Муниципальные системы зарубежных стран

Городской совет расположен в прекрасном современном здании в центре Дарема. Знакомство с его деятельностью я начал с того, что пришел на его очередное заседание. Совет регулярно собирается на свои сессии, всегда открытые для публики, по первым и третьим понедельникам каждого месяца. Просторный зал мест на триста с высоченным потолком почти заполнен. На сцене, за полукруглым столом--мэр и члены совета, сбоку от них--городской менеджер, городской клерк (протокол) и городской прокурор. Местное телевидение тоже присутствует, не говоря уже о газетных журналистах. Сразу привлекает внимание большое табло на одной из стен, похожее на те, что устроены у нас на крупных футбольных стадионах. Оно фиксирует результаты голосования, подводимые с помощью электроники. Потом, познакомившись со зданием городского совета, с его другими залами и помещениями, я смог убедиться в том, что оно все начинено электроникой, облегчающей многосложную деятельность этого учреждения.

Прежде всего, обращает на себя внимание раскованный, непринужденный характер обсуждения вопросов повестки дня. Более того, каждый из выступающих или подающий реплики непременно пытается как-то сострить, вызвать смех, который часто звучит в зале. У многих из присутствующих в руках подробнейшая повестка дня с приложенными к ней разными справками и деловыми бумагами. Мнения высказываются неодинаковые, с разных точек зрения, от имени самых различных заинтересованных сторон.

Вопросы обсуждаются самые житейские, интересующие горожан, затрагивающие их интересы. Например, в одном из городских районов предполагается построить торговый центр и комплекс зданий для размещения в них разных учреждений. Двое горожан, представляющих, как они говорят, интересы 150 своих соседей, протестуют против этого проекта. Их доводы: речь идет

о районе, где люди селились именно потому, что он тихий. Новые центры создадут большое уличное движение, испортят воздух. Сторонники строительства утверждают, что эти опасения преувеличены. Сразу вопрос не решают, предполагают изучить.

С финансовым хозяйством городского совета мне помогал ознакомиться заведующий этим отделом Джон Педерсен, у которого 90 служащих. Деятельность их зависит главным образом от средств, собираемых с местных налогоплательщиков. Предмет этот очень сложный, особенно для нас, бывших советских людей, так как в нашей действительности мы таких порядков не имеем. Само понятие «налог» у нас никаких особых эмоций и мыслей до последнего времени не вызывало, а мой собеседник Педерсен говорит о нем с большим почтением и озабоченностью, чем священник о Боге. «Решающим и определяющим фактором американской жизни» назвал журнал деловых американцев «Ю. С. ньюс энд Уорлд рипорт» налоги и связанную с ним сложнейшую всеамериканскую систему. Чтобы разобраться в ней досконально, нужно ознакомиться с несколькими десятками огромных томов, в которых изложены премудрости этой системы. Мы же коснемся только одного аспекта, имеющего скорее не финансовое, а моральное значение. Дело в том, что человек, который платит местный налог, может и не видеть, как и на что расходуются деньги, но это обстоятельство вызывает эффект сопричастности к делам города или графства, эффект общей заинтересованности и ответственности. Бюджет у города Дарема на год --111 миллионов долларов.

О проблемах планирования и развития мне поведал заместитель заведующего отделом Дик Хейлс. Он охарактеризовал город и окружающие его земли как весьма перспективный и богатый район. Больше всего меня заинтересовал его рассказ о референдумах среди населения, которые проводятся по самым разным проблемам развития промышленности, сельского хозяйства, культуры и т. п. Эта форма участия населения в административных и общественных делах давно уже стала прочной традицией, с которой я несколько раз сталкивался во время поездки по США.

Перед моим прибытием в Дареме прошел сильный ураган и причинил много бед. Я видел разрушенные дома, искореженный лес... Руководство отдела стихийных и других бедствий Билл Колли ввел меня в курс своей деятельности. После урагана все семьи из разрушенных домов получили временный приют и материальную помощь. Причем не только за счет городского совета, но и от Красного Креста, от федерального правительства,

часов», то есть его всегда могут уволить. Работой своей доволен, видно, что считает ее весьма престижной. Заводит разговор о политике и административной деятельности, полагая, что последняя в идеале должна быть вне политики. Но, вздыхает он, в жизни этого добиться не удается. Поэтому Пауэлл за разумный компромисс, за естественный баланс между политикой и делом. Он заявляет, что часто бывает по политическим вопросам не согласен с горсоветом, и, повторяет Пауэлл, он не политик, а администратор. Уже в его бытность на этом посту несколько лет назад, говорит он, горсовет по своему составу был очень консервативным, сейчас--более либеральный, ему это по душе. Сетует не только на политиканов, но и на какие-то интриги в аппарате, сокрушается: «Без них не обойдешься!» Самое выгодное впечатление произвел на меня этот сугубо деловой человек. Воспитанный, светский, с чувством юмора и чувством собственного достоинства.

Его, можно сказать, коллега, менеджер графства Джек Бонд--тоже человек с очень солидной деловой биографией. Говорит, что это хороший район, перспективный, но, к сожалению, с элементами застоя. Он считает, что «здесь не любят рисковать». Сила местной власти, по его мнению,--в ее профессионализме. И точно так же, как и Пауэлл, он заводит речь о желательном удалении административной деятельности от политики и о несбыточности сей мечты. Ставит и более реальные вопросы. Например, нужны ли две разные школьные системы -- для города и для графства? Двойные расходы на служащих. В городе она выше по качеству. Более того, он задумывается и над такой проблемой: нужны ли рядом две системы управления -- городская и графства? От него я услышал забавный афоризм: «Демократия--это лучшая система, но не самая эффективная».

