Государственное управление. Основы теории и организации

Исключительными управленческими полномочиями в административно-политической сфере в соответствии с Конституцией РФ и законодательством обладает Президент РФ. Согласно ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ глава государства руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих, в частности, вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Данное положение отражается в указах Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти. Так, Президенту РФ непосредственно подчинены Министерство внутренних дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство иностранных дел РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная пограничная служба РФ и некоторые другие федеральные органы исполнительной власти. Наблюдается тенденция по расширению полномочий Президента РФ в административно-политической сфере за счет переподчинения ему отдельных федеральных органов исполнительной власти. Указом Президента РФ от 7 декабря 1998 г. № 1483 главе государства были переподчинены Министерство юстиции РФ и Федеральная служба налоговой полиции РФ, ранее находившиеся в ведении Правительства РФ. Тем самым компетенция Правительства РФ как органа, осуществляющего исполнительную власть, в административно-политической сфере заметно сужена. Это обстоятельство -- важнейшая особенность рассматриваемой сферы государственного управления. Таким образом, административно-политическая сфера представляет собой комплексную сферу государственного управления, охватывающую оборону, безопасность, внутренние дела, юстицию, иностранные дела, которая обеспечивает защиту прав и свобод личности (в том числе путем применения мер административного принуждения), поступательное развитие гражданского общества, стабильный экономический порядок и демократический политический режим российского государства.

В рамках изучения государственного управления административно-политической сферой традиционно рассматривалась оборона. В любую историческую эпоху для государства, общества, каждого гражданина существует необходимость защиты от внешней военной угрозы. Для России с ее протяженными границами, сложной геополитической обстановкой на многих сопредельных территориях оборона всегда оставалась одним из самых приоритетных направлений деятельности государства. Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обороне» от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ под обороной понимается система политических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. В целях обороны создаются Вооруженные Силы Российской Федерации (ВС РФ), устанавливаются воинская обязанность граждан РФ и военно-транспортная обязанность органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и различных организаций независимо от форм собственности, а также собственников транспортных средств. ВС РФ - государственная организация, которая составляет основу обороны страны. Согласно Указу Президента РФ от 16 июля 1997 г. № 725 с 1 января 1999 г. численность военнослужащих ВС РФ установлена в 1,2 млн человек. ВС РФ предназначены для отражения внешней агрессии, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории страны, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами РФ. К обороне также привлекаются Пограничные войска РФ, внутренние войска МВД РФ, Железнодорожные войска РФ, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, войска гражданской обороны. Кроме того, для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти, Служба внешней разведки, органы федеральной службы безопасности.

В соответствии с ч. 1 ст. 87 Конституции РФ Президент РФ является Верховным Главнокомандующим ВС РФ. Он осуществляет руководство ВС РФ, издает в пределах своих полномочий обязательные для исполнения ВС РФ приказы и директивы. Управление ВС РФ осуществляет министр обороны РФ через Министерство обороны РФ и Генеральный штаб ВС РФ, которые являются основными органами военного управления ВС РФ. Особое место в системе государственного управления обороной принадлежит Министерству обороны РФ. Согласно ст. 14 ФЗ «Об обороне» данное министерство обеспечивает мобилизационную готовность ВС РФ; координирует и финансирует работы, выполняемые в целях обороны; разрабатывает концепцию строительства ВС РФ; заказывает и финансирует производство и закупку вооружений и военной техники, продовольствия, вещевого и другого имущества для ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов; а также осуществляет иные функции. Обширными управленческими полномочия в области обороны наделен Генеральный штаб ВС РФ, функции которого определены в ст. 15 ФЗ «Об обороне». В частности, Генеральный штаб ВС РФ разрабатывает предложения по военной доктрине РФ и планы строительства ВС РФ; осуществляет разведывательную деятельность в целях обороны и безопасности; устанавливает количественные нормы приема граждан РФ на военную службу, военных сборов и призыва по мобилизации от субъектов РФ; разрабатывает План применения ВС РФ, Мобилизационный план ВС РФ и Федеральную государственную программу оперативного оборудования территории РФ в целях обороны; организует мобилизационное и стратегическое развертывание ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов.

