Государственное управление. Основы теории и организации

неравное распределение благ,

главное преимущество социализма --

равное распределение лишений.

У. Черчилль

Конкуренция - монополия - антимонопольная политика - государственное антимонопольное регулирование экономики: американская и европейская модели - «доминирующее положение» -государственный антимонопольный орган - естественная монополия - государственные монополии

Разработка и проведение антимонопольной политики относится к числу важнейших экономических функций современного государства. Данная функция характеризует не только деятельность тех государств, в которых уже имеется социально ориентированная рыночная экономика, но и тех, которые идут по пути строительства такой экономики, как, например, Россия.

Проведение антимонопольной политики опирается на вывод, согласно которому общество несет экономические и иные потери от вытеснения рыночной конкуренции монополией. Следовательно, общество будет получать экономическую выгоду, препятствуя развитию монополии или прекращая ее деятельность там, где она уже существует.

Конкуренция - это состязательность хозяйствующих субъектов, самостоятельные действия которых эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия производства товаров и их обращение на соответствующем рынке. Конкуренция относится к таким свойствам рыночной экономики, без которых рыночная экономика вообще не существует.

Антиподом конкуренции является монополия. В узком, строгом смысле монополия - это отрасль, состоящая из одной фирмы, которая единственная производит уникальный продукт. Однако на практике чаще используется понятие монополии в более широком смысле. В этом смысле под монополией подразумевают такое объединение, в которое входит одна или незначительное количество фирм отрасли, производящих и продающих основную долю каких-либо товаров и услуг. Эти фирмы осуществляют монопольную власть на рынке, что означает осуществление ими контроля за ценой, объемом производства и направлениями продаж производимых ими товаров и услуг.

Следует иметь в виду, что в роли монополии не обязательно выступает очень крупная фирма. Главное - удельный вес фирмы (фирм) в производстве и сбыте конкретного вида продукции. Иными словами, более важен относительный, а не абсолютный размер фирмы, хотя, как показывает опыт, абсолютный и относительный размеры фирмы довольно часто «идут рука об руку».

В зависимости от степени монопольной власти, которой располагают хозяйствующие субъекты в своей отрасли, выделяют такие рыночные структуры, как: 1) совершенная конкуренция; 2) монополистическая конкуренция; 3) олигополия; 4) чистая монополия. Если в первой из названных структур фирмы вообще не имеют никакой монопольной власти, то в последней одна фирма обладает абсолютной монопольной властью на рынке. Но в реальной жизни эти структуры почти не встречаются, а преобладают промежуточные структуры: монополистическая конкуренция как более конкурентная рыночная структура и олигополия как монополистическая структура (в широком понимании этого термина).

Сравнение опыта функционирования различных рыночных структур свидетельствует о том, что усиление монопольной власти отдельных фирм в рыночных отраслевых структурах приводит к общественным экономическим потерям. Эти потери проявляются, во-первых, в более высоких ценах, которые приходится платить потребителям за продукцию фирм-монополистов, по сравнению с ценами на аналогичную продукцию на конкурентных рынках. Во-вторых, приобретение фирмой монопольной власти зачастую приводит к сознательному ограничению производства отдельных видов товаров и услуг с целью поддержания высоких цен. Это означает, что монополия приводит к неэффективному распределению ресурсов между различными отраслями, к их недоиспользованию в монополизированных отраслях. В-третьих, монополия зачастую ведет к техническому застою производства, к ухудшению условий производства и качества продукции.

Как отмеченные, так и не названные негативные моменты монополизма в экономике заставляют современные государства разрабатывать и проводить антимонопольную политику. Антимонопольная политика - это комплекс мер государственного управления, направленных на предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности, обеспечение всем хозяйствующим субъектам равных условий конкуренции и недопущение недобросовестной конкуренции.

