Государственное управление. Основы теории и организации

опорой бодрствующему,

а не спящему.

Л. Пачоли

Муниципальное управление - механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов - принципы взаимодействия - формы взаимоотношений - государственно-муниципальные организации - направления взаимодействия - элементы механизма взаимодействия

Местное самоуправление занимает особое место в общей системе управления государством. Оно осуществляет связь между государством и населением. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным - обязательностью его решений для населения, проживающего на территории муниципального образования. Осуществление местного самоуправления обеспечивается посредством реализации функций муниципального управления. Для этого муниципальными сообществами создаются органы местного самоуправления. Являясь неотъемлемой частью общего механизма управления государством, местное самоуправление имеет отличительные особенности от органов государственной власти, а именно:

- является властью подзаконной, действующей в рамках законодательства, принимаемого органами государственной власти;

- возникает лишь в том случае, когда определены предметы его ведения;

- должно иметь достаточные собственные материально-финансовые ресурсы для решения вопросов местного значения;

- требует обязательного наличия представительства населения в муниципальных органах власти.

В настоящих условиях формирования российской государственности местное самоуправление признается самостоятельной властью, производной от государственной, действующей с позволения государства и в рамках государственных законов.

Определение предметов ведения органов местного самоуправления происходит как за счет предложений населения соответствующей территории, так и в русле единой государственной политики. Государство возлагает на органы местного самоуправления право и обязанность ответственно исполнять часть общественных дел самостоятельно и ряд государственных функций с передачей или делегированием полномочий по принятию от имени государства общеобязательных решений.

Таким образом, муниципальное управление - это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах; организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны органов местного самоуправления за развитием общественной жизни на данной территории.

Государственное и муниципальное управления различаются не только тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и процедурам. В рамках государственного управления реализуются функции управления в различных сферах общественной жизнедеятельности: политической, экономической, социальной и т.д. Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения, т.е. это практическая деятельность органов государственной власти в масштабах всего общества. Муниципальное управление имеет свойства более узкого уровня: управленческое воздействие опирается на права, обязанности и ответственность органов власти местного самоуправления и локализуется в пределах местного сообщества, т.е. распространяется на население, проживающее на территории определенного муниципального образования. Муниципальное управление осуществляет функции управления по решению вопросов местного значения, исходя из локальных интересов населения, его исторических, национальных и иных особенностей и традиций, реализуя закрепленные государственным правом полномочия.

По признаку масштабности государственное и муниципальное управления как виды социального управления направлены на обеспечение жизнедеятельности граждан и их организаций как в обществе-государстве, так и в отдельных местностях - муниципальных образованиях (в городе, районе, селе, станице, ауле, поселке и т.п.). При этом оба эти вида социального управления имеют особое предназначение и обладают специфическими свойствами и признаками, так как, действуя в рамках единого государственного пространства, они реализуются на определенных управленческих уровнях. Вместе с тем в муниципальном управлении в определенном смысле можно обнаружить симбиоз функций, реализация которых обусловлена тем, что местное самоуправление имеет как собственные, так и переданные государством полномочия. Следовательно, местная (муниципальная) власть и государственная власть, а значит и муниципальное и государственное управление тесно взаимосвязаны: у них один источник власти - народ, они выполняют общую для всех функцию: обеспечивают нормальные условия жизнедеятельности граждан, призваны защищать их права, свободы и законные интересы.

Муниципальное управление активно взаимодействует с государственным управлением по вопросам, сочетающим триединый интерес: государства в целом, его отдельного региона (субъекта федерации) и конкретного местного сообщества.

Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов - система отношений органов власти в процессе совместного решения вопросов, представляющих общий интерес, без передачи друг другу полномочий.

Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на принципах взаимодействия:

* законности;

* добровольности;

* учета совместных интересов и взаимной ответственности;

* сохранения независимости муниципальной власти.

Взаимодействие органов государственного и муниципального управления при решении вопросов, имеющих взаимный интерес, а также принимаемые при этом правовые акты должны основываться на соблюдении требований федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и исключать возможность произвольных действий их участников.

