Правовые основы журналистики

Проведение конкурса предполагает внесение определенной платы за частоту. Этот факт в своё время вызвал недоумение у специалистов. Дело в том, что Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» устанавливает суммы, которые лицензирующий орган вправе взимать за рассмотрение заявления о предоставлении лицензии и за предоставление лицензии; такой сбор с 2002 года составляет 1300 рублей. В свою очередь российское законодательство запрещает вводить новые налоги иначе как федеральным законом. Для того чтобы избежать обвинений в нарушении законодательства, правительство назвало этот сбор «единовременной платой за получение права на наземное эфирное телерадиовещание».

На практике размер этого сбора составляет от 1 тыс. до 30 млн. рублей, как правило, в зависимости от возможностей конкретного рынка. Полученные средства распределяются между федеральным бюджетом (60%), МПТР и Министерством связи (по 20%). Последние тратят их на работу самой Федеральной конкурсной комиссии, работу по сертификации частот, контролю за выполнением условий лицензии и на финансирование создания, как сказано в постановлении правительства, общественно полезных телепрограмм.

Проведение конкурсов с условием внесения единовременной платы создаёт впечатление, что при решении вопроса о том, кто будет вещать на той или иной частоте, главную роль играют именно деньги. МПТР же обосновывает миллионные ставки сбора тем, что претендент на частоту, который не в состоянии внести единовременную плату, не способен нести и расходы, связанные с последующей организацией вещания. Требование о внесении платы помогает отсечь несостоятельных с финансовой точки зрения претендентов. Кроме того, утверждает МПТР, конкурс «с финансовой составляющей» нельзя путать с тендером или аукционом, при котором право на вещание получает соискатель, предложивший наибольшую сумму. Все заявители должны быть готовы понести равные финансовые расходы, но выиграть конкурс возможно только в том случае, если предложенная концепция вещания и экономическое обоснование возможности её реализации будут признаны лучшими.

Как организуется конкурс? Федеральная конкурсная комиссия, созданная при МПТР по постановлению Правительства 1999 года, состоит из девяти человек. Часть ее членов является государственными служащими из МПТР и Министерства связи; возглавляет ФКК по должности министр по делам печати, телерадиовещания и средств массовой коммуникации. В комиссию также входят авторитетные эксперты в области телерадиовещания, которые не работают в органах власти. Если конкурс проводится на осуществление местного вещания (в границах одного субъекта федерации), а не межрегионального или общенационального, то к этой девятке добавляются еще три представителя региона: представитель Президента РФ в этом регионе или (что чаще всего и происходит) уполномоченное им лицо, представитель органа законодательной власти и представитель органа исполнительной власти субъекта федерации. Последние должны защищать интересы аудитории соответствующего региона и объяснять «москвичам» специфику вещания в нём

Члены ФКК - девять (или двенадцать) человек - один раз в месяц собираются на заседание в МПТР, рассматривают заявки на частоты и решают, кому выдавать лицензию на вещание. Победителем должны признавать заявителя, представившего лучшую концепцию вещания и её технико-экономическое обоснование. Таким образом, приоритет отдается как творческим, так и финансовым, а также техническим аспектам. В отличие от подобных органов за рубежом чёткие критерии, по которым члены ФКК должны оценивать заявки, не установлены, и при голосовании многое решает субъективное впечатление о претенденте и его заявке. С самого начала функционирования ФКК в 2000 году такая неопределенность подвергалась критике, руководители министерства в ответ утверждали, что следует полагаться на высокий профессиональный и культурный уровень членов комиссии.

Решение ФКК является обязательным, и победившему на конкурсе обязаны выдать свои лицензии как МПТР, так и Министерство связи. В тексте лицензии указываются: название и адрес лицензиата; наименование СМИ; вид массовой информации (ТВ, радио и др.); язык вещания; территория, покрываемая вещанием; периодичность и время вещания; частота вещания (номер канала); мощность передатчика; срок действия лицензии (как правило, пять лет). Имеющий лицензию на вещание может уступить её другому лицу только с согласия лицензирующего органа, с соответствующим переоформлением лицензии (ст. 31 Закона о СМИ). Получить согласие МПТР непросто, поэтому уступка лицензий чаще всего происходит через продажу получившей ее телерадиокомпании.

Приостановление действия и аннулирование лицензии

До 11 февраля 2002 года, дня вступления в силу новой редакции ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», МПТР могло применять к телерадиовещателям санкции, предусмотренные в его прежней, 1998 года, редакции. Теперь же базовый в этой сфере закон не предусматривает лицензирования телевизионного вещания и радиовещания. Более того, он недвусмысленно отменяет лицензирование не перечисленных в нем видов деятельности. Это означает, что МПТР, орган, уполномоченный правительством осуществлять лицензирование телерадиовещания, лишается на это законных оснований.

К ранее действовавшим санкциям относилась в первую очередь возможность приостанавливать на срок до полугода действие лицензии в случае выявления нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, которые могут повлечь за собой «нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан». В соответствии же с законом одним из обязательных лицензионных требований и условий является соблюдение законодательства Российской Федерации. По крайней мере, дважды - в случае с сочинской телекомпанией Макс-ТВ и с телерадиокомпанией «Петербург» - МПГР без вынесения предварительных предупреждений приостанавливало действие лицензий на вещание, усматривая в передачах этих каналов нарушение предвыборного законодательства. В обоих случаях действие лицензий приостанавливали всего на день-два, руководство компаний писало объяснительные письма министру, и компании вновь получали право на вещание. Но при возможном упрямстве вещателей их потери могли быть необратимыми. Ведь хотя лицензия может быть аннулирована только решением суда на основании заявления лицензирующего органа, одновременно с подачей заявления в суд этот орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда. А основанием для аннулирования лицензии является неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий. К тому же, если в установленный срок лицензиат не может устранить выявленные нарушения, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

С утерей возможности санкций по Закону «О лицензировании отдельных видов деятельности» МПТР планирует вернуться к процедурам, предусмотренным в статье 32 Закона о СМИ. Здесь говорится о возможностях аннулировать лицензию, в том числе в случае, «если неоднократно нарушались лицензионные условия либо предусмотренные настоящим законом правила распространения радио- и телепрограмм, по поводу чего делались письменные предупреждения». Таким образом, неожиданности в действиях МПТР должно стать меньше, как, впрочем, и оснований для санкций в отношении вещателей.