У графства, как и у города, много разных проблем, они широко обсуждаются общественностью и в местной прессе. Например, предполагаемое строительство нового аэропорта. Удачно ли выбрано для него место? Что в связи с этим будет с окружающей средой? С людьми, живущими поблизости? Не менее горячие дебаты идут и по поводу планов дорожного строительства, по вопросу слияния двух музеев в один. И, конечно же, бюджет и налоги не сходят с повестки дня. Четверо из пяти членов комиссии графства Дарем заявили, что они постараются снизить предложенное менеджером графства Джеком Бондом увеличение местного налога на 6,5%. Для этого они думают урезать составленный Бондом бюджет в 151 миллион долларов.

Все участники обсуждения бюджета и налогов едины в одном: нужны разумные сокращения, но только не за счет системы образования. Школы, как я смог убедиться в ходе моей поездки, вообще являются предметом особым заботы местных властей. В городе Дарем и графстве ассигнования на них по сравнению с прошлым бюджетом заметно увеличиваются.

Случаются здесь истории и уголовно-полицейские, которые всегда будоражат общественное мнение, вызывают живой отклик. При мне слушалось дело об одной женщине, обвинявшейся в убийстве мужа, который погиб, как это было признано вначале, в результате случайного выстрела из его же пистолета. А вскоре обнаружилась магнитофонная запись, которую он наговорил незадолго до этого случая и в которой подозревал, что жена добивается его смерти и пытается осуществить этот замысел. После того как прослушали пленку, вспомнили о весьма странных обстоятельствах смерти первого мужа этой женщины--тоже, похоже, было убийство.

В это же время город Дарем стал свидетелем скандала в местной полиции. Ее начальник Тревор Хэмптон был обвинен в неэтичном поведении. Хэмптон отрицал обвинения. Страсти накалились, и последовали другие обвинения по этой же части. А началось с того, что он пытался увести от ответственности своего тайного агента (из отдела по борьбе с наркотиками), когда тот был задержан на шоссе за езду в пьяном виде (преступление в США очень серьезное; за год пьяные водители убивают около 20 тысяч американцев, а ранят более 600 тысяч).

За этот случай взялась местная газета «Дарем морнинг геральд». Это о ней и ее репортерах Хэмптон заявил: «Все это выдумано газетчиками». Но последние раскрыли еще несколько неблаговидных поступков начальника полиции в то время, когда он пытался замять дело своего подчиненного. По свидетельству газеты, он ликвидировал магнитофонную запись его освидетельствования (медицинского теста), в конечном итоге нарушитель ушел от возмездия, суд его оправдал за недостатком улик. А газета ко всему прочему обвинила начальника полиции еще в корыстолюбии и пьянстве. На своих собраниях местные жители потребовали его увольнения. Я спрашивал об этом деле городского менеджера Пауэлла, человека, как я писал выше, вызывающего доверие. Он был очень осторожен в своих ответах. Он сказал, что коль скоро дело связано с агентом по борьбе с наркотиками, то возможны всякие неожиданности. Пауэлл сказал мне, что начальник полиции весьма успешно боролся с этим страшным злом, поэтому, возможно, кто-то решил его таким образом скомпрометировать. Но в данном случае меня интересует не суть дела, а тот факт, что оно нашло такой широкий отклик в прессе и среди населения. Думаю, и потому, что платят начальнику полиции за счет местных налогоплательщиков.

Интерес к самым различным сторонам местной административной и общественной жизни весьма характерен для американской провинции. Как я уже указывал выше, в Дареме 130 тысяч жителей. Но полистайте местный еженедельник «Индепендент», в нем 40 страниц и сотни разных объявлений о всякого рода событиях на текущей неделе: собраниях, лекциях, выставках, концертах, конкурсах, фестивалях, музейных экспозициях, фильмах, театральных постановках, спортивных соревнованиях как в самом городе, так и в его окрестностях. Я узнаю из объявлений, что только детям за неделю будет посвящено 18 мероприятий, а спорту--12. Под рубрикой «Искусство» сообщается о 41 мероприятии за неделю в Дареме и двух близлежащих городах, а под рубрикой «Музыка»--о 53 мероприятиях (они связаны не только с современной музыкой, но и с классикой).

Понятно, что такой размах разнообразной деятельности может быть обеспечен только за счет добровольного энтузиазма. Корни его уходят, по моему мнению, в авторитет местной власти, который складывается из ее независимого самоуправления и участия в нем заинтересованных местных жителей. И, конечно, активность эта распространяется не только на сферу культурно-развлекательную. Сотни и тысячи самых разных точек приложения самодеятельной активности граждан создают как бы фундамент, основу, питательный фермент для местных органов власти, дополняют и обогащают их деятельность. И я склонен рассматривать понятие «власть на местах» именно в этой совокупности--местные административные органы плюс сотни, тысячи добровольных инициатив в самых разных областях жизни и деятельности.

С этой стороной американской власти на местах я познакомился в штате Орегон. Хотя он и находится на другом конце страны по отношению к Северной Каролине, о которой речь шла выше, я убедился, что проблемы местной администрации у них схожи, только формы разнятся, а суть та же. В первой же газете, которую я раскрыл в штате Орегон, увидел схему нового местного административного органа, который предлагается взамен двух существующих--городского совета и графства. То есть как бы продолжается разговор, начатый в Северной Каролине.

Есть у нас такое хорошее слово--«доброволец», есть оно и в Америке. Но у нас его услышишь обычно в связи с очередной кампанией--добровольцы едут на целину, на БАМ и т. п., а в США слово это звучит повседневно в самом широком обиходе. Потому что каждый второй американец является добровольцем. То есть отдает по своему усмотрению часть своего времени и, как правило, часть своих средств на общественно полезную (а иногда -- и вредную) деятельность самого неохватного профиля: помощь бедным, защита окружающей среды, защита животных, борьба с пьянством, курением, наркоманией, преступностью, СПИДом и еще бог знает с чем, разведение редких цветов, внедрение компьютеризации, борьба против засилия огнестрельного оружия в стране и... пропаганда того же оружия, движение за запрещение абортов и... борьба за их легализацию и т. д., и т. п. Повторяю, таких организаций и движений в США--тысячи. Многие из них затрагивают очень существенные проблемы американской жизни, заметно влияют на них, но не делают при этом бизнес, то есть их цель--не прибыль, а служение обществу. Как правило, местные отделения таких организаций объединяются на уровне штата, а далее--на федеральном, всеамериканском уровне. То есть они имеют солидные (часто очень солидные) финансовые фонды, юридические права, влияние в обществе и в мире бизнеса, который традиционно выделяет часть прибылей на такую деятельность, о чем обычно широко и с благодарностью оповещается общественность. Существенную часть фондов составляют и частные пожертвования.

