Муниципальные системы зарубежных стран

2. Правительство почти не уделяло внимания реформе государственной службы, хотя именно его государственные служащие должны осуществлять запланированные реформы. Оно довольно мало знает о методах и возможностях работы системы, равно как и о навыках, знаниях и отношении к делу, необходимых для государственных служащих.

Правительство, очевидно, не понимает, что его служащие представляют собой огромную бюрократическую государственную службу. Оно до сих пор не выработало ни одной всеобъемлющей стратегии для переориентации, сокращения, увольнения и перегруппировки штата.

На сегодняшний день перед государственной службой стоят четыре очень острые проблемы: нехватка штата и навыков, низкая и слабо дифференцированная заработная плата, неудачный подбор кадров и деморализованная бюрократия.

3. Частный сектор быстро растет, и возникает срочная необходимость создавать новые административные единицы на местном уровне для регламентации отношений между властями и местными частными собственниками, а также для надзора за собственностью.

4. По всей стране увеличивается показатель заболеваемости, особенно среди детей и в областях, загрязненных радиацией. В больницах и клиниках не хватает необходимого медицинского оборудования и лекарств. Органы местного самоуправления не в состоянии обеспечить их полностью штатом, так как это очень дорого. Эти проблемы могут быть решены только с принятием общенациональных программ.

5. Рост безработицы повлек за собой рост преступности и нарушений общественного порядка. Вот почему предупреждение преступлений, обеспечение безопасности и общественного порядка является задачей первостепенного значения для органов местного управления.

6. Существующий Закон о местном управлении далек от совершенства. Власти понимают, что он нуждается в исправлении. Проект нового закона о местном управлении ныне находится на рассмотрении, и в недалеком будущем будет обсуждаться в парламенте.

БОЛГАРИЯ

1. Реформа Конституции 1991 года положила конец старой системе тотально централизованных административных отношений. Она провозгласила самоуправление основной силой, ведущей к процветанию и решающей проблемы на местном уровне. Тем не менее, новые независимые муниципалитеты унаследовали систему школ, больниц, культурных учреждений и учреждений коммунальных услуг, созданных для работы в централизованной системе. Зачастую муниципалитеты оказываются связанными обязательствами, но не имеют ни руководства, ни финансовых ресурсов для их выполнения. Успех реформы самоуправления зависит от быстрой реформы законов, предусматривающих управление и финансирование таких учреждений, которые до сих пор пребывают под сильнейшим государственным контролем.

2. Муниципальные реформы привели к неразберихе в функциях, которая неизбежна при любых крупных переменах. Два основных субъекта власти--мэры (администрация) и муниципальные советы (представительные органы)--не имеют опыта предшествующей работы, необходимого для нормального функционирования системы. Зачастую это приводит к вопиющим нарушениям полномочий одной ветви власти другой или к

полному прекращению деятельности органа местного самоуправления. Более отдаленным следствием этого становится углубление конфликта между двумя ветвями органа местного самоуправления. Зачастую конфликт усиливается второй волной чисто политического или экономического соперничества. Полная передача обязанностей муниципалитетам и накопление практических навыков в управлении медленно ведут муниципальные органы к уяснению и координации их взаимно дополняющих функций.

3. Муниципальная реформа пришла вместе с радикальными переменами политической власти и с радикальным оттоком финансовых ресурсов из органов местного самоуправления. Борясь за власть, политические победители думали, что лояльность является большей заслугой, нежели профессионализм. В результате они назначили на должности непрофессиональных политических союзников, уволив при этом политически нейтральных профессионалов крупного масштаба. Этот фактор наложился на неспособность муниципалитетов выплачивать приличную зарплату своим служащим. В целом муниципалитеты оказались один на один с неквалифицированными человеческими ресурсами и без системы образования администраторов. Решение проблемы комплектации штатов требует долгосрочной стратегии по созданию системы подготовки профессиональных администраторов для должностей в муниципальных органах.

4. Муниципалитеты очень зависят от фондов центрального правительства, которые поступают в виде дотаций из государственного бюджета и в виде доли доходов от налогообложения центрального правительства. В положении, при котором кризис финансовой системы центрального правительства даже превышает кризис в сфере финансов местного самоуправления, центральное правительство стремится незаконно присвоить фонды, которые по закону положены органам местного самоуправления. Результат предопределен тем фактом, что центральное правительство наложило руку на доходы, а муниципалитеты не имеют возможности осуществить свое право получить у него фонды.

