Свобода информации и конфиденциальные сведения

В связи с проблемой доступа к информационным ресурсам возникает вопрос: к какой именно информации необходимо допускать любого гражданина, а к какой - только журналистов? (Как было сказано раньше, речь идёт об информации, которую собирают государственные, муниципальные и подобные органы на средства налогоплательщиков.)

Означает ли это, что вся государственная информация должна быть предоставлена либо журналистам, либо гражданам? Очевидно, что нет, так как существуют так называемые чувствительные зоны, информацию о которых государство, конечно же, не будет широко распространять или передавать всем желающим. Это в первую очередь военные секреты, а также определённые сведения о внешнеполитической деятельности государства, некоторые экономические, финансовые и другие показатели развития государства.

Кроме такой информации государственные органы собирают большое количество данных о гражданах и их коммерческой деятельности. Например, таможенное управление имеет сведения о всех грузах, которые перевозятся через государственную границу. Чтобы узнать действительное экономическое положение конкурирующей фирмы, занимающейся импортом-экспортом, достаточно было бы обратиться в государственное таможенное управление и получить там информацию о поступлениях или отправках её грузов через границу. Это позволило бы составить точную картину о том, каков истинный объём работ этой фирмы, чем она торгует, так как в государственных документах всё это подробно зафиксировано. Естественно, что большинство компаний не хотело бы, чтобы распространялась подобная информация.

Однако сказанное отнюдь не означает, что если эта информация не предоставляется, то её никак нельзя получить. Это означает лишь то, что государство охраняет тайну информации. Но, тем не менее, как известно, журналист может найти какого-нибудь служащего в компетентных органах, который по дружбе или в силу собственных интересов (например, за деньги) предоставит ту информацию, которую по закону он предоставлять не должен. Что происходит в такой ситуации? Вправе ли государство наказывать журналиста за распространение тайной информации?

Даже если распространение тех или иных сведений карается по закону, в большинстве западных стран журналисты не несут реальной ответственности за публикацию любой информации, охраняемой государством. И, уж конечно, государство, узнав о планах газеты опубликовать секретные сведения, не вправе осуществлять цензуру и запрещать распространение этой информации. В США, например, Верховный суд еще в 1931 году принял решение («Нир против Миннесоты»), по которому счёл возможным предотвращать оглашение информации о передвижении американских войск во время войны, а также сведений, являющихся прямым подстрекательством к насилию, свержению правительства или содержащих явную угрозу правам обвиняемых на справедливый суд. Однако в этих целях цензура может осуществляться только по решению самого Верховного суда США, при этом на практике ни в первом, ни во втором случаях суд таких решений не принимал.

Имевший место факт, когда суд отказался принимать подобное решение, вошёл в анналы борьбы за свободу массовой информации. Это дело о «документах Пентагона». В начале 1971 года бывший сотрудник министерства обороны США Дэниэл Элсберг (впоследствии осуждённый за разглашение государственной тайны) передал журналистам газеты «Нью-Йорк Таймс» фотокопии 47-томного исследования вовлечения США в войну во Вьетнаме. Три месяца в редакции изучали документы, и 13 июня 1971 года газета вышла с первой разоблачительной статьёй из серии «Вьетнамский архив». В тот же день генеральный прокурор (он же министр юстиции) США направил в газету телеграмму, требуя немедленно прекратить публикацию секретных материалов, ссылаясь на то, что она наносит «непоправимый ущерб интересам обороны США». «Нью-Йорк Таймс» проигнорировала призыв прокурора, сопроводив вторую статью из этой серии следующим редакционным комментарием: «Впервые за всю историю Республики генеральный прокурор США пытается остановить обнародование документов, которые он сам не читал, о войне, которая официально таковой не объявлена». Тогда генеральная прокуратура обратилась в окружной суд г. Нью-Йорка с просьбой экстренно приостановить публикацию документов до проведения судебного разбирательства. Такое распоряжение было вынесено судьёй уже 15 июня того же года. Исполнив решение суда, редакция, однако, передала вёрстку следующей статьи в газету «Вашингтон пост», которая сразу же её и опубликовала. После аналогичной процедуры приостановления публикации судом в Вашингтоне продолжение серии статей подхватила «Бостон глоб», а затем и другие газеты страны. Дело принял к рассмотрению Верховный суд США, который вынес решение уже 30 июня. В суде представители правительства утверждали, что публикация архива показала бы слабость и нерешительность властей в применении военной силы, их сомнения в поддержке союзников по НАТО, а это поставило бы США под угрозу возможной ядерной войны с СССР. Однако, основываясь на прецеденте «Нир против Миннесоты», Верховный суд США признал, что правительство не смогло «самым серьёзным образом доказать необходимость введения ограничения на свободу печати», и отменил цензурные решения районных судов. Интересно, что за такое решение проголосовали 6 из 9 судей, но даже эти шесть человек колебались в своём мнении. Так, признавая право правительства на сохранение государственной тайны, они предлагали властям возбудить дело против журналистов по Закону о шпионаже 1917 года. Решение по делу о «документах Пентагона», как и последующее за ним дело журнала «Прогрессив» (1979), имело революционное значение в обеспечении прав и привилегий журналистов.

