Муниципальные системы зарубежных стран

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации

Институт экономики, управления и права казанский государственный университет

Учебное пособие

Муниципальные системы зарубежных стран

Н.Н. Рыбушкин, О.И. Зазнаев



Утверждено в качестве учебного пособия по решению Ученого Совета Института экономики, управления и права от 4.06.97г.

Разделы I--III написаны Зазнаевым О. И. и Рыбушкиным Н. Н., раздел IV -- Зазнаевым О. И. Рыбушкин Н. Н., Зазнаев О. И.

Муниципальные системы зарубежных стран: Учебное пособие. -- Казань: Татарское газетно-журнальное издательство, 1997. -- 138 с.

Пособие посвящено характеристике организации местного (муниципального) управления и самоуправления в североамериканских и западно-европейских государствах. В пособии даются краткие сведения об административно-территориальном устройстве страны, раскрывается структура местного управления, порядок работы и формирования местной власти, затрагиваются вопросы компетенции местных органов и их функций, системы финансирования местного управления. Особое место в пособии отводится характеристике отношений между центральными и местными властями, включая формы контроля центра за муниципальными органами. Приводятся нормативно-правовые акты и другие материалы, которые, по мнению авторов, наиболее ярко иллюстрируют механизмы местного самоуправления. Пособие рассчитано прежде всего на студентов, изучающих курсы «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», «Конституционное право Российской Федерации» и «Муниципальное право Российской Федерации», на аспирантов и преподавателей юридических вузов. Оно может быть полезно государственным и муниципальным служащим, депутатам, а также всем, кто интересуется вопросами организации местного управления и самоуправления за рубежом.



Предисловие

В современных условиях вопросы местного управления и самоуправления приобретают особую значимость. Актуальность этой проблематики для России и ее регионов, в частности, для Республики Татарстан, заключается в том, что переход к рыночным отношениям, разгосударствление и приватизация собственности, децентрализация хозяйственной жизни требуют существенных изменений в структуре, компетенции и финансировании местных государственных органов и органов местного самоуправления, совершенствования всего механизма местного самоуправления.

Демократизация общественной жизни, включающая в качестве неотъемлемого элемента повышение гражданской самостоятельности и активности на местах, вызывает необходимость развития основ местного самоуправления, преобразования отношений между местными органами власти и населением, реформирования всех ветвей власти на местах.

В этих условиях огромный интерес представляет знакомство с зарубежным опытом местного управления и самоуправления, особенно с его лучшими образцами, прошедшими проверку временем и практикой. Безусловно, перенимать этот опыт бездумно и механически нельзя, посколькумуниципальные системы за рубежом складывались столетиями и основаны на глубоких традициях. В нашей же стране навыки социальной активности населения на низовом уровне недостаточно развиты, и традиционно в управлении местными делами огромная роль отводится органам государственной власти. Все это определяет необходимость внимательного изучения зарубежного опыта и наработок в области государственного строительства и самоуправления на местном уровне. Отдельные элементы западных муниципальных систем могут быть с успехом использованы в России и Татарстане.

Данное пособие посвящено характеристике организации местного (муниципального) управления и самоуправления в североамериканских и западноевропейских государствах. В пособии приводится краткая справка о стране, сведения об административно-территориальном устройстве, структуре местного управления, компетенции местных органов и их функциях, порядке работы и порядке формирования местной власти, финансировании, отношениях между центральными и местными властями, включая формы контроля центра за муниципальными органами. Приводятся нормативно-правовые акты и другие материалы, которые, по мнению авторов, наиболее ярко иллюстрируют механизмы местного самоуправления.

Пособие рассчитано, прежде всего, на студентов, изучающих курсы «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», «Конституционное право Российской Федерации» и «Муниципальное право Российской Федерации», на аспирантов и преподавателей юридических вузов. Оно может быть полезно государственным и муниципальным служащим, депутатам, а также всем, кто интересуется вопросами организации местного управления и самоуправления за рубежом.

Работа написана авторами не только на основе кропотливого изучения и анализа отечественной и зарубежной литературы, но и в результате обобщения собственных наблюдений за системой управления в Российской Федерации, Республике Татарстан и в зарубежных странах. Так, Канадский Департамент иностранных дел и международной торговли предоставил О. И. Зазнаеву грант для изучения форм правления и избирательного процесса в провинции Онтарио (апрель-июнь 1995 г.), а Информационное агентство США и Национальный фонд в поддержку демократии предоставили ему возможность проведения научных исследований в США в области государственного управления (апрель-сентябрь 1996 г.). Н. Н. Рыбушкин в настоящее время является депутатом, членом Президиума Горсовета г. Казани.

Ректор Института экономики, управления и права, академик

1. Основные понятия муниципального права

муниципальный власть самоуправление административный

Местное (муниципальное) управление--исполнительно-распорядительная деятельность в местной административно-территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего уровня управления. Осуществляется местное управление, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы. В разных странах местное управление именуют по-разному: в Германии его называют «коммунальным», во Франции -- «муниципальным», в США, Великобритании используется термин «местное управление» (local government), а муниципальным именуется лишь городское управление. В данной работе термины «местное» и «муниципальное» (управление) используются как синонимы.

Местное самоуправление--это деятельность самого населения местной административно-территориальной единицы и его выборных органов по управлению делами этой территорию. Сходное понятие существует в законодательстве зарубежных стран. В Германии используется термин «selbstverwaltung» -- самостоятельное управление, в Великобритании -- «self-government» (самоуправление) и «self-administration» (местная администрация), во Франции термин «самоуправление» не используется, а применяется его аналог «decentralisation» -- децентрализация. Европейская хартия местного самоуправления под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (статья 3).