5. Реформа права собственности 1990 года только в общих чертах определила объекты муниципальной собственности. Природа собственного требует попредметной инвентаризации и передачи муниципалитетам прав собственности, что является медленным и болезненным процессом. Сегодня все еще продолжаются жаркие споры между центральным и местными органами власти о конкретных объектах собственности, что указывает на то, что окончательное решение вопроса о собственности не близко. Существующая неясность стоит на пути приватизации и передачи собственности во всей стране.

ЧЕШСКАЯ РЕСПУБЛИКА

Ныне обсуждается создание органов местного самоуправления среднего звена. Новые областные органы, как предполагается, будут отвечать за выполнение следующих функций и задач:

1. Осуществление полномочий в строго определенных сферах создания общественного транспорта, защиты окружающей среды (вода, атмосфера, утилизация мусора, охрана сельскохозяйственных земель, содержания лесов), охоты, регистрации земли, социального обеспечения, культуры, здравоохранения, образования, пожарной охраны и общего внутреннего управления.

2. Контроль за государственными административными функциями, осуществляемый районными управлениями как местными государственными административными органами.

3. Предоставление профессиональной помощи районным управлениям в осуществлении государственного управления.

4. Областные органы должны быть апелляционными органами, в которые обращаются с жалобами на решения районных управлений в соответствии с общими правилами. Главной целью региональной политики станет создание полностью приемлемых условий для жизни и труда граждан Чешской Республики. Вполне понятно, что осуществление этой цели требует:

-- сбалансированного развития всех регионов, использования и развития их потенциала, а также способностей граждан и культурного наследия;

-- регламентации экономической и социальной деятельности для создания условий, улучшающих жизнь граждан и удовлетворяющих их потребности;

-- содействия разнообразному развитию экономического базиса в регионах и стимуляции экономически слаборазвитых областей через поддержку предпринимательской деятельности;

-- содействия созданию здоровой окружающей среды через устранение промышленных и других источников загрязнения и сокращение деятельности, наносящей вред ландшафту;

-- развития территориальных центров университетского образования и последующих форм исследований и обучения.

ЭСТОНИЯ

1. Законодательные акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления, несистематичны, иногда даже противоречивы, а зачастую и декларативны. Представители органов местного самоуправления спорадически включаются в процесс выработки законов.

2. Государство возлагает на органы местного самоуправления обязательства, которые не покрываются необходимым финансированием. Для органов местной власти получение ежегодной дотационной поддержки от государства подобно скверному торгу, хотя дотация должна быть четко определена как определенный процент государственного бюджета на определенный период.

3. Медленная и вызывающая конфликты реформа собственности и земли препятствует работе местных органов власти. Последние не заинтересованы материально в приватизации муниципальной собственности, потому что большая часть поступающих денег уходит в государственный бюджет. Органы местной власти в городах до сих пор обременены медленной приватизацией жилья.

4. Все еще испытывается недостаток в общенациональной региональной политике, а органы центральной власти уделяют мало внимания проблемам села.

5. Для изменения границ местных органов самоуправления не существует законодательной основы, хотя многие муниципалитеты, у которых до сих пор остались послевоенные границы сельских советов, внесли по этому поводу конкретные предложения.

ВЕНГРИЯ

1. Процесс муниципализации создал много проблем. Он побудил органы местного самоуправления сформулировать новую политику управления местной собственностью и учредить новые административные органы для надзора над собственностью. Наиболее важной задачей для органов местного самоуправления является учреждение новых организаций, основанных на рыночных принципах (компании с ограниченной ответственностью и акционерные компании), с целью управления местной собственностью: содержания жилищного фонда, уборки мусора, уборки улиц и ухода за ними и т. д.

2. Следующей проблемой является вопрос о том, как пользоваться муниципальными предприятиями общественного пользования

при системе децентрализованной собственности, где физическая инфраструктура вынуждает сотрудничать на региональном уровне.

