Правовые основы журналистики

Запрос подаётся либо руководителю государственного органа, либо в адрес организации или общественного объединения, либо (что предпочтительно) в пресс-службу этого органа или организации. Направив запрос, необходимо убедиться, что он дошёл до адресата, потому что все остальные сроки в процедуре ведут отсчёт именно с момента его получения, т.е. необходимо иметь доказательство того, что запрос, действительно, получен. Для этого существует много разных способов, например телеграмма с уведомлением о вручении, расписка канцелярии в получении письма и т.п.

На запрос должны ответить в течение семи (календарных, а не рабочих!) дней, причём если он был подан в письменной форме, то и ответить вам должны письменно. Если предоставлена полная и достоверная информация, вам остаётся лишь поблагодарить чиновника и забыть о других этапах алгоритма.

Редакция может получить уведомление об отсрочке в предоставлении информации. Такое уведомление должно быть получено ею в трёхдневный срок с указанием причин отсрочки, нового срока предоставления запрашиваемой информации (законом этот срок не ограничен) и фамилии ответственного лица. Причины отсрочки могут быть самые разные. Например, запрос направляется в министерство в Москву, а папка с информацией находится в подмосковном архиве. Ближайшая машина будет направлена туда через пять дней, поэтому необходимую информацию смогут предоставить только через неделю. Если редакция считает обоснования причины отсрочки законными, ей остаётся только ждать ответа по существу запроса.

Редакции могут вообще отказать в предоставлении информации. Такой отказ должен быть дан только в письменной форме и обязательно должен быть мотивированным. Уведомление об отказе также обязаны вручить в трёхдневный срок. В нём может быть написано примерно следующее: «В ответ на ваш запрос от такого-то числа предоставить информацию о количестве бомбоубежищ в Чеховском районе Московской области сообщаю о своем решении отказать в предоставлении этих сведений в связи с тем, что такая информация охраняется в соответствии со статьёй 5 Закона РФ "О государственной тайне" (подпись, дата)».

Другими словами, в таком уведомлении должна быть ссылка на конкретные положения того или иного закона, на основании которого запрашиваемые сведения не могут быть предоставлены. Если можно предоставить лишь часть информации, орган, получивший запрос, должен отделить секретную часть от несекретной и вторую отправить в редакцию.

Наконец (и, к сожалению, это встречается слишком часто), редакции могут вообще не ответить. Отсутствие ответа необходимо рассматривать как неправомерный отказ в предоставлении информации, который возможно обжаловать.

Ответственность за непредоставление информации

Неправомерный отказ в предоставлении информации можно обжаловать, если редакция, запросившая данную информацию, не согласна с любым из четырёх действий чиновника: если он не отвечает; даёт неполную или искаженную информацию; необоснованно просит об отсрочке; необоснованно отказывает в предоставлении информации. В каждом из этих случаев редакция может обратиться к начальству этого чиновника или, если это не поможет, - в суд.

В суде заявитель должен сам доказать факт действий (решений), в результате которых были нарушены права граждан (читателей, радиослушателей, телезрителей) на получение информации (через СМИ). Порядок рассмотрения в суде жалоб на действия со стороны государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, подробно регламентирован в главе 24.1 ГПК РСФСР. Однако случаи, когда журналист добивался через суд получения информации, весьма и весьма редкие. Через суд, действительно, получали сведения, но чаще всего только для того, чтобы наказать чиновников. Кроме того, даже если суд, в конце концов, признает правоту редакции, он будет рассматривать дело в течение нескольких месяцев и вынесет решение в лучшем случае не ранее чем через год. В своём решении он, скорее всего, лишь обяжет чиновников предоставить искомую информацию. Таким образом, это произойдёт тогда, когда редакция, потратив значительное время, силы и средства на получение информации через суд, вероятно, уже не будет заинтересована в ней. Также не исключено, что чиновник, обжалуя решение суда, вновь откажется предоставить редакции информацию, вследствие чего как минимум ещё четыре-пять месяцев уйдут на рассмотрение обжалования. При этом чиновник, по-видимому, никакой ответственности, кроме дисциплинарной, не понесёт, отделавшись, например, выговором.

Редакция может заявить в суде, что из-за отсутствия возможности опубликовать искомую информацию издание (программа) не получило запланированных доходов. Можно ли это доказать? Предположим, в программе «Абсолютно секретно» журналисты решили сделать сюжет о недавней поломке на одном из московских исследовательских реакторов, который очевидно вызвал бы большой интерес. Им уже удалось привлечь рекламодателей, предоставивших свои гарантийные письма с обещанием купить время именно в этой передаче, ведь её будет смотреть большое количество зрителей. Однако получить запрашиваемую информацию не удалось, сюжет в эфир не пошёл, телепрограмма потеряла доход от рекламы - вот калькуляция упущенной выгоды. В аналогичном случае с журналом отказ предоставить сенсационную информацию привел к тому, что планируемый дополнительный тираж номера не был напечатан и т.д. Если редакция сумеет доказать факт реальных убытков или упущенной выгоды, возможно их возмещение виновным государственным органом или его должностным лицом (ст. 15 и 16 ГК РФ), так как в качестве основания возмещения убытков в статье названы незаконные действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц. Под бездействием понимается также и неисполнение в установленные сроки и в определённом порядке обязанностей, возложенных на соответствующий орган (например, несовершение действий). Но практически доказать это довольно сложно.