Выделяют несколько систем местного (муниципального) управления и самоуправления.

1. Англосаксонская муниципальная система (Великобритания, США, Канада, Австрия и другие страны англосаксонской правовой системы) характеризуется следующими чертами: 1) местные представительные органы формально выступают как действующие автономно от центральной власти и власти вышестоящего уровня; 2) прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует; 3) на местах нет уполномоченных центрального правительства; 4) контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем через центральные министерства, через суд. На местах населением избираются представительные органы и некоторые должностные лица. Эту систему можно в целом охарактеризовать как систему местного самоуправления.

2. Континентальная (европейская), или французская, муниципальная система (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) основана на сочетании прямого государственного управления на местах с местным самоуправлением. Она характеризуется передачей директив от центра на места, существованием целой серии агентов центра на локальном уровне, подчинением напрямую нижестоящих звеньев вышестоящим Представительные органы создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателем в качестве территориальных коллективов. На отдельных уровнях представительные органы могут вообще отсутствовать.

3. Смешанная муниципальная система (Германия, Австрия, Япония) обладает чертами англосаксонской и континентальной систем, а также имеет некоторые специфические черты.

I. Англосаксонская муниципальная система СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ

КРАТКАЯ СПРАВКА О СТРАНЕ

Территория: 9364 тыс. кв. км.

Столица: Вашингтон (более 600 тыс.).

Население: 263,81 млн. чел. (1995 г.).

Структура населения: белые--80%, черные--12%,

лица других расовых и этнических групп--8%.

Форма правления и организация власти на разных уровнях

США -- президентская республика. На федеральном уровне законодательная власть принадлежит Конгрессу, состоящему из двух палат -- сената и палаты представителей. Исполнительная власть принадлежит Президенту и возглавляемому им правительству. Судебная власть осуществляется Верховным судом США. Организация власти на уровне штата следует федеральному образцу и являет собой «республику в миниатюре»: законодательное собрание во всех штатах (за исключением Небраски) состоит из двух палат; исполнительная власть штата осуществляется губернатором, чьи полномочия во многом схожи с полномочиями президента; суды штата имеют право объявить какой-либо закон штата противоречащим конституции.

Форма государственного устройства

США -- федеративное государство, в состав которого входят 50 штатов и федеральный округ Колумбия.

Нормативная база местного управления и самоуправления

Конституция США не упоминает местное управление. Согласно X поправке Конституции, правовое регулирование местного управления отнесено к исключительной компетенции субъекта федерации--штата. Каждый штат имеет свою конституцию или хартию, в которых определяются полномочия местных правительств. Велика роль штата в определении структуры местных органов власти и управления, объемов финансирования своих местных правительств.

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО И СТРУКТУРА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Особенностью организации местной власти в США является разнообразие в административно-территориальном делении и системах местного управления во всех 50 штатах, поскольку сам штат (а не федеральное правительство) определяет полномочия местных органов. Каждый штат имеет собственную, далеко не однородную, муниципальную систему, что позволяет американским ученым называть местное управление в США «лоскутным одеялом» Или говорить о «галактике местного управления». Как правило, структура местной власти следующая:

- графства (county). Каждый штат (за исключением штатов Коннектикут и Род-Айленд) географически делится на графства (их в стране 3042), которые различаются по размерам и численности населения (от нескольких тысяч человек до миллиона и более). Графства существуют внегородских поселений, служат для управления негородскими территориями. Графства выполняют такие функции, как дорожное строительство, охрана порядка и социально-бытовое обеспечение.

- тауншипы (township)--их насчитывается в стране более 16,7 тыс. -- географически составляют графство, существуют в 20 штатах севера и северо-востока страны и организованы для помощи графствам в обеспечении некоторыми службами (полиция, пожарная охрана, службы культурного досуга и содержания дорог) определенных часеленных пунктов. Тауншипы охватывают, в основном, сельские территории, хотя часть тауншипов отнесена к городскому типу.

- муниципалитеты (municipality) существуют в более крупных, чем тауншипы, населенных пунктах -- городских поселениях: деревня (village), бороу (borough), таун (town) и крупный город (city). Их насчитывается более 19,7 тыс., в них проживает 2/3 населения страны, причем на 164 крупнейших города приходится 56 млн. жителей. 1/3 расходов местных властей приходится на муниципальные корпорации. Следует подчеркнуть, что в США под муниципальным управлением понимается лишь городское управление, а не все местное управление--оно в США именуется локальным управлением -- (local government).

Бурная урбанизация привела к появлению городских агломераций, именуемых метрополитенскими ареалами (metropolitan area),--слияние крупного города с пригородной зоной и городскими поселениями. На территории этих гигантских районов-мегаполисов проживает около 65% населения страны. На территории метрополитенской зоны существует большое число разных административно-территориальных единиц.

- специальные округа (special district) -- особые подразделения штата, могут быть разнообразными: по образованию, водоснабжению, противопожарной службе, жилищному управлению, коммунальному строительству, библиотекам и паркам и пр. (выделяют 19 типов специальных округов). Их границы не совпадают с границами административно-территориальных единиц. В США насчитывается более 64 тыс. различных специальных округов. Штат устанавливает специальные округа для предоставления какой-либо местности одной или нескольких служб. Специальные округа объединяют ресурсы и программы в тех районах, где несколько мелких муниципалитетов не смогли бы, работая по отдельности, обеспечить требуемые службы. Наиболее распространенным специальным округом является школьный округ (их в стране более 50 тыс.). Система среднего образования в США организована по школьным округам, которые выходят за пределы муниципальных границ. Школьные участки удовлетворяют образовательные нужды учащихся, проживающих на их территории. Муниципалитеты, находящиеся на территории школьного округа, сотрудничают с ними в обеспечении необходимыми службами, но муниципалитеты не вмешиваются в управление школьным округом.

