Государственное управление. Основы теории и организации

Мудрость -- это способность

предвидеть отдаленные последствия

совершаемых действий, готовность

пожертвовать сиюминутной выгодой

ради большего блага в будущем и

умение управлять тем, что управляемо,

не сокрушаясь из-за того,

что неуправляемо.

Р. Акофф

§ 1. Сущность и виды межотраслевого государственного управления

Великие нации не беднеют

Современная рыночная экономика не может эффективно функционировать без вмешательства государства. Зародившись как институт политической власти, государство тем не менее всегда занималось экономической деятельностью, вмешиваясь в действие субъектов экономической жизни. В XVII в. такое вмешательство ограничивалось стимулированием внешней и внутренней торговли. В XVIII в. за государством были прочно закреплены такие базовые функции, как оборона, обеспечение безопасности граждан и их имущества, гарантии исполнения контрактов. Эти функции сохранились за государством и в XIX столетии. И хотя в этот период роль государства в перераспределении доходов была незначительной, а ограниченные средства государственного бюджета формировались главным образом за счет таможенных пошлин и акцизов, государство активно поддерживало развитие отдельных отраслей. Так, в США в 40-е гг. XIX в., благодаря поддержки правительством работ по прокладке первой телеграфной линии между Вашингтоном и Балтимором, получила развитие телекоммуникационная отрасль. Правительство США в XIX в. финансировало строительство шоссейных и железных дорог, создавало государственные университеты и поддерживало сельское хозяйство. Так продолжалось до начала XX столетия когда произошли существенные изменения в экономическом развитии.

Вследствие усиления концентрации производства, усложнения экономических связей, усиления милитаризации экономики в XX столетии, государство все активнее начинает вмешиваться в регулирование экономических отношений. После «Великой депрессии» 1929-1933 гг. окончательно утвердилась система активного участия государства в управлении рыночным хозяйством. Стало ясно, что для поддержания стабильности экономического развития и смягчения циклических колебаний государство должно регулировать размер совокупного спроса и накопления, участвовать в распределении ресурсов и валового внутреннего продукта, проводить активную кредитно-денежную политику, принимать участие в развитии ключевых отраслей промышленности, создании экономической и социальной инфраструктуры, решении социальных проблем.

Так возникло государственное межотраслевое управление, которое сегодня представляет собой систему мер законодательного, регулирующего и контролирующего характера, осуществляемых государственными органами в целях регулирования макроэкономических пропорций и поддержания устойчивого и динамичного развития общественного производства.

Межотраслевое государственное управление существенно отличалось от поддержки государством развития отдельных отраслей, которое существовало до этого. Объектом межотраслевого управления являлась уже не отдельная отрасль, а национальное хозяйство в целом, представляющее собой совокупность отраслей и видов экономической деятельности. Одновременно государство превращалось в экономический субъект, действующий на уровне общества в целом. Менялись и его функции. Межотраслевое управление могло осуществляться государством только в рамках выбранной им стратегии социально-экономического развития.

Намечая долгосрочные ориентиры социально-экономической стратегии, государство определяло систему общенациональных приоритетов и целей и на основании этого осуществляло общую координацию экономических процессов. В рамках этой общей координации государство разрабатывало научно-техническую, инвестиционную, промышленную политику и регулировало межотраслевые пропорции.

Государство не только разрабатывало такую стратегию, но и выступало активным субъектом ее реализации. Такое участие государства осуществляется сегодня посредством либо административных, либо экономических методов.

Межотраслевое государственное управление посредством административных методов не требует прямого расходования государственных средств и не предусматривает создания дополнительных материальных стимулов. Оно базируется на силе государственной власти и включает меры запрета, разрешения или принуждения. Административные методы предусматривают создание правовой базы, экономического законодательства, регулирующего взаимоотношения субъектов экономических отношений. Любой экономический субъект обязан соблюдать правила экономического поведения, установленные государством. В противном случае трудно добиться устойчивого развития всего общественного производства. Государство принимает законы о защите прав собственности, ограничивает отдельные виды экономической деятельности и проявление монополистических тенденций, пресекает недобросовестную конкуренцию. Вместе с тем государство не только определяет правила поведения хозяйствующих субъектов, но и следит за тем, чтобы эти нормы неукоснительно соблюдались. С этой целью государство создает соответствующие институты, обеспечивающие и контролирующие выполнение правовых норм.