Наиболее разумным выходом из ситуации нарушения процедуры ответа на запросы редакций явилась бы система четких административных наказаний, которая была бы записана в законе и карала бы за конкретные нарушения норм о праве на получение информации. Такая система вводится вступившим в силу 1 июля 2002 года Кодексом РФ об административных правонарушениях и предусматривает ответственность за непредоставление информации в двух случаях. Первый касается неправомерного отказа в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, а также, что чрезвычайно важно, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации. Наказанием служит наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 5.39).

Второй случай - это нарушение права представителя средства массовой информации на предусмотренное избирательным законодательством своевременное получение информации и копий избирательных документов, документов референдума. Такое нарушение влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда (ст. 5.6).

Иногда действует иной механизм, и хотя о нём не говорит Закон о СМИ, он является вполне правовым. Вместо того чтобы подавать жалобу в суд, редактор сообщает в прокуратуру о том, что конкретный чиновник нарушает требования закона и не предоставляет информацию или предоставляет её неполно. Прокуратура, которая должна следить за исполнением законов в нашей стране, обычно оперативно реагирует на такого рода жалобы, и звонка от прокурора вполне достаточно для чиновника любого ранга, чтобы убедить его в необходимости предоставить нужную редакции информацию. Если прокуратура отправит совершившим неправомерные действия своё представление, то последние обязаны рассмотреть его в установленные законом сроки и принять решение об устранении допущенного нарушения. Жалоба в прокуратуру составляется в произвольной форме и содержит описание сути нарушения закона. Как правило, она подаётся прокурору района (города), где находится учреждение, организация или где проживает лицо, нарушившие закон. Такая жалоба обязательно должна быть зарегистрирована прокурором.

Примером действенности подачи жалобы в прокуратуру может служить письмо, разъясняющее некоторые нормы Закона РФ «О СМИ», которое в октябре 2001 года Саратовская областная прокуратура направила в правительство области. В этом письме, в частности, названо неправомерным решение этого органа исполнительной власти о закрытом статусе заседаний президиума областного правительства. В документе говорится, что закрытым могут считаться только мероприятия, на которых обсуждается государственная тайна. Но сведения, например, об удоях и неработающих котельных к ней не относятся. В ответ на вопрос корреспондента местной газеты, намерено ли правительство прислушаться к мнению прокуратуры, губернатор области сообщил, что «теперь всё будет делаться по закону».

За сокрытие или искажение информации предусмотрено наказание в УК РФ. О чем говорят его статьи?

Статья 237 УК РФ предусматривает лишение свободы на срок до пяти лет - гигантский срок! - за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды. Статья является относительно новой и включена в Кодекс в результате длительного обсуждения проблем, связанных с огромной опасностью утаивания от общества экологической и медицинской информации, как это имело место при чернобыльской катастрофе. С нормой этой статьи соотносятся обязанности Правительства РФ, специально уполномоченных природоохранительных органов, органов субъектов федерации и местного самоуправления обеспечивать население необходимой экологической информацией (ст. 6-10 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» 1991 года; ст. 19 «Право граждан на информацию о факторах, влияющих на здоровье» Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан 1993 года; ст. 8 Закона РФ «Об основах градостроительства Российской Федерации» 1992 года, закрепляющая право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды городов, других поселений и их систем, и другие акты).

Какого рода информация имеется в виду? Это могут быть сведения о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность, т.е. о природных, техногенных или иных процессах, которые при неблагоприятном развитии событий или отсутствии надлежащих мер контроля и регулирования могут вызвать губительные последствия для человека и окружающей среды. Речь идёт о катастрофах, катаклизмах, пожарах, авариях на предприятиях, трубопроводах и т.п. Но для предусмотренного статьёй 237 наказания необходимо, во-первых, доказать прямой умысел, т.е. когда лицо, скрывая информацию, осознаёт как свою обязанность сообщить её без искажений, так и реальную необходимость сообщения информации для дальнейшего воздействия на ход событий и их последствия, в том числе предотвращения и уменьшения вреда здоровью людей и окружающей среде. Доказать это, как правило, очень сложно. Причём если угрозу для жизни можно определить с большой долей очевидности, то опасность для здоровья доказать не менее сложно, чем собственно прямой умысел.

Максимальное наказание в этом случае предусмотрено, только если очевиден результат преступления чиновника: причинён вред здоровью человека или наступили иные тяжкие последствия (к примеру, гибель людей). Во-вторых, ответственность установлена не просто для чиновника, имеющего такую информацию, а лишь для того, кто обязан обеспечивать население подобной информацией, но скрыл её или исказил. То есть в перечне служебных обязанностей чиновника, который будет нести ответственность за подобного рода преступление, должна быть соответствующая запись. Поэтому, хотя статья и существует, автору неизвестны случаи её применения.

Статья 140 УК РФ карает штрафом в размере до 500 минимальных размеров оплаты труда за отказ в предоставлении гражданину информации. Казалось бы, всё просто: гражданин приходит к чиновнику, тот неправомерно отказывает ему в предоставлении информации, обиженный гражданин подаёт жалобу в прокуратуру, чиновника штрафуют на 500 минимальных окладов. Естественно, на практике этого не происходит, потому что в статье говорится не просто об отказе гражданину в предоставлении информации, а об отказе в ознакомлении с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы именно этого гражданина. Если же права и свободы просителя прямо не затронуты - значит, за отказом в предоставлении информации не последует уголовного наказания.