Кабельное телевидение

Ситуация с правовым регулированием компаний кабельного телевидения в России заметно отличается от описанной выше. Городская кабельная компания обычно занимается доставкой абонентам (т.е. потребителям её услуг) сигналов эфирных станций. Компания, обслуживающая кабельную сеть в жилом районе, как правило, входит в общегородскую систему кабельного телевидения, которая имеет необходимую техническую лицензию для доставки сигнала. Эта сеть была построена, скорее всего, за счет бюджетных средств и находится на балансе муниципального предприятия, даже если она передана во временное управление другим хозяйствующим субъектам.

Если кабельная компания создаёт свою собственную студию и занимается выпуском новостей или других передач, имеет своих дикторов, ведущих и так далее, то она должна получить свидетельство о регистрации средства массовой информации, а также иметь свою редакцию, устав и т.п. Ранее кабельным компаниям для осуществления своей деятельности требовалась только лицензия Минсвязи, затем и МПТР стало выдавать им лицензии - на вещание. При этом сразу же возникла проблема, связанная с нормой Положения о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ, утверждённого Постановлением Правительства РФ № 1359. В соответствии с ним «ни одно юридическое лицо не может получить лицензии на осуществление теле- и (или) радиовещания более чем по двум каналам вещания на одну и ту же территорию, если зоны обслуживания совпадают полностью или более чем на две трети» (п. 13). В то же время почти все кабельные услуги - многоканальные, с их помощью одновременно распространяются десятки программ. Как ни странно, даже если компания не является вещателем, т.е. не занимается распространением оригинальных программ, ей необходимо получать лицензию на вещание. Более того, как сказано выше, для получения лицензии необходимо ещё и зарегистрироваться в качестве СМИ и вместе с заявкой на лицензию подать копию свидетельства о его регистрации.

На Западе кабельное телевидение имеет огромное значение. В Голландии и Бельгии 90-95% населения страны получают телевизионный сигнал по кабелю. В США примерно две трети зрителей являются абонентами кабельного ТВ (или КаТВ, CaTV). Высок процент распространения кабельного телевидения в Германии и в Скандинавских странах. Эти кабельные компании отличаются от российских прежде всего возможностями самого кабеля. Они позволяют смотреть не 6 или 8 телеканалов, а 40 или 50, причём эта возможность существует уже несколько десятилетий.

Кабельная компания обычно содержится за счёт абонентской платы. Сигнал кабельной компании значительно лучше по качеству, чем эфирный, из-за отсутствия помех, например в результате отражения сигнала от соседних домов. Кабель - наиболее удобное средство доставки сигнала, особенно на территории компактного проживания.

Особенность кабельных компаний и их правового регулирования заключается в том, что таким компаниям зачастую принадлежит монополия на обслуживание того или иного рынка. Как правило, конкретного потребителя может обслуживать только одна кабельная телекомпания, для распространения сигнала своей телекомпании на новом рынке её владелец должен иметь дело с фактическим монополистом. Например, жителей Нашвилла в США обслуживает кабельная компания «Виаком», которая проложила там свою сеть. Зритель не может сказать, что ему не нравятся услуги «Виаком», и потребовать подсоединить его к другой кабельной компании. Но и «Виаком» не может сказать, что не хочет обслуживать г-на Смита, потому что его дом стоит на отшибе или потому что он грубо разговаривает по телефону.

Причина монопольного положения объясняется, прежде всего, высокой стоимостью прокладки вдоль улиц кабельных сетей. По сравнению с ней стоимость подсоединения индивидуальных абонентов и стоимость самой доставки сигнала незначительны. Соответственно чем больше будет подписчиков, тем меньшее бремя расходов понесут кабельные компании. Для города важнее развивать кабельное телевидение, не вводя в чрезмерные расходы зрителей, чем создавать условия для конкуренции, которая вряд ли выгодна бизнесу. К тому же горожанам не придётся мириться с неудобствами из-за постоянно перекопанных для прокладки кабельных сетей улиц. Поэтому претенденту, на лучших условиях предлагающему горожанам оказание услуг кабельного ТВ, обычно предпочитают выдавать франшизу - право на использование земли для прокладки кабеля и обслуживание населения. Это право предоставляется по результатам конкурса и при соблюдении компанией определенных условий, обычно устанавливаемых муниципалитетом.

Эти условия, прежде всего, касаются вопросов тарифной политики, т.е. цен на последующие услуги. Государство либо муниципальные органы устанавливают тот верхний уровень, за который не могут выходить кабельные телевизионные компании, взимая плату со своих абонентов. Если кабельная компания предоставляет пакет из 16 каналов, то она не должна устанавливать за это плату, предположим, выше 10 долларов в месяц, а если из 30 каналов, то - 19 долларов и т.д. Раз компания - монополист, то государственный орган, исчисляя её расходы и доходы, устанавливает ей норму прибыли, которая составляет, допустим, 15%. В зависимости от этой нормы и определяется тот уровень тарифов, который вправе устанавливать оператор.

