Муниципальные системы зарубежных стран

Некоторое своеобразие наблюдается в Восточной Германии и в отношениях, строящихся по горизонтали, то есть между местными политическими и административными учреждениями, иными словами--между местными представительными органами, с одной стороны, и бургомистрами, главами администрации, руководителями управленческих подразделений и т. п. -- с другой. Под влиянием «круглых столов», проводившихся на местах в период политических изменений 1989--1990 годов, а также массовых политических движений, коммунальная политика, казалось, должна была измениться в пользу методов непосредственного участия граждан в управлении. В Положении об организации муниципалитетов ГДР от 17 мая 1990 года, действующем и сегодня, закреплены некоторые элементы «плебисцитарного» характера. Однако в практической коммунальной политике они не получили должного признания. Местным представительным органам все еще с трудом удается оказывать влияние на деятельность муниципальной администрации. Наряду с нехваткой «парламентского» опыта здесь сказывается, по-видимому, еще и недостаточная деловая подготовка, а может быть, и неудовлетворительный персональный состав фракций в местных представительных учреждениях.

Положение и эффективность местных представительных органов как решающего фактора демократического обновления на местном уровне уже длительное время ослабляется расколом и эрозией депутатского корпуса. Растет число депутатов, отказывающихся от своих мандатов. Определяющей причиной таких отказов служит, по-видимому, общая социальная напряженность, а также широко распространенное политическое отчуждение и отрезвление. Те, кому грозит или кого уже постигла безработица, поглощены своими повседневными заботами. Кое-кто нашел работу в другом городе и переселяется туда. Другие, добившись профессионального успеха, желают полностью посвятить свое время личным целям. Отказ депутатов от своих мандатов в некоторых городах и деревнях достиг такого уровня, что полностью использованы даже резервные списки депутатов, и для восстановления необходимого кворума в этих населенных пунктах требуется проведение дополнительных выборов.

УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ АСПЕКТ

При распределении обязанностей и определении состава совета района (исполнительного органа районного звена) районная администрация ГДР руководствовалась единой целью, в соответствии с которой в совете, наряду с председателем, работали еще 18 его членов (отвечавшие, в частности, за деятельность райплана, за сельское хозяйство, производство продовольствия, торговлю и снабжение, финансы и цены, жилищную политику и жилищное хозяйство, районное строительство и т. д.)

Новые лица появляются прежде всего там, где новые управленческие задачи не могут быть решены наличным персоналом. Появляются они и на руководящих должностях бургомистров, ландратов, руководителей административных подразделений. На руководящие посты назначаются преимущественно люди, которые до политического «поворота» в конце 1989 года дистанцировались от коммунистического партийного и административного аппарата, а также представители относительно далеких от политической и административной деятельности профессиональных групп: инженеры, ученые, работающие в области естественных наук, медики, учителя и т. д.

Но смена «верхушки» отнюдь не была полной и на этих руководящих административных постах. Недавно опубликованные результаты социологического исследования о работе управлении по делам молодежи в новых федеральных землях свидетельствует о том, что в 50 обследованных управлениях 20 процентов их руководителей были в прошлом сотрудниками аналогичных административных органов, а во многих случаях даже возглавляли их. С другой стороны, перемещение администраторов на руководящие посты нельзя считать завершенным, о чем свидетельствует отставка должностных лиц, которые оказались заложниками своего прошлого (сотрудничество со службами госбезопасности и т. п.).

Ввиду описанного положения, для которого характерна смена лиц в руководящем звене при значительной преемственности на остальных должностях, возможность перемен и новаций в коммунальной политике и управлении будет решающим образом зависеть от того, в какой мере обеим этим группам удастся освоить новые задачи и условия работы и как сложатся отношения между «новым руководством» и «старыми кадрами».

В высшей степени интересно, как покажут себя в повседневной административной деятельности новички, то есть сотрудники административного аппарата, пришедшие в него извне после исторического «поворота». Речь идет, прежде всего, о бургомистрах и ландратах. Этим новым деятелям, конечно, не хватает административного опыта, поскольку в своей основной массе они техники, инженеры и представители естественных наук. Но все же они работают с огромным энтузиазмом и увлеченностью. Правда, приходится наблюдать, что во многих органах управления именно горячо заинтересованные в результатах работы новые силы через некоторое время оставляют свои посты или собираются их покинуть. Частью это зависит от неблагоприятных условий труда, прежде всего, от явно заниженной его оплаты в сравнении с ФРГ. Играет свою роль и разочарование в тех возможностях, которые предоставляет творческому индивидууму сфера административной деятельности.

Не лучшим образом обстоит дело с квалификацией старого административного персонала. В сферах коммунального управления бывшего ГДР (транспортное планирование, организация местных территорий или здравоохранение) персонал обладает достаточной профессиональной подготовкой. Гораздо хуже ситуация в сфере собственно управленческих профессий, для которой не существовало системы образования, сравнимой с западногерманской. Например, при подготовке юристов проводилась специализация для работы в сфере хозяйства и юстиции, но не в области административной деятельности. В ГДР не существовало учебных заведений, готовящих сотрудников административного аппарата, подобных существующим в ФРГ в виде высших профессиональных школ управления. Типичный администратор ГДР приходил в систему управления «извне» с дипломом по любой специальности, кроме управленческой.

