Государственное управление. Основы теории и организации

Важнейшим экономическим рычагом системы государственного управления в сфере экономики является структурная политика. Она определяет воздействие государства на всю совокупность структурных частей экономики, формирование и развитие отраслевых и межотраслевых структур, их территориальное размещение, организационно-институциональные пропорции, обеспечение ресурсами и функционирование в условиях рынка (как внутреннего, так и внешнего). Структурная политика направлена на создание гармонично развивающегося многоотраслевого высокотехнологичного комплекса товаропроизводственных структур (с учетом территориальных условий их функционирования), обеспечивающих рост благосостояния населения и занятость его социально активной части, укрепление безопасности страны и интеграцию российской экономики в систему мирохозяйственных связей. Эта политика исходит из принципов преемственности целей структурной перестройки в перспективах и среднесрочного периодов и необходимости соизмерения и сопряжения поставленных целей с реальными финансовыми возможностями и ограничениями, связанными с состоянием инфраструктуры экономики. В частности, целями проводимых Правительством России структурных преобразований по среднесрочной программе являются: повышение конкурентоспособности, «прозрачность» в деятельности и финансовой отчетности инфраструктурных монополий; интенсификация развития частного сектора; повышение эффективности налогово-бюджетной сферы; стабилизации благоприятных условий для развития финансового сектора и притока инвестиций. Преобразования в отраслях экономики, представляющих собой инфраструктурные (естественные) монополии, нацелены на повышение эффективности их функционирования и тем самым конкурентоспособности; укрепление платежно-расчетной дисциплины; сокращение роли бартера в структуре взаимных платежей.

По отдельным отраслям меры государственного управления по среднесрочной программе предусматривают: в электроэнергетике - оптимизацию управления и диверсификацию структуры собственности, обеспечивающие развитие конкурентных отношений и тем самым - достижение более высокой эффективности отечественной электроэнергетики; в газовой промышленности - создание привлекательного климата для дальнейших инвестиций; повышение эффективности во всех звеньях цепочки поставок газа; обеспечение «прозрачности» в деятельности и отчетности РАО «Газпром» и тем самым улучшение условий конкуренции; усовершенствование методов регулирования цен на продукцию и услуги отрасли; сокращение объемов сжигания газа в факелах до минимального уровня; в нефтяной промышленности - обеспечение недискриминационного доступа к трубопроводным мощностям, совершенствование государственного регулирования, создание благоприятного инвестиционного климата и, как результат, - повышение эффективности транспортировки добываемой в стране нефти; на железнодорожном транспорте - приспособление структуры российских железных дорог к рыночной экономике, обеспечение эффективного обслуживания клиентов по разумной цене, постепенную отмену перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых, создание условий для широкого участия частного сектора в деятельности предприятий, не связанных с организацией и обеспечением перевозок и аварийно-восстановительных работ; в жилищно-коммунальном хозяйстве - устранение противоречий между коммерческой устойчивостью предприятий коммунального хозяйства, обслуживающих население, и возможностью оплаты коммунальных услуг со стороны малообеспеченного населения.

В ряду структурных мер по развитию частного сектора осуществляются: приватизация, призванная повысить эффективность имеющихся у предприятий активов, стимулировать инвестиции и тем самым способствовать экономическому росту, созданию новых рабочих мест, привлечению дополнительных доходов в федеральный бюджет; процедуры банкротства и реструктуризация промышленных предприятий (включая градообразующие) на основе стимулирования самих предприятий и повышения эффективности функционирования института банкротства; создание конкурентной среды и условий для выхода на рынок новых предприятий на основе активизации роли государства в развитии конкуренции, а также в формировании стимулирующих условий для создания новых предприятий частного сектора; корпоративное управление и защита прав инвесторов на основе применения санкций за нарушение этих прав при передаче активов материнским (аффилированным) компаниям, при неисполнении требований о раскрытии информации и за незаконный выпуск ценных бумаг, а также при ликвидации финансовых пирамид; развитие рынка труда и защита прав работников на основе Трудового кодекса Российской Федерации, призванного привести трудовое законодательство в соответствие с требованиями рыночной экономики; развитие рынка земли и недвижимости путем дальнейшей разработки законодательных и институциональных основ собственности на землю и объекты недвижимости; преобразование бухгалтерского учета и аудита на основе практического освоения международных стандартов и методов финансового учета и аудиторской деятельности; либерализация режима прямых иностранных инвестиций и режима внешней торговли на основе обеспечения справедливых условий иностранным инвесторам, устранения барьеров во внешней торговле в соответствии с мировой практикой.