Второе важное условие касается предоставления доступа к кабельной сети производителей и распространителей программ. Если кабельная компания получает лицензию, то среди своих 16, 20, 50 или 60 каналов она обязательно должна включать в свой пакет 4, 5 или 6 каналов, которые оговорены во франшизе на распространение кабельных телевизионных услуг. К обязательным для распространения каналам в любой стране относятся программы общественного телевидения и местной телестанции. В некоторых странах в число обязательных входят и общенациональные частные каналы. Так, например, в США обязательному распространению подлежат программы сетей Эй-би-си, Си-би-эс, Эн-би-си и «Фокс». В Канаде эти же каналы - но уже как иностранные - также включены в обязательный пакет наряду с программами канадских вещателей. Все остальные свободные 30, 40 или 50 каналов каждая кабельная телекомпания распределяет так, как она считает коммерчески выгодным, т.е. таким образом, чтобы на её услуги подписывалось как можно большее число зрителей.

В России закон о кабельном телевидении существует лишь в одном субъекте федерации - в Москве. Этот закон был принят в 1998 году и содержит многие из правил, существующих в странах Запада. В частности, он признаёт городскую кабельную сеть субъектом законодательства о естественных монополиях (ст. 27) и предписывает, что никакому пользователю не может быть отказано в доступе к этой сети (ст. 19). В соответствии с этим законом Правительством Москвы утверждается перечень каналов эфирного телевещания, трансляция программ которых в случае их доведения до потребителя посредством сетей кабельного телевидения не подлежит ограничениям. Тарифы на предоставление потребителям телекоммуникационных услуг по приёму эфирного телевидения по общегородской сети кабельного телевидения регулируются Московской городской администрацией. Предусматриваются категории потребителей, использующих сеть на льготных основаниях (ст. 10).

По этому же закону оператор (кабельная сеть) не вправе контролировать содержательную сторону распространяемых программ или каким-либо другим образом влиять на их содержание. При этом оператор может отказаться от передачи программы или её части, содержащей информацию, противоречащую интересам сохранения государственной тайны, а также информацию, передача которой (в том числе в конкретных обстоятельствах либо в конкретном временном интервале) запрещена нормативными актами органов власти. В случае передачи вышеуказанной информации, повлекшей за собой нарушение законных интересов государства, его органов либо физических (юридических) лиц, и при условии, что оператор не был надлежащим образом информирован о содержании программы, ответственность несёт производитель программы (ст. 15).

Тот факт, что кабельная телекомпания является естественным монополистом, конечно, не означает, что все жители соответствующего городка обязаны подписаться на её услуги. Любой вправе установить индивидуальную антенну и таким образом принимать сигнал бесплатного эфирного телевидения.

Как уже было сказано, всё более широкое проникновение кабельного телевидения и радио, развитие спутникового телевидения, появление цифрового телевидения и Интернет-вещания ставят под сомнение справедливость для нынешнего этапа развития новых технологий концепции ограниченного ресурса, а вместе с ним и само право государства заниматься лицензированием вещания. Достаточно сказать, что уже много лет его по тем или иным поводам пытаются оспорить в американских судах. Государство осознаёт слабость своих позиций и вынуждено защищаться, выдвигая теперь на передний план принцип защиты общественных интересов от распространения информации безответственными вещателями. Так как о цензуре речь идти не может, то власти утверждают, что лицензирование и контроль за эфиром необходимы для поддержки общественно значимых программ, развития культуры и укрепления национальной идентичности, защиты интересов детей, воспитания подрастающего поколения и образования населения.

Приложение

СООБЩЕНИЕ МПТР РОССИИ О ПРОВЕДЕНИИ ОЧЕРЕДНОГО КОНКУРСА

27 марта 2002 года

МПТР России сообщает, что в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 г. № 698 «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания», Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2000 г. № 59 «О конкурсах на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для, целей телерадиовещания» 27 марта 2002 г. в 10 часов по адресу: г. Москва, Страстной бульвар, д. 5, состоится заседание Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию (ФКК) по вопросам получения права на вещание в следующих городах:

1. Казань, Республика Татарстан, 105,3 МГц, 0,5 кВт, время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы - 908.400 руб., размер конкурсного взноса (2%) - 18.168 руб.

2. Магадан, Магаданская область, 31 ТВК, 0,5 кВт, время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы - 90.000 руб., размер конкурсного взноса (2%) - 1800 руб.

3. Махачкала, Республика Дагестан, 100,7 МГц, 0,1 кВт, время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы - 10.000 руб., размер конкурсного взноса (2%) - 200 руб.

4. Москва, Московская область, 6 ТВК, 1 кВт, ранее использовавшийся ЗАО «Московская Независимая Вещательная Корпорация», и сеть его распространения на территории Российской Федерации, концепция вещания свободная. Размер единовременной платы - 30.580.000 руб., размер конкурсного взноса (2%) - 616.600 руб.

5. Нижний Новгород, Нижегородская область, 96,0 МГц, 1 кВт, время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы - 908.400 руб., размер конкурсного взноса (2%) - 18.168 руб.

6. Петропавловск-Камчатский, Камчатская область, 103,5 МГц, 1 кВт, лицензия на предоставление услуг по эфирной трансляции телевизионных и звуковых программ и передаче дополнительной информации № 12977 от 09.09.99 г.; время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы - 30.000 руб., размер конкурсного взноса (2%) - 600 руб.

7. Ставрополь, Ставропольский край, 100,7 МГц, 1 кВт, время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы - 302.800 руб., размер конкурсного взноса (2%) - 6.056 руб.

8. Тольятти, Самарская область (Жигулёвск), 106,9 МГц, 4 кВт, время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы - 605.600 руб., размер конкурсного взноса (2%) - 12.112 руб.