В этой, казалось бы, чисто филантропической механике есть и такая сторона, нашим людям обычно неведомая: бизнесмену или просто богатому частному донору каждый благотворительный вклад уменьшает сумму налога, который в США берется буквально со всего, но не с пожертвований! Отдавая какую-то часть своей прибыли на общественные нужды, на помощь и милосердие, человек тем самым снижает свой обязательный налог. Не пожертвуй он свои доллары на доброе дело, и эти его деньги (или их значительная часть) все равно уплыли бы от него в казну. Недаром у подавляющего большинства таких добровольных организаций есть не только достаточные средства, но и свои издания, свои солидные офисы, свои штаты, наконец. Таким образом, это и есть то самое дополнение, помощь той самой власти на местах, о которой мы и ведем речь. Понятно, что местные административные органы и эти организации обычно тесно и плодотворно сотрудничают, а часто и конфликтуют, когда добиваются своих целей. В результате такого сотрудничества и такого соперничества получается все же определенная сила со знаком «плюс», которая и движет вперед все многообразие местных властей и инициатив снизу.

Кстати, к помощи, услугам добровольных организаций постоянно прибегают местные официальные учреждения. Так, несколько лет назад я совершил поездку по США под эгидой государственного департамента и Информационного агентства, организаций сугубо официальных, а оказать мне помощь они попросили местные добровольные общества, занимающиеся развитием международных связей, в частности, с иностранными гостями Америки. И в этот раз схема была такой же. В штате Орегон, в городе Портленде, меня опекал так называемый международный совет Орегона.

Это добровольная организация, цель которой--развивать дружбу и сотрудничество с народами самых разных стран, приглашать и принимать у себя гостей из-за рубежа. В моем случае приглашен я был официльными властями за их счет, но совет в Портленде может пригласить и сам, за счет своих средств. Совет также занимается пропагандой знаний о других странах. Одна из его программ заключается в том, что он организует перед жителями штата выступления американских и зарубежных деятелей (политиков, дипломатов, работников культуры и т. п.). По другой программе совет приглашает в Орегон иностранных гостей, за один год их было 486 из 124 стран. Третья программа называется «школьной», то есть по ней деятельность совета разворачивается в системе образования, среднего и высшего. По программе путешествий совет помогает жителям штата выезжать с познавательной целью в другие страны.

С деятельностью совета меня познакомила один из его директоров--Шарлотта Кеннеди. Она подчеркнула, что большинство активистов этой организации имеют свое какое-то официальное занятие, дело, а совету посвящают время, урываемое от их досуга. Ее, можно сказать, коллега по добровольной деятельности Коринна Паулсон является президентом Лиги голосующих женщин. Как известно, женщины в США имеют право голоса, но есть еще немало проблем, которые говорят о неполном равноправии женщин с мужчинами. Поэтому Лига выступает за активизацию политической активности американок, призывая их прежде всего принимать участие в выборах и тем самым выдвигать перед кандидатами на политические должности свои требования. Паулсон отмечает, что обычно пожилые и старые американки активнее участвуют в выборах, чем молодые, поэтому среди последних Лига проводит большую работу. Кстати, несмотря на свой уже солидный возраст, Коринна Паулсон постоянно общается с молодежью на работе и дома, у нее 5 детей и 3 внука.

А вот организация с таким сложным названием--«Исследовательская группа по защите интересов жителей штата Орегон». Она создана в 1971 году, и на ее счет сегодня вносят пожертвования 75 тысяч человек. У организации несколько задач. Экологическая--приостановить загрязнения окружающей среды и бездумное расхищение природных (полезные ископаемые, лес, рыба и т. п.). Уже установлено в штате более 240 мест, вызывающих тревогу с экологической точки зрения. Эта группа борется также за уважение прав потребителей, то есть за должное качество продуктов и товаров. Другая задача--активизация участия граждан в управлении, в политике и административной деятельности. Это направление лишний раз подтверждает связь такого рода организаций с местными властями, своего рода внутреннее родство с ними. А с другой стороны, какой раздутый аппарат должны были бы иметь местные органы власти, если бы взяли на себя выполнение хотя бы малой части того, что делают добровольцы!

Директор этой организации Джоэль Айро рассказывает, что у ее истоков стояли студенты и сегодня она наиболее влиятельна именно в их среде. Такие же организации, продолжает он, есть уже в 25 штатах, в Вашингтоне они имеют свое лобби (представительство) при американском конгрессе (так же, как и многие другие добровольные организации). Айро считает, что в настоящее время ни один из политиков, идущих на выборы, не может не выразить своего отношения к экологическим проблемам. А это--один из главных результатов деятельности таких общественных организаций. Их перечисление можно множить до бесконечности, вот только еще одно из них--«Бюро добровольных организаций Большого Портленда (то есть города с окрестностями)». Оно координирует деятельность добровольных организаций трех соседних графств. Основано оно на тех же принципах, что и все эти организации, но является своего рода справочно-информационным центром по деятельности добровольных инициатив. Оно дает справки, консультации по проблемам этого движения, имеет большую специализированную библиотеку, присуждает ежегодные награды лучшим активистам. Во время беседы в бюро его руководители обратили мое внимание и на такую его роль: оно избавляет общее движение добровольных организаций от ненужного дубляжа, лишних усилий и затрат. Что ж! В столь многослойном и многосложном явлении, каким стало в Америке движение добровольцев, это бюро нелишнее.

