Доктринальное конституционное толкование в деятельности Конституционного Суда РФ

пределы активности суда в уголовном процессе предопределяются изначальным содержанием понятий суда и правосудия, органически связанным с категориями: спор, состязание, соревнование. Судить, - значит с позиций права и справедливости решать, кто прав и виноват, кто победил и кто проиграл в споре, состязании, соревновании. Из данной посылки вытекает, что в принципе предмет судебного исследования, в том числе и по уголовным делам, следовало бы ограничить позицией сторон, состязающихся по поводу предъявленного обвинения в совершении преступления, по которому обвиняемый предан суду;

данное утверждение вытекает из вошедшей уже теперь в научный обиход теории уголовно-процессуальных функций, согласно которой суд первой инстанции в уголовном процессе должен осуществлять одну единственную из таких функций - разрешение уголовного дела по существу. Однако эта теория в силу известных особенностей политического режима и соответствующих ему правовых воззрений в советский период отечественной истории ("суд есть орган власти, и забывать это марксисту -грех") оставалась невостребованной ни законодателем, ни юридической практикой. О принципиальных дефектах нашей системы уголовной юстиции и необходимости ее коренного реформирования особенно громко и решительно заговорили с началом демократических преобразований в СССР во второй половине 80-х годов;

- наиболее заметным явлением в данном отношении оказалось опубликование в научной печати концепции реформы уголовной юстиции, разработанной группой известных ученых-правоведов, представляющих различные центральные ведущие научно-исследовательские учреждения и юридические вузы страны1. Многие из положений данной концепции впоследствии вошли в официальный документ, получивший силу закона -Концепцию судебно-правовой реформы в России .

Не менее аргументированным по данному делу являются и рассуждения о реализации конституционно-закрепленного принципа презумпции невиновности, о его понимании в процессе судопроизводства. На вопрос судьи-докладчика: "Может ли рассматриваться направление дела для производства предварительного расследования с целью выяснения не исследованных органами предварительного расследования обстоятельств, оправдывающих подсудимого, либо смягчающих его ответственность как проявление функции защиты в уголовном процессе, учитывая действие презумпции невиновности и права суда как оправдать подсудимого, так и изменить обвинение на более мягкое при вынесении приговора?". Ответ эксперта выстраивается как на личном восприятии функции разрешения уголовного дела, так и на расширительном толковании принципа презумпции невиновности: "Направлением уголовного дела для производства дополнительного расследования с целью выяснения обстоятельств, оправдывающих подсудимого либо смягчающих его ответственность, суд (судья) совершает изменение функции разрешения уголовного дела -единственной функции органа правосудия - в пользу функции защиты. Между тем из презумпции невиновности и вытекающих из нее правил, определяющих по сути дела весь строй уголовного судопроизводства (бремя доказывания лежит на обвинителе, обвинительный приговор не может быть основан на предположениях, все сомнения толкуются в пользу обвиняемого, а недоказанная виновность юридически равнозначна доказанной невиновности), явствует, что суд в подобных случаях не обязан принимать мер к доказыванию невиновности подсудимого; он должен сделать только одно - оправдать подсудимого, чья виновность не доказана обвинителем или же изменить предъявленное обвинение на более мягкое. Однако этому препятствуют не только и не столько нормы закона о возвращении уголовного дела для производства дополнительного расследования, сколько многолетняя практика никого не оправдывать, подчиняясь идее, будто и обвинение и оправдание - это одно и то же ("мы все делаем одно дело")1. Данное умозаключение было использовано при подготовке п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 20.04.1999 №7-П2.

По мнению судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина результаты доктринального толкования, даваемого учеными - юристами, которые участвуют в процессе в качестве экспертов по многим делам, оказывают влияние на решения Суда, но их роль не следует преувеличивать. Закон не обязывает Суд руководствоваться экспертными заключениями и воспроизводить отдельные их части в своих решениях1. И хотя ссылки на мнения экспертов в мотивировочной части решений Конституционного Суда РФ отсутствуют, как показывает практика, системный способ принятия решений включает и мнение экспертов. По мнению А.С. Пиголкина, сила доктринального толкования не в формальной обязательности, а в убедительности, в авторитете тех лиц и организаций, которые осуществляют это толкование. Оно призвано улучшать качество применения закона, укреплять законность2.

Системность предполагается и при подготовке экспертного заключения, что говорит о восприятии института конституционной экспертизы и как средства реализации доктринального толкования, и как его источника. На этот счет характерным является экспертное заключение доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации А.С. Пиголкина по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ3. Следует отметить, что позиции эксперта и Конституционного Суда РФ не совпали. Однако мотивация и логическое построение ее, основанное на учете различных мнений и научных школ, заслужила внимание судей Конституционного Суда РФ.

Сначала ученый использует грамматический, логический и систематический анализ толкуемой статьи, а затем приходит к выводу о невозможности представления на рассмотрение Государственной Думы одной и той же кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ три раза. Далее он использует и другие (сходные) мнения для своей аргументации. Для выражения своей позиции он применяет и иные доктринальные взгляды: "Четко на позициях невозможности представления на рассмотрение Государственной Думы той же кандидатуры во второй и третий раз, которая была отвергнута Государственной Думой, стоит юридическая наука. Так, в комментарии к Конституции РФ, подготовленном коллективом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ относительно статьи 111 отмечается: "...если кандидатура на этот пост (имеется в виду должность Председателя Правительства РФ - автор заключения) отклонена Государственной Думой, Президент в недельный срок должен представить в палату новую кандидатуру (подчеркнуто автором заключения) на должность главы Правительства"1. Соответственно аналогичный срок установлен для рассмотрения такой кандидатуры, в третий раз представленной Президентом.