Одной из важнейших сфер государственного управления социально-экономическими процессами является выработка и проведение политики конверсии военно-промышленного комплекса (ВПК). Конверсия представляет собой процесс перевода предприятий оборонных отраслей на выпуск гражданской продукции в целях предотвращения экономических и социальных издержек, связанных с их закрытием, обеспечения использования творческого потенциала высококвалифицированных кадров и передовой технологической базы этих предприятий при сохранении необходимой оборонной достаточности страны.

Основополагающий политический аспект проблемы конверсии состоит в разработке государственной военной доктрины, предусматривающей необходимый уровень обороноспособности страны, оснащенности вооруженных сил современной техникой, организацию ее производства и связанное с этим кадровое обеспечение. На этой основе разрабатываются аспекты политики регионов, областей и предприятий и соответствующие предметно-целевые программы конверсии. Для характеристики конверсионных процессов используются три показателя: глубина конверсии (удельный вес оборонной продукции в общем объеме производства), темп конверсии (изменение объема производства оборонной продукции по сравнению с данными прошлого года) и потенциал конверсии (размеры высвобождающихся финансовых и материальных ресурсов, которые могут быть переориентированы на другую продукцию). Применение «двойных» технологий позволяет установить рациональный критерий замещения технологий на уровне 50-70%.

Названные выше меры в основном направлены на создание финансовых предпосылок для разработки и осуществления структурных преобразований в экономике. Прежде всего в отраслях, представляющих собой инфраструктурные (естественные) монополии. Между тем современная концепция структурной перестройки экономики, исходя из принципов системного подхода, предполагает включение в ее орбиту всех необходимых отраслей экономики, развитие рыночной инфраструктуры, не ограничиваясь естественными монополиями (при всем их значении), формирование сетей взаимодействия товаропроизводителей и потребителей. Речь идет о формировании структуры экономики на всех уровнях хозяйствования, которая отличается в условиях рынка изменением отраслевых соотношений объемов производства различных видов продукции с учетом совокупного спроса и совокупного предложения в зависимости от проводимой государством экономической политики.

В существующей практике экономическая структура классифицируется с точки зрения основных пропорций - на макроуровне (соотношения между потреблением и накоплением, ВВП и национальным доходом и т.д.), на межотраслевом уровне (соотношения между промышленностью и сельским хозяйством, материальным и нематериальным производством, добывающей и обрабатывающей промышленностью и т.д.), на внутриотраслевом уровне (например, между производством чугуна и стали, фуражного зерна и хлебобулочных изделий и т.д.). Лежащий в основе приведенной классификации отраслевой признак в условиях развития корпоративных форм хозяйствования приобретает все более условный характер, поскольку в рамках корпорации интегрируются производства разных отраслей. Поэтому классификация структур по отраслевому признаку должна быть дополнена признаком конечного продукта. Возникает соображение о целесообразности отнесения так называемых отраслей естественной монополии к отраслям производственной и социальной инфраструктуры, поскольку их продукция потребляется не только всеми отраслями и сферами экономики, но и непосредственно населением. Для максимального удовлетворения потребительского спроса на конечную продукцию необходимы два условия: должна повышаться ее доля в общем объеме продукции и она должна быть доступной для потребителя. Например, отсутствие достаточно развитой сети нефтеперерабатывающих заводов и внутреннего рынка нефтепродуктов приводит к возникновению топливного кризиса и росту цен на горючее, а на внешнем рынке - к снижению эффективности нефтяного бизнеса за счет роста экспорта сырья (и даже отдельных компонентов),

Определяя позицию в отношении структурной перестройки экономики, необходимо прежде всего задаться вопросами: в какой мере она необходима, чем она вызывается и какие последствия ее реализации можно прогнозировать? Например, в результате поспешной массовой приватизации и связанной с ней криминализации экономики целые отрасли почти полностью остались за бортом успеха на том основании, что производимая ими продукция не может конкурировать с аналогичными зарубежными образцами. Даже нередко из уст некоторых экономистов и политиков можно было услышать, что если мы не умеем делать хорошие автомобили, лекарства, продукты питания, то надо эти товары не производить, а импортировать - таков закон рынка (добавим - нерегулируемого государством). Такая линия наименьшего сопротивления привела к невосполнимым экономическим и социальным потерям. За прошедшие годы неуклонно снижался объем производства отечественных товаров и соответственно росла безработица при заполнении потребительского рынка продукцией иностранных фирм. Но этого можно было избежать, если бы вместо непоколебимой веры задававших тон реформаторов в возможность трансформации экономики путем преобразований на макроэкономическом (т.е. виртуальном) уровне была осознана та истина, что настоящая (реальная или физическая) экономика создается только товаро-производственными структурами (предприятиями, фирмами, корпорациями) в тесном взаимодействии и при поддержке со стороны территориальных или отраслевых структур.