Система местных органов неодинакова в разных штатах, но в основном она повторяет (за некоторыми исключениями) федеральные структуры власти, устанавливая три ветви власти и систему «сдержек и противовесов». Советы (council) графств избираются населением на 2, 3 или 4 года. Численный состав их небольшой--от 5 до 22 человек (как правило, от 5 до 9), но в некоторых советах--до 50 человек. Органами управления в графствах являются советы графств (советы попечителей или советы комиссионеров). Население графства выбирает также административных лиц -- шерифа, коронера, клерка, казначея, надзирателя школ и др. В таунах и тауншипах вопросы местного значения решаются на собраниях жителей общин, входящих в тауны. На этих собраниях избираются исполнительные комитеты (3--5 чел.), некоторые должностные лица (казначей, констебль). В мелких таунах и тауншинах проводятся собрания всех жителей этих административных единиц (таун-митинг), на которых решаются вопросы местного управления и избираются исполнительные комитеты (3--5 чел). Специальные округа управляются советом из 3-7 членов, которые обычно избираются населением, но могут и назначаться.

Наибольший интерес представляет организация управления городскими образованиями. В США сложились три системы городского управления:

1) «совет-управляющий (менеджер)». Эта система имеет место в большинстве городов США (55,5%). Население избирает городской совет, а тот, в свою очередь,-- мэра. Мэр председательствует на заседаниях совета, но не возглавляет исполнительный орган. Эту функцию выполняет менеджер, который избирается советом. Управляющий подбирается из числа лиц, профессионально способных осуществлять руководство и имеющих определенный опыт. Он руководит всей муниципальной администрацией, назначает и смещает чиновников, составляет бюджет города. Таким образом, происходит слияние разных ветвей власти в единый административный орган, возглавляемый управляющим. Являясь невыборным чиновником, управляющий не связан с политическими партиями и имеет полную власть в повседневном руководстве работой муниципалитета. Избранный совет определяет свою политику, а управляющий ее воплощает.

2) «мэр-совет» (39% городов управляется по этой системе). Существует два вида этой системы: а) «слабый мэр-совет»: мэр избирается советом, председательствует в совете, осуществляет представительские и контрольные функции; б) «сильный мэр-совет»: мэр избирается населением города на 2--4 года, имеет право налагать вето на решения совета, назначать чиновников, составлять бюджет города, исполнять решения совета, то есть власть в городе принадлежит, прежде всего, ему. Система «сильный мэр-совет» существует в большинстве городов США.

3) комиссионная система (6% всех городов): население города избирает на 2--4 года совет комиссионеров из 3--5 человек, которые одновременно выполняют функции городского совета и исполнительного аппарата. Каждый из комиссионеров возглавляет определенную отрасль местного управления.

Комиссии (commission) и правления (board) распространены в графствах, тауншипах и особых участках.

КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ

Полномочия местных органов детально регламентируются в законодательстве. Действует принцип: «разрешено лишь то, что прямо предписано законом». К основным полномочиям местногоуправления отнесены следующие:

1. Охрана общественного порядка: руководство местной полицией, юстицией, доведение до населения законов и постановлений, информирование вышестоящих органов о положении на местах.

2. Фискальные права: установление местных налогов и сборов, формирование местного бюджета.

3. Оказание социальных услуг: школьное дело, здравоохранение, социальное обеспечение, жилищное строительство, коммунальное хозяйство, строительство и содержание местных дорог.

4. Управление имуществом -- предприятиями и разными хозяйственными службами.

ФИНАНСЫ

Формирование доходной части бюджетов разных уровней происходит за счет разных источников: федеральный бюджет -- в основном за счет подоходного налога, бюджет штата--налога с продаж и подоходного налога, местные бюджеты -- налога на собственность. Налог на собственность основан на нормах, взимаемых с оценочной стоимости собственности; эти нормы устанавливаются местными властями, а в некоторых штатах нормы налогообложения одобряются избирателями и могут быть ограничены законами штата. Подоходный налог на личный доход и доход с предприятия используется также на местном уровне, имеется система скидок и налоговых льгот. Налог с продаж взимается в розничной торговле с нормами от 0,5 до 9% от цены товара. Например, в округе Колумбия, на территории которого расположена столица США -- город Вашингтон, налог на покупку составляет 5,75%, в Нью-Йорк--Сити--8,25%. Налог с продаж может быть временным или постоянным, для общих или определенных целей. Местные власти могут добавить к налогу с продаж штата свой собственный налог, например, для финансирования местных дорог или с целью борьбы с «грехом» -- употреблением спиртного и курением (местный налог с продажи пива, вина и сигарет). Местные бюджеты могут формироваться также за счет займов и дотаций. Займы изменяются в зависимости от бондов, которые погашаются сборами государственных служб, и от долговых обязательств, погашаемых налоговыми сборами в будущем. Местные органы могут получить дотации на конкретные (например, жилищные) или общие цели - так называемые целевые и общие дотации. Некоторые штаты и города создали специальные отделы, цель которых состоит в выбивании и получении правительственных средств. Денежные средства в местных бюджет поступают также от пошлин, лицензии, штрафов. Отдельными налогами могут облагаться бензин, дизельное топливо и автомобили.