Для организации управления обороной имеет значение дислокация ВС РФ. В соответствии с Указом Президента РФ «О военно-административном делении Российской Федерации» от 27 июля 1998 г. № 900 в РФ образованы семь военных округов (Ленинградский, Московский, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный), а также самостоятельная военно-административная единица - Калининградский особый район в административных границах Калининградской области, который не входит в состав военных округов Вооруженных Сил РФ. Положение о военном округе Вооруженных Сил РФ утверждено Указом Президента РФ от 27 июля 1998 г. № 981. Военный округ является основной военно-административной единицей РФ, общевойсковым оперативно-стратегическим территориальным объединением ВС РФ. Он предназначен для осуществления мер по подготовке к вооруженной защите и для вооруженной защиты РФ, целостности и неприкосновенности ее территории в установленных границах ответственности. Границы ответственности военного округа устанавливаются Генеральным штабом ВС РФ. В состав военного округа как объединения ВС РФ входят органы военного управления, объединения, соединения, воинские части, организации ВС и военные комиссариаты на его территории. Военным округам придан статус оперативно-стратегических командований ВС РФ на соответствующих стратегических направлениях. В пределах своих границ они осуществляют функции оперативного руководства объединениями, соединениями и воинскими частями видов и родов войск ВС РФ.

Часть 1 ст. 59 Конституции РФ устанавливает обязанность гражданина РФ защищать Отечество. В соответствии с ч. 1 ст. 1 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ в РФ действует воинская обязанность граждан, которая предусматривает воинский учет; обязательную подготовку к военной службе; призыв на военную службу; прохождение военной службы по призыву; пребывание в запасе; призыв на военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в запасе. Первоначальная постановка на воинский учет граждан мужского пола осуществляется в период с 1 января по 31 марта в год достижения ими возраста 17 лет. Граждане мужского пола состоят на воинском учете до достижения ими возраста 60 лет. Комплектование ВС РФ осуществляется по призыву и по контракту. Призыву на военную службу подлежат граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет на основании указов Президента РФ. Перспективной задачей военной реформы, проводимой в РФ, является переход к профессиональной армии. Комплектование ВС РФ и других войск должно осуществляться по контракту с отменой призыва на военную службу. Указ Президента РФ от 16 мая 1996 г. № 722 предусматривал завершить эти мероприятия к весне 2000 г.

Значение эффективного управления обороной резко повышается в военное время, в период действия режима военного положения. Это требует концентрации для нужд обороны всех ресурсов государства и общества. С этой целью проводится мобилизация. Согласно ч. 1 ст. 1 ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» от 23 февраля 1997 г. № 31-ФЗ под мобилизацией понимается комплекс мероприятий по переводу экономики РФ, экономики субъектов РФ и экономики муниципальных образований, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени, а ВС РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований - на организацию и приведение их в полную боевую готовность к ведению военных действий. Мобилизация может быть общей или частичной. Призыв граждан на военную службу по мобилизации проводится в соответствии с федеральными законами. Статья 12 Закона о мобилизационной подготовке и мобилизации предусматривает создание мобилизационных органов, которые организуют мероприятия по мобилизационной подготовке и мобилизации, организуют контроль за их проведением. Согласно ч. 4 ст. 12 ФЗ «Об обороне» для мобилизационного развертывания ВС РФ создается запас военнообученных людских ресурсов. Руководство мобилизационной подготовкой и мобилизацией осуществляет Правительство РФ.

Составной частью государственного управления обороной являются мероприятия по организации и ведению гражданской обороны. Правовой основой для их проведения является ФЗ «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ. Согласно ст. 1 данного Закона гражданская оборона представляет собой систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Среди основных задач гражданской обороны можно выделить такие, как эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы; предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты; борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих действий; срочное восстановление функционирования необходимых коммунальных служб в военное время.

План гражданской обороны, структура и состав войск гражданской обороны, их штатная численность, а также Положение о войсках гражданской обороны утверждаются Президентом РФ. Организацией и ведением гражданской обороны руководит Правительство РФ. Органами, осуществляющими управление гражданской обороной, являются специально уполномоченные на решение этих задач федеральные органы исполнительной власти; структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти; структурные подразделения (работники) организаций. В структуру федеральных органов исполнительной власти входит Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС РФ). На территориях субъектов РФ и муниципальных образований руководство гражданской обороной осуществляют главы региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, которые по должности являются начальниками гражданской обороны. Кроме того, ч. 2 ст. 12 ФЗ «О гражданской обороне» предусматривает возможность создания на территории субъектов РФ органов управления гражданской обороной. Эти органы комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны, их руководители назначаются министром МЧС РФ по согласованию с начальником гражданской обороны соответствующей территориальной единицы. Также предусматривается создание сил гражданской обороны, в которые входят воинские формирования, специально предназначенные для решения задач в области гражданской обороны, организационно объединенные в войска гражданской обороны, а также гражданские организации гражданской обороны.