В работе Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий, под редакцией академика Б.Н. Топорнина указывается:"... если Государственная Дума три раза подряд отклонит предложенные Президентом кандидатуры (подчеркнуто автором заключения), то осуществляется одно из полномочий Президента - конституционное право и обязанность роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов"2. Очевидно, что если бы автор комментария (Н.Г. Салищева - известный в стране ученый-административист) предполагала возможность представления одной и той же кандидатуры на рассмотрение Государственной Думы второй и третий раз, цитируемая формулировка должна была бы быть иной. Вместо слова "кандидатуры" следовало бы употребить выражение "кандидатуры либо одну кандидатуру, предложенную Президентом два или три раза". Такая идея в комментарии к ст. 111 Конституции РФ отсутствует.

Анализируется ст. 111 ив комментарии к Конституции РФ под общей редакцией Ю.В. Кудрявцева. Автор комментария - профессор Б.А. Страшун отмечает: "Из текста Конституции неясно, вправе ли Президент повторно предлагать уже отклоненную кандидатуру. Поскольку в конституционном тексте говорится о кандидатурах, из этого можно сделать вывод, что таких кандидатур должно быть не менее двух, а, следовательно, одну кандидатуру Президент может предложить два раза. Из текста же Регламента Государственной Думы напрашивается вывод о том, что при всех трех представлениях кандидатуры должны быть различными"1.

Представляется, что более прав Б.А. Страшун, когда говорит о двух, а не трех представленных кандидатах. Однако в любом случае никто из авторов комментариев к Конституции РФ не говорит о возможности троекратного представления одной и той же кандидатуры Председателя Правительства РФ". Правда, автор экспертного заключения констатирует: комментарии ученых носят доктринальный, не обязательный в юридическом смысле характер. Тем не менее, их нельзя не учитывать при разрешении вопроса о числе выдвигаемых кандидатур. И в дополнение эксперт ссылается на Регламент Государственной Думы: "В ч.1 ст. 147 Регламента устанавливается, что в случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации Президент РФ в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре"2 (подчеркнуто автором заключения). Часть 1 ст. 148 Регламента гласит: "В случае двукратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства Российской Федерации Президент РФ в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры (подчеркнуто автором заключения) вправе представить третью кандидатуру". И затем эксперт делает вывод о противоречивости практики последовательного представления одной и той же кандидатуры Председателя Правительства РФ после ее отклонения Государственной Думой.

Что характерно, позже, в комментарии к постановлениям Конституционного Суда РФ Б.А. Страшун признает: "В этой ситуации Конституционный Суд РФ сделал упор на телеологическом (целевом) истолковании ч. 2 ст. 111 Конституции..."1 и тем самым обоснует различие взглядов экспертов и судей Конституционного Суда РФ.

Судебную экспертизу может проводить и организация. В этом случае экспертная оценка также дается индивидуально, то есть каждый эксперт дает заключение от своего имени. Так, экспертные заключения по делу о толковании ст. 81 (ч. 3) и п. 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ подготовили заведующий кафедрой конституционного права Московского государственного университета, доктор юридических наук, профессор С.А. Авакьян и доктор юридических наук, профессор Московской государственной юридической академии Е.И. Козлова. Позиция экспертов в этом случае была выражена в аргументированной доктрине по всем запрашиваемым вопросам. Аргументация Е.И. Козловой выходит за рамки узкоспециальной: "Если понимать ч. 3 как устанавливающую общий универсальный принцип запрета одному лицу свыше двух сроков подряд занимать должность Президента РФ, независимо от того, на какой правовой основе возникли его полномочия, то нельзя не прийти к выводу о том, что эта часть выходит за рамки предмета регулирования ст. 81. В таком случае она должна бы быть не частью ст. 81, а иметь форму выражения в отдельной, особой статье Конституции... Расширительное толкование ч. 3 выводило бы ее из общего целевого назначения ст. 81 в целом" .

Здесь используются различные способы доктринального толкования.

Эксперт С.А. Авакьян методом сравнительного анализа и с использованием логического, исторического и грамматических способов толкования в своей аргументации подверг доктринальной интерпретации ряд статей Конституции РСФСР 1978 г. и Конституции РФ 1993 г. Один из фрагментов заключения красноречиво подтверждает это: "...даже будучи субъектом СССР, в конституционном отношении РСФСР характеризовалось как суверенное государство. Для этого достаточно взглянуть на статьи Конституции самой РСФСР. В ст. 68 говорится, что РСФСР - суверенное советское социалистическое государство. Статья 72 к ведению РСФСР относила, в частности, представительство РСФСР в международных отношениях. В ст. 75 Конституции РСФСР 1978 г. говорилось о том, РСФСР имеет право вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями, участвовать в деятельности международных организаций.