9. Хабаровск, Хабаровский край, 621 Кгц, 50 кВт, лицензия на предоставление услуг по эфирной трансляции телевизионных и звуковых программ и передаче дополнительной информации № 13420 от 30.11.99 г.; время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы - 1000 руб., размер конкурсного взноса (2%) - 20 руб.

10. Элиста, Республика Калмыкия, 102,7 МГц, 0,25 кВт, лицензия на предоставление услуг по эфирной трансляции телевизионных и звуковых программ и передаче дополнительной информации № 14660 от 09.03.2000 г.; время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы - 302.800 руб., размер конкурсного взноса (2%) - 6.056 руб.

11. Южно-Сахалинск, Сахалинская область, 531 кГц, 5 кВт, лицензия на предоставление услуг по эфирной трансляции телевизионных и звуковых программ и передаче дополнительной информации № 12993 от 09.09.99 г.; время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы - 1000 руб., размер конкурсного взноса (2%) - 20 руб.

12. Якутск, Республика Саха (Якутия), 32 ТВК, 1 кВт, время вещания ежедневно, круглосуточно; концепция вещания свободная. Размер единовременной платы - 100.000 руб., размер конкурсного взноса (2%) - 2.000 руб.

По вопросу получения права на разработку и освоение нового радиочастотного канала:

13. Волгоград, Волгоградская область, 12 ТВК; размер единовременной платы - 605.600 руб., размер конкурсного взноса (2%) - 12.112 руб.

К участию в конкурсе допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, зарегистрированные в установленном порядке на территории Российской Федерации.

Для участия в конкурсе соискателю необходимо представить следующие документы:

1). заявка на участие в конкурсе по установленной форме;

2). развернутая концепция вещания и её технико-экономическое обоснование (бизнес-план с указанием источников финансирования);

3). копия платежного поручения об уплате конкурсного взноса.

К заявке прилагаются:

1). заверенная копия свидетельства о регистрации средства массовой информации;

2). заверенные копии учредительных документов юридического лица;

3). заверенная копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя;

4). справка о профессиональной подготовке специалистов средства массовой информации.

Кроме того, представляются 12 копий всех вышеперечисленных документов.

Бланк заявки на участие в конкурсе и реквизиты расчетного счета для внесения конкурсного взноса можно получить по адресу: г. Москва, ул. Малая Никитская, д. 12; телефон 290-54-80. Заявки на участие в конкурсе на получение права на наземное эфирное телерадиовещание подаются в Управление регистрации и лицензирования МПТР России по адресу: г. Москва, К-51, ГСП-4, 127994, Страстной бульвар, д. 5. Заявки на участие в конкурсе принимаются до 6 марта 2002 года включительно. Заявитель вправе подать заявку лично либо по почте. В последнем случае сроком подачи заявки считается дата почтового штемпеля отправления, что должно быть обязательно подтверждено телеграммой или по факсу (номер факса 290-54-80).

Победителем конкурса признаётся участник, представивший по совокупности лучшую концепцию вещания и её технико-экономическое обоснование.

Лицензия на вещание в установленном порядке выдается МПТР России победителю конкурса при условии перечисления им единовременной платы (с учетом уплаченного конкурсного взноса) в течение 10 банковских дней.

Остальным (проигравшим) участникам конкурса будут возвращены их конкурсные взносы в течение 15 дней. Конкурсные документы указанные участники конкурса могут получить в этот же период времени. По истечении 15-дневного срока документы подлежат уничтожению.

Информация о городах вещания и о технических параметрах каналов распространения предоставляется Управлением регистрации и лицензирования МПТР России; телефон 290-53-92.

Справки по телефонам: 203-87-53, 290-54-80.

Закрепление прочитанного материала

1. Сравните права печатных и электронных СМИ.

2. Должны ли у частных и государственных вещателей быть равные права и возможности? Если да, то в чём они должны состоять? Если нет, то почему?

3. Какие факторы влияют на принятие решения членами ФКК при выдаче лицензий на вещание?

4. Если бы вы были членом ФКК, как бы вы сформулировали своё мнение о необходимости продлить действие лицензии любимой вами телестанции? Если бы вы были владельцем этой станции, как бы вы аргументировали свою позицию на заседании ФКК?

5. Есть ли в вашем городе теле- или радиопрограмма, которая служит общественным интересам? Обоснуйте свой ответ.

6. В России до конца не определён порядок регулирования деятельности кабельных телекомпаний. Предложите для него свои основные положения.

7. По каким параметрам кабельные телекомпании больше схожи с газетами или издательствами, чем с эфирными вещателями?

Литература

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ

Закон РФ «О СМИ». Ст. 26-27, 30-32.

Федеральный закон «О связи». Ст. 2, 11, 15-21.

Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1994 года № 1359 «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации» / Комм. А.К. Симонова) // ЗиП. 1995. № 1. С. 5-7.

Постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 года № 698 «О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания» / Комм. Центра «Право и СМИ» // ЗиП. 1999. № 6. С. 3-7.

Положение о Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию // ЗиП. 1999. № 9. С. 6-7.

Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации: Науч. -практ. комм. проф. М.А. Федотова. М., 1999. С. 392-397.

Лицензирование телерадиовещания отменяется - по закону: Комментарий Института проблем информационного права // ЗиП. 2001. № 7-8. С. 18-21.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ

Обязательная концепция: новые требования к лицензии на вещание: Комментарий Центра «Право и СМИ» // ЗиП. 1999. № 1. С. 16-17, 19-20.

Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания / Ред. А.Г. Рихтер. М., 2000.

Склярова Я.В. Процедура лицензирования в США: Выбор метода // ЗиП. Лицензирование 2000. № 11-12. С. 5-8.

Елизаров В. Лицензирование вещания - вне закона? // Среда. 2002. № 1.