Что же касается наказания за уже распространённую государственную тайну, то сегодня в США единственный вид информации, за разглашение которой журналист, несомненно, будет нести ответственность, - это сведения о секретных агентах, т.е. сведения, указывающие на личность агентов, которые работают внутри страны или за её пределами, но «под прикрытием».

Кстати, так называемые «законы о привилегиях журналистов» (shield laws), действующие в большинстве штатов Америки, защищают право работников СМИ не разглашать источники получаемой ими конфиденциальной информации во всех либо, по крайней мере, в гражданских делах. В уголовных делах суд может обязать разгласить такой источник, только если это необходимо для защиты обвиняемого либо если обвинение докажет, что речь идет о «серьёзной преступной деятельности», для раскрытия виновных в которой не обойтись без скрываемых журналистом источников. Привилегии включают и запрет правоохранительным органам обыскивать редакции и другие места работы журналиста.

Не вдаваясь более в подробности того, как обстоит дело в каждой из западных стран, можно с уверенностью сказать, что общая тенденция заключается в значительном уменьшении сферы действительно охраняемых государством секретов. На это есть две основные причины. Первая состоит в расширении признания и поддержки общественного движения за свободу информации. Многие убеждены, что чем больше граждане будут знать, тем лучше будет для общества, даже если при этом пострадает национальная безопасность. Вторая причина заключается в том, что всё сложнее становится удерживать распространение информации технологически. Даже если журналистам запретят публиковать определённые сведения в газетах, а издателям - в книгах, то и в этом случае все желающие смогут с ними ознакомиться через Интернет.

Доступ к информации в России

Какова ситуация в нашей стране? Как известно, и в Конституции РФ, и в Законе «О средствах массовой информации» говорится о праве каждого на поиск информации. Имея это неотъемлемое право, человек, тем не менее, сталкивается с целым рядом серьёзных препятствий. Большинство из них носит неправовой характер, не имея никакого отношения к законам.

Первая причина, по которой доступ к информации бывает закрыт, имеет исключительно психологический характер. Государственные чиновники, проработавшие в тех или иных учреждениях не один десяток лет, не привыкли делиться информацией хотя бы в силу того, что ещё со старых времён они помнят: почти вся информация, собираемая государством, имеет закрытый характер и без особой надобности передавать её гражданам или журналистам просто не принято. Возможно, что на эту ситуацию повлияет решение, принятое в июле 2001 года российским Правительством. В соответствии с ним каждое из федеральных министерств и ведомств обязано было до конца года обзавестись веб-сайтом и обеспечить постоянное обновление информации на нём. Именно по интенсивности этого обновления будет оцениваться работа того или иного министерства. «В случае, если в течение суток информация на сайте не была обновлена, значит, в течение этого дня ведомство не работало», - сказал тогда заместитель председателя аппарата Правительства РФ Алексей Волин. Создание правительственных и министерских сайтов не финансируется из бюджета.

Вторая причина имеет менее глубокие корни и связана со странным представлением чиновников о рыночной экономике. Многие из них считают, что даже если они сами не платили за ту или иную информацию, то один лишь факт того, что она находится у них в руках, даёт им право этой информацией торговать. И порой они готовы предоставить посторонним лицам возможность получить эту информацию за хорошие деньги.

Ещё одна причина - экономическая - связана с тем, что информационные ресурсы накапливаются годами и на их классификацию, создание соответствующих условий хранения, как правило, не хватает средств. Поэтому иногда чиновник и рад бы предоставить информацию, но не знает, где она находится, а для того же, чтобы её найти, потребуются недели.