3. Помимо государственного (органа местного самоуправления) и частного секторов возник третий сектор, предоставляющий личные общественные услуги. Возникают различные некоммерческие структуры, предоставляющие услуги. В системе образования, здравоохранения и социальной защиты частные фирмы и некоммерческие организации имеют реальную возможность предоставления услуг. Если они предоставляют их, они получают дотации из централизованного бюджета. Количество новых структур, предоставляющих услуги, невелико. В Венгрии церковь и общественные фонды тем не менее содержат не более одного процента школ. Частные семейные врачи составляют 2 процента от общего количества врачей. Несмотря на это, множественность секторов более важна, чем сами эти скромные цифры. Это потенциальная стартовая площадка для организованного рынка и конкуренции в третьем секторе

4. Увеличивается потребность в специальных органах местного самоуправления одной ориентации. Орган местного самоуправления для социальной защиты был учрежден в мае 1993 года. Он состоит из двух выборных органов: один отвечает за здравоохранение, а другой -- за нужды пенсионеров. Другой путь развития можно найти в иных учреждениях, предоставляющих услуги. В школах были учреждены органы управления, куда были вовлечены различные группы людей, заинтересованные в предоставляемых услугах, то есть учителя, родители, школьники и организации, поддерживающие школу.

5. Возникают формы участия потребителя в ответ на определенные ограничения. Наиболее радикальные изменения происходят в сфере содержания жилищного фонда. После приватизации домов, которые раньше владелец-государство сдавало внаем, стали возникать новые формы содержания. Органы местного самоуправления должны поддерживать и поощрять учреждение и функционирование этих советов.

6. Также усиливается роль добровольности в предоставлении услуг. Прежде всего следует упомянуть про роль церквей. Они осуществляют разностороннюю деятельность в таких сферах, как социальное обеспечение и образование. Например, они предоставляют специфические услуги для людей с физическими недостатками. Изложенное выше развитие определяется некоторыми сдерживающими факторами социального характера. Невзирая на создание новых органов местного самоуправления, их деятельность на местном уровне уменьшается. Тяжелое финансовое положение вынуждает муниципалитеты отказываться от части своих функций и пытаться привлечь к предоставлению услуг население, например, спонсоров, участников или же тех и других.

ЛАТВИЯ

1. Наиболее серьезной проблемой органов местного самоуправления в пост-советской Латвии, несомненно, является бедность латвийских жителей. Это прямо воздействует на органы местного самоуправления в том смысле, что многие жители не могут оплатить или не оплачивают счета за аренду государственного жилья, за коммунальные услуги и т. д. Органы местного самоуправления могут подвергнуться и подвергаются процедуре отключения от коммунальных услуг, если они не собирают значительного процента денег, которые задолжали жители этой области, а процедура выселения за неуплату аренды может быть весьма неприятной и даже отвратительной. Органы местного самоуправления затрачивают также много усилий на распределение выплат по социальному обеспечению пенсионерам, бедным, сиротам, ветеранам войны и многим другим группам, живущим на государственное пособие. Естественно, бедность в стране непосредственно сказывается на доходах органов местного самоуправления из существующих источников (особенно от подоходного налога и налога на имущество) и будут сказываться на доходах из ожидаемых будущих источников (особенно от налога на прибыль и налога от продажи).

2. Относительная бедность органов местного самоуправления ведет ко второй проблеме: многим из них трудно привлечь на службу в местное самоуправление одаренных молодых людей. Это вызвано отчасти низкой зарплатой в органах самоуправления, а отчасти грандиозностью проблем, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления в пост-советский период. На выборах в органы местного самоуправления, которые состоялись весной 1994 года, период выдвижения кандидатов должен был быть продлен в некоторых районах, потому что нельзя было найти кандидатуры на выдвижение. Та же проблема сказывается на системе национальной государственной службы, что также будет иметь последствия для органов местного самоуправления.

3. Нынешняя реформа местного самоуправления становится мучительным процессом как в смысле объема необходимой перестройки, так и в смысле жарких споров между национальным правительством и органами местного самоуправления о целесообразном уровне централизации (децентрализации). Латвийский Союз органов местного самоуправления выделяет три рассматриваемые ныне аспекта законодательства как особо критические: изменения Конституции; закон, учреждающий Конституционный суд (включая положения о рассмотрении органами местного самоуправления жалоб на национальное правительство); закон о выравнивании бюджетов органов местного самоуправления. В целом Союз органов местного самоуправления считает, что национальное правительство Латвии является централизующей силой, в то время как национальное правительство считает, что оно является в целом децентрализующей силой. Конфликты, к которым могут привести эти различные мнения, очевидны. Есть ещеи дополнительная проблема: в то время, как главный закон об органах местного самоуправления в теории определяет ряд функций, обязательств и полномочий для органов местного самоуправления, на практике подзаконные акты (или правила) утверждены не были, что делает теоретическую основу бессмысленной или приводит к путанице в понимании того, чем же конкретно должны заниматься органы местного самоуправления.