В отличие от административных, экономические методы межотраслевого государственного управления связаны с использованием средств государства (государственных финансов). Эти методы подразделяются на методы прямого и косвенного государственного регулирования.

К методам прямого воздействия на экономику относится деятельность государства в рамках государственного сектора, где оно выступает непосредственным субъектом экономических отношений. В условиях рыночной экономики это в основном те отрасли, которые из-за низкой рентабельности не представляют интереса для частного капитала или требуют больших капиталовложений без надежды на их скорую и немедленную отдачу (фундаментальная наука, оборона). Сюда относятся также отрасли, где частные инвестиции связаны с высокими рисками и дорогостоящими проектами (космос, атомная энергетика и др.), а также отрасли инфраструктуры и отрасли, производящие нематериальные общественные блага (здравоохранение, образование).

Прямое государственное управление осуществляется средствами бюджетной политики. За счет средств государственного бюджета государство не только финансирует отдельные отрасли хозяйства, но и поддерживает депрессивные отрасли и предприятия, которым угрожает банкротство, а также отрасли, обеспечивающие технологические прорывы и конкурентные преимущества в сфере научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

Увеличивая финансовые возможности предприятий за счет бюджетных средств или государственных заказов, государство содействует ускоренному развитию отдельных отраслей экономики, создает предпосылки для появления новых производств, современных технологий, ускорения научно-технической революции.

Перераспределяя финансовые ресурсы между уровнями бюджетной системы, государство решает проблемы по выравниванию уровней экономического и социального развития разных регионов. Таким образом, оно обеспечивает комплексное развитие отдельных районов, рациональное использование природных богатств, благодаря чему осуществляются прогрессивные сдвиги в размещении производительных сил по отдельным районам и территориям.

Наряду с прямыми, в последнее время все большее значение приобретают косвенные методы государственного межотраслевого управления. К ним относятся рычаги кредитно-денежной, налоговой, амортизационной, валютной и внешнеэкономической политики. С помощью этих методов государство воздействует на поведение хозяйствующих субъектов, их интересы и стимулы и, в конечном счете, на складывающиеся межотраслевые пропорции. Поэтому действие косвенных регуляторов, в отличие от прямых, носит автоматический, безадресный характер.

Так, с помощью налоговой политики государство может воздействовать на инвестиционную активность фирм в той или иной отрасли, поддерживать отдельные отрасли, стимулировать или, наоборот, сдерживать развитие отдельных производств. Предоставляя отсрочки налоговых платежей, налоговые льготы, государство расширяет возможности отдельных фирм для наиболее эффективного инвестирования денежных ресурсов (например, в случае освобождения от налогообложения части прибыли, направляемой на научные разработки, проведение природоохранных мероприятий и т.д.). Санкции, наоборот, ограничивают деятельность фирм, усиливая материальную ответственность хозяйствующих субъектов за конечные результаты своей деятельности.

Стимулировать развитие отдельных отраслей государство может также посредством политики ускоренной амортизации, направленной на быстрое списание основного капитала. Изменяя ставки и порядок амортизационного списания, государство регулирует ту часть чистой прибыли, которая может быть освобождена от налогов и использована для новых капиталовложений.

Для регулирования межотраслевых пропорций государство широко использует возможности кредитно-денежной политики. Регулируя уровень процентной ставки, государство оказывает воздействие на инвестиционный процесс, способствуя или, наоборот, сдерживая развитие отдельных отраслей. Государство также само может выступать в качестве кредитора, предоставляя льготные кредиты для поддержки приоритетных отраслей экономики и видов деятельности.

В регулировании межотраслевых пропорций государство активно использует политику цен. Устанавливая верхний предел цен, государство сдерживает производство отдельных видов товаров и развитие отдельных отраслей. Таким же образом государство предотвращает развитие монополистических тенденций в экономике. Напротив, в целях стимулирования производства государство устанавливает более высокие цены, по которым чаще всего оно само покупает товары у производителя.