Наряду с обороной, в административно-политическую сферу входит безопасность, которая также представляет собой не менее значимую область государственного управления. Сфера государственной безопасности - это комплексная область деятельности, обеспеченная законодательством и системой специальных органов исполнительной власти, построенной на его основе. Следует особо отметить: именно безопасность государства является одним из основных условий нормального развития человека и общества. Согласно ст. 1 Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446-1 под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важные интересы представляют собой совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Обеспечение безопасности не отождествляется только со сферой государственной безопасности, как это было в СССР. Вот почему в Советском Союзе существовал единый орган управления в области безопасности - Комитет государственной безопасности (КГБ) СССР. После его реформирования в 1991 г. из состава КГБ СССР были выведены отдельные самостоятельные подразделения. Они во многом составили прообраз современной системы государственных органов управления в области безопасности. В настоящее время в рассматриваемой сфере управления действуют следующие органы исполнительной власти: Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ РФ); Служба внешней разведки РФ (СВР РФ); Федеральная служба охраны РФ (ФСО РФ); Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ (ФАПСИ); Федеральная пограничная служба РФ (ФПС РФ). В постсоветский период также был создан государственный орган по вопросам безопасности, ранее аналогов не имевший, - Совет безопасности Российской Федерации (СБ РФ), который в соответствии с п. ж ст. 83 Конституции РФ формирует и возглавляет Президент РФ.

Статус СБ РФ должен определяться федеральным законом, который пока не принят. СБ РФ действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 10 июля 1996 г. № 1024. СБ РФ является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Постоянные члены СБ РФ назначаются Президентом РФ по представлению секретаря СБ РФ. Решения СБ РФ принимаются на его заседаниях постоянными членами простым большинством голосов. СБ РФ в соответствии с основными задачами его деятельности образует постоянные межведомственные комиссии (ст. 19 Закона РФ «О безопасности»). Согласно Указу Президента РФ от 19 сентября 1997 г. № 1037 образованы 10 межведомственных комиссий СБ РФ: по проблемам оборонно-промышленного комплекса; по оборонной безопасности; по охране здоровья населения; по федеральной конституционной безопасности; по информационной безопасности; по пограничной политике; по экологической безопасности; по международной безопасности; по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией; по экономической безопасности. Деятельность СБ РФ обеспечивает его аппарат, который действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 24 марта 1998 г. № 294. Аппарат СБ РФ является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. В его структуру входят секретарь СБ РФ, его заместители, руководитель аппарата СБ РФ, семь управлений (внутренней государственной и общественной безопасности; международных отношений; экономических проблем безопасности; оборонно-промышленной безопасности; военного строительства; военной инспекции; информационных проблем безопасности), Секретариат СБ РФ, отделы.

Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности образуются государственные органы обеспечения безопасности (ст. 4 Закона РФ «О безопасности»). Руководство деятельностью органов федеральной службы безопасности РФ осуществляют Президент РФ и Правительство РФ. Правовую основу деятельности органов безопасности составляет ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ. Согласно ст. 2 данного Закона органы федеральной службы безопасности представляют собой единую централизованную систему, в которую входят: Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ РФ); управления (отделы) ФСБ РФ по отдельным регионам и субъектам РФ (территориальные органы безопасности); управления (отделы) ФСБ РФ в Вооруженных Силах РФ, войсках и иных воинских формированиях, а также в их органах управлениях (органы безопасности в войсках). Территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках находятся в прямом подчинении ФСБ РФ. Деятельность органов федеральной службы безопасности осуществляется по двум основным направлениям: контрразведывательная деятельность и борьба с преступностью. Под контрразведывательной деятельностью понимается деятельность ФСБ по выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности РФ. Органы федеральной службы безопасности также осуществляют разведывательную деятельность в целях получения информации об угрозах безопасности РФ. Эта деятельность ведется во взаимодействии с органами внешней разведки РФ.

ФСБ России является федеральным органом исполнительной власти, непосредственно реализующим основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности. ФСБ РФ в пределах своих полномочий осуществляет государственное управление в сфере обеспечения безопасности, координирует контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление. ФСБ РФ возглавляет директор на правах федерального министра, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ. Он несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на ФСБ РФ и органы федеральной службы безопасности. Должности Директора ФСБ РФ соответствует воинское звание генерал армии. ФСБ РФ действует на основании положения, утвержденного Указом Президента РФ от 6 июля 1998 г. № 806. Руководство ФСБ РФ и подразделения, непосредственно входящие в ее структуру, составляют центральный аппарат. Среди подразделений, входящих в структуру центрального аппарата службы, можно выделить департаменты: контрразведки; по борьбе с терроризмом; экономической безопасности; анализа, прогноза и стратегического планирования.