Позиции РСФСР как суверенного государства были усилены в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой 1 Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. 15 декабря 1990 г. из ст. 1 Конституции РСФСР была исключена характеристика РСФСР как социалистического общенародного государства, выражающего волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей республики. Теперь в Конституции говорилось, что РСФСР есть суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами"1. Тем самым эксперт мотивирует свою позицию о невозможности участия Б.Н. Ельцина в качестве кандидата в выборах Президента в виду нахождения его на данном посту два срока.

Интересным представляется применение экспертом аргументации при использовании им телеологического способа интерпретации указанных конституционных положений: "Все участники дискуссии, как и авторы запроса Государственной Думы, независимо от оценки проблемы, оставляют без внимания главное в ней - цели, во имя которых в ст. 81 (ч. 3) Конституции установлено рассматриваемое ограничение, - недопустимость занятия одним и тем же лицом должности Президента более двух сроков подряд. Цели же очевидны: с одной стороны - предупредить возможность установления режима личной власти, авторитаризма, закостенелости, консерватизма власти при систематическом переизбрании одного и того же лица на высшую должность в государстве, противостоять стремлению сохранить за собой власть всеми средствами, с другой - обеспечить демократическое правление путем систематического обновления состава высших властных структур, придания нового импульса эффективному управлению государством. В аспекте названных целей и следует рассматривать содержание и действие указанного принципа"1.

В то же время эксперт Е.И. Козлова, высказывая противоположное мнение, аргументирует свою позицию, исходя из иных представлений. Она использует аналогии, основываясь на Конституции Азербайджанской Республики, Законе о порядке введения в действие Конституции Туркменистана, поправке XXII к Конституции США. При этом автор экспертизы делает любопытное умозаключение: "...любая новая Конституция не рассматривает органы, получившие полномочия на основе прежней конституции, как "свои", в полном объеме отвечающие установлениям новой Конституции - прежде всего потому, что они не избраны после вступления ее в силу, а соответственно и полномочия, положившие начало их деятельности в качестве органов государственной власти, не имеют источником Конституцию, вступившую в силу после их избрания.

Как известно, Конституционный Суд РФ использовал, в определенной степени, мнение первого эксперта. В связи с этим уместно затронуть полемическое положение ст. 63 Закона о том, что эксперт перед выступлением в Конституционном Суде РФ приводится к присяге и предупреждается об ответственности за дачу заведомо ложных заключений. Представляется, что данное положение распространяется лишь на специальные экспертизы, если таковые в Конституционном Суде РФ вообще возможны. Большинство ученых уходят от толкования данного положения, но те, кто затрагивает его в своих суждениях однозначны - если бы судьи Конституционного Суда РФ располагали инструментом безошибочной оценки заключений экспертов, потребность в экспертах отпала бы1.

Иногда результаты экспертного заключения дают основание для дискуссий в Конституционном Суде. В этом случае доктринальное конституционное толкование охватывает не только специальную правовую область, но и все правовое поле по исследуемой проблеме.

Так, по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 11 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"2 экспертное заключение кандидата юридических наук С.Г. Пепеляева во многом выходит за рамки специального. Здесь излагается доктринальная позиция ученого - юриста.

Автор экспертного заключения опирается на правовую позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в постановлениях Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П3 и от 18 февраля 1997 г. № 3-П4 и делает логическое умозаключение: "В Постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 года № 9-П отмечено, что налогообложение всегда ограничивает право собственности, закрепленное в ст. 35 Конституции РФ (ч. 5). Право собственности первично по отношению к праву государства требовать отторжения части собственности в виде налога. На это ограничение, как и на любое другое ограничение основных прав и свобод, распространяет свое действие ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.

Постановление Конституционного Суда РФ позволяет сделать вывод о том, что в спорных случаях должна действовать презумпция правоты собственника, поступающего наиболее выгодным для себя способом в случаях, когда законодательство допускает толкование. Собственность первична. Налогообложение как ограничение права собственности законно ровно настолько, насколько это установлено законом. Любое исключение должно быть осознано только в связи с правилом. Правило же в данном случае - неприкосновенность собственности"1. Это по сути дела доктринальное конституционное толкование эксперта, нашедшее свое отражение в указанном решении Конституционного Суда РФ.

Ученый целенаправленно толкует юридические термины "налог", "уплата налога", "перечисление налога", "уплата", с намерением использовать свои рассуждения для аргументации доводов о несоответствии практики повторного взыскания с налогоплательщика не поступивших в бюджет налогов на основании п. 3 ст. 11 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" Конституции РФ.

В своих устных ответах на вопросы судей Конституционного Суда РФ Ю.Д. Рудкина, Б.С. Эбзеева и представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ М.А. Митюкова эксперт использует теоретические, нормативные и эмпирические аргументы, доказывая свою позицию, изложенную в заключении.

Характерно, что сам автор экспертизы, комментируя данное Постановление Конституционного Суда РФ, дал ему разъяснение, моделируя опыт его реализации заинтересованными сторонами: Высшим Арбитражным Судом РФ, Министерством по налогам и сборам РФ, Верховным Судом РФ, Государственным таможенным комитетом РФ1. Таким образом, доктринальное конституционное толкование, заключенное в экспертизе, опосредованно нашло свою реализацию в реальной юридической практике. Хотя нельзя утверждать, что выводы эксперта имеют определяющее значение при принятии Конституционным Судом решения о соответствии или не соответствии обжалуемого правового акта Конституции РФ. Эксперта нельзя назвать "судьей от науки".