В связи с этим необходимо отметить, что в России уже много лет разрабатывается специальный закон о праве граждан на поиск и получение информации, подобно тем, которые существуют в странах Запада. Ещё в конце 1980-х годов обсуждался Закон о гласности, как он тогда назывался. Почти через десять лет, в 1997 году, законопроект «О праве на информацию» был официально внесён Президентом РФ в Государственную Думу в качестве приоритетной инициативы. Проект - что неслыханно для непринятых актов! - был опубликован в правительственной «Российской газете» и в том же году принят в первом чтении (до второго он так и не дошёл). Переработанный после первого чтения документ (с новым названием «О праве на доступ к информации») уже мало интересовал депутатов, да и Президент забыл о собственной инициативе. Более того, правительство высказало возражения по причине отсутствия финансово-экономического обоснования к законопроекту. В декабре 2000 года Дума вернула его на стадию первого чтения и тут же отклонила. Обычно так поступают для того, чтобы открыть дверь концептуально новому варианту законопроекта. И действительно, в мае 2001 года Комитет по информационной политике подготовил к первому чтению законопроект «О праве на информацию в Российской Федерации». Данный проект устанавливает условия и порядок реализации права на информацию как права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию на территории России. Его действие должно распространяться на: физических и юридических лиц независимо от формы собственности и организационной формы, органы государственной власти и местного самоуправления. Реализацию этого права обеспечивают: обязанность государственных органов и органов местного самоуправления публиковать принятые ими правовые акты; обязанность органов и организаций доводить до всеобщего сведения информацию о своей деятельности и правовом статусе, а также информировать граждан в тех случаях, когда распространение информации может предотвратить угрозу жизни или здоровью граждан. Органы и организации должны предоставлять информацию для ознакомления по просьбе (запросу) обратившегося, давать разъяснения и выдавать копии.

Законопроект содержит перечень случаев, при которых информация не подлежит предоставлению в целях защиты интересов личности, общества, государства от её распространения. Одной из важнейших гарантий реализации права на информацию является бесплатное предоставление информации, затрагивающей права и свободы личности обратившегося.

Государственная тайна

Государство вправе охранять свои секреты от журналистов. В мире существует ряд приёмов защиты и охраны определённого набора сведений. Однако, определяя список охраняемой от печати информации, следует иметь в виду приоритет интересов личности и общества. При чрезмерном сокрытии государственной информации скрываются и допущенные властями ошибки, что приводит к новым промахам в управлении страной. В демократическом государстве должен существовать контроль общества за всеми сторонами деятельности государства через специальные комитеты и комиссии национального органа законодательной власти и местных органов самоуправления.

Принятый в 1995 году российский Закон «Об информации, информатизации и защите информации» подразделяет информацию с ограниченным доступом на: 1) информацию, отнесённую к государственной тайне, и 2) конфиденциальную информацию (ст. 10). Первая в соответствии с Законом «О государственной тайне» 1993 года содержит «защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которой может нанести ущерб безопасности Российской Федерации» (ст. 2).

Статья 5 этого Закона перечисляет категории сведений, которые отнесены к государственной тайне. К ним относятся:

1. Сведения в военной области:

* о содержании стратегических и оперативных планов, документов боевого управления по подготовке и проведению операций, стратегическому, оперативному и мобилизационному развёртыванию Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, предусмотренных Федеральным законом «Об обороне» от 24 апреля 1996 г., № 61-ФЗ, их боевой и мобилизационной готовности, о создании и об использовании мобилизационных ресурсов;

* о планах строительства Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск Российской Федерации, о направлениях развития вооружения и военной техники, о содержании и результатах выполнения целевых программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию и модернизации образцов вооружения и военной техники;

* о разработке, технологии, производстве, об объёмах производства, о хранении, об утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов, используемых в ядерных боеприпасах, о технических средствах и (или) методах защиты ядерных боеприпасов от несанкционированного применения, а также о ядерных энергетических и специальных физических установках оборонного значения;

* о тактико-технических характеристиках и возможностях боевого применения образцов вооружения и военной техники, о свойствах, рецептурах или технологиях производства новых видов ракетного топлива или взрывчатых веществ военного назначения;

* о дислокации, назначении, степени готовности, защищённости режимных и особо важных объектов, об их проектировании, строительстве и эксплуатации, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов;

* о дислокации, действительных наименованиях, об организационной структуре, о вооружении, численности войск и состоянии их боевого обеспечения, а также о военно-политической и (или) оперативной обстановке.