Стимулируя или ограничивая экспорт или импорт товаров, услуг и капитала государство регулирует межотраслевые пропорции и развитие отдельных отраслей. Немаловажную роль при этом играют государственные гарантии экспортных кредитов и инвестиций за рубежом, таможенное регулирование, меры по привлечению иностранного капитала в экономику страны, определение условий его функционирования (с точки зрения отраслевой направленности и технического уровня).

В целом единство прямых и косвенных методов государственного воздействия позволяет направлять экономические ресурсы на развитие наиболее перспективных отраслей, обеспечивающих устойчивое и динамичное развитие общественного производства. Поэтому в государственном механизме межотраслевого управления одинаково важны не только бюджетное финансирование ( прямые расходы государства), но и платежи в бюджет, осуществляемые экономическими субъектами через налоги, льготы или санкции.

В нашей стране вплоть до конца 80-х гг. преобладали прямые методы государственного регулирования экономики. Государство не только активно поддерживало отдельные отрасли, но и посредством директивного планирования осуществляло управление экономикой в целом.

Переход от плановой экономики к рыночной поставил перед российским государством новые задачи. С одной стороны, необходимо было сократить прямое государственное вмешательство в экономику, главным образом за счет государственного сектора экономики. А с другой стороны, коренным образом перестроить систему межотраслевого государственного управления путем перехода от административных к преимущественно косвенным (экономическим) методам управления. Решение этой задачи в России сегодня осложняется продолжающимся спадом экономики, неустойчивостью и крайней ограниченностью государственных финансов, а также отсутствием опыта такого рода преобразований в мировой практике.

В условиях переходной экономики особенно велика роль государства в разработке и обосновании стратегии социально-экономического развития страны на длительную перспективу. Именно в рамках этой стратегии государство должно вырабатывать конкретные способы и методы межотраслевого государственного управления, направленные на преодоление экономического спада, стимулирование экономического роста и защиту российских товаропроизводителей.

§ 2. Особенности государственного управления в области финансов, кредитов и страхования

Дайте мне хорошую политику

В некоторых странах контроль за использованием бюджетных средств возложен на широкий спектр институтов. Это не только органы исполнительной власти, внешний аудит, но и учреждения, привлекаемые на контрактной основе (университеты, научно-исследовательские центры), а также неправительственные общественные организации, которые проводят свой анализ бюджетных предложений и бюджетной политики. Так, в США существует Центр бюджетных и политических приоритетов (Center on Budget and Policy Priorities), который представляет собой объединение неправительственных общественных организаций, занимающихся анализом бюджетных решений на федеральном и местном уровнях. Существуют также группы интересов (группы, представляющие врачей, фермеров, большие города и т.п.), которые занимаются анализом бюджетной политики с точки зрения интересов своей группы. Наличие такого многообразия институтов, контролирующих использование бюджетных средств, является надежной гарантией того, что бюджетная политика будет осуществляться в интересах большинства.

В странах с развитой рыночной экономикой непосредственным объектом государственного управления является сфера не только финансовых, но и кредитных отношений. Прямое государственное воздействие на развитие кредитной системы проявляется через разработку государственными органами законов и инструкций, регламентирующих различные сферы деятельности кредитно-финансовых институтов.

Так, в большинстве стран государство в законодательном порядке определяет минимальный размер уставного капитала коммерческих банков, что повышает не только финансовую дисциплину владельцев банков (в случае краха им есть что терять), но и защищает вкладчиков в случае разорения банка. Во многих странах государство устанавливает лимиты кредитования банком одного клиента (обычно от 15 до 20% капитала банка), что также является одним из средств повышения устойчивости коммерческих банков. Государство может также устанавливать финансовые санкции, налагаемые на владельцев банка, его директора и управляющих в случае краха банка. Так, до середины 30-х гг. XX в. власти США требовали от акционеров потерпевшего крах банка возмещения своих обязательств в двойном размере. В настоящее время в большинстве стран банкам предъявляются обязательные требования в отношении прозрачности финансовой отчетности. Все это стимулирует банки к наиболее осмотрительному поведению на рынке.