Следовательно, принятию макроэкономических решений государства должен предшествовать микро- и мезоэкономический анализ, в результате которого наряду с оценкой платежеспособности каждой группы самоуправляемых предприятий и каждой самоуправляемой территории определяются возможности и условия их успешного функционирования на основе рационального использования имеющихся производственных мощностей и ресурсов. Для этого должны разрабатываться соответствующие проекты и сметы с их реализацией на конкурсной основе. В качестве потенциальных источников финансирования этих работ могут быть использованы средства фондов Мингосимущества (за счет увеличения балансовой стоимости находящихся в эксплуатации основных фондов) и фондов занятости (за счет средств, выделяемых на создание рабочих мест), а также средств самих собственников приватизируемых предприятий. Для этого необходимы механизмы использования указанных фондов с целью финансирования работ по восстановлению и реорганизации деятельности «ремонтопригодных» предприятий. Тем самым будет создана нормативная основа формирования рынка предприятий.

Организация государственного управления социально-экономическими процессами имеет своей целью выработку оптимальной стратегии и тактики (концепций, прогнозов, программ) развития экономики (в целом, по секторам и регионам) с подготовкой необходимых институциональных решений и действий. Эффективность осуществления государством его роли в экономике страны зависит от ее отраслевой и региональной структуризации, от квалификации государственных служащих.

Системная управленческая взаимосвязь органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления - необходимое условие их эффективного функционирования. Объединяющим началом здесь являются те или иные формы управленческих воздействий на экономику и социальное развитие страны. Наиболее общим определением сущности задач и функций рассматриваемых органов является управление социально-экономическими процессами соответственно в масштабах Российской Федерации, субъекта федерации либо города, района, других местностей. При разграничении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления целесообразно использовать такой характерный признак, как соотношение (удельный вес) управленческой стратегии и тактики с учетом относительной стабильности социально-экономической системы на каждом уровне. Так, если на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации преобладающее значение (70-80% от общего объема деятельности) имеют стратегические решения нормативного характера, рассчитанные преимущественно на среднесрочную и долгосрочную перспективы, то на местном уровне в такой же степени преобладают тактические решения оперативного характера на основе использования нормативных решений, хотя и здесь разрабатываются программы социально-экономического развития на ближайшую и среднесрочную перспективу.

Сложность государственного управления процессами, происходящими в той или иной курируемой производственной отрасли экономики, обусловлена тем, что при этом необходимо учитывать процессы, происходящие за ее пределами - в сфере потребления продуктов и услуг. В этой связи рассматриваемые системы предъявляют особо высокие требования к уровню компетентности занятых в них руководителей и специалистов, качеству и эффективности их труда.

Применительно к макроуровню субъектом труда выступает институциональный орган, на который возложены функции расчета, анализа и прогнозирования экономического роста на основе разработки программ оптимизации экономической среды. Важным моментом при разработке технологий выполнения этих функций является максимально возможное сближение информационной базы и методов расчета показателей темпов экономического роста в целях обеспечения их взаимоувязки и сводимости на всех уровнях хозяйствования снизу доверху.

Становление цивилизованной, социально ориентированной рыночной экономики в России зависит от методов и способов государственного управления народнохозяйственными комплексами. Они представляют собой совокупности отраслей народного хозяйства (промышленный комплекс, топливно-энергетический комплекс, агрокомплекс, транспортный комплекс, комплекс связи и др.), подотраслей (например, в промышленности - машиностроительный комплекс, металлургический, нефтехимический и др.), в которых осуществляются производство промышленной, сельскохозяйственной и иной продукции, перевозка грузов, оказание информационных, транспортных и иных услуг и т.д.

Система государственного управления народнохозяйственными комплексами должна соответствовать принципам рыночной организации таким образом, чтобы она могла в полной мере задействовать не только механизм рыночной конкуренции, но и оказывать эффективное государственное регулирование. Такое регулирование осуществляется косвенно, через экономические рычаги, а также посредством координационно-организационного влияния со стороны государственных органов. Однако это не означает, что прямые государственные решения совсем отпадают. Они применяются и в рыночных условиях, но приобретают возможность целенаправленного воздействия на социально-экономические процессы.