Особым направлением обеспечения безопасности, актуальность которого в современной России исключительно велика, является борьба с терроризмом. Правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в РФ, порядок координации деятельности государственных органов и должностных лиц в данной сфере определяются ФЗ «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ. Статья 6 данного Закона устанавливает круг субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом. Основным субъектом руководства борьбой с терроризмом является Правительство РФ. Субъектами, непосредственно осуществляющими борьбу с терроризмом, являются ФСБ РФ, МВД РФ, СВР РФ, ФСО РФ, Министерство обороны РФ, ФПС РФ, ФАПСИ. Предусматривается возможность создания Федеральной антитеррористической комиссии и аналогичных координационных органов на региональном уровне.

Наряду с безопасностью неотъемлемой составляющей административно-политической сферы государственного управления являются внутренние дела. Период экономических и политических реформ в России сопровождается объективными трудностями переходного периода: безработица, невыплата заработной платы, падение реальных доходов населения и как следствие - снижение уровня жизни и люмпенизация значительной части населения, образование многочисленных маргинальных групп. Подобное положение вполне закономерно порождает рост общего количества правонарушений, многие из которых совершаются организованной преступностью. Объектами противоправных посягательств чаще всего становятся личность, собственность, общественный порядок. В подобных условиях демократические институты государства подвергаются серьезным испытаниям. При этом особая нагрузка ложится на органы внутренних дел, деятельность которых традиционно была направлена на защиту граждан, общественного порядка от любых форм противоправных посягательств. Поэтому обеспечение эффективности государственного управления внутренними делами - актуальнейшая задача российского государства.

Полномочиями общего характера в сфере управления внутренними делами обладают Президент РФ и российское Правительство. Так, согласно ч. 1 ст. 114 Конституции РФ и ст. 19 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно-опасными явлениями. Кроме того, Правительство РФ также разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов. Непосредственное государственное управление внутренними делами возложено на систему органов внутренних дел. В нее входят Министерство внутренних дел РФ (МВД РФ); министерства, главные управления, управления, отделы внутренних дел субъектов РФ; органы внутренних дел городов, районов, районов в городах; управления (линейные управления, отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте; управления (отделы) на особо важных и режимных объектах; региональные управления по борьбе с организованной преступностью; Государственная противопожарная служба; территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности; окружные управления материально-технического и военного снабжения, а также иные подразделения, предприятия, учреждения, организации. В систему МВД РФ входят внутренние войска.

Центральное звено системы органов управления внутренними делами - МВД РФ, которое действует на основании положения, утвержденного Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 1039. МВД РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим основные планы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск. Министерство подчиняется Президенту РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией и законодательными актами РФ, а также Правительству РФ. МВД РФ выполняет обширные функции, которые наглядно характеризует структура центрального аппарата министерства. В соответствии с Указом Президента РФ от 24 апреля 1998 г. № 433 среди подразделений центрального аппарата можно выделить главные управления: 1) внутренних дел на транспорте; 2) государственной инспекции безопасности дорожного движения; 3) обеспечения охраны общественного порядка; 4) противопожарной службы; а также 5) паспортно-визовое управление; 6) главное командование внутренних войск и др. МВД РФ организует и непосредственно осуществляет оперативно-розыскную и экспертно-криминалистическую деятельность, меры по борьбе с организованной преступностью, коррупцией, незаконным оборотом оружия и наркотических средств, незаконными вооруженными формированиями.

В качестве самостоятельного подразделения в систему МВД входит Государственная противопожарная служба (ГПС МВД РФ), действующая на основании Положения, утвержденного постановлением Совета Министров -Правительства РФ от 23 августа 1993 г. № 849. Служба создана с целью защиты жизни и здоровья людей, материальных ценностей от пожаров, организации и осуществления государственного надзора за пожарной безопасностью населенных пунктов, а также предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм. В систему органов ГПС входят: Главное управление ГПС МВД РФ; управления (отделы) ГПС органов внутренних дел субъектов РФ; подразделения и иные органы управления ГПС. Органами управления государственной противопожарной службы являются: Главное управление ГПС; Специальное управление ГПС, входящее в состав Главного управления ГПС; управления, отделы, отделения и войсковые части Специального управления ГПС. Среди наиболее значимых функций ГПС можно выделить организацию и осуществление тушения пожаров и проведение связанных с ними первоочередных аварийно-спасательных мероприятий; производство дознания по делам о пожарах и о нарушении правил пожарной безопасности; надзор за соблюдением законодательства в области пожарной безопасности и требований пожарной безопасности, стандартов, норм и правил; выдачу лицензий на отдельные виды деятельности в области пожарной безопасности. В качестве перспективной задачи реформирования системы органов государственного управления внутренними делами рассматривается переподчинение ГПС МВД РФ государственной противопожарной службе МЧС РФ.