Наиболее действенное воздействие на состояние кредитно-денежной сферы осуществляется государством через центральный банк. Именно главный государственный банк в большинстве стран достаточно жестко регулирует деятельность коммерческих банков. Он лицензирует банковскую деятельность, ограничивает размеры кредитов, вкладов, определяет минимальный размер уставного капитала. Такой контроль центрального банка над банковской системой имеет цель укрепить ликвидность кредитно-финансовых институтов, обеспечить надежность и устойчивость кредитно-денежной системы страны.

Основными методами кредитно-денежной политики Центрального банка России (далее ЦБ РФ) является учетная политика, проводимые им операции на открытом рынке и регулирование нормы обязательных резервов. Эти инструменты оказывают непосредственное воздействие на величину денежной массы, уровень процента. Таким образом, государство в лице ЦБ РФ регулирует поток инвестиций, уровень инфляции, а в конечном счете- рост валового внутреннего продукта.

Учетная (дисконтная) политика активно применяется государством с середины XIX в., когда в большинстве стран произошло расширение функций государственного банка по кредитованию коммерческих банков под их долговые обязательства. Так возникла учетная ставка, т.е. ставка, по которой государственный банк осуществлял учет векселей коммерческих банков. Сегодня учетная ставка, или ставка рефинансирования, - это ставка, по которой ЦБ РФ выдает кредиты коммерческим банкам. Повышая ставку по кредитам, ЦБ РФ сокращает число заимствований и кредитных операций, ставки коммерческих банков также увеличиваются, условия кредитования ухудшаются, происходит удорожание денег. Напротив, снижая учетную ставку, ЦБ РФ создает благоприятную ситуацию для пополнения ресурсов коммерческих банков, увеличения кредитных ресурсов и роста денежной массы.

В целях управления кредитными ресурсами, ЦБ РФ широко использует операции на открытом рынке, которые представляют собой продажу или покупку ЦБ РФ государственных ценных бумаг по заранее объявленному курсу. Покупая ценные бумаги у коммерческих банков или частных лиц, ЦБ РФ увеличивает резервы коммерческих банков и общий объем денежной массы. Продавая ценные бумаги, ЦБ РФ уменьшает количество денег в обращении. Но одновременно Правительство РФ получает денежные средства для покрытия дефицита государственного бюджета.

Для поддержания объема денежной массы в определенных размерах и регулирования ликвидности коммерческих банков, ЦБ РФ широко использует политику обязательных резервов. Смысл этой политики состоит в том, что коммерческие банки обязаны хранить часть банковских депозитов на беспроцентном счете ЦБ РФ. Норма резервов может меняться в зависимости от экономической конъюнктуры. Ее увеличение ведет к ограничению кредитной экспансии коммерческих банков, уменьшению предложения денег. Заемные средства становятся дороже, что снижает деловую активность, а объем производства сокращается. Напротив, снижение нормы обязательных резервов ведет к расширению объема кредитных ресурсов, росту предложения денег. Процентная ставка снижается, увеличивается спрос на кредитные ресурсы, растет деловая активность. По разным странам эти нормы колеблются от 5 до 20 %.

Функционирование современного рыночного хозяйства невозможно также без системы страхования. Это определяется тем, что в условиях рыночной экономики более высокой является степень страхового риска, который связан не только с возможностью возникновения стихийных бедствий, но и с такими явлениями, как экономические кризисы, спады производства, инфляция и т.д. Поэтому страхование во всех странах - это такой сектор экономики, который призван обеспечить социально-экономическую стабильность в обществе.

Страхование осуществляется за счет страховых фондов, формируемых из уплачиваемых страховых взносов. Эти фонды могут создаваться как в обязательном, так и в добровольном порядке. До 1992 г. в России действовала система исключительно государственного страхования. Общегосударственный (централизованный) страховой фонд играл важную роль для обеспечения устойчивости плановой экономики. В рамках государственного страхования, возглавляемого Госстрахом, существовали фонды государственного имущественного и личного страхования, фонд страхования внешнеэкономических интересов государства и фонд государственного социального страхования. Государство одновременно выполняло функции страховщика и страхователя. Страхование осуществлялось на основе общесоюзного законодательства, правил и инструкций, издаваемых Министерством финансов СССР. В 1992 г. на базе Правления Госстраха была создана Российская государственная страховая компания (Росгосстрах). На страховом рынке появились также негосударственные страховые компании.