Правда, от сотрудников государственного аппарата, во всяком случае, от руководящих кадров (в особенности принадлежавших к номенклатуре), в ГДР требовалось законченное дополнительное образование (возможно заочное). И все же следует исходить из того, что дело со специализированной административной подготовкой на муниципальном уровне обстояло хуже, чем в более высоких сферах. Ограниченность профессионализма административного персонала сказывалась в том, что ему были мало известны даже такие рутинные бюрократические процедуры, как делопроизводство, регистрация актов или отклонение ходатайств. Гротескным исключением из этого правила было бюрократическое усердие, с которым органы госбезопасности («штази») громоздили и перемещали горы документов и регистрационных карточек.

Существуют различные и весьма противоречивые оценки того, в какой мере накопленный опыт и особенности работы сотрудников администрации бывшей ГДР могут им помочь или, напротив, стать препятствием в освоении западногерманской управленческой модели и выполнении соответствующих требований. В одном из немногих пока конкретных исследований административной системы ГДР и работавшего там управленческого персонала нарисована довольно мрачная картина. В нем говорится о патернализме, неспособности к экономическому мышлению, о нарушении связей между администрацией и гражданами, а также об «отсутствии интереса к делу». Один из весьма осведомленных наблюдателей утверждает даже, что «кадровое управление» эпохи реального социализма и западноевропейская управленческая модель враждебны друг другу, как «вода и огонь».

Этим скептическим или негативным впечатлениям противостоят некоторые весьма положительные оценки. Они опираются, в частности, на то обстоятельство, что политики и администраторы, работавшие в управленческой системе ГДР, зачастую прибегали к созданию «теневых зон» неформальной деятельности с целью придания большей гибкости окостеневшим централизованным структурам и шаблонам посредством внедрения децентрализованных местных систем деловых отношений и форм «обмена материальными ценностями и услугами». Возникшее на местах стремление обрести таким путем и использовать, вопреки господствующим централистским тенденциям, относительную местную самостоятельность и собственную сферу действий с особой очевидностью проявилось в том, что административные органы районов и городов кооперировались с работающими в данном регионе или населенном пункте предприятиями, чтобы уменьшить разнообразный дефицит и упростить проблемы, порожденные плановым хозяйствованием. Таким образом ориентированные местные политические деятели и администраторы могут проявить и проявляют инициативу и находчивость. Глубокое понимание реальных ситуаций и знание проблем, приобретенные ими за долгие годы работы в управленческой сфере ГДР, могут оказаться важным элементом их переквалификации.

Правда, не следует упускать из виду, что представители «старой гвардии» могут в ходе служебных контактов с гражданами натолкнуться на неприязнь, возмущение и даже сопротивление, если на них упадет подозрение в связях с органами безопасности или другими репрессивными учреждениями. Неоднократно сообщалось об острых столкновениях на биржах труда с бывшими представителями партийной и государственной бюрократии, которые ищут и получают работу не в последнюю очередь благодаря своим управленческим знаниям и опыту. Другие безработные воспринимают это как явную несправедливость.

Чтобы компенсировать нехватку квалифицированного административного персонала в муниципалитетах, районы и города Восточной Германии получают из ФРГ поддержку, именуемую «помощью в сфере управления». Это всякого рода консультирование, помощь в установлении партнерства между городами, а также временная работа западногерманских специалистов по коммунальным делам в районных и городских администрациях. Относительно эффективности такой помощи поступает весьма разноречивая информация. В целом кажется, что все больше преобладает критический, если не совершенно отрицательный тон оценок. Прежде всего, это можно объяснить и общим негативным впечатлением многих полных наивного доверия восточных немцев от первой мутной волны западных махинаторов и авантюристов и недостатком такта даже у настоящих профессионалов из ФРГ, относящихся к местным проблемам без должной осторожности и понимания. Говорят даже об их «всезнайстве» и «колонизаторских» наклонностях. И наоборот, единодушное одобрение и похвалу заслужила повседневная поддержка, оказываемая в рамках партнерства между городами. Такая помощь состоит в регулярных телефонных контактах восточных и западных специалистов, в конкретных советах в связи с принятием решений по определенным делам, а также в стажировке (иногда в течение многих недель) восточногерманских управленцев в административных органах городов-партнеров Западной Германии.

Создание эффективного механизма управления в Восточной Германии оказалось делом более долгим и трудным, чем это представлялось поначалу. Очевидно, что гораздо проще осуществить организационные и институционные перемены, чем добиться изменения установок и оценок «в головах» политиков и администраторов, от чувства нового и энергии которых в значительной мере зависит руководство процессом глубоких политических, экономических и общественных преобразований. Такого рода «революции в головах» оказывается более важным делом, чем перестройка каких-либо учреждений, но в конечном

счете именно она--ключ к успешному переходу к демократическому строю и рыночной экономике. Таковы уроки и выводы, действительные для нынешних процессов разнообразных преобразований во всех некогда социалистических странах, осуществляющих переход от централизованной командной системы управления и государственной экономики к демократическому строю и рыночному хозяйству, независимо от существующих между ними отдельных экономических и финансовых различий, даже если иногда эти различия очень значительны.

Размещено на Allbest.ru