Государственное антимонопольное регулирование экономики включает в себя два связанных между собой направления (аспекта): 1) разработку и принятие специального антимонопольного законодательства; 2) формирование системы органов, осуществляющих антимонопольное регулирование и контролирующих соблюдение антимонопольного законодательства.

Корни антимонопольного регулирования уходят в глубь веков. Первым антимонопольным законом общего характера, где впервые используется и сам термин «монополия», принято считать конституцию о ценах императора Зенона (483). В ней говорилось: «Мы приказываем, чтобы ни одно лицо не позволило себе осмелиться осуществлять монополию на какой-либо вид одежды или на рыбу, или на какую-либо вещь, служащую в качестве продовольствия или предназначенную для другого использования».

В экономической и юридической литературе по антимонопольному регулированию экономики принято различать две основные его модели: американскую и европейскую.

Американская модель строится на принципе запрещения монополии как структурной единицы независимо от социально-экономических последствий ее деятельности. Сторонники такого подхода, который получил наименование «структуралистского», утверждают, что отрасль, имеющая монополистическую структуру, и вести себя будет как монополист. Следовательно, экономические действия отраслей с монополистической структурой обязательно будут негативными с общественной точки зрения и должны подпадать под действие антимонопольного законодательства. В данной модели антимонопольного регулирования предполагается в основном форма правоприменительного процесса и судебное преследование нарушителей.

Европейская модель в отличие от американской делает упор на принцип контроля за злоупотреблениями. При таком подходе, именуемом в литературе «бихевиористским», акцентируется внимание не на структуре отрасли, а на поведении отдельных хозяйствующих субъектов. В этой модели используется «правило разумного подхода», которое провозглашает незаконной не всякую монополию, а лишь ту, социально-экономические последствия деятельности которой имеют для общества негативный характер. Такой подход требует создания специальной системы административных органов, призванных постоянно анализировать и контролировать состояние конкуренции на различных рынках. В случае необходимости эти органы используют корректирующие, регулирующие и запретительные меры преимущественно административного характера.

В последние десятилетия различия между этими двумя моделями уменьшаются. При этом их сближение идет в сторону европейской модели, когда антимонопольное регулирование деятельности хозяйствующих субъектов осуществляется не столько на основе их относительных и абсолютных размеров, сколько с учетом социально-экономических последствий их деятельности для общества.

Российская практика антимонопольного регулирования тяготеет больше к европейской модели. Это находит выражение в содержании российского антимонопольного законодательства, а также в полномочиях и практической деятельности федеральных антимонопольных органов. Последние включены в систему исполнительной власти и используют главным образом административно-организационные методы осуществления антимонопольной политики.

Начало антимонопольному регулированию в России было положено принятием 22 марта 1991 г. Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Этот Закон, подвергшийся значительной переработке в 1995 г., стал самым ярко выраженным рыночным актом в российской правовой системе. В целом же антимонопольное законодательство Российской Федерации состоит из Конституции РФ, названного Закона, издаваемых в соответствии с ним федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

Система антимонопольного регулирования экономики включает следующие элементы:

- понятие монополиста, его качественные и количественные характеристики;

-виды монополистической деятельности, подлежащей государственному регулированию;

- перечень форм недобросовестной конкуренции, подлежащей запрещению;

- определение системы антимонопольных органов, их задач, функций и полномочий;

- меры ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Важнейшим элементом в системе антимонопольного регулирования экономики в каждой стране является само понятие монополиста как субъекта, деятельность которого и подлежит регулированию. В российском антимонопольном законодательстве содержание и количественные критерии монополиста определяются через понятие «доминирующее положение». Это понятие - центральное в Законе о конкуренции. Согласно этому Закону доминирующее положение - это исключительное положение хозяйствующего субъекта (нескольких хозяйствующих субъектов на рынке) определенного товара, дающее ему (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем рынке или затруднять доступ на него другим хозяйствующим субъектам. В настоящее время в России доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет 65% и более. В некоторых случаях, по установлению антимонопольного органа, доминирующим может быть признано положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке составляет менее 65%. Однако не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара не превышает 35%. Все названные количественные характеристики хозяйствующего субъекта как монополиста относятся к рынкам товаров, не имеющих заменителей, либо взаимозаменяемых товаров. По отношению к рынкам иных товаров определение количественных границ монополиста не имеет строгого и однозначного решения.