Глава VI. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СМИ В ПРЕДВЫБОРНЫЙ ПЕРИОД

Равные права кандидатов

Наибольшее воздействие на процесс функционирования средств массовой информации государство оказывает, пожалуй, в период избирательных кампаний. Даже в самых либеральных обществах, там, где законодательная и исполнительная власти практически не вмешиваются в вопросы регулирования содержания массовой информации (например, в США), на время предвыборной кампании вводятся строгие правила, которые обязаны соблюдать все средства массовой информации.

Связано это с тем, что голосование является своего рода апофеозом демократии, чуть ли не единственным случаем, когда о ней можно говорить как о праве каждого реализовать свою политическую волю и путём выбора своих представителей в тот или иной орган власти участвовать в управлении государством.

Для того же чтобы этот выбор был осознанным, он должен быть основан на как можно более полной информации о кандидатах. Эта цель в свою очередь достигается через средства массовой информации. В данной ситуации ценности свободы слова и свободы массовой информации подчиняются праву граждан получить достоверные сведения о кандидатах на выборную должность. Такое временное нарушение баланса этих ценностей происходит в период предвыборной кампании практически в любой стране мира. Определённые ограничения редакционной независимости в период выборов касаются, прежде всего, электронных СМИ, оказывающих наибольшее влияние на настроение избирателей. Но и для предвыборных сообщений печатных СМИ существуют правила, отличные от обычных норм регулирования содержания.

В чем же состоит главная обязанность средств массовой информации в период предвыборной кампании? Прежде всего, это соблюдение равных прав кандидатов на доступ к избирателям через средства массовой информации. Права эти в странах Запада в основном заключаются в следующем: право на получение равного объема эфирного времени (реже - газетной площади); право на равную частоту обращений к избирателям через средства массовой информации; равное право на время суток, когда агитационный материал выходит в эфир (и, следовательно, на размер потенциальной аудитории). Наконец, это равные расценки при расчёте за использование времени и площади.

Все эти четыре элемента важны и составляют суть равных прав кандидатов. С объёмом всё просто: если кандидат А. хочет купить час на канале X., то и кандидаты В. и С. должны иметь право купить на этом же канале час времени. Если кандидат С. впоследствии покупает ещё десять минут, то, следовательно, кандидаты А. и В. также имеют право купить ещё по десять минут. Если же кандидат А. покупает вместо десяти минут пятнадцать, то остальные два кандидата также получают право на дополнительные пять минут и т.д. Иначе говоря, если телевизионная компания даёт одному кандидату час, то столько же времени должно быть предоставлено и второму, и третьему, и четвертому кандидатам. Она не имеет права отказать им, сославшись на нелюбовь к тем или иным политикам, партиям и политическим течениям или на уже сформированную сетку вещания, на обязательства перед рекламодателями и производителями программ. В этом заключается равенство по объёму вещания. Эти же правила применимы и к печатным СМИ.

Равенство по частоте и времени выхода в эфир на практике означает следующее. Если кандидат А. получает час, который разделится на четыре части по пятнадцать минут в субботу и воскресенье в течение двух недель перед днём голосования, а кандидату В. говорят, что он тоже получит час, но это будет в четыре утра в понедельник за месяц до голосования, то, естественно, равные права при этом соблюдены не будут. Если один кандидат получает эфир в «прайм-тайм», то и другой должен получить его в «прайм-тайм». Если один кандидат просит время с трёх до четырёх часов дня, чтобы обратиться к домохозяйкам, то и другой имеет право получить именно это время. Если же он получит время с семи до восьми вечера, когда его увидит большая часть зрителей, то и первый кандидат вправе потребовать время с семи до восьми. Если кандидат А. получает час времени, который разделён на тридцать эфиров по две минуты, а кандидату В. тоже дают час, но при условии, что он выступит перед аудиторией один раз, т.е. всё время использует сразу, то принцип равенства нарушается. Второй кандидат имеет право потребовать также разделить этот час на тридцать эфиров по две минуты.

Наконец, если первый кандидат платит за час эфира 10 тыс. долларов, то второй тоже должен получить час за 10 тыс. долларов. Если же он получает его за 9 тыс., то первому должны вернуть тысячу, а если за 12 тыс., то первый имеет право потребовать, чтобы ему вернули «лишние» две тысячи. Если же первый кандидат получает один час за 10 тыс. долларов, а у второго кандидата нет такой суммы, то считается, что он не смог воспользоваться равным правом на доступ к избирателям через средства массовой информации. И хотя в одних странах существует практика бесплатного предоставления эфира кандидатам, а в других (например, в США) предлагают такую практику внедрить, необходимо помнить, что в большинстве стран телерадиоэфир платный. Таким образом, при отсутствии у кандидата средств на ведение предвыборной агитации через СМИ формально принцип равенства нарушен не будет.