Нередко мнения экспертов по рассматриваемому делу расходятся. И если в гражданском, уголовном, административном судопроизводстве несовпадение результатов нескольких независимых экспертиз влечет за собой проведение повторных, то в конституционном судопроизводстве такое расхождение допустимо, поскольку, с одной стороны, эксперты стоят на различных научных (доктринальных) позициях, а с другой - могут использовать в качестве аргументов различные методологические приемы и способы. Так, по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области свои заключения направили доктор юридических наук, профессор М.И. Пискотин и доктор юридических наук Л.Ф. Болтенкова. Мнения разошлись по вопросу: является ли "вхождение" автономного округа в область элементом его статуса, если - да, то каким может быть правовое содержание данного понятия?

Эксперт М.И. Пискотин утверждает: "Поскольку вхождение автономного округа в область носит постоянный характер, оно становится существенным элементом статуса округа". И затем формулирует выводы и предложения (что в экспертизе бывает нечасто):

- территория округа является одновременно и территорией области. При противоположном подходе невозможно было бы говорить о каком-либо "вхождении". Здесь вполне правомерна аналогия с территорией Российской Федерации и ее субъектами. Согласно ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов. Точно так же территория области включает в себя территорию входящих в нее автономных округов. Это является условием, предпосылкой для осуществления областью своей юрисдикции над округом. Ведь юрисдикция не может распространяться на "чужую" территорию. В связи с этим следует отклонить просьбу заявителя признать не соответствующей Конституции РФ ст. 2 Устава Тюменской области, предусматривающую включение территории автономных округов в состав территории области;

акты, изданные органами области в пределах их компетенции, обязательны для исполнения и на территории входящих в область автономных округов. Представляется, что необходимо отклонить просьбу заявителя признать неконституционными положения ч. 4 ст. 6 Устава Тюменской области, согласно которым нормативные правовые акты округов не должны противоречить Уставу области;

из признания того, что территория округа входит в территорию области, а акты последней обязательны и для округа, логически вытекает необходимость участия населения округа в формировании органов государственной власти области. С учетом этого обстоятельства необходимо отклонить просьбу заявителя признать неконституционными ч. 2 ст. 27 и ч. 3 ст. 37 Устава области, предусматривающих участие населения округа в выборах областной Думы и губернатора области. Если полномочия этих органов в установленных законом пределах простираются и на население округа, то последнее должно иметь возможность участвовать в их формировании. В противном случае были бы ущемлены права и интересы населения округа.

Эксперт Л.Ф. Болтенкова, излагая свою позицию, полагает, что автономный округ остается субъектом Федерации со всеми присущими ему полномочиями независимо от вхождения в состав области (края). Это подтверждается и в уже упоминавшемся Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 мая 1993 г. по делу о проверке конституционности Закона РФ от 17 июня 1992 года "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации"2, согласно которому автономный округ имеет право на непосредственное вхождение в Российскую Федерацию, поскольку нахождение или выход автономного округа из состава области (края) не влияет ни на его правовой статус, ни на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации.

Таким образом, в настоящее время термин "вхождение" следует понимать лишь как юридически оформленные отношения между соответствующим автономным округом и областью (краем), связанными друг с другом исторически и экономически, причем в таких формах, которые не противоречат конституционно закрепленному принципу равноправия субъектов Федерации. От отношений между другими субъектами они, очевидно, должны отличаться рядом моментов, в частности, большей степенью взаимозависимости и, следовательно, более тесным характером сотрудничества, более интенсивным договорным процессом, большим объемом вопросов, требующих совместного разрешения, более детальной правовой регламентацией взаимоотношений и т.д. К этому ведет фактическое положение дел, наличие исторически сложившихся связей, разрывать которые нежелательно и незачем. Но иное понимание "вхождения" будет неправомерно. Сотрудничество должно осуществляться на принципах равноправия, доброй воли и взаимной выгоды сторон, скорее в пределах желаемых округом, а не областью (краем)1.

Исследование показывает, что различные доктринальные позиции экспертов по одному делу дают возможность Конституционному Суду РФ не столько выбрать одну из них, а большей степени - осознать предмет исследования. В своем Постановлении по данному делу Конституционный Суд РФ не был столь категоричен, как эксперты и выбрал компромиссный вариант2, что еще раз подтверждает значимость конституционной экспертизы, и близость ее содержания к доктринальному конституционному толкованию.

Анализ практики конституционного толкования показывает, что отдельные экспертные заключения содержат в себе выводы доктринального конституционного толкования, инициированное поставленным вопросом. Так, в экспертном заключении заведующего кафедрой конституционного права Московского государственного университета, доктора юридических наук, профессора С.А. Авакьяна по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева"3 на вопрос судьи-докладчика Н.С. Бондаря: "В какой мере конституционная модель местного самоуправления, избранная Российской Федерацией и получившая закрепление в Конституции РФ 1993 г. допускает возможность (или предполагает необходимость) императивного мандата депутатов, а также выборных должностных лиц местного самоуправления?" (в самом вопросе, очевидно, содержится отнюдь не устоявшийся термин "конституционная модель"), - эксперт делает попытку объяснить само понятие, а лишь затем дает пояснение. Доктринальное конституционное толкование прослеживается в обеих частях ответа.