В систему МВД РФ входит милиция. В соответствии со ст. 1 Закона РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. милиция представляет собой систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения. В своей деятельности милиция подчиняется МВД РФ. Руководство милицией осуществляет министр внутренних дел. Задачами милиции являются: 1) обеспечение личной безопасности граждан; 2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; 3) раскрытие преступлений; 4) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; 5) оказание помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов в пределах, установленных Законом РСФСР «О милиции».

Согласно ст. 7 вышеназванного Закона милиция подразделяется на криминальную и общественной безопасности (местную милицию). Основными задачами криминальной милиции являются предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство предварительного следствия. Кроме того, криминальная милиция организует и осуществляет розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством. В состав криминальной милиции входят оперативно-розыскные, научно-технические и иные подразделения, необходимые для решения поставленных перед ней задач и оказания помощи милиции общественной безопасности (местной милиции). Численность криминальной милиции устанавливается Правительством РФ. Милиция общественной безопасности наиболее приближена к нуждам граждан. Ее основными задачами являются обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности, предупреждение и пресечение преступлений, по которым производство предварительного следствия не обязательно, оказание в пределах своей компетенции помощи гражданам, предприятиям, организациям, учреждениям.

Наряду с Законом РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. правовую основу ее деятельности составляет Положение, утвержденное Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209. Среди подразделений, входящих в состав милиции общественной безопасности, можно выделить такие, как: дежурные части; участковые инспекции; изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц; специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке; подразделения патрульно-постовой службы, в том числе отряды ОМОН; подразделения государственной инспекции безопасности дорожного движения; подразделения лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью. Согласно ч. 2 ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ к вопросам местного значения относятся охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Поэтому милиция общественной безопасности находится в двойном подчинении. По вопросам организации охраны правопорядка и безопасности отделы внутренних дел муниципальных образований одновременно подчиняются вышестоящим органам внутренних дел и органам местного самоуправления.

Начальники отделов милиции общественной безопасности назначаются и освобождаются от должности по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления. Перспективной задачей по совершенствованию государственного управления в области внутренних дел остается формирование муниципальных органов охраны общественного порядка. В целях ее реализации согласно Указу Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1115 в ряде муниципальных образований проводится эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления (например, на территории Республики Карелия, Новгородской и Саратовской областей, в городах: Ставрополь (Ставропольский край), Иркутск и Братск (Иркутская область), Тольятти (Самарская область) и ряде других).

В систему МВД РФ входят внутренние войска МВД РФ (ВВ МВД РФ). В соответствии со ст. 2 ФЗ «О внутренних войсках Министерство внутренних дел Российской Федерации» от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ ВВ МВД РФ совместно с органами внутренних дел участвуют в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения, а также реализуют другие задачи, возложенные на них законодательством. Общее руководство ВВ МВД РФ осуществляет Президент РФ, непосредственное - министр внутренних дел. Глава государства утверждает состав, численность и структуру ВВ МВД РФ. Закон предусматривает должность Главнокомандующего внутренними войсками, который одновременно является заместителем министра внутренних дел, осуществляющим управление внутренними войсками. В центральном аппарате МВД РФ предусмотрено такое структурное подразделение, как Главное командование ВВ МВД РФ. На территории России создано семь округов внутренних войск, которые являются оперативно-территориальными объединениями ВВ МВД РФ. На 1 января 1999 г. их численность составляла 203 тыс. человек. Основы (концепция) государственной политики по военному строительству на период до 2005 г. предполагают реформирование внутренних войск и создание в перспективе на их базе Федеральной гвардии.