В настоящее время государственное управление распространяется преимущественно на государственный сектор экономики, а по отношению к негосударственному применяется регулирование в основном через налоги, гарантии, дотации, таможенные тарифы, пошлины и т.д. Роль государственного управления народнохозяйственными комплексами в рыночных условиях в большей мере сводится к тому, чтобы создавать, организовывать и поддерживать благоприятные условия для всех субъектов экономической деятельности независимо от форм собственности. Целями государственного управления в этой сфере становятся обеспечение равных возможностей для самостоятельно хозяйствующих субъектов, для развития конкурентной среды на рынке товаров и услуг; защита прав потребителя; гарантирование нормального функционирования жизненно важных для всей страны народнохозяйственных комплексов, в том числе ВПК и топливно-энергетического комплекса (ТЭК), имеющих стратегическое и оборонное значение.

Задачи и функции, порожденные изменениями социально-экономической ситуации, предопределяют изменения в структуре, функциях и полномочиях органов государственной власти, главным образом, исполнительной, осуществляющих государственное управление в сфере хозяйственной деятельности: в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в связи и других областях народного хозяйства.

В структуре органов исполнительной власти общее управление народнохозяйственными комплексами осуществляется Правительством РФ, имеющим в своем составе экономические и отраслевые министерства. Так, социально-экономическую политику проводит Министерство экономического развития и торговли РФ, которое определяет пути и методы развития российской экономики. Полномочия по осуществлению государственного управления в ключевых направлениях этого развития закреплено за отдельными функциональными ведомствами. Например, управление конкретными отраслями народно-хозяйственных комплексов выполняют: Министерство путей сообщения РФ, Министерство по атомной энергии РФ, Министерство энергетики РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Министерство по связи и информатизации РФ и ряд других.

Организационной формой государственного управления отраслями ВПК является сеть специализированных федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих реализацию государственной политики в соответствующей отрасли. Например, Российское агентство по судостроению утверждено государственным заказчиком федеральной целевой программы «Российские верфи», а также формирует совместно с Министерством обороны РФ и другими государственными заказчиками государственную программу вооружения, государственный оборонный заказ, включая проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по разработке нового вооружения и военной техники, подготовку их серийного производства, создание необходимой испытательной стендовой базы, организацию их исполнения. В ведении Российского агентства по судостроению находятся 76 государственных предприятий и организаций. Кроме того, определены 94 акционерных общества, в отношении которых агентство осуществляет единую государственную политику в сфере проведения работ по разработке, производству, ремонту и утилизации продукции военного и гражданского назначения.

Между государственным органом и находящейся в его ведении производственной сфере, в отличие от дореформенной практики применения административно-командных методов, в условиях рынка должны формироваться отношения делового партнерства как отношения между заказчиком и исполнителем. При этом имеются определенные отличия между казенными и коммерческими предприятиями. Предприятия казенного сектора, состоящего из некоммерческих предприятий и предприятий, ориентированных главным образом на государственный спрос или на выполнение общественно значимых функций, полная коммерциализация которых либо невозможна, либо нецелесообразна, должны находиться в непосредственном ведении соответствующих правительственных ведомств. Это предприятия базисной инфраструктуры, имеющие общенациональное значение и работающие в режиме фиксированных цен (предприятия электроэнергетики, железные дороги, аэропорты, морские и речные порты, трубопроводы, почта, телеграф, основные телекоммуникационные сети); предприятия оборонной промышленности, не подлежащие конверсии и ориентированные в основном на государственный спрос; некоторые предприятия, производящие товары медицинского и социального назначения (детское питание, инструменты для инвалидов). В силу некоммерческого характера этих предприятий, их социальной значимости и большого внешнего эффекта их функционирования контроль государственных органов за их управлением должен быть постоянным, а ответственность государства по их обязательствам - полной.

Остальные предприятия государственного сектора относятся к категории коммерческих и должны работать, исходя из тех же критериев эффективности производства, что и частные предприятия, самостоятельно обеспечивая свое выживание в условиях рыночной конкуренции. Отвечающие за их состояние государственные органы ограничиваются контролем за деятельностью администрации с точки зрения общепринятых критериев эффективности производства и фактически выполняют функции акционеров. Это относится к предприятиям как полностью находящимся в государственной собственности, так и с долевым государственным участием.