Когда ездишь по Соединенным Штатам, то не перестаешь удивляться этому многообразию. В Сан-Франциско я несколько часов провел в особом заведении, созданном тоже за счет добровольных усилий. Проблема бездомных остро стоит в США: бесприютные, обтрепанные люди с мешками и картонными коробками в руках, многие из которых очень странно выглядят (среди них немало душевнобольных и наркоманов), встречаются в каждом американском городе. Такое их количество на фоне процветающей Америки производит особо тягостное впечатление. Они дики и нелюдимы. И, по-моему, исходит от них какая-то угроза. Я немало думал над судьбой этих неудачливых американцев и пришел к выводу, что их так много именно потому, что Америка--очень богатая страна. Я не слышал, чтобы кто-нибудь из них умер от голода, так или иначе им перепадают какие-то жалкие подачки от общества, человеческое сочувствие и помощь от пекущих о них добровольцев из числа благополучных граждан. С моей точки зрения, такая опека все равно выглядит унизительной. Но без нее было бы еще хуже. А может быть, без нее их было бы меньше?

В этом заведении в Сан-Франциско бездомный может переночевать, может провести несколько дней, отоспаться, прилично поесть, обратиться к врачу, помыться. С ним побеседует консультант, при желании поможет ему обрести специальность или поступить на работу, попытается помочь разобраться в душевных переживаниях (многие начинают этот тягостный путь с того, что теряют работу, или из-за разлада в семье).

Знакомит меня с ночлежкой ее директор Джо Хилл. Два этажа на окраине города. Сразу из дверей попадаешь в зал, где одни играют в карты, другие--в домино, третьи -- спят на полу или на стуле (спальные комнаты наверху). Часть обитателей в небольшом зале смотрит кино. Вдоль одной стены -- буфетная стойка, за ней -- скучающий буфетчик. На меня и пришедших со мной еще трех иностранцев никто из обитателей никакого внимания не обращает. Снуют туда-сюда добровольцы, которые здесь сегодня дежурят. Они отличаются от бездомных опрятной одеждой, выражением лиц и опознавательными бирками на груди (с фотографией). Вокруг довольно чисто, но казенно, как на вокзале; на душе все равно тяжело, понимаешь, что добровольцы здесь делают немало, не каждый к тому же согласится на такой род деятельности, но все же... Ночлежка есть ночлежка. И опять-таки серые, отстраненные лица ее обитателей, какая-то стена между ними и тобой -- чистым, сытым и погруженным в важные дела.

Кстати, здесь самая непосредственная связь с темой нашего разговора--местными властями. Всюду они пытаются уменьшать масштабы трагедии бездомных, в этом им, несомненно, помогают добровольцы.

И наконец, еще об одном ярком впечатлении. В штате Южная Докота я побывал в городке Нью-Андервуде (население -- около 500 человек) в праздничный день: отмечалось столетие штата, которое совпало здесь с открытием нового общественного центра. На средства местных жителей был построен большой, светлый павильон, в котором, наверно, можно собрать все население Нью--Андервуда. В этом павильоне происходили торжества. Несколько коротких выступлений, активность двух газетных репортеров и двух телеоператоров, награды лучшим общественникам; под конец один из местных деловых людей дарит местным властям чек, сумма скромно не называется, но все дружно аплодируют. А я в это время листаю брошюру об истории городка. В самом ее начале перечислены 78 фирм, церквей, организаций, обществ, которые помогают крохотному Нью-Ан-дервуду. Семьдесят восемь... Говорят, что дух взаимопомощи и добровольных инициатив живет в американском народе еще с легендарных времен первых переселенцев из Европы. Этот дух, помноженный на труд, и дает свои результаты.

Я внимательно читаю брошюру об истории Нью-Андервуда. Чаще всего в ней встречается глагол «строить». Историю городка ее составители рассматривают как летопись строений, а не перечень политических и общественных событий (о них вовсе не упоминается). В 1907 году построили склад и магазин. Склад использовался также под церковные службы и танцы. В том же году появились ресторан и местная газета «Андервуд тайме», а в 1908 году -- банк и лесопилка. Затем выросло несколько церквей разных религиозных верований. В брошюре подчеркивается: «Даже при таком небольшом населении и на такой ранней стадии развития у жителей городка была возможность выбирать церковь по своему желанию». В 1910 году построили школу, вначале в ней было четыре комнаты, затем построили еще две. История местной школы занимает в брошюре заметное место. Одновременно со школой вырос и элеватор... В каждом случае обязательно назван строитель сооружения, есть в брошюре несколько имен банкиров и священников. И нет ни одного местного политика! Такое вот сугубо прагматическое направление этого издания...

Один из самых популярных американских политиков, Роберт Кеннеди, брат президента Джона Кеннеди, говорил: «Только немногим дано вмешиваться в ход истории, но каждый из нас

может трудиться и добиваться хотя бы небольших перемен вокруг себя, а в целом этими усилиями и пишется история».

ГОРОД ФИНИКС И ЕГО МЭР

Цикл открытых дискуссий назвали «Форумом будущего Финикса». Эти дискуссии, участники которых могли высказываться по поводу городского планирования и других злободневных проблем, должны были продолжаться целый год. Мэр и подчиненные ему сотрудники муниципалитета Финикса, столицы и самого большого города штата Аризона, думали, что на первое собрание придет человек 450, не более. Они были приятно удивлены, когда на первое заседание записалось 600 человек. Но интерес горожан превзошел все их ожидания: в назначенное время явилось еще 300незаписавшихся жителей города.