ЛИТВА

1. Основная проблема многих литовских муниципалитетов заключается в их очень низкой популярности в обществе. В социологических опросах муниципалитеты имеют один из наиболее низких рейтингов популярности по сравнению с другими общественными и правительственными институтами. Только 25 процентов граждан верят в муниципалитеты, в то время как рейтинг церкви составляет около 80 процентов, средств массовой информации--около 70 процентов, Президента--около 40. Такая непопулярность имеет два возможных объяснения. Первое: муниципалитеты оказались не готовыми к реализации радикальных реформ (крупномасштабная и быстрая приватизация, передача собственности, национализированной советским режимом, земельная реформа и т. д.). Второе: все правительства сваливали вину за трудности реформы на органы местного управления.

2. Другой огромной проблемой является отсутствие муниципальной собственности. Даже местный бюджет не является собственностью муниципалитета, а равно и объекты, созданные благодаря использования бюджетных средств. Правительство пообещало признать за муниципалитетами права собственности только после окончания программы первоначальной приватизации государственной собственности. Этот процесс планировалось завершить в 1994 году.

3. Во многих областях нет четких границ между государственными и муниципальными функциями и обязанностями. Правительство или его структуры могут влиять на решения муниципалитетов через систему государственной собственности и бюджетную систему, даже через личные назначения.

4. В 1991--1993 годах парламент и правительство в некоторых случаях ограничили права муниципалитетов и попытались централизировать власть. К середине 1992 года слабость и неадекватность системы местного управления стала очевидной. Эта система была создана в последний год советской власти и основывалась на советской системе местной власти, подчиненной высшим ступеням иерархии. Необходимость реформы местного управления была отражена в Конституции. К несчастью, эта реформа до сих пор не началась, хотя были подготовлены некоторые более или менее демократичные проекты.

5. Литва запоздала с реформой государственной системы управления, как и с созданием новой системы подготовки, специализации и обучения государственных и муниципальных служащих. Огромная часть этих служащих работала в централизованной системе, и им недостает нужного опыта и навыков для работы в демократическом обществе свободного рынка.

6. Политические и социальные силы вплоть до этого года не интересовались муниципальными проблемами. На муниципалитеты смотрели только как на исполнителей решений, принятых наверху. Это отсутствие заинтересованности привело к разрыву связей между населением и представителями, избранными в 1990 году.

7. Среди муниципалитетов не было эффективного сотрудничества--ни в политической и правовой областях, ни в экономической и финансовой деятельности. Это привело к ослаблению отдельных муниципалитетов и системы местного управления в целом.

8. Существует немного возможностей предоставлять негосударственные и некоммерческие общественные услуги. Новая, более богатая часть общества в основном заинтересована в прибыльной деятельности. К несчастью, большая часть общества слишком бедна и не может поддерживать инициативу неприбыльных организаций в предоставлении необходимых услуг -- содержании приватизированных домов, образовательных или культурных услугах.

МАКЕДОНИЯ

1. Территориальное перераспределение является первостепенной проблемой. В настоящее время средний муниципалитет простирается на 850 квадратных километров, включая свыше 60 000 жителей. Он состоит из города и 50 сел. Вполне очевидно, что такая огромная местная община в сравнении с соответствующими общинами в других, особенно европейских, странах не может быть предметом личной заинтересованности среднего гражданина, то есть местные дела могут решаться только бюрократически. Поэтому было решено, что органы местного самоуправления должны быть территориально уменьшены. Последующее перераспределение предоставляет возможность для образования новых муниципальных центров. Поскольку таковые всегда находились в привилегированном положении, вопрос о том, какие из существующих сел станут муниципальными центрами, вызывает брожение среди местного населения и законодателей и ведет к бесконечным дискуссиям, тем более, что никаких всеобъемлющих критериев здесь нет.