Здесь необходимо упомянуть и то, что в соответствии с Федеральным законом «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (от 6 февраля 1997 года) в интересах личной безопасности военнослужащих внутренних войск и членов их семей не допускается распространение в средствах массовой информации сведений о местах дислокации или о передислокации соединений и воинских частей внутренних войск, а также сведений о военнослужащих внутренних войск, принимавших участие в пресечении деятельности вооружённых преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп, а также сведений о членах их семей. Там же говорится, что «информация о служебно-боевой деятельности соединений, воинских частей (подразделений), военных образовательных учреждений высшего профессионального образования и учреждений внутренних войск» может предоставляться только с разрешения командира соответствующего соединения, части или подразделения, начальника образовательного или иного учреждения внутренних войск в порядке, определяемом министром внутренних дел РФ (ст. 30 «Гарантии личной безопасности военнослужащих внутренних войск и членов их семей»).

2. Сведения в области экономики, науки и техники:

* о содержании планов подготовки Российской Федерации и её отдельных регионов к возможным военным действиям, о мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и ремонту вооружения и военной техники, об объёмах производства, поставок, о запасах стратегических видов сырья и материалов, а также о размещении, фактических размерах и об использовании государственных материальных резервов;

* об использовании инфраструктуры Российской Федерации в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства;

* о силах и средствах гражданской обороны, о дислокации, предназначении и степени защищённости объектов административного управления, о степени обеспечения безопасности населения, о функционировании транспорта и связи в Российской Федерации в целях обеспечения безопасности государства;

* об объёмах, о планах (заданиях) государственного оборонного заказа, о выпуске и поставках (в денежном или натуральном выражении) вооружения, военной техники и другой оборонной продукции, о наличии и наращивании мощностей по их выпуску, о связях предприятий по кооперации, о разработчиках или об изготовителях указанных вооружения, военной техники и другой оборонной продукции;

* о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, об опытно-конструкторских, о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства;

* об объёмах запасов, добычи, передачи и потребления платины, металлов платиновой группы, природных алмазов, а также об объёмах других стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации (по списку, определяемому Правительством Российской Федерации).

3. Сведения в области внешней политики и экономики:

* о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;

* о финансовой политике в отношении иностранных государств (за исключением обобщённых показателей по внешней задолженности), а также о финансовой или денежно-кредитной деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства.

4. Сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности:

* о силах, средствах, об источниках, о методах, планах и результатах разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;

* о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную, контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность;

* об организации, о силах, средствах и методах обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;

* о системе президентской, правительственной, шифрованной, в том числе кодированной и засекреченной, связи, о шифрах, о разработке, об изготовлении шифров и обеспечении ими, о методах и средствах анализа шифровальных средств и средств специальной защиты, об информационно-аналитических системах специального назначения;

* о методах и средствах защиты секретной информации;

* об организации и о фактическом состоянии защиты государственной тайны;

* о защите Государственной границы Российской Федерации, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

* о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением обороны, безопасности государства и правоохранительной деятельности в Российской Федерации;

* о подготовке кадров, раскрывающие мероприятия, проводимые в целях обеспечения безопасности государства.

В соответствии с Законом «О государственной тайне» 30 ноября 1995 года Президент России подписал указ «О перечне сведений, отнесённых к государственной тайне», который, по сути, детализирует позиции статьи 5 этого Закона. Данный перечень уже составляет 25 страниц. В указе имеется список министерств, которым разрешается под своим контролем ограничивать доступ к определенной ведомственной информации. Они должны сформировать собственные перечни сведений, составляющих государственную тайну. Перечень Министерства обороны, например, включает в себя общие категории информации, число и объем которых значительно превышают перечни, определённые указом и законом о гостайне. Сам список, утверждённый приказом № 055 министра, изданным в 1996 году, никогда не был опубликован и представляет собой секретную информацию.