К коммерческому сектору могут быть отнесены все предприятия, ориентирующиеся на платежеспособный спрос и способные к самостоятельному воспроизводству. Такие предприятия могут работать практически во всех отраслях производственной сферы. Государство несет ограниченную ответственность по обязательствам этих предприятий в размере вложенной в них государственной собственности. Они могут существовать в форме унитарных или арендных предприятий, акционерных обществ. В последнем случае степень государственного контроля пропорциональна доле государственной собственности, оформленной в виде обыкновенных акций или паев. В собственности государства может быть и «золотая акция», дающая право вето по ключевым решениям акционеров. Если государству принадлежит контрольный пакет или «золотая акция», соответствующий государственный орган фактически будет контролировать деятельность предприятия и полностью ее определять, если нет - государство будет лишь одним из акционеров. Казенное предприятие должно полностью контролироваться соответствующим государственным органом, пользуясь в то же время оперативной самостоятельностью в повседневной хозяйственной деятельности. Назначение руководителя такого предприятия в зависимости от его важности может производиться правительством или курирующим правительственным ведомством самостоятельно или по согласованию с соответствующим фондом государственного имущества. При этом руководитель обязан заключить с курирующим ведомством целевой срочный контракт, в соответствии с которым устанавливаются обязательства в отношения увеличения стоимости реальных активов предприятия, уточнения стратегии его развития, повышения уровня занятости, инвестиций, цен на производимую продукцию и оплаты труда против соответствующих обязательств государства в поддержку планов развития производства. Такие контракты не должны регламентировать весь объем деятельности предприятия, предоставляя ему большие возможности самостоятельно развиваться в рыночной среде.

Общепризнанная в мире возрастающая роль человеческого фактора в развитии экономики определяет и роль государственного управления в сфере труда и занятости. Эти вопросы в условиях социально-экономического кризиса, охватившего Россию в 90-е гг. XX в., приобретают особо важное значение. Конституция РФ безусловного права на труд не провозглашает, но подчеркивает право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены; право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискредитации; устанавливает введение федеральным законом минимального размера оплаты труда, ниже которого оплата запрещена; право на защиту от безработицы; право на индивидуальные и коллективные споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения; признает право работающих на забастовку.

Целями государственного регулирования трудовых отношений являются содействие трудоустройству безработных и их материальная поддержка, повышение квалификации трудового потенциала страны и согласование решений в области развития экономики с основными мерами по регулированию рынка труда и социальной поддержки безработных. Исходя из принципов социального партнерства эти вопросы решаются на федеральном уровне. В роли основных субъектов принятия решений выступают Правительство РФ, Министерство труда и социального развития РФ и Всероссийский совет независимых профсоюзов с их отраслевыми и региональными службами и подразделениями, а также другие заинтересованные органы государственной власти и местного самоуправления, общественные организации и объединения. Общее управление в области труда и занятости возложено на Министерство труда и социального развития РФ, которое вместе с подведомственными ему организациями, учреждениями и соответствующими органами субъектов федерации образует единую государственную систему управления социально-трудовыми отношениями и разъяснения по применению нормативных актов в области труда и социальных вопросов в Российской Федерации.

В качестве методологической основы государственного управления в сфере труда и занятости, ориентированной на социально-экономическое развитие, может быть представлена трудовая теория экономического роста, построенная на следующих принципиальных положениях.

1. Экономический рост рассматривается как цель и критерий создания материальной основы процветания социально-экономического общества. Исходя из этого, трудовая теория экономического роста определяет его главным источником всемерное развитие производства материальных и интеллектуальных продуктов на основе максимального использования человеческого капитала трудоспособной части общества и создания условий для эффективного, приносящего доход труда.

2. Проблемы экономического роста должны быть предметом изучения и практических решений не только на макроуровне, но и на уровне предприятий и фирм, муниципальных органов власти в предвидении у достижения согласованных решений хозяйствующих субъектов всех уровней - товаропроизводственного, предпринимательского и институционального - на основе разграничения, преемственной связи и интеграции их функций. Несмотря на различие функционального назначения и роли указанных субъектов, объединяющим моментом является то, что все они заняты тем или другим видом интеллектуальной трудовой деятельности.

3. Приобщение субъектов микроэкономики к решению проблем экономического роста обусловлено их влиянием на формирование соответствующих макроэкономических показателей. В частности, уровень инфляции, безработицы, дефицит бюджета, государственные расходы в немалой степени зависят от экономического поведения предприятий и фирм. Трудовая теория экономического роста ориентирована на системное рассмотрение их деятельности на принципах делового партнерства в целях сбалансирования интересов всех уровней хозяйствования, включая государственный аппарат.