2. Определение круга ведения органа местного самоуправления, соответствующего современным тенденциям западных демократий, является очень важным шагом вперед, направленным на преодоление существующих трудностей, которые отрицательно сказываются на местном развитии. Македония, как часть Югославии, претерпевает огромные перемены: органы местного самоуправления имели чрезвычайно широкий круг полномочий в период самоуправления (1974--1991 гг.), тогда как на современном, переходном этапе этот круг очень сужается. Конституция Республики Македония, введенная в действие в 1991 году, предписывает, чтобы «граждане непосредственно или через своих представителей принимали участие в принятии решений... в области городского планирования, коммунальной деятельности, культуры, спорта, социальной защиты и охраны детства, дошкольного образования, начального образования, основных видов здравоохранения и других областях, определенных законом» (Статья 115), однако Акт о местном самоуправлении до сих пор не принят, поскольку нет согласия по формулировке о «других областях, определенных законом», и по поводу того, где будет проходить черта между кругом ведения центральной и местной власти в некоторых из вышеуказанных областей.

3. Расширение круга полномочий органа местного самоуправления подразумевает то, что нужно ввести в действие новые финансовые источники для его обеспечения, ибо тех, которые существуют, недостаточно для удовлетворения местных нужд даже в соответствии с нынешним урезанным планом местных полномочий. Итак, некоторые из источников, используемых ныне органами центральной власти только для расходов в области образования, здравоохранения, культуры и т. д., должны быть разделены между обеими властями в последующий период, что в случае с Македонией создает дополнительные проблемы. Эти проблемы возникают оттого, что некоторые из муниципалитетов, находясь на более высоком уровне развития по сравнению с другими, смогут получить намного больше денег, чем последние. Это вынудит государство вмешаться для оказания поддержки более бедным, дабы сбалансировать развитие местного самоуправления на всей его территории. Эта поддержка нуждается в некоторых новых критериях, которые очень трудно, не вызывая недовольства, установить в стране, сталкивающейся со столь многими проблемами.

4. Межэтнические отношения между македонским и албанским населением напряжены. Это создает проблемы как на центральном, так и на местном уровне, потому что вынуждает прибегать к новому виду балансирования--между национальностями. Основной отрицательный эффект этого заключается в том, что зачастую приходится жертвовать качеством во имя формального равенства. Например, если человек одной национальности получил работу, то ожидается, что за ним получит работу человек другой национальности, независимо от того, достаточно ли он квалифицирован для занятия этой должности.

5. Как указывалось выше, коммунальные предприятия являются государственной собственностью. Исключение составляют мелкие услуги или товары, которые для нужд местного органа самоуправления могут производиться либо частным, либо государственным сектором собственности. Аукционы проводятся не всегда, они происходят между двумя пли несколькими предприятиями государственной собственности. Поэтому во многих случаях последние находятся в привилегированном положении. Таким образом игнорируются принципы рыночной экономики. До сих пор живо и сильно сознание, побуждающее решать проблемы в духе прошлого периода или политической системы самоуправления, что создает некоторые препятствия в развитии местных общин.

6. Административный персонал местных органов самоуправления не обучен для новых социальных преобразований. Он работает в соответствии со старыми схемами, игнорируя необходимость получать образование в области менеджмента. Следовательно, многие из административного персонала консервативны и могут быть препятствием ускоренному развитию местного самоуправления. Конечно, страна в целом располагает в данный момент очень бедными материальными ресурсами, а это решительным образом снижает возможности для внедрения эффективной системы местного самоуправления, ибо, несмотря ни на какие реформы местного самоуправления, местные общины, имея чрезвычайно бедные финансовые ресурсы для своих нужд, не смогут их провести.

ПОЛЬША

Система местного самоуправления в Польше далека от стабильности, и есть некоторые больные вопросы, дискутировавшиеся в последние месяцы в парламенте, в центральном правительстве, среди местных политиков или в организациях, представляющих органы местного самоуправления.

1. Первый вопрос касается местных финансов, что особо связано с функциями, которые в настоящее время передаются с центральных, областных уровней на местный уровень (образование, здравоохранение, культура). По сути, государственная администрация передает обязанности муниципалитетам, не обеспечивая финансовой поддержки.

2. Следующий вопрос связан с дальнейшей реформой в местном самоуправлении и с восстановлением второго звена местного самоуправления (повят). Такой процесс требует новой территориальной реформы не только на районном, но также на областном (провинциальном) уровне.