ВЕЛИКОБРИТАНИЯ

КРАТКАЯ СПРАВКА О СТРАНЕ

Территория: 242,5 тыс. кв. км.

Столица: Лондон (с пригородами--6,9 млн.)

Население: 58,29 млн. (1996 г.)

Этнический состав населения: англичане (80%), шотландцы, ирландцы, валлийцы.

Форма правления и организация власти на разных уровнях

Великобритания -- парламентская монархия. В стране нет конституции в виде единого основного закона. Конституционное значение имеют законодательные акты, принятые парламентом, судебные прецеденты. Глава государства -- царствующий монарх. Глава правительства--премьер-министр, возглавляющий партию, занимающую большинство мест в нижней палате парламента. Верховная власть принадлежит парламенту, состоящему из двух палат -- палаты общин, избираемой населением, и палаты лордов, где места переходят по наследству или по назначению. Премьер-министр формирует кабинет из членов своей партии, занявших места в парламенте. В руках премьер-министра сосредоточена исполнительная власть, а монарх действует в соответствии с советом премьер-министра (например, распускает палату общин).

Форма государственного устройства

Великобритания -- унитарное государство. В его состав входят 4 историко-географические области--Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия. Самостоятельными административными единицами являются остров Мэн и Нормандские острова. Области Великобритании различаются между собой по уровню социально-экономического развития, этническому составу, традициям и языку. Каждая часть Великобритании формально обладает административной автономией, однако фактически Лондон осуществляет управление этими регионами через соответствующего министра. Нормандские острова и остров Мэн имеют собственные легислатуры, правовые системы, хотя их законы вступают в силу после санкции монарха, который имеет здесь лейтенант-губернатора. Шотландия и Уэльс выдвигали требования о создании собственных парламентов, однако они не были поддержаны избирателями в ходе референдума.

Нормативная база местного управления и самоуправления

Нормы местного управления были внесены впервые в писаный закон в конце XIX века. В XX веке законодательство полностью реформировало систему местной власти: были приняты Законодательный акт о местном управлении Лондона (1963 год), Законодательные акты о местном управлении (1972 год) для Англии и Уэльса, для Шотландии (1973 г.), для Англии вне пределов Большого Лондона и Уэльса (1974 год), Акт о земле и планировании местного правительства для Англии и Уэльса (1980 год), Акт от 16 июля 1985 года.

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО, СТРУКТУРА И КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Для каждой из частей Великобритании характерно некоторое своеобразие административно-территориального деления и структуры местной власти. На территории Англии, Уэльса и Шотландии действует двухзвенная система органов местного управления, в Северной Ирландии--однозвенная система (районы). В Англии одну ступень образуют графства и округа (главным образом в городах), а другую -- приходы в сельских районах. В Уэльсе муниципальная система подобна английской системе. В Шотландии один уровень представлен районами и округами, а второй -- местными советами, схожими с приходскими советами в Англии.

Англия и Уэльс

Система местного управления здесь выглядит следующим образом:

- графства. Их в Англии 44 (в том числе 6 из них имеют статус метрополитенских графств-- в крупных городах). В Уэльсе-- 8 графств. Все графства разделены на округа. Число жителей разных графств неодинаково: в метрополитенском графстве Англии в среднем проживает около 2 млн. чел., в других графствах Англии--700 тыс. чел., в графствах Уэльса--340 тыс. чел.

Графства решают три группы вопросов:

1) крупные стратегические вопросы: стратегические аспекты планирования (планы развития), транспорт (кроме железнодорожного), пожарная служба, полиция (специальные комитеты полиции советов графств), защита потребителей, уборка мусора;

2) образование, социальная работа и социальное обеспечение: начальные и средние школы; учреждения для умственно недоразвитых детей и детей-инвалидов; школы доуниверситетских ступеней; общественные библиотеки; социальное обслуживание; работа с детьми, семьями и престарелыми; дома престарелых, дневные центры, доставка продуктов, центры повышения квалификации, домашняя помощь пенсионерам, инвалидам и умственно отсталым; детские сады;

3) частные услуги: музеи, картинные галереи, места отдыха.

Ряд вопросов, которые обычно в других странах относятся к компетенции местных органов, в Англии и Уэльсе решаются центром: это медицинское обслуживание, снабжение газом, водой, электричеством, канализация. Перечисленные функции возложены на национальные и региональные советы, назначаемые центральным правительством.

Главный орган местного управления графства -- совет, число членов которого не оговаривается в законе. Как правило, совет состоит из 60--100 человек, которые избираются населением по мажоритарному принципу на 4 года. Работа в совете не оплачивается, но поощряется материально. Председатель совета получает денежное вознаграждение.

- округа. Они заменили существовавшие до 1974 года административные единицы--города с правами графств, прочие города, городские и сельские округа. Округ может охватывать сейчас городские и сельские территории. В Англии насчитывается 369 округов (из них 36 округов в метрополитенских графствах и 333--в остальной части Англии), в Уэльсе -- 37. (Население округа в среднем составляет 335 тыс. чел. в метрополитенском округе и 100 тысяч чел. -- в прочих округах.

Функции округа следующие: местное планирование (выдача зональных разрешений, связанных с развитием местности), содержание второстепенных дорог, обслуживание автомобильных стоянок и местных транспортных систем, жилищное строительство, ликвидация трущоб, строительство домов для бездомных, уборка мусора, содержание музеев, парков, игровых площадок, плавательных бассейнов и других мест общественного отдыха; местная система образования, библиотеки, социальное обеспечение (последние три функции -- только в метрополиях). В Уэльсе окружные советы обладают большими полномочиями в вопросах автомобильных стоянок и управления библиотеками. Окружной совет--выборный орган с численностью 50--60 чел. (в метрополиях). Члены совета ежегодно избирают из своего состава председателя и главу округа (формальная должность). Окружным советам может быть присвоен почетный титул города (или сити, борой), а его мэру Ї «лорд-мэра путем письменной жалованной грамоты, однако это никак не влияет на функции и фактический статус округа и носит лишь церемониальный характер.