4. Экономический рост обусловлен увеличением объема производственных мощностей и эффективностью их использования. Как известно, производственная мощность связана с наличными возможностями вещественных условий производства, в первую очередь тех, которые зависят от орудий труда, при ведущей роли труда работников, непосредственно использующих их. Поэтому трудовая теория экономического роста не только рассматривает проблему увеличения объема производственных мощностей в условиях полной занятости (что носит в известной мере абстрактный характер), но и ориентирована на обеспечение соизмеримости имеющихся мощностей (прежде всего технологического оборудования) с трудоемкостью производимой на них продукции. На этом принципе, как показала практика, может успешно решаться задача поиска поставщиков и потребителей, размещения заказов на производство продукции при максимальном согласовании интересов субъектов спроса и предложения.

5. Трудовая теория экономического роста выдвигает на первый план его интеллектуальное обеспечение на основе системного решения проблем технологии, организации и стимулирования трудовой деятельности в рамках предприятия, фирмы, отрасли, региона, имея в виду переход к высокой технологии, прогрессивным формам организации эффективного груда, поощрение творческой активности всех участников совместного труда по обеспечению конкурентоспособности продукции, проведение инвестиционной политики, ориентированной на оптимальное сочетание экономических и социальных критериев, а также на повышение доходности интеллектуального труда и цены интеллектуального товара в сопоставлении с материальным.

Правовой основой государственного управления в сфере труда и занятости являются соответствующие федеральные законы. Так, российское законодательство о труде закрепляет и конкретизирует систему трудовых прав и свобод, устанавливает государственные гарантии их соблюдения и защиты, регулирует отношения работников и работодателей, возникающие в связи с заключением и реализацией трудовых договоров, коллективных договоров и соглашений. В частности, предусмотрены: участие Правительства РФ вместе с общероссийскими объединениями профсоюзов и общероссийскими объединениями работодателей в качестве сторон генерального соглашения, устанавливающего общие принципы регулирования социально-трудовых отношений; участие работников в управлении организацией и в ее прибыли; основные государственные гарантии по оплате труда работников; нормирование труда и обеспечение нормальных условий работы, соответствующих требованиям охраны труда и безопасности производства.

В условиях рыночной экономики, а также в силу социальной важности трудовые отношения нуждаются в квалифицированном государственном регулировании и обеспечении социального партнерства со стороны государства на принципах равноправия сторон, взаимной заинтересованности и ответственности за выполнение принятых решений. Механизмом такого регулирования, устанавливающим основные принципы и условия проведения согласованной социально-экономической политики, стали двух- и трехсторонние комиссии по разрешению трудовых споров. Интересы трудящихся представляют общероссийские профсоюзы и другие уполномоченные работниками общероссийские представительные органы; предпринимателей представляет совет объединений работодателей, координирующий действия предпринимателей в сфере социально-трудовых отношений; государство представлено органами исполнительной власти и Федеральным Собранием РФ. Каждая сторона разрабатывает комплексные меры, необходимые для реализации принятых на себя обязательств, контролируемые секретариатом Российской трехсторонней комиссии.

При формировании и регулировании социально-трудовых отношений существенное влияние оказывают меры институционального воздействия, направленные на социальное развитие, социальное обслуживание и социальную защиту работающих, широкое применение принципов социального партнерства путем разработки и введения в действие соответствующих законодательных актов. Основной задачей регулирования социально-трудовых отношений является согласование интересов участвующих в них субъектов, прежде всего собственников средств производства и рабочей силы. В случае несовпадения интересов или нарушения обязательств сторон возникают трудовые конфликты все чаше перерастающие в социально-трудовые конфликты, разрешение которых требует разработки соответствующей технологии, основанной на использовании специальной отрасли социальной науки - теории конфликтологии.

Преодоление пороков, присущих распределительным принципам хозяйствования при решении экономических и социальных задач (как-то: концентрация прав принятия оперативных распределительных решений в одних руках, необоснованный рост управленческого аппарата, коррупция и . бюрократизм должностных лиц, пренебрежение интересами работников и потребителей), зависит от степени развития демократических принципов во всей системе общественных, прежде всего социально-трудовых, отношений. Для предотвращения возможности волевых и бесконтрольных решений и действий должностных лиц, нарушающих общепризнанные нормы социальной справедливости - свободу выбора профессии и предоставления возможности получения соответствующего образования, обеспечения занятости с приемлемыми условиями труда, заработной платы и социального обслуживания, необходимо широко использовать зарекомендовавшие себя в практике методы демократизации социально-трудовых отношений, включая переход от бюрократических (многозвенных) структур управления к демократическим (без промежуточных звеньев, посредников), совмещение работающими их основных функций с управленческими и обслуживающими функциями, демократизацию процессов обсуждения и принятия решений о деятельности предприятия, обеспечение прямой заинтересованности работающих в результатах деятельности предприятия путем их участия в прибылях.