При заключении договоров и соглашений о совместной деятельности и иных форм взаимодействия должна быть соблюдена добровольность. Не допускается включение в сферу договорных отношений тех муниципальных образований, которые не изъявили желания участвовать в совместном решении задач и функций.

В договорах и соглашениях, определяющих взаимные права и обязанности государственных и муниципальных органов, должны быть учтены законные интересы и права каждого из участников, а также юридическая ответственность сторон за неисполнение обязательств. Акты о совместном решении вопросов органами государственной власти и органами местного самоуправления не могут ограничивать гарантированную Конституцией РФ и федеральными законами самостоятельность местного самоуправления и нарушать уставы и положения муниципальных образований.

Основными формами взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти, осуществляемых без взаимной передачи полномочий друг другу, являются договоры и соглашения, а также совместное создание государственно-муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и функции.

Договорная форма взаимоотношений является основной и применяется во всех случаях, когда условия взаимодействия требуют детального определения прав, обязанностей и ответственности договаривающихся сторон, а также если они связаны с расходованием финансовых средств, обусловливающих обязательное утверждение договора законодательным органом государственной власти и представительным органом местного самоуправления.

Соглашения заключаются между главами государственных и муниципальных органов исполнительной власти по вопросам, касающимся компетенции органов исполнительной власти и не требующим дополнительных финансовых ресурсов помимо запланированных бюджетных и внебюджетных ассигнований финансового года на проводимые мероприятия.

Для организации постоянного взаимодействия и решения отдельных вопросов, а также для разработки условий заключаемых договоров и соглашений органы государственной власти и органы местного самоуправления создают совместные координационные, консультативные, совещательные и иные постоянно или временно действующие рабочие группы, решения которых носят рекомендательный характер. Рабочие органы готовят проекты правовых актов и проверяют условия, обязательные для включения в договоры и соглашения, вырабатывают согласительные процедуры решения вопросов, готовят предложения по совершенствованию механизма взаимодействия органов государственной и муниципальной власти по вопросам, имеющим взаимный интерес.

Договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов власти, а те, которые не требуют утверждения со стороны законодательного органа государственной власти и представительного органа муниципального образования вступают в силу с момента их подписания должностными лицами, представляющими договаривающиеся стороны. Все остальные договоры и соглашения вступают в силу после их утверждения в представительных органах власти. Документы, затрагивающие права и законные интересы населения территории, вступают в силу после их официального опубликования в средствах массовой информации.

Договоры и соглашения в обязательном порядке должны определять источники финансирования совместных мероприятий и иных актов взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и устанавливать обязательства сторон по обеспечению этого взаимодействия материально-финансовыми ресурсами.

При осуществлении совместной деятельности путем создания государственно-муниципальных организаций органы государственной и муниципальной власти создают наблюдательные советы и иные централизованные учреждения, компетенция которых определяется уставами этих организаций. Государственно-муниципальная организация - это, по гражданскому праву Российской Федерации, коммерческая организация в форме унитарного предприятия, образуемого в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях по решению органов исполнительной власти на базе имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. Руководство им основывается на праве оперативного управления либо на праве хозяйственного ведения.

Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по вопросам, представляющим взаимный интерес или имеющим значение для населения субъекта Российской Федерации и отдельных муниципальных образований, определяется такими направлениями, как:

- разработка и реализация долгосрочных программ и планов социально-экономического развития территорий;

- выполнение задач и функций, отнесенных федеральным законодательством к совместному ведению государственных (региональных) и муниципальных органов;

- решение отдельных вопросов, когда взаимная передача полномочий невозможна или не состоялась по различным причинам;

- координация усилий для выполнения задач, имеющих большое значение для населения субъекта федерации и муниципальных образований (укрепление общественного порядка, социальная помощь, занятость населения, здравоохранение, охрана природы, реформирование экономики, выравнивание социально-экономического положения и др.);

- обеспечение внутреннего разделения труда и специализации муниципальных образований, налаживание кооперации между субъектами хозяйствования;

- создание условий для структурной перестройки муниципального хозяйства;

- формирование нормативно-правовой базы для решения вопросов местного самоуправления и его реформирования в новых условиях;

- создание совместных государственно-муниципальных организаций.