Составной частью административно-политической сферы государственного управления является область юстиции. По мере развития правовой системы России, укрепления в нашей стране демократических институтов, последовательно возрастает роль и значение органов юстиции, расширяется сфера их деятельности. Данный процесс происходит не только за счет появления у органов юстиции новых полномочий, обусловленных изменениями законодательства, но и за счет перераспределения в пользу Министерства юстиции РФ (Минюста РФ) полномочий, ранее входивших в компетенцию других федеральных органов исполнительной власти, таких, например, как МВД РФ и Министерство экономики РФ. Одновременно Минюст РФ утратил функцию организационного обеспечения деятельности судов, которая перешла к Судебному департаменту при Верховном Суде РФ, образованному в соответствии со ст. 31 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ. Тем не менее четко просматривается тенденция укрепления в России системы органов юстиции, которые реализуют задачи по укреплению законности, обеспечивают защиту конституционных прав и свобод граждан. Минюст РФ действует на основании Положения, утвержденного постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 4 ноября 1993 г. № 1187. Минюст РФ и входящие в его систему органы обеспечивают реализацию государственной политики в сфере юстиции. На них возлагаются следующие основные задачи: организационно-правовое обеспечение судебной реформы; организация и развитие системы юридических услуг; государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, общественных объединений, включая религиозные, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; юридическая экспертиза правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ; руководство пенитенциарной системой; организация нотариальной службы и ряд других.

После вступления в силу ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ на учреждения юстиции возлагается функция государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Согласно ч. 1 ст. 2 данного Закона государственная регистрация - это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация проводится учреждением юстиции на территории регистрационного округа по месту нахождения недвижимого имущества. Порядок создания и структура учреждений юстиции по регистрации прав, а также принципы их размещения определяются субъектами РФ по согласованию с Министерством юстиции РФ. Примерное положение о данном учреждении юстиции утверждено постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 288. На территории регистрационного округа действует только одно соответствующее учреждение юстиции. Создание системы учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним должно осуществляться субъектами федерации поэтапно с учетом их условий и должно было бы завершиться к 1 января 2000 г. Так, в российской столице в соответствии с распоряжением мэра Москвы от 8 апреля 1998 г. № 341-РМ также была принята Программа поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на период до 2000 года, в рамках которой образован Московский городской комитет по государственной регистрации. Регистратор прав на недвижимое имущество и сделок с ним является государственным служащим, который назначается на должность и освобождается от должности Минюстом РФ по согласованию с органами исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Права на недвижимое имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав. Регистрация удостоверяется свидетельством. За нее взимается плата. Правила ведения реестра и форма свидетельства утверждены постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219. Контроль за соблюдением учреждениями юстиции указанных правил осуществляет Минюст РФ. Государственная регистрация носит открытый характер. Информация о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имущества предоставляется учреждениями юстиции за плату, размер которой устанавливается субъектами РФ, однако он не может превышать максимальный размер, установленный Правительством РФ.

Многие федеральные законы не являются правовыми актами прямого действия. Они предполагают издание органами исполнительной власти подзаконных правовых актов, конкретизирующих их положения. В рамках собственной исполнительно-распорядительной деятельности органы исполнительной власти также издают значительное количество правовых актов управления, в том числе нормативного характера. Ведомственное нормотворчество получило в России широкое распространение. Поэтому важнейшим направлением деятельности Минюста РФ является государственная регистрация ведомственных нормативных правовых актов. В соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации» от 2 мая 1996 г. № 642 на Министерство юстиции РФ возложены функции контроля за соответствием ведомственных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, правовым актам Президента РФ и Правительства РФ. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Государственной регистрации в Минюсте РФ подлежат только те нормативные правовые акты, которые затрагивают права и обязанности человека и гражданина; устанавливают правовой статус организаций; имеют межведомственный характер.

Государственная регистрация нормативного правового акта -- это совокупность неразрывно связанных между собой действий регистрирующего органа. Она включает в себя юридическую экспертизу соответствия правового акта законодательству РФ; принятие решения о необходимости его государственной регистрации; присвоение регистрационного номера; занесение правового акта в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Ведение Государственного реестра осуществляет Минюст РФ. Государственная регистрация правовых актов производится Минюстом РФ в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на 10 дней. Зарегистрированному нормативному акту присваивается регистрационный номер. Его копия подлежит официальному опубликованию. В государственной регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при юридической экспертизе будет установлено его несоответствие законодательству РФ. Отказ в государственной регистрации должен быть мотивированным.

После вступления России в Совет Европы началась передача уголовно-исполнительной системы МВД РФ в ведение Минюста РФ. Она проводится в соответствии с рекомендациями Кабинета Министров Совета Европы о единых европейских пенитенциарных правилах. Начало было положено Указом Президента РФ «О реформировании уголовно-исполнительной системы МВД РФ» от 8 октября 1997 г. № 1100, согласно которому была создана специальная правительственная комиссия. В дальнейшем Указом Президента РФ от 28 июля 1998 г. № 904 уголовно-исполнительная система МВД РФ с входящими в ее состав центральными и территориальными органами, предприятиями, организациями и имуществом окончательно передавалась в ведение Министерства юстиции РФ в срок до 1 сентября 1998 г. Данный шаг направлен на гуманизацию современной российской пенитенциарной системы. Это тем более важно, что количество отбывающих наказание в виде лишения свободы, в России весьма велико и составляет на 1 января 1999 г. 719,5 тыс. человек.