Так, эксперт разъясняет: "...конституционная модель в прямой форме не закрепляет императивный мандат депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Однако поскольку Конституция РФ говорит о местном самоуправлении как одной из форм власти народа (ч. 2 ст. 3), она устанавливает право самостоятельного решения населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130), право на осуществление местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Это в свою очередь позволяет сделать вывод о том, что поручение выборным лицам отправлять функции местного самоуправления, так и освобождение их от выполнения таких поручений (если надо, то и досрочное) является частью процесса местного самоуправления.

Местное самоуправление, согласно ч. 2 ст. 130 Конституции РФ осуществляется гражданами, путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Следовательно, можно сделать вывод о том, что конституционная модель местного самоуправления не запрещает императивный мандат - причем и депутатов, и выборных должностных лиц местного самоуправления, если понимать под императивным мандатом получение полномочий посредством выборов, как главной формы прямого волеизъявления и ответственность избранных лиц перед теми, кто их избрал.

Сказать же о том, что Конституция РФ 1993 г. предполагает необходимость императивного мандата, вряд ли возможно. Вопрос об императивном мандате всегда политически заострен, тем более это имело место в период принятия указанной Конституции, когда императивный мандат многими считался атрибутом советской системы власти.

Позже стало ясно, что определенный контроль избирателей за избранными лицами требуется, а отзыв является мерой, позволяющей освободиться от тех, кто злоупотребляет положением народного представителя, нарушает закон, систематически не исполняет свои обязанности, а также своим поведением дискредитирует авторитет власти. Поэтому отзыв нашел отражение в ряде актов, применительно к местному самоуправлению. Это было сделано в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". И такое понимание отзыва не связывает депутата либо выборное должностное лицо. Главное, чтобы отзыв не стал средством политической борьбы и не применялся по политическим мотивам. Именно такое понимание отзыва нашло отражение в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной думы". Следовательно, институт отзыва и его применение, при желании, можно считать частью императивного мандата, а можно и отделить от него"1.

По тому же делу эксперт, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии, член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор О.Е. Кутафин подвергает анализу понятие "утрата доверия" и приходит к выводу, что данный термин не является строго правовой категорией. При этом ученый не делает огульных выводов - им предшествует серьезный анализ. Исследуя проблему ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, автор экспертного заключения формулирует специфические черты и особенности данной ответственности, обусловленные природой местного самоуправления. Здесь затрагивается несколько моментов.

К таким чертам и особенностям относится, прежде всего, ее основание: утрата доверия. Федеральный закон не определяет, что следует понимать под утратой доверия; какие действия органов и должностных лиц местного самоуправления могут привести к утрате доверия населения. Вместе с тем данные действия не могут быть сведены лишь к противоправным. Основанием наступления данного вида ответственности являются, строго говоря, не те или иные действия выборного должностного лица местного самоуправления, а утрата доверия, к которой привели данные действия. Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уставом муниципального образования должны быть определены порядок и условия ответственности органов и должностных лиц, наступающей в результате утраты доверия населения (ст. 48). Утрата доверия может быть выявлена путем прямого волеизъявления населения (в том числе и путем голосования об отзыве выборного лица) и ее результатом может быть опосредованное прекращение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Этот вывод следует из анализа положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 1 ст. 2; ч. 1 ст. 3; п. 1, п. 8 и 9 ст. 8; ч. 5 ст. 18; ч. 1 ст. 44; ст. 47, 48)1.

Системный анализ специалиста приводит к выводу о том, что сама утрата доверия населения вытекает из сущности местного самоуправления, основанного на признании права населения самостоятельно решать вопросы местного значения, из обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления действовать исходя из интересов населения.

Особенностью ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является также и то, что невозможно с исчерпывающей полнотой определить в правовых актах требования к деянию (признаки деяния) данных органов и должностных лиц, которое может привести к утрате доверия населения. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", следуя Конституции РФ (ч. 2 ст. 3; ст. 12; ст. 130), исходит из того, что население самостоятельно (под свою ответственность) решает вопрос о том, утратили его доверие избранные им органы и должностные лица местного самоуправления или нет (ч. 1 ст. 2; ст. 40), не связывает наступление этой ответственности исключительно совершением правонарушения выборным лицом.

Особенностью данного вида ответственности в системе местного самоуправления является также и то, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривает специального правового механизма установления вины выборных лиц для наступления их ответственности перед населением: в этом нет необходимости, ибо это определяется самостоятельно населением при решении им вопроса об утрате доверия населения данными выборными лицами.

Исследование особенностей ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления выводит на новое понимание сущности таковой ответственности. При этом автор экспертизы понимает, что его умозаключения не предназначены для аргументации решения Конституционного Суда РФ, а лишь служат основанием для размышлений судей при выработке решения. Более того, доктринальное толкование, заключенное в экспертизе, будет являться определенным научным ориентиром (субъективной позицией) при рассмотрении подобных дел. То есть экспертиза служит также источником доктринального конституционного толкования.