- приходы (в Англии) и общины (в Уэльсе). Всего их более 11000. Сельские районы имеют богатую историю функционирования приходов. Сегодня приходы наделены немалыми полномочиями: искусство, общественные залы, места общественного отдыха, уличное освещение, развитие туризма, управление кладбищами и крематориями, содержание автобусных остановок, пешеходных дорожек и автомобильных стоянок (с согласия совета графства). Приходы могут вносить замечания по проектам развития их района.

Приходские советы в основном выполняют те же функции, что и окружные, кроме функции, связанной с распределением фондов. Если население прихода не превышает 150 избирателей, решения принимаются на общем собрании жителей.

Шотландия

- регионы, или районы (их 9). Население региона в среднем составляет 575 тыс. чел. Вследствие отдаленности Оркни, Шетланда и островов Уэстерн от Шотландии все они имеют многоцелевые правительства. В отдаленных районах Шотландии местные власти частично самостоятельны в определении границ регионов и их функций.

Полномочия региона: промышленное развитие, транспорт, образование, социальные службы, полиция, пожарная служба, охрана побережья, служба мер и весов, соблюдение стандартов на пищевые продукты, правильная маркировка изделий. В отличие от английских графств региональные советы занимаются обеспечением водой и канализацией.

- округа (их 55). Вопросы, отнесенные к ведению округов: жилищное строительство, иное строительство, библиотеки (последние--не во всех округах), исключительное право контроля за охраной окружающей среды (уборка мусора, санитария и гигиена, очистка воздуха, служба кладбищ и крематориев, выдача разрешений на охоту; места общественных развлечений). Совместно с властями региона окружные органы ведают следующими вопросами: музеи, картинные галереи, парки, места общественного отдыха и т. п.

- общины. Специфика общины (в отличие от Англии и Уэльса) состоит в следующем:1) общинные советы создаются там, где в них возникает необходимость; 2) их роль более ограничена, чем приходов в Англии и общин в Уэльсе: у них нет собственного источника финансирования, они могут получать лишь субсидии от вышестоящих властей на различные проекты. Главное назначение общин -- передача мнения жителей по местным вопросам в вышестоящие (окружные и региональные) советы.

Северная Ирландия

Однозвенная система местной власти существует в Северной Ирландии с 1973 года. Территория делится на 26 округов. Специфика Северной Ирландии в том, что часть полномочий, которые были у местных органов до реформы, переданы центральным департаментам, которые имеют на территории Северной Ирландии свои отделения. Так, строительство и содержание дорог, водоснабжение и канализация в каждом округе курируются местным отделением Департамента по вопросам окружающей среды для Северной Ирландии.

Местные департаменты, часть членов которых назначается центральными властями, а часть -- местными, выполняют следующие функции: библиотечные службы, здравоохранение и социальное обслуживание, пожарная служба, канализация, спорт; контроль за службами, работающими с молодежью на местном уровне. По ряду вопросов (массовый отдых, спортивная и культурная деятельность) они могут действовать совместно с окружными советами. Кроме отделений центральных департаментов на местах функции по жилищному строительству и управлению жилищным фондом выполняет отделение исполнительного совета Северной Ирландии по жилищному строительству. Наконец, в каждом округе образуется свой совет. К его компетенции относятся вопросы местного здравоохранения, отдыха и развлечений, санитарные условия, защита потребителей, законодательство по строительству, кладбища и крематории, газовые конторы и скотобойни.

- специальные округа не получили в Великобритании широкого распространения, как в США. В основном специальные округа создаются для управления государственными учреждениями здравоохранения.

Лондон

Организация местного управления городом отличается от остальных частей Великобритании. Территория Большого Лондона делится на 32 района. Особой административной единицей является Сити -- исторический центр города. Основной элемент местного правительства в Лондоне -- районный совет. Лондонский Сити управляется муниципалитетом, выполняющим функции районных советов. Реформы 1980 и 1985 гг. привели к централизации власти и передаче части полномочий от мест к центру. Так были упразднены советы Большого Лондона и 6 метрополитенских графств. Их функции были переданы окружным советам (их 33), а в ряде случаев и другим органам, назначаемым из центра. Например, государственный секретарь Великобритании назначает специальные службы, ведующие транспортом, полицией и противопожарной службой Лондона. С отменой совета Большого Лондона, который осуществлял функции, требующие объединенной администрации и контроля над всей территорией, часть его обязанностей выполняют совместные советы. Остальные же функции возложены на районы. Исключение составляет сфера образования, которое находится под контролем Лондонского правления по образованию (оно является выбираемым, а не назначаемым органом).