3. Приватизация и повторная приватизация (восстановление) коммунальных земельных участков и собственности являются еще одним вопросом, вызвавшим много социальных проблем, особенно в Варшаве и других крупных городах.

4. Следующая злободневная проблема связана с внутренней организацией местного самоуправления (официальный статус исполнительных органов, положение мэра, роль местного совета). Некоторые политические партии, местные политики и эксперты предложили, чтобы мэров избирали непосредственно избиратели, а не назначали местные советы.

5. Роль национального представительства местного самоуправления (Национальная ассамблея--Сеймик крайовы) является еще одним злободневным вопросом. Некоторые эксперты и политики предложили, чтобы представители местных органов самоуправления были представлены в парламенте (например, в

Сенате). При таком положении роль Национальной ассамблеи как представителя органов местного самоуправления будет уменьшена.

6. Изменения в официальном статусе Варшавы (которые были сделаны в мае 1994 года) следует рассматривать как некую обкатку того переструктурирования, которое затем произойдет в органах местного самоуправления других городских агломераций Польши (в Верхней Силезии, Гданьском и Лодзинском районах).

РУМЫНИЯ

1. Системе местного управления в Румынии всего два года. Законодательство должно быть улучшено и дополнено, чтобы гарантировать растущую автономию местных органов власти, которые сейчас сталкиваются с ведомственными, личными и финансовыми ограничениями при выполнении своих функций.

2. Очень спорным является вопрос о контроле префектов над местными советами. Весьма часто префекты считаются должностными лицами, способными на законном основании приостановить или практически влиять на законодательные акты местных советов. Правительство осознает необходимость отделения полномочий префектов от полномочий местных советов и мэров, но считает, что контроль префектов над местной администрацией должен быть скорее усилен, чем снижен.

3. Другой важный вопрос заключается в большой зависимости доходов местной администрации от центрального государственного бюджета. Правительство надеется, что новый закон о местных налогах и пошлинах поможет местной власти увеличить их способность получать собственные доходы.

4. Существует большая обеспокоенность по поводу зарплаты местного персонала. Она начисляется централизованно и настолько низка, что карьера государственных служащих не привлекает наиболее талантливую молодежь.

5. Местные управляющие жалуются на нехватку учебных материалов для местных должностных лиц и для штата местной государственной администрации. Более того, кроме государственной школы политических и управленческих наук, которая функционирует независимо от Университета, не существует других заведений высшего образования, специализирующихся на государственном управлении. Неправительственные организации и университеты в Румынии рассматривают возможность выработки университетского проекта в области администрирования.

6. Правительство рассматривает вопрос о создании национальной учебной программы, субсидируемой из государственного бюджета, для тех, кто работает в местном управлении.

7. Правительство намеревается принять ряд мер с целью повышения авторитета и ответственности местных администраций. Благодаря этому усилится контроль местных органов власти над общим образовательным процессом. Министерство образования сохранит свою роль только в контроле над содержанием курса обучения и аттестацией преподавательского состава. Также местные органы управления обретут большую ответственность и власть в отношении здравоохранения, социальной помощи и управления местной рабочей силой.

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

На протяжении всей своей истории Россия всегда была сильным государством с чрезвычайно централизованной властью. Первая система самоуправления в России (земство), которая быстро развивалась на протяжении нескольких десятилетий, начиная с шестидесятых годов XIX века, была полностью уничтожена большевиками, а ее опыт был полностью забыт. Жестко централизованный советский режим систематически принижал роль закона и одновременно бесконечно наращивал власть государства. В результате у советского народа было почти полностью искоренено чувство ответственности, личная инициатива и общинный дух (в отличие от советского коллективизма).

1. В настоящее время система самоуправления в России создается с нуля, и даже на этой начальной стадии она уже подвергается серьезной опасности: в последнее время растет число случаев упразднения в результате волюнтаристских решений, принятых администрациями субъектов федерации. Своими действиями субъекты федерации вторгаются в полномочия местных органов самоуправления. Они незаконно уменьшают круг ведения этих органов, распоряжаются муниципальной собственностью, формируют местные бюджеты и назначают глав администрации, а также членов представительных органов местного самоуправления (этот материал был собран группой экспертов из Комитета Думы по местному самоуправлению). Эта тревожная тенденция может объясняться заметным сдвигом в сторону более сильного и централизованного государства.