Неотъемлемым атрибутом демократического государства является свободная, основанная на законе деятельность общественных объединений. Именно они обеспечивают идеологическое и политическое многообразие гражданского общества. Конституция РФ закрепляет среди прав человека и гражданина право на объединение (ч. 1 ст. 30), а также провозглашает равенство общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13). Демократизация всех сфер общественной деятельности привела к резкому росту числа общественных объединений, повышению их роли и значения в политической жизни страны. Так, по данным Минюста РФ только за период с 1993 по 1997г. было зарегистрировано 65 597 общественных объединений, из которых более 5 тыс. - это партии и движения. Государство не вмешивается в деятельность общественных объединений. Однако очевидно, что она должна строиться на прочной правовой основе и нуждается в определенном упорядочении. В этой области заметно выросло значение органов юстиции. В соответствии с ФЗ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 85-ФЗ на них возлагается функция государственной регистрация общественных объединений и контроль за их деятельностью. Правда, закон позволяет общественным объединениям действовать без государственной регистрации, но в этом случае они не приобретают статус юридического лица. Согласно ст. 5 указанного Закона под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. По территориальной сфере деятельности общественные объединения делятся не общероссийские, межрегиональные, региональные, местные. Кроме того, в РФ могут создаваться и действовать международные общественные объединения. Государственная регистрация общероссийского и международного общественных объединений производится Минюстом РФ. Государственная регистрация межрегионального общественного объединения производится органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего органа общественного объединения, а регионального и местного - органами юстиции соответствующих субъектов РФ.

Зарегистрированные общественные объединения включаются в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления. Документом, удостоверяющим государственную регистрацию, является свидетельство о государственной регистрации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован в суде. Следует также отметить, что в соответствии со ст. 38 ФЗ «Об общественных объединениях» органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, осуществляют контроль за соответствием их деятельности уставным целям. Они вправе запрашивать у руководящих органов общественных объединений их распорядительные документы, направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях. В случае выявления нарушений общественным объединением законодательства и совершения действий, противоречащих уставным целям, регистрирующий орган юстиции вправе вынести руководящему органу общественного объединения письменное предупреждение с указанием конкретных оснований его вынесения. Предупреждение может быть обжаловано в суде. После двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были признаны судом не основанными на законе, орган юстиции вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности общественного объединения.

Утверждение в России конституционного принципа разделения властей привело к укреплению и развитию судебной системы, повышению ее значения и авторитета в жизни общества и государства. Судебная система должна стать эффективным инструментом защиты прав и свобод граждан, приоритет которых провозглашает Конституция РФ. Однако ожидаемый результат судебной реформы вряд ли будет достигнут, если не будет создан действенный механизм исполнения судебных решений, вступивших в законную силу. С этой целью создана служба судебных приставов. В соответствии со ст. 5 ФЗ «О судебных приставах» о 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ Минюст РФ образует службу судебных приставов, которая входит в систему его органов. Она состоит из департамента судебных приставов Минюста РФ, службы судебных приставов Управления военных судов Минюста РФ, службы судебных приставов органов юстиции субъектов РФ, а также районных, межрайонных и соответствующих им подразделений судебных приставов. Службу судебных приставов возглавляет главный судебный пристав РФ, который по должности является заместителем министра юстиции РФ. Его назначает Правительство РФ по представлению министра юстиции РФ. Минюст РФ осуществляет организационное и методическое руководство деятельностью службы судебных приставов через главного судебного пристава. Судебные приставы в зависимости от исполняемых обязанностей подразделяются на судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, и судебных приставов - исполнителей, претворяющих в жизнь вступившие в законную силу судебные решения.