Практика регулирования кампаний в США

В США был ряд судебных случаев, которые показали границы свободы средств массовой информации, границы свободы слова кандидатов во время предвыборной кампании. В начале 1979 года тогдашний президент страны Джимми Картер и вице-президент Уолтер Мондейл обратились в три ведущие американские телесети - Эн-би-си, Эй-би-си и Си-би-эс - с просьбой предоставить тридцать минут эфирного времени, для того чтобы объявить о начале своей избирательной кампании и изложить основные положения предвыборной программы. Выборы должны были состояться только в ноябре 1980 г., но ничто по закону не препятствует кандидатам объявлять о своей кампании пусть даже за несколько лет до дня голосования и обращаться с просьбами к средствам массовой информации размещать свои предвыборные материалы. Вскоре после того как письменная просьба была направлена в три телекомпании, президент и вице-президент государства получили встречные предложения следующего характера. Си-би-эс предложила им пять минут времени вместо тридцати, а Эн-би-си и Эй-би-си сочли, что ещё рано начинать предвыборную кампанию, и предложили руководителям страны подождать более подходящего с точки зрения рейтингов времени для начала избирательной кампании. Ситуация была достаточно необычная - отказали не простым кандидатам, а действующим президенту и вице-президенту. Картер и Мондейл обратились с жалобой в Федеральную комиссию связи (ФКС) - главный орган исполнительной власти, регулирующий деятельность телекомпаний в США. ФКС поддержала обращение Картера и Мондейла и обязала станции предоставить им время. Тогда телекомпании обжаловали это решение Федеральной комиссии в суде. Лишь в 1981 году Верховным судом США было принято окончательное решение, по которому вещатели могут отказывать кандидатам в предоставлении эфирного времени, за исключением случаев, когда с такой просьбой обращаются кандидаты на высшие должности в стране, т.е. на пост президента, вице-президента и на места в конгрессе США.

Другой важный вопрос заключается в том, должны ли вещатели и газеты нести ответственность за то, что говорят кандидаты, получив доступ к СМИ? По этому поводу было несколько решений Верховного суда США. Одно из них было принято в 1959 году - тогда в предвыборной полемике кандидат в конгресс США назвал некий Северо-Дакотский союз фермеров «прокоммунистической организацией». Союз фермеров подал на вещателя судебный иск в связи с нанесением урона своей репутации. Верховный суд постановил, что телестанция не должна нести ответственность в случае распространения ею порочащих сведений, если эти сведения сообщает кандидат в конгресс США.

В 1972 году некто Стоумер, кандидат в сенат США, называя себя «кандидатом от всех белых американцев», в выступлениях по телевидению обвинял американское законодательство о гражданских правах в том, что рабочие места белых отданы неграм, и призывал избирателей поддержать права белого населения. Несмотря на жалобы в Федеральную комиссию связи со стороны различных негритянских организаций, она отказалась ограничить свободу высказываний кандидата Стоумера по ТВ, и ему было предоставлено право продолжать свою кампанию с расистских позиций.

Наконец, в 1992-1994 годах во время другой избирательной кампании представители общественной группы под названием «Объединение за запрет абортов» декларировали свою предвыборную программу следующим образом: они демонстрировали в сюжетах политической рекламы зародыши человека, а также части тел зародышей, которые были извлечены из материнского чрева в ходе искусственного прерывания беременности. Эта политическая реклама транслировалась по различным телеканалам как вечером, так и днём. В связи с этим в ФКС поступило много жалоб о том, что такого рода кадры наносят ущерб психике несовершеннолетних зрителей. Однако Федеральная комиссия связи, признав эти рекламные ролики непристойными, все же отказалась запретить их показ, ограничившись предложением вещателям заранее предупреждать зрителей о характере демонстрируемых материалов.

Как видим, во всех перечисленных случаях Верховный суд США и Федеральная комиссия связи посчитали, что кандидаты вправе говорить всё, что им заблагорассудится, - пусть избиратели увидят их такими, какие они есть. Средства массовой информации, следовательно, не должны нести ответственность за распространение сведений, которые, не исходи они от кандидатов, принесли бы СМИ массу неприятностей.

Российское избирательное право

В избирательном законодательстве России главным является Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Закон об основных гарантиях). Он действует с 1997 года, хотя в новой, нынешней, редакции был принят в 2002 году. В самом тексте этого Федерального закона говорится о том, что по отношению к другим законам, которые регламентируют избирательную деятельность и предвыборную кампанию, он является основным. Это означает, что в том случае, когда другие нормативные акты противоречат Закону об основных гарантиях, то действует последний.

В 1999 году были приняты новые редакции федеральных законов «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации». В дополнение к ним в каждом субъекте федерации существуют свои законы о выборах местных губернаторов (президентов) и органов власти. Все они составляют законодательную базу для деятельности средств массовой информации во время предвыборной кампании.

Избирательное законодательство вводит ряд существенных для СМИ терминов. Важнейшим здесь является понятие предвыборной агитации. В России нет закона о политической рекламе (см. об этом главу VIII), хотя сама такая реклама, естественно, существует. Как провести границу между политической рекламой и предвыборной агитацией, с тем чтобы законодательство о выборах не вмешивалось в не свойственный ему предмет регулирования и в то же время не происходило бы нарушений правил предвыборной агитации под прикрытием того, что это - политическая реклама, не имеющая отношения к выборам?

Этот вопрос не праздный. В мае - июне 1999 года, когда ещё не была объявлена дата голосования в Государственную Думу, но все понимали, что предстоят выборы, на нескольких каналах общероссийского телевидения появились рекламные ролики либерально-демократической партии России (ЛДПР) и некоторых других политических партий. Вскоре после этого Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК), основной государственный орган, который следит за правильностью проведения выборов в стране, объявила предупреждение лидерам политических партий, заявив, что эти партии не будут зарегистрированы для участия в выборах, «если не прекратится предвыборная агитация». Партийные лидеры попытались возразить на это, утверждая, что речь идёт не о предвыборной агитации, а о политической рекламе. Видимо, в этом с ними можно согласиться: в роликах не призывали голосовать за ту или иную партию, а лишь рекламировали образ самих партий и их лидеров. В любом случае для решения конфликта необходимо исходить из чёткого определения термина «предвыборная агитация» в законодательстве, особенно при отсутствии в нём понятия политической рекламы.

По Закону об основных гарантиях предвыборная агитация трактуется как деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за тех или иных кандидатов, против них либо против всех кандидатов.