В процессе реализации социального партнерства в отечественной практике сложилось определенное разделение функций между государством, предприятиями (работодателями) и профсоюзами, которое не всегда строго соблюдается. Результативность трехстороннего диалога возможна при четком разделении функций и ответственности партнеров. Так, в функции государства входит создание законодательных актов, предусматривающих соблюдение минимальных норм и гарантий оплаты и условий труда, занятости, социальной защиты. Функции предпринимателей (работодателей) заключаются в создании благоприятных условий труда работников, расширении занятости и обеспечении ее продуктивности, увеличении доли оплаты труда в себестоимости продукции (услуг) при соблюдении установленных норм и гарантий. В функции профсоюзов входит защита экономических и социальных интересов трудящихся во всем их комплексе.

В России с 1992 г. введена практика ежегодного заключения генеральных соглашений по социально-экономическим вопросам между федеральным правительством, общероссийскими объединениями профсоюзов, иными уполномоченными работниками общероссийскими, представительными органами и общероссийскими объединениями работодателей. Такое соглашение призвано ограничивать уровень безработицы в Российской Федерации. Для обеспечения реализации Генерального соглашения Правительство РФ разрабатывает план мероприятий, обязательный к исполнению всеми федеральными органами власти. Контроль за выполнением плана мероприятий Правительства РФ возложен на Министерство труда и социального развития РФ, которое ежеквартально информирует Российскую трехстороннюю комиссию о ходе его выполнения. В отдельных отраслях заключаются отраслевые соглашения, для чего формируются отраслевые комиссии в составе соответствующих представителей профсоюзов и их объединений, с одной стороны, и представителей объединения работодателей - с другой, на принципах паритетного и полномочного представительства. На отраслевом уровне признано целесообразным заключать трехсторонние отраслевые (тарифные) соглашения между общероссийскими отраслевыми профсоюзами, иными уполномоченными работниками, общероссийскими органами представительной власти, работодателями (объединениями работодателей), которым делегированы права на ведение переговоров и заключение отраслевых (тарифных) соглашений Министерством труда и социального развития РФ. Отраслевые соглашения регулируют вопросы социальных гарантий, занятости, условий труда, направления социально-экономического развития и заработной платы. На уровне субъекта федерации действуют региональные соглашения, регулирующие социально-трудовые отношения и контролируемые соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ. На уровне административно-территориального образования условия труда, социальные льготы и гарантии, связанные с его территориальными особенностями, регулируются территориальными соглашениями, заключаемыми с участием соответствующего органа местного самоуправления. На уровне предприятий, в учреждениях и организациях - коллективными договорами. При этом уровень минимальных гарантий последовательно повышается: от исходного, наиболее низкого - в генеральном соглашении, несколько более высокого - в отраслевых тарифных соглашениях, еще более высокого - в территориальных соглашениях и до максимального - в коллективных договорах предприятий.

Велико влияние государства на отношения в области оплаты труда между отраслями и категориями работников с помощью тарифной системы, трансфертов и других рычагов.

Минимальный размер оплаты труда устанавливается Федеральным Собранием РФ с целью защиты работников с низкой квалификацией и обеспечения минимального прожиточного минимума. Однако минимальный уровень заработной платы фактически упал ниже стоимости минимальной потребительской корзины, учитывающей лишь самые основные потребности человека, и даже ниже уровня бедности, определяемого физиологическим минимумом потребления. Так, на январь 1995 г. минимальная заработная плата обеспечивала лишь 12% физиологического минимума и перестала быть фактором социальной защиты населения, утратив функцию обеспечения минимального прожиточного минимума.

В целях обеспечения государственного контроля за соблюдением законодательства о труде создана Федеральная инспекция при Министерстве труда и социального развития РФ, образующая совместно с отраслевыми и государственными инспекциями труда субъектов РФ, районов и городов единую систему контроля и надзора за выполнением трудового законодательства всеми предприятиями всех форм собственности. Подразделения трудовой инспекции контролируют соблюдение законодательства о социальном страховании, об охране труда, о занятости, о возмещении вреда, причиненного здоровью работника, о коллективных договорах и соглашениях. На эти подразделения возложена защита работников от незаконных действий со стороны работодателей и должностных лиц, в том числе приостановление работы подразделений при выявленных нарушениях и наложение на виновных штрафов.