Указанные направления взаимодействия государственных и муниципальных органов власти должны обеспечивать развитие территории как единого социально-экономического комплекса.

Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов власти включает следующие элементы:

1) научно-методическое и проектно-планировочное обеспечение, определяющее место каждого муниципального образования -в перспективном социально-экономическом развитии территории;

2) правовое обеспечение (законодательное разграничение предметов ведения и компетенций государственных и муниципальных органов власти; процедура и механизм делегирования своих полномочий друг другу; установление договорных отношений по организации экономического взаимодействия между муниципальными образованиями и субъектом федерации, между хозяйствующими субъектами и органами местного самоуправления; законодательное закрепление земельного и градостроительного зонирования);

3) финансово-хозяйственный механизм, включающий инвентаризацию материально-финансовых ресурсов территории, контроль за их рациональным использованием, формирование регионального фонда поддержки муниципальных образований;

4) формирование муниципальной собственности (разграничение собственности на территории муниципальных образований, передача земли, объектов общегородского и общехозяйственного значения);

5) организация непрерывной системы обучения муниципальных служащих.

В качестве примера рассмотрим механизм взаимодействия государственного и муниципального управления в сфере землепользования.

Землепользование - это сфера хозяйственной деятельности, включающая учет и оценку земли, определение эффективных форм земельной собственности, управление развитием земельных отношений и использованием земель для хозяйственных целей. В процессе землепользования возникают правовые и экономические отношения между органами государственной и муниципальной власти по вопросам владения, пользования и распоряжения земельными участками. Показателями эффективности этих отношений являются снижение процента земельных споров и рост дохода от использования земли, а также повышение стоимости земли.

Экономические отношения в области землепользования являются результатом земельной политики. Выбор приоритетов при разработке государственной земельной политики зависит от многих факторов, включая национальные особенности и традиции, обеспеченность страны земельными ресурсами, политическую ситуацию в государстве и т. д.

К полномочиям федерального органа законодательной власти в области землепользования можно отнести:

* принятие Земельного кодекса РФ и других федеральных актов, регулирующих земельные отношения;

* установление порядка отнесения земель к федеральным и распоряжения и управления ими;

* определение специального режима для отдельных категорий земель;

* утверждение единых принципов платы за землю, базовых ставок земельных платежей и регистрации прав на земельные участки в порядке ведения государственного земельного кадастра.

К компетенции Правительства РФ относятся:

* принятие правовых актов, регулирующих земельные отношения;

* территориальное планирование землепользования;

* установление границ особо охраняемых территорий федерального значения;

* распоряжение и управление землями федерального значения;

* выкуп земель, находящихся в частной или муниципальной собственности, для федеральных нужд;

* организация государственного контроля за использованием и охраной земель, ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель, лицензирование землеустроительных работ;

* разработка и реализация федеральных программ повышения плодородия, использования и охраны почв;

* иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством. Полномочия органов законодательной власти субъекта Российской Федерации в области землепользования следующие:

* принятие региональных законов в рамках федерального законодательства, регулирующих земельные отношения на территории субъекта РФ;

* утверждение порядка отнесения земель региона к государственной, муниципальной и частной собственности;

* установление платы за землю;

* установление минимальных и максимальных размеров земельных участков для различных видов землепользования;

* определение территорий с особым режимом землепользования;

* утверждение порядка распоряжения и управления землями субъектов РФ;

* утверждение и изменение границ административно-территориальных и муниципальных образований;

* утверждение региональных программ рационального использования и охраны земельных ресурсов и порядка их финансирования из бюджета субъекта РФ;

* иные полномочия в среде регулирования земельных отношений.

К полномочиям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации следует отнести:

* принятие региональных организационно-правовых актов управления в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта федерации;

* управление и распоряжение государственными земельными ресурсами, территориальное планирование их использования и зонирование;

* выкуп земель для нужд субъекта федерации;

* государственную регистрацию прав на земельные участки;

* организацию землеустройства, ведение земельного кадастра и мониторинга земель;

* участие в рассмотрении и утверждении генеральных планов городов, поселков и сел для учета интересов соседних поселений и планов территориального развития региона;

* иные полномочия в соответствии с земельным законодательством.