Наконец, обсуждаемым проблемам близка по смыслу статья 144 Уголовного кодекса. В соответствии с ней воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов путём принуждения их к распространению либо отказу от распространения информации наказывается штрафом в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного месяца, либо обязательными работами на срок до 180 часов, либо исправительными работами на срок до одного года. То же деяние, совершённое лицом с использованием своего служебного положения, наказывается исправительными работами на срок до двух лет либо лишением свободы на срок до трёх лет с возможным запретом занимать определённые должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трёх лет. Применяется эта статья крайне редко, по сведениям Главного информационного центра МВД РФ, в 1998 году по статье 144 УК РФ зарегистрировано 12 преступлений, в 1999 и 2000 годах - всего по четыре преступления. Известно, что в 2001 году прокуратура г. Санкт-Петербурга инкриминировала братьям Ш. предусмотренные данной статьей преступления. По сообщению Агентства журналистских расследований, следствие установило, что в 1997 году братья Ш. потребовали у журналиста газеты «Санкт-Петербургские ведомости» К. в трёхдневный срок выплатить им 5 тыс. долларов США за написанную им статью, после опубликования которой один ночной клуб якобы понёс убытки. За каждый день просрочки «включали счётчик» в размере 1 тыс. долларов.

Аккредитация

Аккредитация должна рассматриваться как нормальная форма обеспечения общества информацией о деятельности государственных органов через СМИ. Аккредитация предусмотрена в тех случаях, когда необходимо упорядочить доступ журналистов к тем или иным событиям, к заседаниям органов власти, особенно когда интерес СМИ превышает физические возможности его удовлетворить (т.е. если отсутствуют надлежащие условия для одновременной работы большого количества представителей прессы). Аккредитация позволяет определить те СМИ и тех журналистов, которые, действительно, специализируются на конкретном виде деятельности, с целью предоставления им первоочередного права на получение соответствующей информации.

Во всём федеральном законодательстве аккредитация российских журналистов регулируется только статьёй 48 Закона «О средствах массовой информации». В соответствии с ней аккредитацию получают журналисты редакций, подавших заявки в государственные органы, организации, учреждения, органы общественных организаций. Если заявка соответствует требованиям правил аккредитации этого органа (речь идёт о форме заявки, типе СМИ, количестве претендующих на аккредитацию журналистов и т.п.), то он (по мнению авторов Комментария к Закону о СМИ) обязан аккредитовать представителей редакции.

Выдача аккредитации влечёт за собой определённые обязанности аккредитующего органа перед аккредитованным журналистом, а именно: извещать его о своих заседаниях, совещаниях и других мероприятиях; допускать на эти мероприятия (если они не объявлены закрытыми для прессы); обеспечивать соответствующими стенограммами, протоколами (если они ведутся), документами, обсуждаемыми на этих заседаниях; создавать благоприятные условия для проведения аудио- и видеозаписи, фото- и киносъемки. Реальный пример положения об аккредитации приводится в Приложении 1 к данной главе.

На уровне законодательства субъектов РФ дополнительные права на аккредитацию предоставлялись в Башкортостане. До изменений, принятых в 2001 году, статья «Аккредитация» Кодекса о средствах массовой информации этой республики распространяла обязанность предоставления аккредитации и на негосударственные организации. Она устанавливала, что «редакция средства массовой информации в целях содействия журналисту в осуществлении его прав и обязанностей или осуществления ею своих уставных целей и задач вправе обратиться... в негосударственные организации, учреждения, предприятия, партии и иные общественно-политические и общественные организации с заявкой на аккредитацию при них своих журналистов. Ни одна инстанция не вправе отказать редакции средства массовой информации в аккредитации её журналиста, если им не нарушены порядок и правила аккредитации при данном органе государственной власти и управления, организации, учреждении, предприятии, общественно-политической и общественной организаций (их объединений)».

По Закону о СМИ журналиста (но не редакцию, которая вновь может обратиться с заявкой) можно лишить аккредитации только в двух случаях: первый - если вступило в законную силу решение суда о распространении этим журналистом (или его редакцией) не соответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство аккредитовавшей организации (практика таких случаев автору неизвестна); второй, довольно простой в применении и потому часто встречающийся, - нарушение журналистом правил аккредитации. Следует заметить, что единых либо модельных правил аккредитации не существует. Но, как и любой другой документ, принимаемый государственным органом, такие правила не должны противоречить нормам действующего законодательства.

На неправомерное лишение аккредитации возможно подать жалобу вышестоящему руководству в самой аккредитующей организации, или руководству вышестоящей по отношению к ней организации, или в суд. Так, Верховный Суд РФ в своём решении от 25 марта 1997 года признал незаконным постановление Государственной Думы о приостановлении аккредитации при данном органе корреспондентов ОРТ. Применение такой меры депутаты обосновали тем, что в телерепортажах на этом канале извращалась суть высказываний парламентариев, из выступлений в Думе «выдёргивали» отдельные фразы, тем самым, искажая смысл обсуждения. Суд отметил, что точка зрения аккредитующей организации не может служить основанием для ограничения прав представителей СМИ на поиск и получение информации, по крайней мере, до тех пор, пока недостоверность и порочащий характер распространяемых ими сведений не будет подтвержден вступившим в законную силу решением суда.

Конституционный Суд РФ в своём Постановлении от 31 июля 1995 года отметил противоречие Конституции (ст. 29, 46 и 55-3) того положения постановления Правительства РФ, которое требовало лишать журналистов аккредитации при Временном информационном центре в Чечне за передачу недостоверной информации, пропаганду национальной или религиозной розни.