Другим важнейшим элементом в системе антимонопольного регулирования является определение видов монополистической деятельности, представляющих злоупотребление хозяйствующим субъектом (или группой лиц) доминирующим положением на рынке. К ним относятся все действия, которые имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции:

- изъятие товаров из обращения с целью создания дефицита и повышения цен;

- навязывание контрагенту неприемлемых для него условий договора;

- принуждение к заключению «связанных контрактов»;

- нарушение установленного порядка ценообразования;

- создание препятствий доступу на рынок другим хозяйствующим субъектам;

- установление монопольно высоких (низких) цен;

- необоснованный отказ от заключения договора с отдельными покупателями при наличии возможности производства соответствующего товара и др.

Как один из видов монополистической деятельности, подлежащей запрещению в России, рассматриваются соглашения конкурирующих хозяйствующих субъектов, могущих иметь в совокупности долю на рынке определенного товара более 35%, если такие соглашения приводят к ограничению конкуренции в виде установления согласованных цен, разделов рынков, ограничения доступа на рынок других продавцов. В отдельных случаях разрешаются соглашения, преодолевающие барьер в 35%, если хозяйствующие субъекты докажут, что положительный эффект от такого соглашения превышает возможные его негативные последствия для рынка.

Одним из элементов в любой системе антимонопольного регулирования является также перечень форм недобросовестной конкуренции, которые не допускаются. В России к ним относят:

-- распространение ложных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту или нанести ущерб его деловой репутации;

- ложную информацию о потребительских свойствах и месте изготовления товара;

-некорректное сравнение хозяйствующим субъектом своих товаров с товарами других хозяйствующих субъектов;

- продажу товаров с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности, торговых марок, фирменных знаков;

-получение, использование, разглашение научно-технической, производственной или торговой информации без согласия ее владельца.

Непременный элемент любой системы антимонопольного регулирования - это совокупность антимонопольных органов, их задачи, функции и полномочия. В России главный государственный антимонопольный орган -- это Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП), который создает в регионах свои территориальные отделения. К основным его задачам относятся:

-- содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства;

-предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

-государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.

Этот орган вправе давать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства и об устранении их последствий, о принудительном разделении данных субъектов или выделении структурных подразделений из их состава, ,о расторжении или об изменении договоров, противоречащих антимонопольному законодательству, о заключении договора с другим хозяйствующим субъектом, перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нарушения антимонопольного законодательства.

В западных странах известны случаи принудительного роспуска объединений, вынужденной продажи активов с целью ограничения деятельности монополий. Но такие меры не должны применяться бездумно. Не всякое крупное производство подлежит разделу. Вредно разрушать интегрированное предприятие, составные части которого жестко связаны технологически.

МАП осуществляет государственный контроль за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих организаций и их объединений' на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства. Кроме того, этот орган обязан контролировать соблюдение антимонопольного законодательства при приобретении акций или долей в уставном капитале коммерческих организаций.

Система антимонопольного регулирования включает в себя также и меры ответственности за нарушения антимонопольного законодательства. В России это в основном меры административно-организационного воздействия, хотя в некоторых случаях предусматриваются и более строгие санкции.

В экономике современных государств всегда существуют такие сферы, в которых сохранение и поддержание рыночной конкуренции нецелесообразно по причине ее экономической неэффективности или по иным причинам, среди которых следует назвать такую, как обеспечение системы национальной безопасности страны. Антимонопольная политика, следовательно, не означает ликвидации монополизма вообще. Она должна опираться на основательную инвентаризацию рынков, на их разграничение на конкурентные рынки и в принципе неконкурентные, т.е. такие, где сохранение монополии экономически оправданно. Сферы экономики, исключенные из рыночной конкуренции, - это так называемые естественные и государственные монополии.