Впрочем, за семь лет, в течение которых 43-летний Терри Годдард руководит администрацией Финикса, города с населением 964000 человек, широкое участие жителей в планировании и управлении стало обычным явлением. Годдард заразил всех своей энергией и оптимизмом. До этого Годдард работал помощником генерального прокурора Аризоны, специализируясь в основном на должностных преступлениях. Он окончил Гарвардский университет, затем Юридический факультет Университета Аризоны. За семь лет мэр Годдард превратил Финикс, считавшийся раньше типичным для юго-западных штатов пыльным скотоводческим центром, в современный город-метрополис, растущий быстрее других городов.

С 1983 года, когда Годдард впервые был избран мэром, в городском управлении Финикса произошло много перемен. Ближайшие сотрудники мэра считают самым важным достижением новой администрации то, что местным жителям был открыт реальный доступ к городскому управлению. Не менее тысячи горожан постоянно участвуют в управлении, работая в таких организациях, как комитеты по искусству и образованию, комитет по выпуску облигаций, который в 1988 году продал облигаций на миллиард долларов, архитектурный комитет, одобряющий проекты новых зданий, комитет по сохранению исторических памятников (см. «Америк», № 390, май 1989), комитеты по планированию отдельных районов.

-- Если вы живете в Финиксе и не входите в какой-либо городской комитет, сразу ясно, что вы новичок,--говорит

Джордж Бриттон, помощник администратора города.--Хотите участвовать? Добро пожаловать!

Бриттон вспоминает, что когда Годдарда впервые избрали мэром, в Финиксе считали, что городская администрация равнодушна и инертна. Годдард же передал управление самому народу. Он вернул людям доступ к городскому управлению и наделил их властью. Бриттону вторит Марвин Эндрюс, главный администратор города:

-- Мэр предан идее вовлечения горожан в общее дело. Каждый вторник у него открытое совещание, куда люди приходят и говорят обо всем, что их заботит. Той же цели служат созданные им многочисленные комитеты.

Сам Эндрюс работает в городском управлении уже 32 года. Под его руководством трудятся 11000 служащих, он отвечает за повседневную работу городского управления согласно распоряжениям мэра и городского совета.

Директор общественных работ Рон Ддженсен называет Годдарда молодым мэром со свежими идеями:

-- У нас в Финиксе сейчас молодой, динамичный мэр, старающийся вовлечь людей в общественные дела и готовый испытывать на практике новые идеи. Это не рутинное мышление, как в старых городах, где все делается по старинке.

Форум будущего Финикса--наиболее яркий пример новаторских планов Годдарда, образец его новаторской политики. По замыслу организаторов программы, Форум--это рассчитанное на год обсуждение будущего города с участием широкого представительства жителей. Цель форума -- создать стратегический план развития Финикса на ближайшие двадцать лет. Горожанам эта идея понравилась.

-- На первом заседании царила атмосфера энтузиазма и воодушевления,-- говорит Годдард.-- Сотни людей не смогли уместиться в зале. Меня этот интерес очень вдохновил.

С тех пор будущее города обсуждалось на целой серии собраний, путем опросов общественного мнения, по местному телевидению и радио. Горожане были очень довольны возможностью высказывать свое мнение и внесли конкретные предложения о том, как лучше использовать налоговые поступления на уборку мусора, культурные мероприятия, очистку воздуха и другие общественные нужды. Их предложения рассматриваются штатными работниками муниципалитета, избранными представителями и общественными организациями. Лучшие идеи включаются в городские программы.

Интерес Годцарда к городскому управлению возник в связи с его идеей большего привлечения жителей участию в городских делах.

За год до того, как стать мэром, Годдард возглавил движение за изменение старой системы выборов в муниципальный совет Финикса путем создания восьми избирательных округов вместо одного. При старой системе кандидаты, получившие наибольшее количество голосов, занимали все шесть мест в совете независимо от того, в какой части города они жили. В результате разные районы были представлены неравномерно. Например, в последнем муниципальном совете, избранном по этой системе, четверо из шести членов жили в одном районе, а жители других районов не имели своих представителей. Годдард считал, что министерство юстиции США может возбудить дело, обвинив городские власти в нарушении гражданских прав.

В 1984 году взгляды Годдарда восторжествовали. Устав города был изменен: состав совета был расширен до восьми человек, избираемых по округам. Был избран Муниципальный совет из восьми членов, каждый из которых представлял свой район. Другими словами, согласно принципу «один человек -- один голос» город разделили на восемь округов с примерно одинаковым населением. Раз в два года каждый округ избирает одного представителя, причем кандидатами могут быть только жители данного округа. В результате реформы этнические меньшинства, которые обычно селятся компактными группами, получили представительство, которого они раньше не имели. Например, в совете, избранном в 1989 году, есть один негр и один представитель испаноязычного населения. Кроме того, вопреки давней традиции в совет избраны три женщины.

Когда Годдард начал заниматься новой системой выборов, он даже не предполагал, что когда-нибудь станет мэром.

-- Я никогда не собирался работать в местном управлении,--говорит он.-- Если бы я стал баллотироваться на выборную должность, это было бы в Конгресс США. Мои взгляды изменились за последние несколько лет.

С 1983 года переменилось и мнение избирателей о Годдарде. Тогда он победил на выборах с незначительным большинством-- 52 процента голосов. На трех последующих выборах он собрал: в 1985 году--81 процент, в 1987 году--75 процентов и в 1989 году--60 процентов. Рон Дженсен считает, что Годдард-- блестящий посредник между группами и гражданами, преследующими разные цели.

-- Открытых столкновений в совете не бывает,-- говорит Дженсен. Но мэру все время приходится балансировать между интересами различных округов. Он знает, что разногласия неизбежны, но чтобы идти вперед, нужно находить компромиссы.

В 1989 году Годдард был избран на год президентом Национальной лиги городов (НЛГ) со штаб-квартирой в Вашингтоне. НЛГ--это добровольная организация, в которую входят мэры, администраторы и члены городских советов 15000 городов. Стремясь улучшить жизнь городов, они обсуждают городские проблемы с членами Конгресса и правительства. И в НЛГ для Годдарда важным аспектом работы стал поиск компромиссов.