Заметим, что и американские журналисты сталкиваются с необходимостью аккредитации (иногда именуемой «получением пропуска в здание»). Это происходит в следующих случаях: во-первых, для освещения работы Белого дома, конгресса, государственного департамента, министерства обороны, некоторых других органов федеральной власти; во-вторых, для получения информации из органов власти штатов, а также местного самоуправления (мэрии, городского собрания), полицейских участков и управлений; в-третьих, для работы в штаб-квартире ООН (в Нью-Йорке); наконец, аккредитация необходима для доступа к месту проведения военных операций (как, например, во время войны 1991 года в Персидском заливе). В получении аккредитации может быть отказано в случае несоответствующей тематики издания (программы), отсутствия надлежащего опыта у аккредитуемого журналиста, а иногда - отсутствия у него американского гражданства или постоянного места жительства в городе, где находится аккредитующая организация. Так же, как и в России, её можно лишиться и в случае нарушения правил аккредитации.

Гласность судопроизводства: права журналиста

Немало трудностей вызывает у журналистов получение информации о происходящих судебных процессах и деятельности суда. Усугубляет ситуацию то, что сами журналисты иногда не имеют чёткого представления о соответствующих своих правах и обязанностях.

Гласность судебного разбирательства - один из основных принципов демократического правосудия. Этот принцип закреплён в Конституции РФ (ч. 1 ст. 123): «Разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом», т.е. открытое заседание является правилом, а закрытое - исключением, причём обязательно предусмотренным в законе. На открытое заседание должны допускать то количество желающих, которое может вместить зал суда.

Закрытое судебное заседание возможно для защиты прав личности и обеспечения государственной безопасности. Его цель - охрана личной и семейной тайны, государственной тайны, прав несовершеннолетних и т.п. Закрытыми обычно объявляют заседания в процессах по делам о шпионаже, по делам, связанным с нарушением государственной, коммерческой тайны, по делам об изнасиловании, половых преступлениях, усыновлении и в других случаях, когда может быть оглашена информация об интимных сторонах жизни граждан, по делам о преступлениях, совершённых в отношении детей или самими несовершеннолетними. Заседание также может быть объявлено закрытым в интересах обеспечения безопасности участников разбирательства, их родственников или близких (ст. 241 УПК). И это - нормальная практика во всех странах мира, в частности, она закреплена в части 1 статьи 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Закрытое заседание может быть установлено по мотивированному определению судьи, в котором должны быть указаны причины со ссылкой на статьи закона, позволяющие ему поступать таким образом. Вопрос о проведении закрытого заседания решается отдельно в каждом конкретном случае. При необходимости закрытого судебного заседания для исследования каких-либо эпизодов дела возможно проведение при закрытых дверях конкретно этой части судебного заседания. При этом приговоры и решения суда всегда оглашаются публично.

В открытом заседании особыми правами по сравнению с обычным гражданином журналист не пользуется. Но у него не может быть и меньше прав, чем у другого гражданина. Чтобы пройти в зал заседаний, нет необходимости предъявлять редакционное удостоверение. Требование охраны суда предъявить повестку в суд (существует и такая практика) является неправомерным. Посещая открытые судебные заседания, журналист, как и любой присутствующий, вправе вести письменную запись и стенограмму процесса, а также фиксировать ход процесса иным письменным способом (например, делать рисунки). Ему разрешается вести звукозапись, если это не создаёт препятствий для судебного разбирательства (например, шумом записывающей аппаратуры). Специального разрешения судьи, рассматривающего дело, для этого не требуется.

Однако такое разрешение необходимо иметь для кино- и фотосъёмки, производства видеозаписи, трансляции заседания по радио и ТВ. Об этом говорится в статье 115 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 года и в статье 241 Уголовно-процессуального кодекса РФ 2001 года. Такое разрешение следует получать по двум причинам.

Первая заключается в том, что, заметив видео- и фотоаппаратуру в зале суда, участники процесса зачастую меняют своё поведение: позируют либо, наоборот, начинают стесняться, вести себя скованно. Другая причина состоит в том, что фотовспышки, движение камер, производимый при съёмке шум видеоаппаратуры - всё это отвлекает участников от хода процесса, сбивает их с мысли. В любом случае страдает нормальный порядок разбирательства, что мешает объективному отправлению правосудия[13] В США, несмотря на существование круглосуточного кабельного телеканала «Корт-ТВ» (Court TV), специализирующегося на показе судебных заседаний, в подавляющем большинстве случаев редакции довольствуются рисованными портретами обвиняемых, свидетелей и присяжных, а когда журналистам всё же разрешают проведение видеосъемки (как в деле по обвинению известного спортсмена Джей Симпсона в убийстве), камеру обычно устанавливают в фиксированном положении. Проведение фотокиновидеосъемки может разрешаться только в судах штатов, в системе же федеральных судов такая съемка запрещается федеральным законом страны.[13]. Поэтому, для того чтобы удалить камеры из зала заседаний, судье, рассматривающему дело, достаточно возражения любой из сторон. Но даже если стороны не возражают, судья может наложить запрет, исходя из собственного представления о нецелесообразности съёмки в силу создания при её проведении помех для судебного разбирательства. Неформальной причиной запрета на проведение записи может послужить и то, что объективная фиксация происходящего записывающей аппаратурой может указать и на ошибки самого судьи, показать его недостаточный профессионализм.