СТРУКТУРА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В организации местной власти существует определенная свобода выбора у муниципального чиновничества. Советы всех уровней избираются путем прямых выборов сроком на 4 года. Ежегодно совет избирает председателя, а в городах -- мэра или лорд-мэра, председательствующих на заседании советов и осуществляющих представительские функции. На сессиях совета вырабатывается основная политика совета и ее принципы. Руководство отраслями местного управления осуществляется комитетами. Система комитетов применяется на всех уровнях местных властей. Как правило, каждый комитет состоит на 2/3 из членов совета и на 1/3 из специалистов в той области, которую курирует данный комитет. Исключение составляет финансовый комитет, все члены которого являются членами совета. Комитеты по делам полиции должны включать несколько членов городского магистрата («мировых судей»). Совет делегирует комитетам многие свои полномочия, причем в одобрении совета нуждаются

лишь наиболее значительные решения. Члены совета могут входить в несколько комитетов одновременно. В структуре местной власти создаются также группа выработки политики, контрольные комитеты и группа управления, состоящая из главных администраторов. Группа управления возглавляется главным исполнительным администратором, который координирует деятельность администрации и консультирует по вопросам политики совета. Советы могут иметь любой штат, который они считают нужным, кроме привлечения на работу членов совета. Зарплату и условия труда определяет нанимающий совет, используя рекомендации национальных совместных советов.

ФИНАНСЫ

Источник доходной части бюджетов местных властей в Англии и Уэльсе:

1) правительственные субсидии (около 40%). Главная правительственная субсидия--это пропорциональная правительственная субсидия, которая выдается единовременно в соответствии с принципами распределения, устанавливаемыми ежегодно в ходе переговоров между центральным правительством и Ассоциацией местных властей. Предоставляются также целевые субсидии для жилищного строительства, полиции, транспорта, приобретения и очистки заброшенных земельных участков;

2) местные налоги (около 30%), взимаются с владельцев несельскохозяйственных участков земли; они зависят от стоимости земли, зданий и нормы налога, устанавливаемой местной властью (окружными советами, советами Лондонских районов, муниципалитетом Лондонского Сити);

3) налог на обслуживание, квартплата, плата за аренду домов (около 30%);

4) денежные займы. Около 1/5 общих расходов местных властей восполняется центром. Сумма займа определяется ежегодно центральным правительством во время переговоров с Ассоциацией местных властей. Местные органы могут выпускать акции и облигации, брать закладные и долгосрочные займы в Департаменте общественных работ.

Основная статья расходов--содержание чиновничьего аппарата (70%), в особенности сотрудников, занятых в системе образования, полиции, персональных социальных служб, строительства дорог и освещения улиц, общественных развлечений, парков и плавательных бассейнов. Каждое местное правительство распоряжается финансами самостоятельно.

ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ЦЕНТРАЛЬНОЙ И МЕСТНОЙ ВЛАСТЯМИ

Существуют различные формы правительственного контроля за местными властями:

1) финансовый контроль осуществляется аудиторами Национальной ревизионной комиссии, которая действует в соответствии с принципом «оправдать стоимость затраченного». Аудиторы проверяют также законность расходования денежных средств, выделенных на общественные нужды, и в случае обнаружения нарушения законодательства направляют материалы в суд. Бухгалтерские книги доступны общественным инспекциям, и граждане имеют право делать запросы ревизору по любой статье расхода. Граждане могут обратиться в суд при несогласии с решением ревизионной комиссии. Местные власти обязаны также публиковать ежегодные финансовые отчеты и заполнять налоговые декларации в соответствии с требованиями центрального правительства;

2) министерский контроль. Акты, направляемые министрами отраслевым комитетам, обязательны для исполнения последними. Министры наделены широкими полномочиями в издании директив и руководств, направленных на стандартизацию различных услуг. Одобрение министра требуется по структурным планам и инвестиционным программам. Местные власти должны составлять отчеты, а их действия могут подвергаться периодической проверке. Например, инспектирование на местах периодически осуществляют министерства образования и науки, внутренних дел по вопросам своей компетенции. Неудовлетворительные результаты проверки могут привести к тому, «то центральное министерство передает полномочия муниципалитетов другим местным органам или чиновникам, назначаемым министрами, однако эта мера применяется редко.

3) комиссар по делам администрации местного управления (должность введена для Англии и Уэльса в 1974 г.). Комиссар каждого района представляет ежегодно отчеты в комиссию, которая на их основе составляет специальные послания местным властям. Следует подчеркнуть, однако, что в Великобритании на местах отсутствуют чиновники, назначаемые правительством, со всеми вытекающими отсюда последствиями для местного управления.

2. Континентальная муниципальная система

ИТАЛИЯ

КРАТКАЯ СПРАВКА О СТРАНЕ

Территория: 301,2 тыс. кв. км.

Столица: Рим (2,8 млн.).

Население: 58,26 млн. (1996 г.).

Этнический состав населения: 94%--итальянцы.

Форма правления и организация власти на разных уровнях

Италия -- парламентская республика. Действует конституция, вступившая в силу в 1948 г. Глава государства -- президент, избираемый сроком на семь лет. Законодательная власть принадлежит парламенту, избираемому на пять лет всеобщим и прямым голосованием. Состоит из двух палат: сената республики (322 сенатора) и палаты депутатов (630 депутатов). Исполнительную власть осуществляет правительство -- Совет министров во главе с председателем.

Форма государственного устройства

Италия -- унитарное государство, области которого обладают административной автономией.

Нормативная база местного управления и самоуправления

Вопросы организации местного управления регулируются в Конституции Италии, которая закрепляет трехзвенную муниципальную систему и устанавливает основные принципы управления и самоуправления. Наряду с Конституцией эти вопросы регулируются государственными законами и статусами областей. Следует выделить такие законы, как Закон от 10 февраля 1953 г. о создании и функционировании областных органов, Закон от 16 февраля 1968 г. о порядке проведения выборов в областные советы, Закон от 16 мая 1970 г. о финансовых средствах областей обычного статуса. Вопросы организации и функционирования

провинциальных и коммунальных органов регулируются сводными текстами законов от 4 февраля 1915 г., 3 марта 1934 г.,16 мая 1960 г., Законом от 8 марта 1975 г.