Анализ показывает, что Конституционный Суд РФ нередко прибегает к помощи одних и тех же экспертов. Это обусловливается рядом обстоятельств. Во-первых, заключения этих специалистов в большей степени удовлетворяют требованиям Суда по всем параметрам и вопросам.

Во-вторых, такие авторы способны значительно глубже осознать сущность поставленных перед ними вопросов. В-третьих, содержание экспертных заключений данных специалистов наполнено серьезным научным анализом с привлечением дополнительных источников, авторскими рассуждениями, уместными аналогиями и ссылками.

Нередко складывается мнение, что Суд зачастую не нуждается в постороннем анализе нормативных правовых актов (в Суде достаточно специалистов в этом плане). Тем не менее Суду необходимы новые идеи и подходы. Среди таких можно назвать заключение уже упоминавшегося эксперта - кандидата юридических наук С.Г. Пепеляева.

Направленная им экспертиза судье Конституционного Суда РФ А.Л. Кононову по делу о проверке конституционности статьи 11! Закона РФ от 1 апреля 1993 г. "О государственной границе Российской Федерации" в редакции от 19 июля 1997 г.1 в части взимания сбора за пограничное оформление при пересечении государственной границы с физических лиц и владельцев транспортных средств и грузов имеет несколько смысловых блоков, содержащих доктринальное конституционное толкование.

Во-первых, это исследование юридической природы сбора за пограничное оформление. Автор экспертизы выстраивает модель (свое видение) названной природы: "...сбор за пограничное оформление, предусмотренный статьей II1 Закона Российской Федерации "О государственной границе Российской Федерации" по своей правовой природе является налогом. В настоящее время законодатель использует различные термины для обозначения фискальных платежей - налоги, сборы, взносы, платежи, пошлины, плата и др. Во многих случаях примененные термины не соответствуют содержательной части фискального платежа. Иногда это продиктовано традицией (например, в большинстве стран, в том числе в Российской Федерации, налог на экспорт и импорт принято называть таможенной пошлиной). В ряде случаев преследуются политические цели, желание скрыть сущность платежа за "презентабельным" названием (например, социальный налог в Российской Федерации именуется как "платежи в Пенсионный фонд"). В большем числе случаев применение различных терминов объяснимо отсутствием системного подхода к установлению платежей. Поэтому нельзя охарактеризовать платеж исходя только из данного ему названия. Конституционный Суд РФ в ряде постановлений также продемонстрировал, что при анализе фискального платежа он исходит из его сущности, а не наименования (см., например, абзац второй п. 1 Постановления от 1 апреля 1997 г. № 6-П1). Это полностью относится и к сбору за пограничное оформление. Сбором и пошлиной принято именовать денежную повинность, взимаемую в индивидуальном порядке в связи с услугой публично-правового характера. При уплате этих платежей всегда присутствуют специальная цель (за что конкретно уплачивается сбор или пошлина) и специальные интересы (плательщик в той или иной мере непосредственно ощущает возмездность платежа).

Во-вторых, эксперт С.Г. Пепеляев исследует соответствие положений правового акта, закрепляющего элементы налоговых обязательств, таких как размеры ставок, перечень налогоплательщиков, налоговые льготы, порядок зачисления в различные виды бюджетов конституционному принципу установления налогов и сборов только законом. В ходе рассуждений эксперт утверждает, что налог может считаться законно установленным только в том случае, если законом зафиксированы существенные элементы налогового обязательства.

С позиции Конституции РФ не может рассматриваться как законно установленный, налог, введенный в действие путем одобрения органом представительной власти нормативного акта о налоге, принятого органом исполнительной вертикали, либо установленный и введенный в действие непосредственно органом исполнительной власти, в том числе на основе делегированных ему полномочий.

Согласно ч. 3 ст. 75 Конституции РФ система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов устанавливаются федеральным законом. Принятые Государственной Думой РФ федеральные законы по вопросам налогообложения и сборов подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (ст. 106 Конституции РФ)1.

Теоретические изыскания эксперта нашли свое отражение в вынесенном Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1997 г. № 16-П . Их следует считать доктринальным конституционным толкованием.

В-третьих, эксперт полемизирует с судьей Конституционного Суда РФ Т.Г. Морщаковой, особое мнение которой опубликовано совместно с Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 февраля 1997 г. № 3-П3 и выражает несогласие с ее позицией, тем самым инициируя дальнейшее исследование проблемы.

В-четвертых, для аргументации своей позиции эксперт приводит мнение американского экономиста Адама Смита, касающегося принципов определенности налогового обязательства, взгляды немецкого государствоведа П. Кирххофа, согласно которым принцип правового государства требует от законодателя предоставление налогоплательщику заранее достоверных данных для выполнения им налоговой повинности, положения Конституции США: "...Все билли по сборам поступлений доходов исходят от Палаты представителей", Конституции Японии: "...Введение новых и изменение существующих налогов может производиться только на основании закона или при соблюдении условий, предписанных законом" (ст. 84), Конституции Греции: "...Ни один налог не может быть введен и не может взиматься без действия формального закона" (ст. 78), а также правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в Постановлении от 4 апреля 1996 г. № 9-П, согласно которой налогообложение всегда является ограничением права собственности.