Естественная монополия - такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства). Товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Мировой опыт свидетельствует, что такие условия производства характерны для так называемых предприятий общественного пользования, к которым, в частности, относятся предприятия электро-, водо- и газоснабжения, телефонная служба и т.д. Согласно Федеральному закону «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 г. к ним отнесены:

-транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

-транспортировка газа по трубопроводам;

-услуги по передаче электрической и тепловой энергии;

-железнодорожные перевозки;

- услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;

- услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

Естественная монополия, как и всякая монополия, несет в себе возможность злоупотребления монопольной властью со стороны ее субъектов. Эти злоупотребления возможны в вопросах назначения цен и тарифов на товары и услуги отраслей - естественных монополистов, при определении объемов производства, распределении продукции между отдельным потребителям и др. С целью недопущения злоупотреблений государство должно регулировать деятельность естественных монополий, разрабатывая особый правовой режим такого регулирования,

В России применяются следующие методы регулирования естественных монополий:

-- ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения цен (тарифов) или их предельного уровня;

-определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребности в товаре, производимом субъектом естественной монополии.

Государственное регулирование естественных монополий основывается на соблюдении принципа баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий.

Наряду с естественными монополиями из сферы рыночной конкуренции могут быть исключены и иные сферы деятельности, называемые государственными монополиями. Сохранение конкуренции в этих отраслях нецелесообразно не только в силу ее экономической неэффективности, но и по причине особой роли этих отраслей в формировании общих условий экономического и социального развития страны, обеспечении национальной безопасности, а также из-за особой социальной значимости производимых товаров и услуг. В качестве субъектов государственной монополии в России выступают, как правило, государственные унитарные предприятия, имеющие лицензии на осуществление определенных видов деятельности. Видами государственной монополии являются денежно-эмиссионная деятельность, осуществляемая Центральным банком страны, некоторые виды внешнеэкономической деятельности (экспорт и импорт отдельных товаров), зачастую производство и сбыт алкогольной продукции и др. Режим государственной монополии имеет исключительный характер, его виды и границы определяются специальными законами.

Таким образом, антимонопольная политика государства не означает тотального разрушения монополизма. Она предполагает сохранение некоторых видов монополий, обеспечивая их государственное регулирование. Суть и смысл любой антимонопольной политики состоит в том, чтобы использовать выгоды крупномасштабной экономики и нейтрализовать ее возможные негативные последствия, связанные с ослаблением конкуренции. Именно сочетание этих двух подходов и составляет практически наиболее трудноразрешимую, меняющуюся в зависимости от ситуации правовую и экономическую задачу.

Система антимонопольного регулирования в России складывается с учетом богатого зарубежного опыта в этой области. Но она имеет ряд существенных особенностей. Во-первых, она формируется в условиях, когда в России устойчивые рыночные связи находятся лишь в стадии становления, в стране созданы только основы рыночной экономики, не преодолен полностью государственно-административный монополизм. Неразвитость многих рыночных структур в России, отсутствие некоторых из них усиливают нагрузку на систему государственного антимонопольного регулирования. Задачи антимонопольного регулирования в России шире, чем просто сохранение и защита конкуренции, ее необходимо создавать заново. Следует иметь в виду, что антимонопольное законодательство само по себе не создает систему свободного предпринимательства и конкуренции. Оно успешно может действовать в условиях уже существующей конкурентной рыночной системы, защищая и поддерживая последнюю. Во-вторых, в России монополистическая деятельность включает в себя не только деятельность хозяйствующих субъектов, но и деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. Поэтому антимонопольное регулирование в России распространяется и на деятельность всех этих субъектов.