С другой стороны, статья 7 указанного Закона, а также часть 3 статьи 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливают перечень сведений, которые не подлежат засекречиванию. Должностные лица, принявшие решения о засекречивании перечисленных в ней сведений, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причинённого обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Граждане вправе обжаловать такие решения в суде. Засекречиванию не подлежат следующие сведения:

* о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

* о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;

* о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

* о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

* о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах РФ;

* о состоянии здоровья высших должностных лиц РФ;

* о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

Конфиденциальная информация

Конфиденциальная информация представляет собой сведения, доступ к которым ограничен с целью соблюдения прав и законных интересов физических или юридических лиц, являющихся их владельцами, источниками или субъектами. В России пока не существует законов о коммерческой и служебной тайне, а также о персональных данных. Наиболее подробный перечень сведений конфиденциального характера утверждён Указом Президента РФ от 6 марта 1997 года (№ 188). К ним относятся следующие сведения:

* о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением данных, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях;

* составляющие тайну следствия и судопроизводства;

* служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (служебная тайна);

* связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и т.д.);

* связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (коммерческая тайна);

* о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.

О защите тайны частной жизни мы будем говорить в главе XII этой книги. Тайну следствия необходимо соблюдать в интересах поиска преступников, защиты свидетелей; распространение данных предварительного следствия влечёт за собой уголовную ответственность по ст. 139 УК РФ. Что касается тайны судопроизводства, то речь здесь идёт о тайне закрытых для публики судебных процессов (см. об этом далее) и предшествующих вынесению решения или приговора судебных совещаний судей или присяжных заседателей (ст. 298 и 341 УПК РФ).

Служебная и коммерческая тайны определяются пунктом 1 статьи 139 ГК РФ как информация, имеющая действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу её неизвестности для посторонних, к ней нет свободного (неограниченного) доступа, и обладатель подобной информации принимает меры к охране её конфиденциальности. Примером могут служить сведения о счетах и вкладах клиентов банка. Существует Постановление Правительства РФ от 5 декабря 1991 года (№35) «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну», в соответствии с которым открытыми должны быть сведения:

* необходимые для проверки правильности исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей;

* о численности, составе работающих, их заработной плате и условиях;

* о наличии свободных рабочих мест и некоторые другие.

Алгоритм получения информации

На сегодняшний день отношения по доступу журналистов к информации, находящейся в ведении государства, регламентированы в Законе «О средствах массовой информации» и в Законе «Об информации, информатизации и защите информации». В них установлена процедура подачи запроса и получения редакцией информации. Однако использование этой процедуры влечёт за собой ряд проблем, речь о которых пойдёт ниже.

Статья 39 Закона о СМИ говорит об обязанности руководителей государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц отвечать на запрос редакции на получение информации. Конституция РФ, принятая в 1993 году, через два года после Закона о СМИ, предусмотрела создание органов местного самоуправления (городские, районные, сельские думы, собрания и т.п., мэрии), которые не входят в вертикаль государственных органов власти. Однако по смыслу (но не по букве) Закона о СМИ, а также в соответствии с частью 3 статьи 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» от ответа на запрос не должны уклоняться и органы местного самоуправления. К общественным объединениям по закону (ч. 1 ст. 2 ФЗ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 года) не относятся религиозные организации, а также коммерческие организации и создаваемые ими некоммерческие союзы и ассоциации.

Следует заметить, что до недавнего времени в одном из субъектов РФ, Башкирии, права средств массовой информации трактовались в этом отношении шире, нежели федеральным законодательством. С 1992 по 2001 год статья «Запрос информации» Кодекса Республики Башкортостан о средствах массовой информации устанавливала обязанность «негосударственных организаций, учреждений и предприятий... и их должностных лиц предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам их редакций...» Как видим, данное положение содержало новеллу, обязывающую негосударственные организации предоставлять информацию по запросам редакций. За рубежом на сегодняшний день схожая норма существует только в праве Южно-Африканской Республики, в Законе 2000 года «О содействии в доступе к информации».

Кроме законов о СМИ и «Об информации, информатизации и защите информации» существует ряд других актов, которые требуют от чиновников предоставления обществу информации. Например, Основы законодательства Российской Федерации о здоровье граждан (1993) в статье 19 предписывают информировать о факторах, влияющих на здоровье граждан, и предоставлять всем желающим экологическую информацию.

Закон РФ «О банках и банковской деятельности» (1990) требует от любой кредитной организации предоставлять как клиентам, так и другим лицам копии лицензий на осуществление банковских операций, копии иных обязательных разрешений, выданных ей, а также ежемесячные бухгалтерские балансы за текущий год (ст. 8). В той же статье говорится, что головная кредитная организация банковской группы, управляющая компания банковского холдинга обязаны ежегодно публиковать свои консолидированные бухгалтерские отчёты и консолидированные отчёты о прибылях и убытках после подтверждения их достоверности заключением аудитора.