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО И СТРУКТУРА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Территория Италии делится на области, провинции и коммуны. Система местного управления представляет собой трехзвенную систему, которая, будучи в определенной степени автономной, функционирует под контролем центральной власти, имеющей в своем распоряжении широкий набор средств воздействия на местные органы.

- области (их 20). Существует два вида областей -- обычные и специальные. Статус обычной области определен едиными для всех областей конституционными и иными нормами. Статус специальных областей регулируется специальными конституционными законами. Специальных областей в Италии пять: Третино-Альто-Адидже (здесь проживает немецкоязычное население и ладины), Балле д'Аоста (франкоязычное население), Фриули-Венеция Джулия (фриулы и словенцы), Сицилия и Сардиния (эти два острова получили статус специальной области не по этническим, а по социально-экономическим причинам--в связи с экономической отсталостью, которая имела место в прошлом). Статус каждой из специальных областей обладает своей спецификой.

Областной совет является законодательным и распорядительным органом области. Он избирается населением на 5 лет. Членами областного совета не могут быть избраны министры и высшие государственные служащие, члены Конституционного суда, члены Высшего совета магистратуры и областного суда, начальники полиции, правительственные комиссары в областях, префекты в провинциях и некоторые другие категории лиц. Любопытно, что законом предусмотрена несовместимость должности члена областного совета с выполнением обязанностей члена другого областного совета, члена провинциальной джунты, члена коммунального совета и мэра коммуны, то есть запрещено быть одновременно депутатом двух представительных органов (одного или разных уровней). Численный состав областного совета колеблется от 30 до 80 членов в зависимости от численности населения области. Совет возглавляет председатель, которому подчинено бюро президиума (в его состав входят два вице-председателя, два секретаря, квесторы). В совете функционируют постоянные и специальные комиссии, партийные группы (объединяют членов совета одной партийной принадлежности). Председатель

совета избирается тайным голосованием из числа членов совета. Областной совет работает в сессионном порядке (от двух до четырех раз в год проводятся очередные сессии). Совет может работать и в течение всего года, так как он сам определяет продолжительность сессий. Возможен также созыв чрезвычайных сессий. Законодательная инициатива принадлежит джунте и советникам, провинциальным советам и определенному числу муниципальных советов (пяти), в некоторых областях--профсоюзам и представительным организациям других социально-профессиональных групп. Законодательная процедура включает обсуждение в комиссиях, совете. Председатель джунты может промульгировать закон только через 30 дней после его принятия: в этот промежуток времени он направляется комиссару области для контроля.

Исполнительный орган области--джунта, состоящая из председателя и членов (асессоров, их может быть от 6 до 12), избираемых из числа членов областного совета абсолютным большинством голосов совета. В джунте каждый асессор отвечает за определенную область управления. Председатель и члены джунты несут ответственность перед областным советом за свою деятельность. Они могут быть отозваны областным советом по мотивированному предложению, принятому большинством голосов членов областного совета. Отставка, отзыв, прекращение полномочий председателя влекут за собой роспуск джунты. Областная джунта обладает следующими полномочиями: ей принадлежит право законодательной инициативы, право подготавливать и вносить на утверждение областного совета проект бюджета, решать вопрос о целесообразности постановки вопроса о доверии в связи с внесением на рассмотрение областного совета какого-либо своего решения.

Взаимоотношения между областными советами и джунтами характеризуются соперничеством и преобладанием либо областных советов (в областях с обычным статусом), либо областных джунт (в областях со специальным статусом).

- провинции (их 92). Структура органов управления аналогична областной структуре: есть выборный орган -- провинциальный совет (24--45 членов которого избираются на 5 лет) и провинциальная джунта (в составе 4--8 человек). В Сицилии провинции упразднены, существуют районы, которые названы «свободными объединениями общин».

- коммуны, или общины (их насчитывается около 8000). Руководящими органами коммуны являются совет, джунта и мэр (синдик). Совет коммуны избирается на 5 лет, число мест в совете--от 15 до 80 в зависимости от численности населения коммуны. Специфика статуса члена совета заключается в том, что он не обладает иммунитетом, в отличие от члена областного совета, который пользуется иммунитетом. Коммунальная джунта (от 2 до 14 членов) -- исполнительный орган -- избирается советом. Совет избирает также мэра. Он является главой муниципальной джунты и одновременно государственным чиновником, представляющим центральную власть в коммуне.

Объем компетенции провинции и коммуны небольшой -- некоторые социальные и школьные службы.

КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ

Область выполняет функции в сферах, перечисленных ниже:

-- организация ведомств и административных учреждений, подчиненных области;

-- территория коммун;

-- местная городская и сельская полиция;

-- ярмарки и рынки;

-- благотворительные учреждения, санитарная и больничная службы;

-- ремесленное и профессиональное обучение и помощь школе;

-- музеи и библиотеки местного значения;

-- урбанизм;

-- туризм и гостиничное дело;

-- трамваи и автомобильные линии областного значения;

-- дорожные, водопроводные и общественные работы областного значения;

-- озерное судоходство и пристани;

-- минеральные и лечебные воды;

-- карьеры и торфоразработки;

-- охота;

-- рыбная ловля во внутренних водах;

-- сельское хозяйство и леса;

-- ремесла;

-- другие вопросы, указанные конституционными законами.

Государство может путем издания закона делегировать области осуществление других функций. Область, как правило, выполняет свои административные функции, делегируя их провинциям, коммунам или другим местным учреждениям либо обращаясь к их службам.