Удаление кого-либо из присутствующих из зала заседаний возможно в случае нарушения им порядка, т.е. совершения таких действий, которые препятствуют или мешают ходу судебного разбирательства, свидетельствуют о неуважении к суду, нарушают регламент судебного заседания или распоряжения председательствующего, обеспечивающие нормальный ход процесса. И если в гражданском и арбитражном процессах необходимо предварительное предупреждение лица и только после невыполнения требований судьи возможно его удаление из зала, то в уголовном процессе такой порядок отсутствует и, надо понимать, удаление может произойти вообще без объяснения причин.

Как поступать журналисту в случае неправомерного запрета присутствовать на открытом заседании суда или другого ограничения судом его прав? Прежде всего, о нарушении процессуальных норм необходимо поставить в известность председателя того суда, в котором происходит заседание. В прямые обязанности председателя входит организация работы суда, ответы на заявления и жалобы граждан. Следующие возможные адресаты жалобы - президиум вышестоящего суда, осуществляющий надзор за деятельностью нижестоящих судов, и прокуратура. Причём в президиуме принимают к рассмотрению жалобы о нарушении процессуальных норм, а в прокуратуре - о нарушении прав и свобод граждан. Наконец, возможно направить жалобу и в квалификационную коллегию судей. На основании фактов, изложенных в жалобе, коллегия вправе принять решение о прекращении полномочий судьи. Это возможно в том случае, когда поступок будет признан позорящим честь и достоинство судьи или умаляющим авторитет судебной власти. Очевидно, что любое прямое нарушение судьёй закона, тем более при исполнении профессиональных обязанностей, именно так и должно квалифицироваться.

К важному мнению в отношении работы судебного репортёра пришла Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ. В своей Рекомендации[14] Рекомендация СПИС от 24 декабря 1997 г № 3 (10) «О применении принципа презумпции невиновности в деятельности журналистов» (по запросу Центра «Право и средства массовой информации») // ЗиП. 1997. № 12.[14] она обратила внимание на то, что представляется неправомерным требование к СМИ «не распространять информацию, предопределяющую решение суда». Действительно, только суд вправе устанавливать виновность гражданина. Но данное обстоятельство не может служить основанием к ограничению права журналистов, иных лиц (включая представителей обвинения и защиты, а также потерпевших, подозреваемых и т.д.) излагать своё мнение по тем или иным аспектам предварительного следствия или судебного разбирательства, за исключением случаев, когда выступления в СМИ указанных лиц содержат признаки преступлений, предусмотренных главой 31 «Преступления против правосудия» Уголовного кодекса Российской Федерации.

Ответственность журналиста за распространение секретной информации

Важной проблемой для СМИ является проблема ответственности за распространение охраняемой законом информации. Даже законопослушному и лояльному по отношению к власти журналисту иногда не под силу разобраться в уровне конфиденциальности сведений, которые он хочет распространить.

При советской власти такая ответственность журналиста была весьма условной. На страже секретных сведений стояли работники цензуры - Главного управления по охране государственных тайн в печати при Совете Министров СССР (ГУОТ) и их коллеги из Управления военной цензуры Генерального штаба Вооружённых Сил СССР, специализировавшиеся по вопросам военной тайны. Ни один выпуск печатного издания, ни одна телерадиопередача, книга или кинофильм не могли увидеть свет без визы цензора. Однако с августа 1990 года, когда вступил в силу союзный Закон «О печати и других средствах массовой информации», запретивший цензуру, редакции перестали согласовывать сверстанные полосы и начали печатать газеты и журналы под свою ответственность. Ушли цензоры и с телевидения и радио.

ГУОТ упразднили, а Управление военной цензуры было решено реформировать. Сейчас она называется «Отдел информационной безопасности в средствах массовой информации» (ОИБ) при Генеральном штабе Вооружённых Сил России. Любая газета, любой журналист, если у них возникают сомнения, не подпадают ли сведения, которые они хотят опубликовать, под разряд государственной тайны, могут обратиться в этот орган за консультацией, причем предложения ОИБ о редактировании статьи будут носить именно рекомендательный, а не обязательный характер. Оказывается эта услуга бесплатно и достаточно оперативно. ОИБ не имеет права отказать журналисту в консультации, если тема его материала относится к компетенции Министерства обороны. Штамп ОИБ о том, что в тексте просмотренного материала нет сведений, содержащих государственную тайну, освобождает редакцию СМИ от уголовной и иной ответственности за нарушение законодательства о гостайне. Каждый год ОИБ отвечает на несколько десятков обращений от «гражданских» (т.е. не учреждённых Министерством обороны или Вооружёнными Силами) СМИ. ОИБ также следит за соблюдением государственной тайны в военной области, для этого им просматриваются вышедшие в свет материалы СМИ. В исключительных случаях ОИБ направляет обращения в прокуратуру о возбуждении уголовных дел. Схожие с ОИБ функции выполняют «представители по работе со СМИ» в военных округах и при главных штабах видов войск.

Подобная процедура «добровольной цензуры» предусмотрена и в некоторых других странах, причём для многих журналистов она оказывается, скорее, полезной, чем вредной. Так, например, на основании статьи 4 Закона о печати Испании лицо, ответственное за содержание публикации (редактор, журналист), может обратиться в правительственную администрацию и получить заключение о законности данной публикации. При этом отрицательное решение не является актом цензуры и не влечёт никаких правовых последствий, хотя административное одобрение представленного на проверку текста освобождает СМИ от ответственности за последствия публикации.