К компетенции органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений следует отнести:

* принятие правовых актов, регулирующих земельные отношения на территории муниципального образования при условии их соответствия федеральному и региональному земельному законодательству;

* планирование землепользования;

* организацию разработки проектной документации по планировке и застройке территорий;

* утверждение генеральных планов городов, поселков и сел; регламентацию использования земельных участков специального назначения;

* распоряжение и управление муниципальными землями;

* выкуп земель, находящихся в частной и государственной собственности, для муниципальных нужд;

* организацию контроля за использованием и охраной земель;

* разрешение споров между землепользователями;

* другие полномочия.

Экономические отношения между государственными и муниципальными органами власти в области землепользования складываются по следующим основным направлениям:

* организация использования земель для хозяйственных целей; -- распределение платежей за землю;

* экономический механизм регулирования земельных отношений и политики землепользования;

* финансовая поддержка муниципальных образований субъектами РФ; -проведение инвентаризации земель и разграничение земель по формам собственности;

* комплексная оценка земель и формирование базовой реальной стоимости земли;

*распределение федеральных финансовых ресурсов, выделяемых на территориальное развитие;

* платежи за передачу земли из муниципальной собственности в государственную и наоборот.

Правовой механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в области землепользования включает Земельный кодекс и систему нормативных правовых актов, разрабатываемых на федеральном, региональном и местном уровнях.

Таким образом, взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления - важнейшая многоплановая проблема, затрагивающая все стороны жизнедеятельности общества: политические, социально-экономические, финансовые и прочие. Достижение баланса во взаимоотношениях между органами различных властно-управленческих уровней требует от всех участников данного процесса сложных и комплексных решений на основе взаимного согласия и понимания роли и ответственности каждой из властных составляющих государственного и муниципального управления.

§ 4. Муниципальная служба: правовые основы

Каждый святой сумеет сотворить

Однако нельзя забывать, что в истории российского государства институты местного самоуправления и деятельность их служащих уже имели свою правовую регламентацию. Впервые система муниципальной службы, отличная от службы государственной, получила свое правовое регулирование и развитие во второй половине XIX в. В начале 1990-х гг. с провозглашением демократизации и децентрализации государственного управления возобновились потребности в организации местного самоуправления и муниципальной службы как самостоятельного вида публичной службы. Понятия «муниципальная служба» и «муниципальный служащий» вошли в оборот вместе с развитием современного российского законодательства о местном самоуправлении, разработкой теории муниципального права. В настоящее время эти понятия объединяют всех служащих, занятых профессиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления.

Полномочия по правовому регулированию муниципальной службы разделены между органами государственной власти: федеральными и субъектов Российской Федерации, а часть этих полномочий отнесена к компетенции органов местного самоуправления.

Основы муниципальной службы регулируются нормативно-правовыми актами Российской Федерации. В соответствии с федеральным законодательством организация и функционирование муниципальной службы регламентируются законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. К ведению субъектов РФ относится законодательное обеспечение муниципальной службы на соответствующей территории. Субъекты РФ вправе издавать законы о муниципальной службе в пределах своей компетенции, разрабатывать подробные нормы порядка ее прохождения в данном регионе, определять общий статус муниципальных служащих и требования к муниципальным должностям. Вопросы о правовом положений муниципальных служащих могут содержаться также в уставах соответствующих муниципальных образований.

Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих установлены ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. В соответствии с ним она основана на принципах: верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий; профессионализма и компетентности муниципальных служащих; ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций; правовой и социальной защищенности муниципальных служащих; внепартийности муниципальной службы.

Муниципальная служба определяется российским законом как профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению полномочий муниципальных должностей, не являющихся выборными. Муниципальной признается должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, а также должность в органах местного самоуправления с установленным кругом обязанностей, прав и ответственности по исполнению и обеспечению полномочий данного органа. Такая должность включается в штатное расписание должностей муниципальной службы, утверждаемое главой муниципального образования в соответствии со структурой управления, закрепляемой в уставе муниципального образования.