Изучение опыта проведения экспертизы в Конституционном Суде РФ показывает, что в ряде случаев юридическая экспертиза осуществляется по вопросам, находящимся на "стыке" юриспруденции и политики. При этом мнение эксперта способно существенным образом повлиять на точку зрения отдельных судей Конституционного Суда и на состав Суда в целом, а затем через решение Конституционного Суда стабилизирующе действует на статус-кво ветвей власти. К таким экспертным заключениям следует отнести мнение экспертов - доктора юридических наук, профессора Г.В. Мальцева и доктора юридических наук, профессора Б.М. Лазарева по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 28 октября 1992 г. "О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации"1.

Первый эксперт утверждает, что Указ Президента РФ от 28 октября 1992 г. не основан на каком-либо правомочии Президента РФ, которое прямо предусматривалось бы Конституцией РФ. "...Считать, что Указ издан во исполнение п. 2 ст. 121-5 Конституции РФ нельзя, ибо в этом пункте в самой общей форме сказано, что Президент РФ принимает меры по обеспечению государственной и общественной безопасности Российской Федерации. Из данной статьи не вытекает, что в этой сфере Президент РФ вправе осуществлять любые меры и выполнять любые функции, в том числе закрепленные законом за судебными и другими государственными органами. Конституция РФ и законодательство Российской Федерации не предоставляют Президенту РФ полномочий прекращать деятельность общественных объединений либо препятствовать их созданию, издавать акты прямого действия, запрещающие или каким-либо иным образом пресекающие создание и деятельность общественных объединений. Все эти полномочия согласно Конституции РФ и законам РФ осуществляются другими органами государства:

- правом выносить решение об ограничении права граждан на объединение обладает только суд (ст. 50 Конституции РФ), суд и только суд на основании ст. 22 Закона СССР "Об общественных объединениях" принимает решение о ликвидации общественного объединения;

- правом регистрировать уставные документы общественных объединений и, следовательно, следить за соответствием этих документов и выраженных в них целей Конституции РФ и законам РФ наделены органы Министерства юстиции РФ (ст. 3 Постановления Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 г. "О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе");

- органы, зарегистрировавшие общественное объединение, то есть органы Министерства юстиции РФ, обязаны сделать данному общественному объединению, в случае нарушения им Конституции или законов, письменное предупреждение о возможной ликвидации его через суд (ст. 21 Закона СССР "Об общественных объединениях");

- органы прокуратуры РФ имеют право в случае нарушения законодательства еще не зарегистрированным общественным объединением вынести ему письменное предупреждение в соответствии со ст. 21 Закона СССР "Об общественных объединениях".

Таким образом, Президент РФ, издав Указ № 1308, взял на себя решение вопросов, прямо не отнесенных к его компетенции, вторгся в законную компетенцию судебных и других государственных органов"1.

Данное доктринальное конституционное толкование эксперта содержит редкую для экспертиз категоричную позицию.

Второй эксперт, более лаконичен, но также конкретен:

- Президент РФ, издав Указ от 28 октября 1992 г. № 1308, взял на себя решение вопроса, отнесенного к компетенции суда, то есть вышел за пределы своих полномочий и при этом нарушил конституционный принцип разделения властей и уже поэтому Указ в этой части (п. 1) должен быть признан неконституционным, независимо от того, имелись ли по существу основания для прекращения деятельности Фронта национального спасения, в том числе его органа (политсовета). Наличие таких оснований вправе устанавливать только суд;

- поскольку оргкомитет по созыву Конгресса прекратил свою деятельность еще до издания Указа от 28 октября 1992 г., решение Президента РФ о ликвидации этого органа не имело практического смысла, однако с юридической точки зрения оно является незаконным, так как законодательство не предусматривает возможности ликвидации оргкомитетов по созданию общественных объединений решениями государственных властей, исключая судебную1.

"Пределы" и "запреты", содержащиеся в приложенным к делам экспертных заключениях, в значительной степени влияют на формирование мнений судей Конституционного Суда РФ на этапе уяснения смысла оспариваемого положения, но и в целом на выносимое решение Конституционного Суда РФ .

Анализ практики Суда показывает, что нередко результаты доктринального конституционного толкования эксперта находят свое продолжение при рассмотрении других дел. Так, например, в экспертном заключении кандидата юридических наук В.А. Четвернина по делу о толковании статей 125, 126, 127 Конституции РФ содержатся аргументированные взгляды на соотношение полномочий Конституционного и иных судов в области судебного нормоконтроля, толкование его конституционных основ. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П по данному делу во многом (концептуально) сходно с позицией эксперта (особенно в месте, где говорится о том, что "не вправе" делать другие суды в области нормоконтроля). Однако к некоторым правовым позициям Конституционный Суд РФ вынужден будет вернуться в Определении от 5 ноября 1998 г. № 134-O по делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ1, а также в Постановлении от 11 апреля 2000 г. № 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре РФ" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ . Мнение эксперта по ряду поставленных судьей-докладчиком вопросам оказалось выраженным в данном Постановлении.