Известно, что в соответствии со статьёй 4 Закона «О средствах массовой информации» запрещается использование СМИ для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну. Нарушение этой статьи может повлечь за собой вынесение регистрирующим органом предупреждения и в случае повторения привести к прекращению деятельности данного СМИ.

Как было сказано выше, вопросы отнесения сведений к разряду секретных регулирует Закон «О государственной тайне», в соответствии с которым 30 ноября 1995 года был издан указ Президента РФ «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне». В этих актах приблизительно определено, какие сведения являются секретными. Однако в них не так просто разобраться. Исследователь Ф.Д. Кравченко в своем выступлении на конференции[15] Правовое регулирование содержания сообщений СМИ и телекоммуникаций (материалы конференции). М., 1999. С. 35.[15] приводит несколько примеров расплывчатости формулировок статьи 5 Закона РФ «О государственной тайне». В соответствии с ней секретными, в частности, являются сведения о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектных работах, о технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства. Нечёткость этой формулировки может привести к тому, что практически любая статья в газете или журнале, описывающая научно-конструкторские, исследовательские и т.п. проекты и достижения России (которые, конечно, имеют значение и для безопасности государства, а также могут иметь важное оборонное значение) может нарушить законодательство о государственной тайне.

Помимо Закона «О государственной тайне» и указа «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» существуют другие, более подробные списки засекреченных сведений. Их утверждают перечисленные в указе министерства и ведомства. В связи с существованием этих подробных списков представляет интерес следующее. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года (№ 8) говорится, что «в силу ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В соответствии с указанным конституционным положением суд не вправе основывать своё решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина». В решении Президиума Верховного Суда РФ от 27 марта 2002 года косвенно признаётся, что такие перечни засекреченных сведений не затрагивают порядок реализации права граждан на поиск и получение информации и как служебные документы возлагают обязанность по неразглашению государственной тайны только на сотрудников соответствующих ведомств. Этот вывод, с одной стороны, позволяет делать эти списки засекреченными или предназначенными для служебного пользования, а с другой - освобождает «неведомственных» журналистов от ответственности за разглашение тайны.

Как бы добросовестно журналист ни относился к подготовке своих материалов, далеко не всегда ему удаётся квалифицированно решить, относятся ли сведения, содержащиеся в статье или передаче, к государственной тайне. Именно поэтому многие юристы, занимающиеся массово-информационным правом, придерживаются точки зрения, согласно которой отвечать за разглашение государственной тайны может только секретоноситель, т.е. человек, официально получивший доступ к секретным сведениям и добровольно давший обязательство их не разглашать[16] Там же. С. 32, Комментарий к Закону РФ о СМИ (Фонд защиты гласности) М., 2001. С. 290.[16]. Если это так, то судить за её разглашение можно лишь военнослужащих, сотрудников спецслужб, работников секретных предприятий и других лиц, имеющих «допуск по форме №1, 2 или 3», получающих надбавку к зарплате «за секретность» и давших соответствующие подписки о неразглашении. В пользу этой позиции говорит и сам Закон «О государственной тайне», который в первой же своей статье («Сфера действия настоящего Закона») гласит следующее: данный Закон обязателен для исполнения «должностными лицами и гражданами Российской Федерации, взявшими на себя обязательство либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства Российской Федерации о государственной тайне». Управление ФСБ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области издало совместно с Санкт-Петербургским государственным университетом книгу, в которой данная проблема комментируется следующим образом: «...в силу ограничительного характера Закона, он должен распространяться только на сравнительно небольшую часть населения, добровольно вступившую с государством в правоотношения по защите государственной тайны. Граждане, получившие доступ к государственной тайне в силу сложившихся обстоятельств (например, нашедшие утраченный носитель сведений или услышавшие разглашенные сведения), не должны ограничиваться из-за этого в своих правах»[17] Государственная тайна в Российской Федерации / Под ред. М. А. Вуса СПб., 2000. С. 50.[17].

Те же выводы можно сделать из текста статей УК и КоАП. Статья 283 УК РФ предусматривает наказание за разглашение государственной тайны лицом, которому она была доверена или стала известна по службе или работе. Статья 13.14 КоАП направлена против разглашения информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей. Таким образом, кодексы в качестве субъекта нарушения называют определенную группу лиц, а не всех, кто может узнать о секретных сведениях и начать их распространение. Если исследовать субъекты этого правонарушения, то не возникает вопросов с лицами, которым данные сведения были доверены. Понятно, что здесь говорится о ситуации, описанной выше: подписки, допуск и т.п. Нет сложностей и с определением тех, кому эти сведения стали известны по службе, - сюда относятся лица, занимающие (естественно, добровольно) должность, которая подразумевает, вне зависимости от их желания, непременное ознакомление со сведениями, составляющими государственную тайну (например, Президент РФ или члены парламентского комитета по безопасности). Очевидно, что журналисты, за исключением, возможно, работников армейских и флотских СМИ, совмещающих журналистскую деятельность с должностью, предусматривающей допуск к государственной тайне, к этим лицам не должны относиться.