-- Первым делом необходимо было выработать реалистическую программу развития городов, а также скоординировать работу различных местных организаций, защищающих определенные интересы,--говорит Годдард.-- Организаций много, но они никогда не садились за один стол, чтобы выработать общую стратегию воздействия на Конгресс. А ведь общее их влияние было бы огромно. Между муниципалитетами американских городов должен идти постоянный диалог. Иначе мы, каждый в своем углу, заново изобретаем велосипед. Я, например, с удовольствием перенимаю полезные инициативы, дающие хорошие результаты в других городах.

Годдард считает, что НЛГ и другие организации могут делать гораздо больше для защиты интересов местного самоуправления. В качестве примера он приводит такой факт, как налог на бензин для полицейских автомобилей.

-- Владельцы коммерческих судов не платят федерального налога на бензин, а полиция платит.

Мэр ставит себе целью также улучшить многие стороны городской жизни. Он говорит:

-- Урбанизация ведет к потере некоторых старых, прекрасных черт общественной жизни. Сейчас главная задача, стоящая перед нами в Финиксе,-- возродить местный патриотизм, разбудить энтузиазм и гордость за свой город.

Концепция «городского поселка»--одна из новых идей Годдарда, направленная на объединения горожан в небольших районах. Она состоит в том, что при планировании город делится на несколько «поселков». Эта схема позволит остановить безбрежное распространение города. В каждом таком «поселке» будет свой центр, а в прилегающих к нему жилых кварталах сохранится относительно невысокая плотность застройки.

-- Основная мысль заключается в том, чтобы создать своего рода город в городе и уменьшить автомобильное движение,-- говорит Марвин Эндрюс.

Под руководством Годдарда город принял первый закон о сохранении памятников старины.

-- Закон сегодня охватывает около 2000 зданий. Но это только начало,-- говорит Годдард.

Кстати, мэр не женат, живет недалеко от центра города в одном из старых домов, который сам ремонтирует. В то же время мэр заинтересован в развитии деловой части города, где сейчас впервые за последние 15 лет ведется крупное строительство.

Еще одна проблема, с которой часто сталкиваются быстрорастущие города,-- это проблема общественного транспорта.

-- В сфере транспорта,--говорит Годдард,--постоянно возникают новые трудности, которые мы пытаемся по мере возможности преодолевать. Сейчас мы расширяем почти все городские улицы.

Однако многолетние усилия Годдарда, направленные на создание объединенной транспортной системы округа Марикопа, в центре которого находится Финикс, пока ни к чему ни привели. Годдард начал борьбу за улучшение системы общественного транспорта еще в 1983 году, возглавив движение за то, чтобы небольшие отчисления от штатного налога на бензин шли местным самоуправлениям на создание системы общественного транспорта. Он собрал такое количество подписей под петицией, что законодательный орган штата одобрил эту меру, не дожидаясь, чтобы петицию официально представили на обсуждение (см. «Америка» § 398).

Транспортная система округа Марикопа должна была включать сеть узкоколейных железнодорожных путей и 1200 дополнительных автобусов. Действующий транспорт должен был быть переоборудован, чтобы им могли пользоваться инвалиды. В марте 1989 года этот план, сопровождаемый бюджетом в 6 млрд. долларов, которые должны были быть собраны в течение 30 лет за счет увеличения торгового налога в округе Марикопа на полпроцента, был вынесен на общее голосование. И... с треском провалился. 61 процент избирателей проголосовали против. Кеннед Дригс, директор окружного транспортного управления, считает, что в глазах избирателей проект выглядел слишком размашистым. Прыжок от неразвитой транспортной системы до такой, которая удовлетворяет всем нуждам, показался слишком большим. Новый проект предусматривает завершение системы скоростных дорог, расширение автобусного парка и оборудование автобусов устройствами для инвалидов. Сеть узкоколейных железных дорог отложена на неопределенное время.

Хотя избиратели округа Марикопа отвергли проект системы общественного транспорта, жители Финикса одобрили в 1988 году выпуск облигаций на сумму 1 миллиард долларов. Это крупнейший заем, когда-либо организованный американским муниципалитетом. Здесь уместно пояснить, что выпуск облигаций--это обычный способ займа крупных сумм, выплачиваемых в течение долгого периода времени. Облигация--это долговое обязательство, которое находится у заимодателя и служит документом, удостоверяющим, что в течение определенного срока ему будет возвращена вся сумма с процентами. Многие вкладчики охотно приобретают муниципальные или государственные облигации, потому что они гарантированы авторитетом государственной власти. Иначе говоря, правительство -- в данном случае городской совет Финикса--использует свое право взимать налоги, чтобы выплачивать долг. Однако выпуск облигаций подлежит одобрению избирателей. Если они сочтут, что не стоит платить налоги для осуществления проекта, ради которого предполагается выпуск облигаций, они могут его не одобрить.

Муниципальный заем 1988 года в первый раз включал средства на культурные цели. Наряду с миллионами долларов, направленными на расширение канализационной системы, полицейское оборудование, ремонт улиц, систему регулирования городского движения и строительство лабораторий для контроля за качеством питьевой воды (самая большая часть проекта стоимостью 95,3 миллиона долларов), избиратели одобрили ассигнования 61 миллиона долларов на строительство музея науки и техники, расширение городского музея искусств и реконструкцию городского концертного зала и двух театров.

-- Никто в Финиксе никогда не осмеливался выносить на референдум займа на культурные цели,-- говорит Годдард.-- Но на этот раз мы провели очень активную кампанию. Мы поручили группе горожан, занимавшейся подготовкой выпуска облигаций, провести нужные исследования, проанализировать программы и дать свои рекомендации. Сами граждане прекрасно провели эту кампанию.