2. Не существует адекватной правовой основы; прежде всего, отсутствует закон о местном самоуправлении.

3. Нет согласия между субъектами федерации по основной концепции самоуправления или даже по тому, нужно ли вообще самоуправление. Федеральная Конституция, предусматривающая институт самоуправления в РФ, не признается в качестве закона прямого действия по крайней мере в нескольких субъектах федерации.

4. Муниципалитеты не имеют финансовой самостоятельности, которую они должны были бы иметь как единицы местного самоуправления. Местные налоги и долевые доходы от налогов составляют лишь малую часть бюджетов местного самоуправления. За пределами этого источника дохода муниципалитеты вынуждены выпрашивать субсидии либо у федерального правительства, либо у правительств субъектов федерации. Эти правительства затем начинают вторгаться в полномочия муниципалитета, что по существу приводит к реставрации системы советского образца.

5. Концепция муниципальной собственности до сих пор остается весьма расплывчатой. Процесс приватизации еще не окончен, и в настоящий момент невозможно определить, что именно останется за федеральной, областной или муниципальной собственностью. Следовательно, остается неясным, какая собственность, предприятие или недвижимость будет облагаться муниципальными налогом, или сколько налоговых поступлений сможет в будущем получать муниципалитет.

6. Психологически жители и руководители небольших, особенно городских муниципалитетов, не готовы к самоуправлению. Новоизбранные (или в некоторых случаях назначенные) главы органов местного самоуправления гораздо более склонны прислушиваться к мнению областных властей (которых они в большинстве случаев до сих пор считают своими начальниками), чем к мнению членов своей общины

7. Администрации «городов одного завода» сталкиваются с очень серьезными проблемами, связанными с приватизацией. Эти города были построены в советском прошлом специально для обслуживания крупных предприятий. Завод был смыслом бытия, а также источником средств существования для такого города. Жилье, коммунальные службы, услуги--все принадлежало предприятию. Сегодня как только завод становится акционерным обществом, он прекращает финансирование инфраструктуры, поскольку это невыгодно. И тогда инфраструктура тяжким бременем ложится на скудный муниципальный бюджет, который не в состоянии это бремя вынести. В большинстве случаев это приводит к развалу муниципальных служб. Некоторые муниципалитеты пытаются привлечь частные предприятия к предоставлению услуг и содержанию коммунальной службы. Однако большинство муниципалитетов без энтузиазма относится к такой инициативе, ибо они опасаются, что налоговые поступления, полученные от этих предприятий, будут отобраны администрацией субъекта федерации.

8. По существу нет системы юридической защиты местного самоуправления прежде всего в том, что касается вопросов собственности. Ощущается острая потребность в развитии административного права по вопросам местного самоуправления, которое служило был гарантом соблюдения прав человека как органами местного самоуправления, так и правительством.

СЛОВАКИЯ

1. Проблемой представляется существование многих сотен маленьких мунициалитетов, но также следует признать и наличие сильного чувства местной независимости. Недостатки этих маленьких муниципалитетов очевидны. Они недостаточно крупны для того, чтобы нести бремя профессионального управления. Они не могут воспользоваться преимуществами крупной экономики. Некоторые общественные услуги они вообще не в состоянии предоставить. База для их источников доходов ограничена и изменчива.

2. Существует несколько факторов, ограничивающих использование муниципальной собственности в экономическом развитии: недостаточная ясность в правах собственности, грядущая приватизация и возвращение собственности; различия в количестве и видах собственности, имеющейся у различных муниципалитетов для экономического развития; нехватка муниципальных доходов, что вынуждает муниципалитеты продавать собственность, которой они владеют, для того, чтобы финансировать услуги, за которые они отвечают.

3. Доля налогов и пропорции в доходах не стабильны. Потребуется время, чтобы местная система налогообложения смогла работать стабильно. Существуют проблемы и с переводом денег, особенно когда возникает задержка между получением денег местными налоговыми управлениями и выплатами их муниципалитетам. Существуют также проблемы с налоговой дисциплиной и недоимками.

4. Чрезмерное количество правительственных органов вызывает значительное недовольство у граждан и предпринимателей. Было подготовлено предложение сократить органы местной администрации.