ФИНАНСЫ

Источники финансовых средств областей:

1) местные налоги -- основной источник;

2) доли государственных налогов (квот), выделенные областям для выполнения ими обычных функций;

3) специальные средства, выделенные центром для выполнения определенных задач.

Для распределения государственных средств в централизованном порядке существует общий фонд. Его средства распределяются между областями с учетом следующего: 60% средств -- в зависимости от численности населения каждой области, 10%--в зависимости от размера территории области, 30% -- в зависимости от уровня эмиграции, безработицы, дополнительного налога на доходы в каждой области.

Расходы областей. В расходной части бюджета можно выделить две части. Одна часть -- это средства, которыми область не может распоряжаться самостоятельно, так как они выделены для покрытия расходов, вызванных выполнением делегированных областям функций. Так, например, в области Венето эта доля составляет 36%, в Лацио -- 30%, а в Калабрии--56%. Другая часть бюджета -- это средства, которыми область распоряжается самостоятельно. Эта доля в Венето составляет 46%, Лацио -- 28%, Калабрии--22%.

Области делегируют ряд административных функций провинциям и коммунам, выделяя на это средства. Провинциальная администрация получает не только областные, но и централизованные средства.

ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ЦЕНТРАЛЬНОЙ И МЕСТНОЙ ВЛАСТЯМИ

Несмотря на демократичность территориального управления Италии, существует система строгого контроля со стороны центральной власти. Используются следующие формы контроля:

1) контроль законности. Принятые областным советом законы направляются в пятидневный срок после их принятия правительственному комиссару области. Правительство, получившее областной закон с заключением правительственного комиссара, в 30-ти дневный срок сообщает, одобряет ли оно закон или нет. В случае возражения закон возвращается на повторное рассмотрение областному совету, который может закон не принимать, изменить его в какой-либо части или заменить новым. Обновленный (или новый) закон подлежит аналогичному контролю. Конечной

инстанцией спора между областным советом и центральным правительством, если он возникает, является Конституционный суд Италии;

2) контроль целесообразности. Это более жесткая форма контроля центра за деятельностью местных властей. В Конституции Италии предусмотрено положение, согласно которому областные законы не должны противоречить национальным интересам и интересам других областей. На первом этапе процедура контроля та же, что и при контроле законности. Если областной совет подтвердит свое решение после возврата ему правительством закона, то парламент Италии рассматривает вопрос о целесообразности закона. Однако на практике контроль целесообразности никогда не применялся, то есть правительства предпочитали не вмешивать парламент в спор между правительством и областями и в необходимых случаях использовали контроль законности;

3) роспуск областного совета -- мера, применяемая властью Президента Италии в случае, если областной совет совершает действия, противоречащие Конституции, серьезно нарушая законы, или не выполняет предложения Правительства сместить джунту или ее председателя, совершивших аналогичные действия или нарушения. Он может быть распущен, если вследствие отставок или невозможности образовать большинство он не в состоянии функционировать. Он может быть распущен также по соображениям национальной безопасности. Декретом о роспуске назначается комиссия из трех граждан, имеющих право быть избранными в областной совет, которая назначает выборы в трехмесячный срок и занимается обычной административной деятельностью, входящей в компетенцию джунты, принимает решения, которые нельзя отложить и которые должны быть представлены на утверждение нового совета;

4) контроль за административными актами областных советов осуществляется судьей счетной палаты, находящимся в области (в специальной области), или контрольной комиссией в составе правительственного комиссара (председатель), судьи счетной палаты, трех государственных служащих и двух специалистов по вопросам управления (в обычных областях). Это контроль одновременно за законностью и целесообразностью;

5) финансовый контроль (см. раздел «Финансы»);

6) контроль законности и целесообразности актов провинций и коммун осуществляет Комитет по контролю за провинцией (назначается председателем областной джунты на 5 лет). Комитет

может возвратить на новое рассмотрение провинциальные и коммунальные акты. В случае повторного принятия акта он вступает в силу, если принят абсолютным большинством голосов;

7) контроль за органами провинции осуществляет также префект, представитель центральной власти. Он назначается правительством. Префект следит за деятельностью администрации провинции, в его ведении находятся вопросы общественной безопасности, поддержания общественного порядка и провинциальная полиция.

ФРАНЦИЯ

КРАТКАЯ СПРАВКА О СТРАНЕ

Территория. 547 тыс. кв. км.

Столица. Париж (2,2 млн., так называемый Большой Париж,

включающий пригороды,--около 10 млн.)

Население: 58,1 млн. (1996 г.), в том числе около 4,7 млн. иностранцев

(алжирцы, португальцы, итальянцы, испанцы, русские, армяне и др.)

Форма правления и организация власти на разных уровнях

Франция -- смешанная (полупрезидентская) республика. Действует конституция 1958 г. (с изменениями). Глава государства--президент, избираемый сроком на 7 лет всеобщим и прямым голосованием по мажоритарной системе в два тура. Он назначает премьер-министра и членов правительства, председательствует в Совете министров, руководит вооруженными силами. Президент наделен также правом роспуска Национального собрания. Парламент состоит из двух палат--Национального собрания (577 депутатов, из них 555 от метрополиции, 22--от заморских департаментов и территорий), избираемого сроком на 5 лет прямым всеобщим голосованием, и Сената (321 сенатор со сроком полномочий каждого 9 лет), избираемого на основе косвенного голосования. Коллегия выборщиков состоит из депутатов Национального собрания, генеральных и муниципальных советников. Правительство ответственно перед парламентом, ему может быть вынесен вотум недоверия со стороны Национального собрания.

...