Не следует преувеличивать возможности административного вмешательства в процессы концентрации и монополизации производства. Практика показывает, что юридические препятствия не предотвращают рыночную концентрацию. Просто сам этот процесс принимает другие формы. Например, запрещение слияний и поглощений фирм в одной и той же отрасли вызывает активизацию конгломератных слияний. Или запрещение сговора в ценах заставляет компании прибегать к слиянию, как это было в США в начале века. Тем не менее борьба с монополистическими злоупотреблениями необходима. Когда концентрация экономической мощи не встречает противодействия ни экономического, ни юридического, экономика погружается в состояние застоя.

блага, которые имеют потребительную ценность,

не имея продажной, от богатств,

имеющих и потребительную,

и продажную ценность,

Ф. Кенэ

Управление королевскими апартаментами

обходится дороже, чем

управление государством.

Кардинал Ришелье

Государственный сектор экономики - государственная собственность - государственное имущество - разграничение государственной собственности: принципы - управление государственным имуществом: система, объекты, субъекты, органы (Министерство имущественных отношений РФ, Российский фонд федерального имущества, Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку, Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению, территориальные органы Минимущества, орган по управлению государственным имуществом субъекта РФ, орган местного самоуправления по управлению имуществом), принципы, методы (организационно-правовые, организационно-экономические) - государственное унитарное предприятие - муниципальное унитарное предприятие -- казенное предприятие - государственная корпорация

Виды и формы собственности, характер отношений собственности служат определяющими признаками экономической системы. В соответствии с Конституцией РФ, все формы собственности равны, и предприятия, находящиеся в какой-либо собственности, не имеют преимущества по данному основанию. При определении подходов к управлению государственным имуществом принято положение о том, что в рыночной экономике государство играет двойственную роль. С одной стороны, оно активно формирует рыночную среду путем издания нормативных актов, регулирующих деятельность всех субъектов рынка, а с другой - выполняет хозяйственные и социально-экономические функции, выступая на рынке в качестве одного из участников. Находящиеся во владении, пользовании и распоряжении государства различные материальные объекты, будучи включенными в общий экономический оборот, составляют государственный сектор экономики. В этой связи следует различать понятия государственной собственности и государственного имущества.

Государственная собственность - одна из форм собственности, указывающая на принадлежность вещей, материальных и нематериальных ценностей государству. Субъектами-распорядителями здесь являются государственные органы, а объектами могут быть природные ресурсы, основные средства, здания, сооружения, оборудование, продовольствие, материальные ресурсы, финансы, драгоценности, информация, культурные и духовные ценности, т.е. совокупность вещей, материальных и нематериальных ценностей, принадлежащих государству - государственное имущество.

По видам государственная собственность может быть федеральной либо субъектов федерации. Соответственно проводится разграничение государственной собственности - установление границ государственной собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Разграничение государственной собственности в Российской Федерации должно строиться на следующих принципах: законности и целесообразности, социально-экономической обоснованности, иерархичности построения отношений собственности, достаточности, локальности и ограниченности использования собственности, инфраструктурной целостности имущественного комплекса, эффективности использования собственности, подконтрольности использования собственности. В исключительной собственности Российской Федерации находятся:

* средства федерального бюджета и внебюджетных федеральных фондов;

* средства и имущество Центрального банка Российской Федерации;

* золотой запас Российской Федерации;

* государственная казна;

* культурные и исторические ценности федерального значения;

* археологические природные памятники федерального значения;

* памятники градостроительства и архитектуры федерального значения;

* охраняемые природные территории федерального значения;

* имущество, необходимое для функционирования и развития федеральных энергетических систем;

* космические летательные аппараты, искусственные спутники Земли;

* расщепляющиеся материалы;

* имущество Вооруженных Сил Российской Федерации, железнодорожных, пограничных и внутренних войск, органов безопасности, органов внутренних дел Российской Федерации;

* имущество федеральных министерств, ведомств, учреждений, предприятий и организаций, учрежденных Российской Федерацией;

* имущество предприятий и организаций, приватизация которых запрещена;