Федеральный закон «Об акционерных обществах» (1995) содержит статью 92 «Обязательное раскрытие обществом информации», в соответствии с которой ОАО обязано обнародовать свой годовой отчёт, годовую бухгалтерскую отчётность, информацию о проведении общего собрания акционеров, а также иные сведения, определяемые федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Обязательное раскрытие информации акционерным обществом, в том числе и закрытым обществом, в случае публичного размещения им облигаций или иных ценных бумаг осуществляется в объёме и порядке, установленными тем же органом исполнительной власти, например Постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 20 апреля 1998 г. (№ 9) «Об утверждении положения о порядке и объёме раскрытия информации открытыми акционерными обществами при размещении акций и ценных бумаг, конвертируемых в акции, путём подписки».

Эти нормы зачастую не применяются, а средства массовой информации и журналисты порой не знают о своих правах в этой области либо не умеют ими воспользоваться. Но проблема заключается не столько в этом, сколько в том, что не предусмотрена реальная ответственность за не предоставление информации.

Рассмотрим теперь сам алгоритм действий журналиста, запрашивающего информацию из государственных информационных ресурсов (см. схему ниже).

Первый этап этого алгоритма - подготовка запроса. По Закону о СМИ запрос подаётся либо в устной, либо в письменной форме, но на практике к запросам в устной форме серьёзно не относятся и на них не отвечают. Более того, некоторые фазы алгоритма (уведомление об отсрочке или отказе) возможны лишь при условии письменного запроса на получение информации.

АЛГОРИТМ ПОЛУЧЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ ПО ПИСЬМЕННОМУ ЗАПРОСУ РЕДАКЦИИ

ПОДГОТОВКА ЗАПРОСА
- Адресовать руководителю государственного органа (организации), общественного объединения или в соответствующую пресс-службу (ст. 39 ЗоСМИ). - Запрос должен касаться деятельности этих государственных органов (организаций), общественных объединений и их должностных лиц (Ст. 39 ЗоСМИ). - Подписать запрос у редактора (зам. редактора) (ст. 39 ЗоСМИ). - Обосновывать необходимость получения информации не требуется (ч. 1 ст. 12 ЗоИ)
Направление запроса редакцией. Получение запроса адресатом
ОЖИДАНИЕ ОТВЕТА
До 3 дней (срок, в который должно быть направлено в СМИ уведомление об отсрочке или об отказе с указанием причины) (ст. 40 Закона о СМИ)	До 7 дней (срок, в который должна быть предоставлена информация) (ст. 39 Закона о СМИ)
Неполучение ответа в срок, получение неудовлетворительного ответа
РЕАКЦИЯ НА ОТСУТСТВИЕ (УДОВЛЕТВОРИТЕЛЬНОГО) ОТВЕТА
Обращение с жалобой в вышестоящий по подчинённости орган	Обращение в суд с требованием: - устранить допущенные нарушения ЗоИ и ЗоСМИ; - возместить понесённые редакцией убытки (ч. 3 ст. 61 ЗоСМИ), ч. 2 ст. 13, ч. 1 ст. 24 ЗоИ)	Обращение в прокуратуру с жалобой о несоблюдении законодательства
Возможные последствия
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВИНОВНЫХ
Дисциплинарная (ст. 58 ЗоСМИ, ч. 3 ст. 24 ЗоИ)	Административная (ст. 5.39 КоАП, ст. 201, 406 ГПК, ст. 206 АПК)	Гражданская (ст. 15, 16 ГК)	Уголовная (ст. 140 УК)

Примечания:

АПК - Арбитражный процессуальный кодекс РФ

ГК - Гражданский кодекс РФ

ГПК - Гражданский процессуальный кодекс РСФСР

ЗоИ - Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации»

ЗоСМИ - Закон РФ «О средствах массовой информации»

КоАП - Кодекс РФ об административных правонарушениях

УК - Уголовный кодекс РФ

Запрос направляется редакцией, что предполагает необходимость его оформления на бланке, с соответствующими подписью и печатью. В нём не обязательно указывать, для чего средству массовой информации понадобились те или иные сведения, т.е. редакция не должна обещать, что полученные данные будут использованы для выпуска статьи или что готовится большой материал, для завершения написания которого нужны определённые сведения. В свою очередь адресаты запроса не должны ставить вероятность и полноту ответа в зависимость от возможного использования предоставляемых ими сведений.

...