Исследования показывают, что экспертные заключения бывают напрямую связаны с правовым анализом партийно-политических явлений. Так, 14 сентября 1992 г. Конституционный Суд РФ при вынесении протокольного решения, касающегося правового статуса политических партий поставил ряд вопросов перед привлеченными экспертами: о юридических признаках политических партий, о критериях конституционности партии, о полномочиях исполнительной власти в решении вопросов прекращения деятельности общественных структур и др. Заключения экспертов оказали значительную помощь Суду в подготовке постановления по делу3. При этом эксперты подвергли доктринальному анализу состояние партийно-политической деятельности в стране и предложили свои варианты правового регулирования отношений государства и партий, а также внесли предложения в проект соответствующего решения Конституционного Суда РФ. Позже, многие экспертные позиции, то есть научные взгляды, нашли свое отражение при разработке положений федеральных законов "Об общественных объединениях" и "О политических партиях".

Таким образом, анализ практики подготовки экспертных заключений в Конституционном Суде РФ позволяет сделать следующие выводы:

Экспертные заключения представляют аргументированную позицию автора по заданным вопросам, содержащую научную квалифицированную интерпретацию норм Конституции РФ и положений оспариваемых актов.

Авторы экспертных заключений опираются на широкий спектр научных взглядов и концепций различных правовых направлений, средств и способов интерпретации что указывает на результат экспертизы как на продукт доктринального конституционного толкования.

Будучи завершенным и логически выстроенным трудом, экспертное заключение зачастую содержит новый вариант "прочтения" известных юридических концепций, конструкций и терминов, что, несомненно, обогащает юридическую науку и делает экспертное заключение источником доктринального конституционного толкования.

Авторы экспертных заключений - это наиболее авторитетные в стране ученые-правоведы. Результаты экспертизы, подготовленные ими, имеют огромное значение в силу их глубокой научной аргументированности. Это во многом предопределяет значение экспертного заключения для принятия решения Конституционного Суда РФ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Рассматриваемый спектр теоретических и практических вопросов доктринального конституционного толкования позволяет говорить о формировании в конституционно-правовой науке и практике толкования весьма перспективного и прогрессивно развивающегося направления.

Доктринальное конституционное толкование всецело посвящено решению задач, стоящих перед конституционным толкованием. Научная интерпретационная деятельность позволяет по-новому исследовать возможности Конституции РФ, выявить скрытые ориентиры по построению правового государства, сформировать научно-практические модели ее нового осмысления. При этом практика доктринального конституционного толкования, как никакого другого вида правовой деятельности, способна наиболее оперативно разрешить коллизионные ситуации, рассмотреть варианты преодоления пробелов, зафиксировать процессы амортизации и устаревания правовых норм и предложить пути их приостановки. Доктринальное конституционное толкование базируется на авторитете представителей различных научных направлений, мнениях ведущих юристов, что, несомненно, предотвращает хаос в деятельности по толкованию Конституции РФ, в реализации ее положений и правотворчестве в целом.

Исследование позволило выявить признаки доктринального конституционного толкования, указывающие на его особое место и значимость в интерпретационной деятельности Конституционного Суда РФ и на формы взаимосвязи его с официальным толкованием. Выводы и рекомендации доктринального конституционного толкования не влекут строгих формальных юридических последствий, но авторитет и опыт субъекта доктринального конституционного толкования позволяет намного шире интерпретировать правовые нормы, чем проводимое официальное толкование Конституции РФ. Приемы и способы научного анализа располагают к этому.

Результаты доктринального конституционного толкования не находятся в строгой взаимосвязи между собой и не соподчинены друг другу, но они во многом влияют на формирование конституционно-правовой доктрины.

Анализ решений Конституционного Суда РФ показал, что они в значительной степени учитывают результаты доктринального конституционного толкования. На решения Конституционного Суда РФ способны оказывать влияние научные взгляды ученых, сформулированные в экспертных заключениях, а также сформировавшиеся взгляды судей Конституционного Суда РФ. При этом результаты доктринального конституционного толкования опосредованно служат доказательствами в конституционном судопроизводстве. Это оказывает положительное воздействие на весь конституционный процесс, поскольку участники конституционного судопроизводства могут являться сторонниками различных научных концепций и своими суждениями также способствуют выявлению содержания и устранению неясностей в понимании Основного Закона.

Исследование показало, что выводы доктринального конституционного толкования обладают опережающим свойством, проявляясь в разработке новых научных направлений, а они, в свою очередь, способствуют улучшению систематизации нормативных актов, издаваемых в развитие Конституции РФ. Опережающее свойство результатов доктринального конституционного толкования обусловливает и его модельный характер. Идеи, взгляды, концепции, заключенные в них, позволяют выражать новые подходы, варианты, не только интерпретационных решений, но и путей реализации конституционно-правовых норм. Тем самым, имеющийся огромный массив материалов создает научную базу официальному толкованию, правотворчеству и реализации Основного Закона в виде соблюдения, исполнения, использования и правоприменения его положений.

Результаты доктринального конституционного толкования способствуют преодолению разрыва между теорией и практикой реализации конституционных норм, при этом требуются более широкие и масштабные научные исследования положений Конституции.

Данный вид интерпретации конституционных положений тесно связан с правосознанием, правовой культурой. С одной стороны, доктринальное конституционное толкование способствует формированию правосознания, а с другой, правовая идеология и правовая психология служат целям доктринального конституционного толкования, создают почву для такового.