Повышение роли личности в обществе, кардинальное изменение всего уклада общественных отношений, прежде всего отношений собственности, которые произошли в постсоветский период, закономерно привели к бурному развитию гражданского законодательства, совершенствованию правового механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, что в свою очередь потребовало принципиального пересмотра статуса нотариальной службы, значение которой резко возросло. Нотариат призван обеспечить защиту прав и свобод граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени РФ. Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г, № 4462-1 (далее - Основы) закрепили параллельное существование государственных нотариальных контор и нотариусов, занимающихся частной практикой. Вместе с тем государство сохранило обширные полномочия по организации и регулированию деятельности нотариата, которые осуществляет Министерство юстиции РФ. Правда, управление нотариатом в настоящее время имеет существенную особенность. Дело в том, что Минюст РФ в основном осуществляет свои полномочия в данной сфере при участии профессиональных объединений нотариусов. Таковыми являются нотариальные палаты в субъектах РФ, а также Федеральная нотариальная палата, представляющая собой объединение нотариальных палат субъектов РФ. Нотариальные палаты "являются некоммерческими организациями. Так, согласно ст. 3 Основ нотариальная деятельность подлежит лицензированию. Соответствующая лицензия выдается уполномоченными органами юстиции субъектов РФ лицам, прошедшим стажировку и успешно сдавшим квалификационный экзамен. Квалификационная комиссия образуется при органах юстиции субъектов РФ с участием представителя нотариальной палаты соответствующего субъекта РФ. Одновременно при Минюсте РФ на паритетных началах с Федеральной нотариальной палатой образуется Апелляционная комиссия по рассмотрению жалоб на решения квалификационных комиссий. Положения о квалификационной и апелляционной комиссии утверждаются Минюстом РФ совместно с Федеральной нотариальной палатой. В соответствии со ст. 12 Основ должность нотариуса учреждается и ликвидируется органом юстиции совместно с нотариальной палатой. Количество должностей нотариусов в нотариальном округе определяется органом юстиции совместно с нотариальной палатой. Наделение нотариуса полномочиями производится на основе рекомендации нотариальной палаты Минюстом РФ или по его поручению органом юстиции субъекта РФ на конкурсной основе из числа лиц, имеющих лицензии. Нотариальный округ образует в соответствии с административно-территориальным делением РФ. Открытие и упразднение государственных нотариальных контор является прерогативой Минюста РФ. Значимой проблемой является контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей. Статья 34 Основ устанавливает, что применительно к нотариусам, работающим в государственных нотариальных конторах, его осуществляют органы юстиции, а нотариусов, занимающихся частной практикой, контролируют нотариальные палаты. Проверка организации работы нотариуса проводится один раз в четыре года. Очевидно, что Минюст РФ и его органы в наибольшей степени регулируют только деятельность государственных нотариальных контор.

Неотъемлемой составляющей административно-политической сферы государственного управления является область иностранных дел, которая характеризуется заметной особенностью. Несмотря на явное ослабление позиций России на международной арене, которое произошло в постсоветский период, наша страна как постоянный член Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, государство, обладающее ядерным оружием и огромным научно-техническим потенциалом, прежде всего в военной области, продолжает оказывать определяющее влияние на мировую политику. Окончание военного противостояния двух общественно-политических систем и прекращение холодной войны привели к коренному изменению международной обстановки. Члены мирового сообщества постепенно приходят к осознанию необходимости формирования многополярного мира, повышению статуса ООН и других международных организаций, в том числе региональных, таких, например, как Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совет глав государств Содружества Независимых Государств. Поэтому, для поддержания подобающего статуса Российского государства объективно повышается потребность в эффективном управлении иностранными делами.

Управление иностранными делами всегда было прерогативой высшего политического руководства страны. Конституция РФ наделяет Президента РФ исключительными полномочиями в области проведения внешней политики, составной частью которой является управление иностранными делами. В соответствии со ст. 86 Конституции РФ глава государства осуществляет руководство внешней политикой; ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ и ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. В значительной степени конституционные полномочия Президента РФ в сфере внешнеполитической деятельности обеспечивает Управление Президента РФ по внешней и оборонной политике. Оно является самостоятельным структурным подразделением президентской Администрации, которое действует на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 19 сентября 1997 г. № 1030. Среди основных задач Управления Президента РФ по внешней и оборонной политике можно выделить: представление Президенту РФ для подписания верительных и отзывных грамот; участие в подготовке содержательной части зарубежных визитов Президента РФ; контроль за выполнением указов и распоряжений Президента РФ по оперативным внешнеполитическим вопросам; участие в подготовке предложений по кадровым вопросам, касающимся сферы внешней политики. Одним из наиболее приоритетных направлений российской внешней политики является углубление сотрудничества и дальнейшее развитие интеграции с бывшими республиками СССР, входящими в Содружество Независимых Государств. Главу Российского государства в отношениях с органами государственной власти стран Содружества представляет полномочный представитель Президента РФ, действующий на основании Положения, утвержденного президентским Указом от 9 июля 1998г. №812.