Проблемы труда неотделимы от проблем занятости. Эта связь выражается в том, что занятость есть форма реализации совокупной способности людей к трудовой деятельности. Исходя из этого, занятость как социально-экономическая категория характеризует различные формы участия трудоспособной части населения в общественно полезной деятельности с получением соответствующих доходов. Федеральным законом «О занятости населения» установлено исключительное право граждан распоряжаться своими способностями к производительному и творческому труду. Принуждение (в какой-либо форме) к труду не допускается, за исключением случаев, особо оговоренных законодательством. В то же время установлена ответственность государства за создание условий для реализации права граждан на труд.

Большую значимость имеет Федеральная служба занятости России, комитеты и центры занятости субъектов РФ, центры занятости районов и городов, не являющиеся структурными подразделениями исполнительных органов власти на местах. Они призваны осуществлять государственную политику занятости населения и смягчать проблемы безработицы. Особое внимание государственные органы должны уделять поддержке людей с ограниченной трудоспособностью, инвалидов, длительно безработных, женщин, молодежи, лиц, освобожденных из мест заключения, и других менее защищенных и более всего нуждающихся в этом групп населения. Для повышения занятости этих социальных групп применяется стимулирование работодателей за счет средств фонда занятости населения и квотирования для них рабочих мест. С этой целью государственные органы организуют общественные работы и предоставляют налоговые льготы предприятиям, содействующим их осуществлению.

Для оказания помощи гражданам по содействию занятости создан Государственный фонд занятости населения РФ, формируемый за счет обязательных страховых взносов работодателей, заработков работающих, ассигнований из федерального и других бюджетов, размеры которых утверждаются федеральным законодательством. Государство регулирует также трудоустройство граждан России за рубежом путем лицензирования.

Дисбаланс между спросом и предложением на рынке труда всегда означает отступление от условий полной и эффективной занятости. Если предложение превышает спрос, то имеет место явная безработица, а при превышении спроса над предложением и реальной потребностью - скрытая безработица. Следовательно, занятость и безработица - взаимообусловленные социально-экономические категории.

Исходной базой анализа и регулирования рынков труда является оценка фактического уровня безработицы в зависимости от отнесения его к одной из трех зон. Первая зона - от 1,0 до 2,0% - естественный уровень безработицы. Принадлежность к этой зоне характеризует нормальное состояние рынка труда с учетом экономической, социальной и демографической структуры региона, а также проводимой политики в отношении стабилизации и текучести персонала предприятий. Вторая зона - свыше 2,0 до 10% -- допустимый уровень безработицы, характеризующийся наличием инфляционных процессов на рынке труда, т.е. снижением цены рабочей силы по мере увеличения разрыва между предложением рабочей силы и платежеспособным спросом на нее, но в пределах сохранения стабильности общей экономической ситуации путем институционального регулирования. Третья зона - свыше 10% -социально опасный уровень безработицы, который приобретает характер неуправляемой гиперинфляции рабочей силы, ее обесценения, обвальной безработицы.

Значительные различия в уровне и условиях социально-экономического развития регионов России вызывают необходимость дифференцированного подхода к установлению допустимого уровня безработицы в зависимости от таких факторов, как: удельный вес населения в трудоспособном возрасте (чем он больше, тем труднее найти работу); занятость трудоспособного населения в сельском хозяйстве (чем она выше, тем больше вероятность безработицы из-за сезонности работы); доля трудоспособного населения, занятого в домашнем хозяйстве (чем она выше, тем меньше безработица); уровень производительности труда, определяемый отношением ВВП к численности занятых (при его повышении и неизменном объеме производства численность занятых сокращается); уровень дохода на душу населения (чем он выше, в частности, чем выше уровень социальной помощи безработным, тем может быть выше и безработица); уровень располагаемых средств фонда занятости (чем он выше, тем безработица ниже).

Система анализа и регулирования рынков труда имеет целью улучшение занятости работников на предприятиях для обеспечения эффективного использования трудового потенциала и предотвращения безработицы сверх допустимого уровня в целом по региону. При разработке и осуществлении соответствующих мероприятий предприятия нуждаются в организационной и экономической поддержке со стороны местных и региональных органов власти по двум взаимосвязанным направлениям: первое - содействие в поиске заказчиков - потребителей производимой продукции и поставщиков материалов, а также в предоставлении налоговых льгот и кредитов в целях развития производства; второе - помощь в укомплектовании недостающими работниками и в трудоустройстве высвобождаемых. Т«м самым обеспечивается взаимодействие систем анализа и регулирования региональных рынков труда с системами управления персоналом на предприятиях при осуществлении функций определения структуры персонала и потребности в работниках, подбора и укомплектования личного состава работников, организации служб управления персоналом на предприятиях.

§2. Государственное управление социально-культурной сферой

Если всем подданным какого-либо