И Закон об основных гарантиях, и Закон о выборах депутатов в Государственную Думу устанавливают рамки участия средств массовой информации в избирательном процессе. Заметим, что кроме участия в предвыборной агитации СМИ играют ещё одну важную роль. Представители средств массовой информации вправе участвовать в работе избирательной комиссии (естественно, в качестве наблюдателей), присутствовать при подсчёте голосов, подписании протоколов, а также получать копии соответствующих документов. На заключительных этапах голосования журналисты фактически выступают представителями широкой общественности, контролёрами, в частности, их присутствие при подсчёте голосов чрезвычайно важно для того, чтобы выборы признавались справедливыми и подсчёт голосов - правильным. Подобные права есть и у представителей политических партий, кандидатов, международных и иностранных наблюдателей.

Группа А, группа Б и группа В

На время проведения предвыборной агитации все СМИ делятся на три большие группы. В соответствии с тем, попадает средство массовой информации в ту или иную группу, разнятся их права и обязанности.

Для удобства условно назовем их группа А, группа Б и группа В. По Закону об основных гарантиях (ст. 52) к СМИ первой группы относятся организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий, к которым применим хотя бы один из перечисленных ниже критериев:

* учредителями (соучредителями) редакций которых являются государственные органы, организации или учреждения;

* которым за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций (т.е. пособий для финансирования определённых мероприятий) за счёт средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ;

* в уставном капитале которых на день опубликования решения о назначении выборов имеется государственная доля.

К СМИ группы Б относятся организации и редакции, к которым применимы те же самые критерии, но имеющие отношение к муниципальным органам, организациям, учреждениям, местному бюджету или муниципальным субсидиям и субвенциям.

К группе В отнесены все другие организации и редакции средств массовой информации.

Особняком стоят периодические печатные издания, учреждённые органами законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органами местного самоуправления исключительно для публикации их официальных материалов, нормативных и иных актов. Всем им запрещается публиковать агитационные материалы. Не предусмотрена возможность предоставления времени или площади для размещения предвыборных агитационных материалов в СМИ группы В, если они учреждены менее чем за год до начала избирательной кампании.

Могут отказаться от участия в предоставлении печатной площади и эфирного времени СМИ группы В; любые СМИ, специализирующиеся на культурно-просветительской, детской, научно-технической и т.п. тематике; печатные СМИ группы А, выходящие в свет реже одного раза в неделю. СМИ группы Б вправе отказаться от участия в агитации при проведении выборов в федеральные органы власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Порядок агитации

Предвыборная агитация в СМИ начинается за 30 дней и прекращается за сутки до дня голосования.

Для проведения агитации кандидаты на выборах бесплатно получают эфирное время на телерадиоканалах и печатную площадь в СМИ группы А и группы Б. Порядок и объём такого времени определяется Законом об основных гарантиях, иными законами. Например, каждая из общероссийских организаций телерадиовещания группы А обязана предоставлять для этих целей не менее одного часа по рабочим дням, региональная (группа А или Б) - не менее 30 минут и т.д.

Не менее половины бесплатного времени должно быть предоставлено исключительно для проведения дискуссий, «круглых столов», дебатов, иных совместных агитационных мероприятий. Если кто-то из кандидатов или избирательных объединений отказался принимать участие в такой дискуссии, из объёма положенного ему бесплатного времени забирают неиспользованные им минуты или часы.

По Закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» газеты группы А и группы Б должны бесплатно предоставлять не менее 10% печатной площади для агитационных материалов кандидатов.

Электронные СМИ группы А и группы Б обязаны зарезервировать время для агитации кандидатов за плату, её объём не должен быть меньше, чем объём бесплатного времени, но и не может превышать его более чем в два раза. Должна также резервироваться площадь для публикации сообщений за плату в изданиях тех же групп СМИ.

Для всех зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений и блоков, инициативных групп по проведению референдума должны быть равными условия времени выхода в эфир, условия оплаты эфирного времени и печатной площади, а в случае бесплатного проведения агитации - их равный размер. Расценки публикуются заранее, не позднее чем через 30 дней с момента официального опубликования решения о назначении выборов, а в случае агитации при проведении референдума - не позднее чем за день до начала распространения в СМИ первого агитационного материала. Делается это для того, чтобы стороны, участвующие в выборах или референдуме, могли сформировать свои бюджеты.

Результаты социологических опросов, связанных с проведением выборов, заканчивают публиковать за пять дней до дня голосования. Закон об основных гарантиях распространяет это правило и на обнародование результатов исследований общественного мнения в Интернете (ст. 51). При публикации результатов опросов необходимо указывать организацию, проводившую этот опрос; время и регион его проведения; число опрошенных; точную формулировку вопросов, на которые отвечали респонденты; оценку возможной погрешности; лицо, заказавшее и оплатившее проведение опроса и публикацию его результатов.

Как упоминалось выше, существуют ограничения, вводимые законами субъектов РФ для выборов в этих регионах. Так, закон о выборах депутатов в Законодательное собрание Пермской области (2001), в частности, обязал все муниципальные газеты независимо от их желания, участвовать в размещении платной предвыборной агитации. По сообщению информационного агентства «Регион-Информ-Пермь», в соответствии с этим законом все СМИ области обязаны в срок уведомить областную избирательную комиссию о намерении размещать агитационные материалы, опубликовать в печатных изданиях (обнародование в телерадиоэфире не засчитывается) расценки на политическую рекламу, а также представить их в облизбирком. Журналистам и редакциям закон о выборах запрещает высказывать собственное мнение по ходу выборов, агитировать за или против кандидата и участия в голосовании, публиковать отклики читателей на тему выборов, комментировать материалы кандидата и т.п. Всё это расценивается как незаконная предвыборная агитация. По словам секретаря облизбиркома, даже сообщение о том, что в день голосования «будет мороз минус 50°, сильный ветер и потому лучше из дома не выходить», рассматривается как косвенный призыв не участвовать в голосовании. Лишены права самостоятельной агитационной деятельности в СМИ также избирательные блоки, инициативные группы. Любой позитивный материал о кандидате должен быть оплачен с его личного избирательного счёта, а публикации против него - со счёта кандидата-оппонента. При публикации любых рейтингов о выборах СМИ обязаны предоставить областной избирательной комиссии эти социологические данные. В течение 10 дней после выборов редакции должны также представить в избирательную комиссию финансовый отчёт о размещённой агитации для сверки этих данных с отчётом о расходовании средств из фонда кандидатов. При этом предельная величина избирательного фонда установлена в размере 1 млн. рублей.