Но третий вид субъектов - те, кому эти сведения стали известны по работе, - может представлять собой неограниченный круг людей. Эту норму возможно толковать следующим образом - любой человек, который, в силу исполнения им трудовых обязанностей или находясь на рабочем месте, фактически стал обладателем сведений, составляющих государственную тайну, подлежит ответственности по статье 283 УК РФ. В таком случае к ним должны относиться и журналисты, работой которых является поиск информации: они по работе часто находят или сталкиваются с секретной информацией, получая её, например, от не в меру болтливого должностного лица во время интервью или любым другим случайным образом. Ф.Д. Кравченко в этой связи приводит абсурдное, но наглядное сравнение: человек идет по улице и находит документ, содержащий государственную тайну. Он не выполняет в этот момент своих рабочих, служебных обязанностей и потому в случае разглашения этих сведений не будет подлежать ответственности по статье 283. Другая ситуация: дворник подметает улицу, т.е. исполняет свои обязанности. Если в этот момент он находит подобный документ и разглашает содержащиеся в нём сведения, то можно ли обвинить его в совершении уголовного преступления?[18] Правовое регулирование содержания сообщений СМИ и телекоммуникаций (материалы конференции) С. 34.[18] Вряд ли законодатель имел в виду такого работника при принятии закона. Вероятнее предположить, что фразы по службе и по работе взаимозаменяемы и используются в УК лишь для того, чтобы различать служащих (например, военнослужащих) и работников (например, работников военных предприятий).

Задача журналиста - информировать общество. Для этого ему необходимо искать сведения - в этом и состоит его работа. У него есть право, не взламывая сейфы, не прибегая к шантажу и угрозам, добывать необходимые сведения и публиковать их. И если среди этих сведений попадается информация, составляющая государственную тайну, то он не должен становиться субъектом преступления, предусмотренного статьёй 283 УК РФ.

Проблема правильного определения категорий лиц, которые должны или не должны нести ответственность за разглашение охраняемых законодательством сведений исключительно важна. До того времени, пока она не решена (а этого до сих пор не случилось), ни один журналист или любой другой гражданин, задачей которого является получение и распространение информации в военной области, в области экономики, науки и техники, внешней политики и во многих других сферах жизни, не может чувствовать себя спокойно, так как вероятность того, что эти сведения могут оказаться секретными, очень велика.

Решить данную проблему возможно путем внесения поправок в УК РФ и в Закон о СМИ. При этом можно пойти по пути, предложенному в законах нескольких субъектов Российской Федерации.

Так, статья 7 «Недопустимость разглашения тайны» Кодекса Республики Башкортостан о средствах массовой информации 1992 года содержат следующую чрезвычайно прогрессивную норму, отсутствующую в федеральном законодательстве. В соответствии с ней редакция или её сотрудник, получившие сведения, составляющие государственную либо иную специально охраняемую законом тайну, без нарушения действующего законодательства и не имеющие официального письменного уведомления о наличии в них тайны, ответственности за её разглашение не несут. До августа 2001 года подобная норма содержалась и в Законе Республики Адыгея «О печати и других средствах массовой информации» 1993 года.

Аналогичная норма содержится и в статье 4 «Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации» Закона Ханты-Мансийского автономного округа «О средствах массовой информации» 1996 года, которая устанавливает, что «редакция, главный редактор, журналист, получившие информацию без нарушения действующего законодательства и не имеющие официального письменного уведомления о наличии в ней тайны, ответственности за её разглашение не несут». Однако в 2001 году этот закон был отменён до приведения его в соответствие с нормами федерального законодательства. Очевидно, предполагаемые изменения, если произойдут, коснутся и четвёртой статьи.

Приложение 1

Утверждено:

Постановлением

губернатора области

от 13 08.2001 г № 423-п

ПОЛОЖЕНИЕ

ОБ АККРЕДИТАЦИИ ЖУРНАЛИСТОВ

СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

ПРИ АДМИНИСТРАЦИИ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1.1. Аккредитация журналистов средств массовой информации при администрации Иркутской области проводится в целях обеспечения открытости деятельности администрации области, создания необходимых условий для профессиональной деятельности журналистов как лиц, обеспечивающих право граждан на информацию.

Аккредитация проводится в соответствии с Законом Российской Федерации «О средствах массовой информации» и настоящим Положением.

1.2. Журналисты, аккредитованные при администрации Иркутской области, пользуются правом на первоочередное получение информации, приглашение на мероприятия, организуемые администрацией для средств массовой информации, и другими правами.

1.3. Журналисты, не аккредитованные при администрации Иркутской области, получают информацию на общих основаниях в соответствии с Законом Российской Федерации «О средствах массовой информации».

1.4. При администрации Иркутской области аккредитуются журналисты зарегистрированных в установленном порядке средств массовой информации (далее - СМИ), а также журналисты, являющиеся членами Союза журналистов Российской Федерации и работающие по срочным договорам с редакциями СМИ.

1.5. Аккредитацию журналистов при администрации области проводит комитет по информационной политике аппарата губернатора области.

2. ВИДЫ АККРЕДИТАЦИИ

2.1. Постоянная.

2.2. Краткосрочная (сроком до 6 месяцев).

2.3. Специальная - при особом режиме того или иного мероприятия (например, связанная с проведением тематических мероприятий, требующих определенной специализации журналиста или иных особых условий).

3. ПОРЯДОК АККРЕДИТАЦИИ

3.1. Для аккредитации журналистов, указанных в п. 1.4 настоящего Положения, редакция СМИ подаёт в комитет по информационной политике аппарата губернатора области заявку на аккредитацию. Заявка подается на официальном бланке редакции за подписью главного редактора, заверенной печатью. К заявке прилагаются: копия свидетельства о регистрации СМИ, одна фотография (3x4 см) каждого журналиста.