Пожалуй, самым крупным событием за все время правления Годдарда был замеченный всей страной переезд известной футбольной команды «Кардинале» из Сент-Луиса в Финикс. «Кардинале»--одна из ведущих команд национальной лиги американского футбола, и ее переезд в Финикс вызвал приток туристов и денег и привлек к Финиксу внимание: ведь «Кардинале» часто играют на своем поле и матчи смотрят по телевидению повсюду.

-- Я поддерживал переезд профессиональной футбольной команды в Финикс, так как это очень важно для большого города,--говорит Годдард.--Я не считаю это совершенно необходимым, но это важно.

Несмотря на все успехи, достигнутые Годдардом за эти семь лет, Финикс и сейчас имеет ряд серьезных нерешенных проблем. Это загрязнение воздуха, переселение жителей в связи со строительством автострад, растущее уличное движение, бездомные. Даже проводимая мэром политика широкого участия населения в управлении имеет свои недостатки.

-- Годдард теперь так занят, что встретиться с ним гораздо труднее, чем когда его только что избрали мэром. Правда, его и теперь считают очень доступным,-- говорит Эндрюс.

Но несмотря на все трудности, Финикс становится все более динамичным и многообещающим городом под управлением Годдарда. И молодой мэр оптимистически смотрит в будущее.

-- Я уверен, что Финикс, как и другие города, расположенные в пустынных районах, будет в дальнейшем играть очень важную роль,--говорит Годдард.-- Нелепо использовать фермерские земли для расширения городов. В пустынях возникнет много новых городов. Это позволит людям комфортабельно жить, не мешая сельскому хозяйству. Мне кажется, очень важно научиться заселять пустыни.

КАК УСТРОЕНО ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ

В городах живет около 62 процентов населения США. Правительство штата передает в ведение муниципалитета образование, полицию и пожарную охрану, содержание дорог, здравоохранение и социальную помощь, спортивные сооружения, места отдыха и развлечений и другие службы, работой которых целесообразно управлять на местах. Более половины штатов предоставляют городским властям право самим определять структуру городского управления в рамках общих законов штата. Это и есть местное управление.

Все городские управления делятся на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Законодательные полномочия находятся в руках муниципального совета, издающего постановления (его часто называют советом старейшин или городской комиссией). Исполнительную власть осуществляет мэр или городской администратор, координирующий работу всех учреждений. Муниципальный суд судит людей, обвиняемых в нарушении городских правил.

Наиболее распространенная форма самоуправления в городах с населением свыше 25000 человек--система, включающая городского администратора. Так управляется и город Финикс.

При этой системе главным органом управления является выборный совет. Он нанимает администратора-профессионала со специальным образованием и опытом. В задачу администратора входит проводить в жизнь постановления совета. Он назначает руководителей отделов и отвечает за работу всех городских служб, так что работа администрации централизована. Политические соображения не играют роли в деятельности администратора, поскольку он не избран, а назначен и служит под эгидой совета.

При такой системе мэр, председательствующий в городском совете, редко имеет больше власти, чем его остальные члены.

Однако в некоторых городах, например, в Финиксе, мэр избирается всем населением города и у него гораздо больше власти, чем у других членов совета, избранных только своими округами. В глазах публики мэр возглавляет управление и несет ответственность за благополучие города. Многие социологи считают, что мэр, избранный всеобщим голосованием, может лучше решать этнические и экономические конфликты или вопросы, затрагивающие интересы различных частей города, чем администратор, не имеющий политического опыта.

При другой системе, по которой управляются такие города, как Чикаго и Нью-Йорк, мэр обладает широкими полномочиями. Мэр может назначать и увольнять руководителей отделов, контролировать их работу, налагать вето на постановления совета, разрабатывать бюджет, планировать различные программы и руководить работой всех городских служб. Совет, со своей стороны, разрабатывает общие указания и взимает налоги. Выборы проводятся на партийной основе, и столкновения весьма вероятны, если мэр принадлежит к одной партии, а большинство членов совета--к другой.

В некоторых городах как исполнительная, так и законодательная власть сохраняется за муниципальным советом, а власть мэра ограничена. Он назначает только несколько высших должностных лиц, которые должны быть утверждены советом. Все остальные должностные лица назначаются муниципалитетом, губернатором, законодательными органами штата или независимыми комиссиями.

Основной недостаток такой системы в том, что ответственность разделена между многими лицами и их действия трудно координировать. Тем не менее, многие предпочитают такую децентрализацию, боясь чрезмерной концентрации власти. К ограничению власти мэра привел исторический опыт: сосредоточение власти в руках мэра, стоящего во главе города много лет, нередко приводило к коррупции.

Согласно принципу местного самоуправления, города сами выбирают форму своего городского управления. Финикс, к примеру, в 1984 году изменил структуру городского совета, приняв порядок проведения выборов по округам. Этот гибкий механизм позволяет американским городам приспосабливать форму местного управления к требованиям времени. Дэн Тредэуэй. Город Финикс и его мэр//Америка.--1990.-- № 8.

КАК ВОСТОЧНЫЕ НЕМЦЫ ПЕРЕСТРОИЛИ СВОЕ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Ввиду драматических перемен в российских политических институтах небезынтересно познакомиться с опытом переустройства местных органов власти в бывшей ГДР. Но сначала несколько слов по поводу терминологии.

КРАТКИЙ СЛОВАРЬ ПО НЕМЕЦКОМУ САМОУПРАВЛЕНИЮ

В соответствии с немецкой конституционной традицией самостоятельными политическими и административными единицами низшего управления выступают небольшие города и деревни. Понятием, охватывающим оба эти образования, является «коммуна» и «община». Во избежание недоразумений мы будем пользоваться или понятием «коммуна» как обобщающим, или термином «города и деревни». Поскольку русское слово «община» не соответствует немецкому «коммуна», то вместо «коммунальный» мы будем говорить «муниципальный».