В большинстве стран с рыночной экономикой существуют и действуют несколько видов страховых фондов:

- централизованный страховой фонд, который формируется за счет общегосударственных ресурсов и находится в распоряжении правительства;

- фонд самострахования, создаваемый каждым субъектом хозяйствования исходя из его возможностей;

- фонд страхования, который формируется как плата за риски, которые берут на свою ответственность страховые компании.

В целом, страховой рынок - это сложная система, включающая различные структурные звенья. И этот рынок, также как и сфера финансово-кредитных отношений, нуждается в государственном регулировании.

Мировой опыт свидетельствует, что свобода действий страховых организаций на страховом рынке может осуществляться только в рамках государственного регулирования и контроля. Государственное управление рынком страховых услуг реализуется через создание необходимой правовой базы, регламентирующей деятельность страховых компаний. Страховое дело регламентируется законодательными актами гражданского и хозяйственного права, а также специальным законодательством. Это законодательство определяет сферу государственного регулирования страховой деятельности, меры по защите прав страхователей, порядок ограничения монополистической деятельности и развитие конкурентного страхового рынка.

Государство регулирует также распределение между страховыми компаниями прав на обязательные виды страхования. Оно может посредством налоговой политики поощрять отдельные виды страхования, например те, которые решают социальные проблемы. На страховом рынке стихийно складывающаяся структура страховых операций имеет отрицательные последствия, поэтому государство регулирует соотношение добровольных и обязательных видов страхования. Обязательное страхование имеет силу закона, а страховая ответственность в таком случае наступает автоматически, с момента появления объекта страхования. Обязательное страхование не ограничивается каким-либо периодом, а его сфера рассчитана на определенный круг страхователей и имеет законом установленные пределы и формы страховой защиты. Так, в Российской Федерации в обязательном порядке осуществляются:

- государственное обязательное страхование пассажиров от несчастных случаев на воздушном, железнодорожном, морском, внутреннем водном и автомобильном транспорте;

- обязательное страхование имущества особой важности, принадлежащего гражданам, гибель которого затрагивает не только личные, но и общественные интересы;

- обязательное страхование строений и сооружений, сданных в аренду или другой вид пользования;

- обязательное страхование работников предприятий с особо опасными условиями работы;

- государственное обязательное личное страхование военнослужащих и военнообязанных, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел;

- государственное обязательное личное страхование сотрудников федеральной налоговой службы;

- обязательное медицинское страхование граждан.

Остальные виды личного и имущественного страхования осуществляются на добровольной основе.

Государственное управление рынком страховых услуг осуществляется также посредством создания государственных страховых организаций, которые действуют на рынке наряду с негосударственными страховыми компаниями, создаваемые в форме АО, обществ взаимного страхования и перестраховочных компаний. Мировой опыт свидетельствует, что в создании страховых организаций, специализирующихся на страховании особо крупных рисков (например, космических исследований), иностранных инвестиций, участие государства (непосредственно или посредством долевого участия в страховых компаниях, создаваемых в виде АО) является обязательным.

Основное звено в системе государственного страхования - инспекции. Они осуществляют проведение большинства видов добровольного и обязательного страхования - заключают договоры, осуществляют страховую оценку имущества, определяют размер страховых сумм. Страховые агенты наделяются правом от имени органов государственного страхования заключать с гражданами договоры добровольного страхования, получать по этим договорам страховые платежи и выдавать страховые свидетельства. Организация государственного страхования предполагает также участие в нем многих государственных и общественных организаций

Таким образом, государственное управление в области финансово-кредитных отношений имеет свои особенности. Государство может непосредственно воздействовать лишь на часть финансовых ресурсов - государственные финансы. Управление системой кредитных отношений и страхования осуществляется преимущественно посредством косвенных (экономических) методов.