3.2. В заявке необходимо указать: полное наименование СМИ, данные об учредителях, тираж, периодичность выхода, местонахождение редакции, регион распространения (вещания), почтовый и электронный адрес, номера телефонов и факсов редакции; фамилию, имя, отчество представленного на аккредитацию журналиста, его домашний адрес и телефон; вид требуемой аккредитации.

3.3. Решение об аккредитации журналиста принимает председатель комитета по информационной политике аппарата губернатора области в недельный срок со дня поступления заявки.

3.4. Аккредитованным журналистам выдаётся аккредитационная карточка, срок действия которой устанавливается в зависимости от вида аккредитации.

4. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАБОТЫ С АККРЕДИТОВАННЫМИ ЖУРНАЛИСТАМИ

Комитет по информационной политике аппарата губернатора области обязан:

* по запросам аккредитованных журналистов сообщать им о заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых в администрации области, обеспечивать стенограммами, протоколами и иными документами, создавать благоприятные условия для работы журналистов;

* предоставлять журналистам для ознакомления изданные в установленном законом порядке постановления и распоряжения губернатора, правовые акты должностных лиц администрации области;

* организовывать интервью губернатора, заместителей главы администрации области в порядке поступления просьб от журналистов с учётом рабочих возможностей лиц, приглашаемых для интервью;

* организовывать для журналистов необходимые консультации.

5. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ АККРЕДИТОВАННЫХ ЖУРНАЛИСТОВ

5.1. Аккредитованный журналист имеет право:

* получать информацию о предстоящих заседаниях, совещаниях и других мероприятиях;

* присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых губернатором, заместителями главы администрации, руководителями структурных подразделений администрации области, за исключением случаев, когда приняты решения о проведении закрытого заседания;

* быть принятым должностными лицами администрации области в связи с запросом информации при условии предварительной договоренности;

* пользоваться содействием комитета по информационной политике аппарата губернатора области в целях организации встреч, бесед с руководителями структурных подразделений администрации области;

* получать доступ к документам и материалам, за исключением содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну;

* производить в здании администрации области записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъёмки, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

* свободно проходить в здание администрации области в рабочие дни (с 9 до 18 часов).

5.1. Аккредитованный журналист обязан:

* достоверно, объективно освещать мероприятия, проводимые в администрации области;

* уважать права, законные интересы, честь и достоинство работников администрации области, соблюдать правила внутреннего распорядка, установленные в администрации области;

* не вмешиваться в ход мероприятия, на котором он присутствует (если оно не специально организовано для прессы);

* соблюдать правила, которые определены для специальных, особых мероприятий;

* при получении информации ставить в известность сотрудников администрации области о проведении аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъёмки;

* согласовывать тексты интервью, подготовленные на основе предоставленной информации, с их авторами - сотрудниками администрации области до их выхода в СМИ;

* предъявлять при осуществлении профессиональной деятельности по первому требованию редакционное удостоверение, аккредитационную карточку или иной документ, удостоверяющий личность и полномочия журналиста.

6. ОТКАЗ В АККРЕДИТАЦИИ

6.1. Комитет по информационной политике аппарата губернатора области имеет право отказать в аккредитации редакциям СМИ, представившим для оформления аккредитации документы, содержащие не соответствующие действительности сведения.

6.2. Уведомление об отказе в аккредитации вручается представителю редакции в семидневный срок со дня получения заявки. В уведомлении должны быть указаны: причина, по которой отказано в аккредитации; должностное лицо, принявшее решение; дата принятия решения.

6.3. Решение об отказе в аккредитации может быть обжаловано в суде

7. ПОРЯДОК ЛИШЕНИЯ АККРЕДИТАЦИИ

7.1. Журналист может быть лишён аккредитации:

* если им или редакцией нарушены требования, установленные настоящим Положением, либо распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие деловую репутацию администрации области, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда;

* в случае его увольнения из редакции (аккредитация другого журналиста осуществляется на основании соответствующей заявки после возвращения в комитет по информационной политике аппарата губернатора области ранее выданной аккредитационной карточки);

* при прекращении деятельности СМИ.

7.2. Решение о лишении журналиста аккредитации принимает председатель комитета по информационной политике аппарата губернатора области.

7.3. Журналисты, лишённые аккредитации, обязаны сдать аккредитационную карточку в комитет по информационной политике аппарата губернатора области.

7.4. Лишение аккредитации может быть обжаловано по заявлению редакции СМИ в суд в установленном порядке.

М.П. Рачков,

первый заместитель руководителя

аппарата губернатора области

(Восточно-Сибирская правда. 2001. 30 авг.)

Приложение 2

средство массовый информация доступ

ДОКУМЕНТЫ МИНИСТЕРСТВА ОБОРОНЫ США[19] Из кн.: Журналистика и война / Ред. А.Г. Рихтер М., 1995. (www.medialaw.ru).[19]

Принципы информационной политики министерства обороны

Политика министерства обороны в области информации состоит в точном и своевременном предоставлении необходимой информации, с тем чтобы общественность, Конгресс и СМИ могли иметь доступ к фактическим материалам и ориентировались в вопросах национальной безопасности и оборонной стратегии.

Информационные запросы организаций и частных граждан должны выполняться своевременно. Осуществление данной политики должно основываться на следующих принципах:

* информация должна предоставляться полностью и незамедлительно в соответствии с требованиями закона, кроме тех случаев, когда её разглашение ограничивается действующими правилами секретности. Буква и дух «Закона о свободе информации» должны неукоснительно соблюдаться;