Содержание агитации

Избирательное законодательство запрещает злоупотребление правом на проведение предвыборной агитации. И здесь для средств массовой информации есть два очень существенных момента (в этом отношении российские ограничения небесполезно сравнить с описанными выше правилами, существующими в США).

Во-первых, при проведении агитации запрещается пропаганда социальной, расовой, национальной, религиозной ненависти и вражды, призывы к захвату власти, насильственному изменению строя и государственных границ, пропаганда войны и т.д. - знакомые формулировки из Конституции РФ и из Закона «О средствах массовой информации».

Во-вторых, в период предвыборной агитации практически во всех средствах массовой информации запрещается допускать обнародование материалов, способных нанести ущерб чести, достоинству и деловой репутации кандидатов (в том числе и обнародование достоверной информации!), если нет возможности распространить опровержение или другое разъяснение (ответ) от того кандидата, чью честь, достоинство и деловую репутацию унизили. Эта возможность должна быть предоставлена в то же время суток и в той же передаче, что и унижающая информация, а в печати - тем же шрифтом и на той же полосе.

Трудность выполнения данных условий заключается в том, что редактор до выхода материала в свет должен определить, несут ли те агитационные материалы, которые будут публиковаться в газете или звучать в эфире, элементы содержания, способные разжигать, например, расовую и национальную рознь. Он должен сделать это чрезвычайно быстро (в течение нескольких часов, иногда дней) и принять абсолютно безошибочное решение. Это сложно сделать, учитывая, что российские суды занимаются подобными делами месяцами, но так и не могут прийти к однозначному решению (содержало ли выступление, например, генерала А. Макашова призывы к национальной розни или нет, содержали выступления депутата В. Жириновского призывы к национальной розни и войне или нет и т.д.).

Примерно та же проблема возникает в связи со вторым ограничением: редактор должен выяснить, может ли тот или иной представленный кандидатом материал обидеть его противника. Редактор должен иметь в виду, что, если он пропустит такой материал в эфир или разрешит его публикацию, ему придётся предоставить место для ответа или опровержения со стороны второго кандидата. Заметим, что это не освобождает редактора от гражданской ответственности и иска в суд по статье 152 ГК РФ (см. гл. XI). Таким образом, за считанные часы нужно решить то, что суды решают в течение нескольких месяцев: является ли материал ущемляющим честь и достоинство другого кандидата.

Но даже если редактор предоставит место (эфир) для спорного материала кандидата и готов предоставить место для опровержения, он все равно может оказаться втянутым в неприятную для СМИ игру. Например, кандидат А. обвиняет кандидата Б. в совершении неких неблаговидных поступков; кандидат Б. требует и получает место для опровержения; опровергая материал кандидата А., он одновременно обвиняет его, предположим, в клевете; теперь уже кандидат А. требует предоставить ему место для опровержения информации кандидата Б. и утверждает, что на самом деле он не клеветал, а кандидат Б. просто мошеннически хочет заставить его оправдываться; Б. в свою очередь возмущается, и так возникает замкнутый круг... При этом они обмениваются упреками и оправдываются на глазах у кандидатов В., Г. и Д., которые требуют предоставить им такое же время и такую же площадь, чтобы они тоже могли вести свою предвыборную кампанию. Никакой здравомыслящий редактор, конечно, не будет «запускать» подобный механизм. Но в то же время если убрать из агитации свободную критику соперника, то это уже будет «полуагитация» или даже «недоагитация». Исчезнет допустимая по закону антиреклама, ведь в предвыборной борьбе говорят не только о том, за какие замечательные цели борется тот или иной кандидат, но, как правило, ещё и о том, что конкурент привёл страну (город, область) к краху.

Достаточно образованный и юридически грамотный редактор заметит, что в предложенном кандидатом материале есть элементы разжигания национальной розни или информация, которая может привести к тому, что его соперник обидится и потребует опубликовать опровержение. Он может предложить отредактировать этот материал, но именно предложить, а не потребовать, так как это будет ещё одним нарушением предвыборного законодательства - предвыборные материалы редактированию не подлежат. Более того, при обсуждении текста кандидат может согласиться убрать сомнительные слова и заменить их на другие (но делать это он не обязан), но может и вовсе отказаться редактировать материал. Тогда возникает следующая дилемма: редактор может не согласиться выпускать этот материал в эфир или публиковать в газете. Но в такой ситуации, пытаясь избежать одной беды (обвинения в злоупотреблении правилами ведения предвыборной агитации и распространении материалов, сеющих рознь и ущемляющих права других кандидатов), он попадает в ещё большую беду - под действие статьи 141 УК Российской Федерации («Воспрепятствование осуществлению избирательных прав»). В соответствии с этой статьей такое правонарушение наказывается штрафом в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного месяца; либо обязательными работами сроком от 120 до 180 часов; либо исправительными работами на срок до одного года. То же деяние, совершённое лицом с использованием своего служебного положения (например, главным редактором или директором ТРК), наказывается штрафом в размере от 200 до 500 МРОТ или в размере заработной платы, или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до пяти лет.