Муниципальные должности подразделяются законом на: 1) выборные (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, избранные должностные лица, на которых действие настоящего закона не распространяется) и 2) иные, т.е. замещаемые путем заключения трудового договора гражданами, обладающими статусом муниципальных служащих. Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром таких должностей, утверждаемым законом субъекта федерации.

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, не замещающие муниципальные должности и занимающиеся техническим обеспечением деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Признаки муниципальной службы можно обозначить: а) как особый вид публичной службы, т.е. службы в органах местной публичной власти; б) как профессиональную деятельность на постоянной основе и за денежное вознаграждение; в) как деятельность по исполнению и обеспечению полномочий органов местного самоуправления.

Муниципальная служба имеет свои особенности прежде всего в территориальном масштабе, а также структурно-организационные. Ее территориальный масштаб не ограничивается административным делением той или иной местности. По ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территориально-правовой структурой, обеспечивающей реализацию права граждан на местное самоуправление, является муниципальное образование. Его публично-правовой статус и критерии, по которым заселенная территория признается таковым, допускают, что муниципальное образование может создаваться в пределах городского, сельского поселений, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной населенной территории, где осуществляется местное самоуправление, имеются его выборные органы, муниципальная собственность и местный бюджет. Поэтому структурно-организационный масштаб муниципальной службы - органы местного самоуправления. Кроме того, по своему объему и численному составу муниципальная служба значительно превосходит многие из всех других видов службы, в том числе и государственную. Правда, в полной мере это произойдет после того, как муниципальная служба будет сформирована полностью во всех субъектах федерации и когда в состав муниципальных образований войдут учреждения и организации, работники которых приобретут статус муниципальных служащих. Можно выделить и другие отличия муниципальной службы: ее правовое регулирование ведется как государственное со стороны федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации и как собственное местное, локализованное в системе органов местного самоуправления. Формирование корпуса муниципальных служащих - прерогатива органов местного самоуправления.

Минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу учитываются федеральными органами государственной власти и субъектов РФ при определении минимальных объемов местных бюджетов.

Законами субъектов Российской Федерации устанавливаются: соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям; квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные либо государственные должности, а также при увольнении с муниципальной службы. Условия предоставления муниципальным служащим отпусков, пенсионного обеспечения и порядок исчисления их стажа определяются федеральными законами и законами субъектов федерации. При этом стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы, а время работы на должностях муниципальной службы засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий законодательством о государственной службе. В соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления устанавливаются требования к муниципальным должностям, права и обязанности муниципальных служащих, порядок прохождения ими службы, управления ею, а также их поощрения, дисциплинарная ответственность, гарантии, денежное содержание.

Регулирование правового статуса муниципальных служащих относится к специальным нормативно-правовым актам. Так, правовые нормы о статусе муниципальных служащих установлены федеральным законодательством, в законах субъектов РФ о муниципальной службе, организуемой в органах местного самоуправления на территориях соответствующих муниципальных образований. На этой законодательной основе каждое муниципальное образование принимает свой устав, в котором закрепляются условия и порядок организации муниципальной службы. Помимо норм, определяющих правовое положение муниципального служащего, его статус содержит полномочия должностного лица в системе местного самоуправления. В наиболее общем виде они определяются федеральными законами, а более детально конкретизируются уставами муниципальных образований.

Неотъемлемым элементом правового статуса муниципального служащего являются ограничения, которые связаны с муниципальной службой. В целом для муниципальных служащих предусмотрены те же ограничения, что и для государственных служащих: не заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой; не быть депутатом законодательных представительных органов, выборным должностным лицом; не быть поверенным по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему; не использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию; не получать гонорары за публикации в качестве муниципального служащего; не участвовать в забастовках и др.

Местное население является основным потребителем муниципальных управленческих услуг. Поэтому оценка качества и результативности выполняемых муниципальной службой управленческих функций остается за местным сообществом, которое может влиять на ее организационную, кадровую политику, выражая свое мнение путем выборов, принятия решений на местном референдуме, отказывая в доверии тем или иным должностным лицам и др. Общим критерием эффективности работы муниципальных служащих может быть степень реального достижения поставленных целей при исполнении ими своих должностных обязанностей.