обеспечивают не те деньги,

которые оно ежегодно отпускает

чиновникам, а те, что оно оставляет

в карманах граждан.

И. Этвес

Налоги - государственное управление налогообложением -налоговые органы - таможенные органы - налоговое планирование - налоговое регулирование - налоговый контроль - налоговая полиция - государственная таможенная политика - таможенные пошлины - экспортные квоты - квотирование импорта - лицензии - Государственная таможенная служба РФ

В условиях рыночной экономики одним из главных методов косвенного воздействия на экономическое развитие является осуществляемая государством налоговая и таможенная политика.

Налоги - это обязательные платежи, взимаемые государством (центральными и местными органами власти) с физических и юридических лиц. Они представляют собой реальную сумму денежных средств, мобилизуемых государством для покрытия своих расходов. Через налоговую политику происходит перераспределение созданного в обществе продукта, сосредоточение его части в руках государства в целях удовлетворения общественных потребностей. Но в то же время посредством налоговой и таможенной политики государство осуществляет регулирование воспроизводственных пропорций, управление экспортно-импортной деятельностью, стимулирует или сдерживает темпы роста производства, инфляции и цен, проводит антимонопольную политику. Налоговый механизм способствует перераспределению доходов граждан, обеспечивает социальную защиту неимущих, выступает регулятором личных доходов населения. Недостатки налоговой и таможенной политики могут привести к резкому снижению поступлений налогов в бюджет, могут нарушить баланс межбюджетных отношений, ухудшить показатели платежного баланса страны или привести к усилению социальной напряженности в обществе. Вот почему государственное управление в сфере налогообложения и таможенной политики -это не просто составная часть сферы управления, но одна из наиболее социально значимых сфер управленческих действий.

Государственное управление налогообложением представляет собой совокупность методов, приемов и средств, посредством которых органы государственной власти направляют и координируют налоговые действия.

Государственное управление налогообложением включает:

1) систему органов управления (законодательные и административные налоговые органы);

2) совокупность норм и правил, регламентирующих налоговые действия и налоговую практику, а также определяющих меры ответственности за нарушение налогового законодательства.

Отличительной особенностью государственного управления в сфере налогообложения является участие в управлении не только специальных органов, но и вовлечение в процесс управления всех органов законодательной и исполнительной власти - Совета Федерации, Государственной Думы, Счетной палаты, органов Министерства финансов, а также Конституционного Суда РФ. Кроме того, в управление налоговыми процессами вовлечены негосударственные организации. Неотъемлемой частью процесса управления налогообложением является также деятельность правоохранительных органов, аудиторских, адвокатских и консультационных служб.

Налоговыми органами в Российской Федерации являются Министерство по налогам и сборам РФ (МНС РФ) и его территориальные подразделения. Налоговые органы несут ответственность за соблюдение законодательства о налогах и сборах, осуществляют учет налогоплательщиков, проводят разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах, о порядке исчисления и уплаты налогов. Они осуществляют также возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, пеней и штрафов. Ответственность по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через границу Российской Федерации несут таможенные органы - Государственный таможенный комитет РФ (ГТК РФ) и его территориальные подразделения.

Помимо налоговых и таможенных органов прием и взимание налогов и сборов, а также контроль за их уплатой могут осуществляться государственными органами исполнительной власти, исполнительными органами местного самоуправления и другими уполномоченными органами. Вопросы об отсрочке и рассрочке уплаты налогов и сборов, а также ряд других вопросов могут решаться Министерством финансов РФ, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований.

Главными задачами государственного управления в области налоговой и таможенной политики являются:

1) прогнозирование объемов налоговых поступлений на основе прогнозных расчетов роста доходности предприятий;

2) совершенствование и разработка новых концепций налогообложения и налоговой системы в целом;

3) разработка правовых основ налогообложения;

4) обеспечение условий функционирования конкретного налогового механизма;

5) составление налоговых обоснований для обеспечения протекционистской политики в области внешнеэкономической деятельности;

6) создание системы учета и контроля за сбором налогов.