В соответствии с конституционным правом ФРГ коммуны пользуются правом на коммунальное самоуправление, то есть правом регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Коммуны (города и деревни) имеют свои муниципальные представительства. Правовое положение бургомистра определено по-разному в разных землях ФРГ. В одних он избирается непосредственно населением (например, в Баварии и в Баден-Вемберге), в других--муниципальным представительством (например, в земле Северный Рейн-Вестфалия).

Выше рангом -- районы. У них как бы «два лица». С одной стороны, это низшие органы собственно государственной администрации. С другой -- им принадлежит круг дел, которые входят в сферу их самоуправления. Иногда глава района (ландрат) избирается непосредственно населением, но чаще районным представительством.

Меньшие по размеру коммуны, то есть практически небольшие города и деревни, подчинены району (это коммуны, входящие в район), в то время как более крупные и большие города им не подчиняются (это города, независимые от района). Различие между ними состоит главным образом в том, что независимые от районов города сами выполняют функции районов.

В большинстве федеральных земель, кроме того, существуют «округа», образующие «среднюю инстанцию» в управлении землями (между министерствами земель и районами). Округа являются чисто административными образованиями и не имеют представительных учреждений. Глава округа назначается правительством земли.

В отличие от государственного права, действовавшего в бывшем СССР, где понятие «местный» охватывало все уровни политической и административной деятельности ниже республиканского, включая и области, традиционный немецкий подход к проблемам государственного устройства ограничивает понятие и концепцию «местного управления» городами и деревнями. Чаще всего в этой связи говорится о «коммунальном», или «муниципальном», управлении. Для обозначения этого уровня деятельности в данной статье употребляется, главным образом, понятие «муниципальный».

СУТЬ ПРОБЛЕМЫ

После крушения коммунистического режима в ГДР и воссоединения двух германских государств местное самоуправление оказалось в необычайно сложном положении, поскольку оно оставалось единственным институтом власти в стране, после того как центральный правительственный аппарат ГДР вместе с окружной системой управления, служившей административным стержнем партийной и государственной структуры в бывшей ГДР, был упразднен. На районы, города и деревни лег огромный груз проблем, порожденных социальной и экономической ситуацией, возникшей в результате крушения прежних хозяйственных структур и растущей безработицы. При этом они должны были видоизменяться, чтобы соответствовать западногерманской конституционной модели. Отсюда вытекала задача принципиального изменения установок, взглядов и компетентности персонала, работающего в местных органах.

Если в рамках государственного устройства ГДР городские и деревенские учреждения рассматривались в качестве местных органов государственной власти, подчиняющихся централизованным партийным и государственным структурам, то в соответствии с конституционной моделью ФРГ они должны были получить право самостоятельного управления всеми делами «местного сообщества», к которым относятся планирование городской застройки, местный бюджет и т. д., то есть все местное самоуправление.

Иными должны были стать и горизонтальные отношения власти -- муниципальных представительных органов и муниципальной администрации. «Местные народные представительства», действовавшие на местном уровне в ГДР, выполняли не более чем пропагандистские и символические функции. В ФРГ они осуществляют по отношению к муниципальной администрации важные политические функции, проявляя собственную инициативу, принимая собственные решения и осуществляя собственный контроль.

Иначе складываются отношения между муниципальными властями и экономикой. Если в рамках централизованной государственной экономики местные органы власти занимались созданием благоприятных условий для руководимых их центра «народных» комбинатов и предприятий и местных коммунальных предприятий, то в условиях преимущественно частнокапиталистической экономики муниципалитеты, помимо своих хозяйственных задач, связанных с коммунальной собственностью (городской транспорт, снабжение, очистка и т. д.), решают задачи, связанные с деятельностью частных предприятий (планомерный отвод необходимых территорий, создание инфраструктуры и т. д.).

Далее, деятельность административных органов нужно было привести в соответствие с принципами правового государства. Если исполнительно-распорядительную деятельность местной администрации ГДР определяли указания вышестоящих партийных и государственных органов, а правовое регулирование играло сугубо подчиненную роль, то административная деятельность в ФРГ связана законом и правом.

Наконец, вводились новые критерии оценки деловых качеств государственных чиновников. Идейно-политические критерии уступали место сугубо профессиональным, ставящим во главу угла компетентность в вопросах управления.

АДМИНИСТРАТИВНО--ПОЛИТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

В бывшей ГДР моделью политического и административного устройства на уровне районов, городов и общин служила введенная в 1952 году система «демократического централизма», ориентированная на сталинистский государственный строй СССР. В этой системе было 14 округов, являвшихся опорой центральной партийной и государственной власти, 27 городов окружного подчинения и 191 район. Существовавшие наряду с ними 7500 городов районного подчинения и деревень не имели никакой самостоятельности.

Демократически избранная в марте 1990 года Народная палата ГДР приняла 17 мая того же года Положение об организации муниципалитетов, которые в значительной мере следовали модели коммунального самоуправления, принятой в западногерманских землях. В соответствии с этой конституционной моделью, охватывающей и «местное самоуправление», решительно изменились положение и задачи местных территориальных образований, в особенности городов и деревень, как в их отношениях с вышестоящими инстанциями (по вертикали), так и в их собственных взаимоотношениях при осуществлении властных функций (по горизонтали).

Администрация подчиненных районам городов и деревень стремится любыми способами сохранить полученную муниципальную независимость и мало расположена допускать какие-либо вмешательства извне или сверху в свои решения. Это нередко приводит к тому, что проблемы, требующие решения в рамках коммунального самоуправления, она видит лишь со «своей колокольни». Так бывает, в частности, при отведении земельных участков для нужд промышленности и торговли.

И наоборот, районная администрация по-прежнему руководствуется старым централистским принципом подчинения району входящих в него городов и деревень. Ее представители все еще не привыкли к тому, что они могут лишь контролировать правомерность деятельности муниципальных органов в сфере их административного самоуправления, в частности, в планировании застройки, но не уполномочены проверять правильность или целесообразность планирования.