5. До сих пор не достигнуто соглашение об оптимальной структуре для нового административно-территориального устройства Словацкой Республики, которое принимало бы во внимание географический, городской и социально-экономический аспекты. Существует согласие в том, что должна осуществляться дальнейшая децентрализация государственного управления, но мнения политиков и различных экспертов до сих пор различны.

СЛОВЕНИЯ

1. Основной насущный вопрос, с которым постоянно сталкиваются органы местного управления в Словении, заключается в нынешней реформе системы местного управления. Как указывалось в предыдущих разделах, народ отверг на референдуме предложенные территориальные изменения для существующих коммун, что повлекло много проблем и трудностей. Весь процесс был заблокирован, однако из этого тупика должен быть найден выход до конца нынешнего года, так как в это время истечет срок действия мандатов у членов советов и нужно будет проводить новые местные выборы. Это--последняя возможность создать новые коммуны, иначе выборы пройдут в старой структуре местного управления, что несомненно замедлит процесс реформ на последующие несколько лет.

2. Есть несколько насущных юридических вопросов, которые необходимо решать, чтобы продолжение этого процесса стало возможным. Первое: следует принять конституционные изменения, а это будет очень трудным и болезненным процессом. До сих пор никто не осмелился предложить эту идею, ибо все боялись так называемого «эффекта домино»: если мы начали изменять одну статью Конституции, то каждый будет выходить со своими идеями о том, что, по его представлению, должно быть еще изменено в Конституции. Это послужит началом для новых дискуссий по основным конституционным принципам, чего Словения не может себе позволить, так как сейчас она нуждается в стабильной конституционной и правовой системах.

Впрочем, теперь, кажется, что нет другого решения, кроме как изменить Статью 140 и Статью 145 Конституции Республики Словения. Последняя должна быть изменена таким образом, что позволит создать второе звено местного управления, которое сможет ослабить нынешние тенденции к централизации. В этом случае маленькие общины станут приемлемы, так как основные функции органа местного управления смогут выполняться на провинциальном уровне. Существование этого уровня станет заслоном на пути государства в его стремлении брать на себя все функции, которые не по плечу малым общинам из-за их финансовой слабости. Проблема Статьи 140 заключается в необходимости особого согласия между государством и коммунами в случаях, когда последние выполняют государственные задачи и функции. Это правило ведет к неразберихе и хаосу, так как не существует порядка, объясняющего способ достижения этого согласия, и неизвестно, что произойдет, если одни коммуны будут выполнять эти функции, а другие нет. Возможное решение этой проблемы заключается в изменении данной статьи так, чтобы она могла создать конституционные предпосылки для регламентирования этого вопроса законом, обязательным для всех общин и не требующим специального согласия между государством и коммунами.

УКРАИНА

1. После конца правления Коммунистической партии органы местного самоуправления получили реальную власть только в 1992 году. Вскоре был учрежден институт представителей президента с целью создания вертикальной структуры исполнительной власти. Но эта попытка не оказалась успешной, так как центральное правительство (высший исполнительный орган страны) не имеет влияния на представителей президента. Одновременно областные и районные советы значительно утратили свою власть. Есть предложение избрать председателей всех советов, институт представителей президента отменить. Это означает, что Украина может вернуться к объединенной системе, где местные советы станут высшими представительными органами на своих территориях. Неясной остается структура исполнительной власти.

2. Принята новая Конституция Украины, которая разъяснит территориальное деление страны. Вместо одной автономной республики и 24 областей предлагается ввести 12 новых краев, основанных на историческом и социальном наследии. Это изменит все административное деление Украины. В результате новые края и районы получат новый, возможно, больший, чем сейчас, объем власти, а также новые права и обязанности.

3. Вскоре должна быть разъяснена роль парламента, президента и кабинета министров. Это дает ответ на вопрос о подчинении областных и районных исполнительных комитетов (местных администраций). Сторонники президентского типа правления предлагают вернуться к системе областных представителей президента. Те же политики, которые поддерживают парламентский тип правления, предлагают подчинить областные исполнительные органы премьер-министру Украины, избираемому парламентом. Областные и местные советы имеют свое собственное сильное лобби в Верховном совете, которое предлагает, чтобы административные органы подчинялись только местным и областным советам. Возможно, понадобится еще несколько лет, прежде чем будет наконец установлена четкая система.

4. Игорь Колиушко, ведущий специалист в сфере местного самоуправления, а также член украинского парламента, предлагает, во-первых, чтобы как можно скорее было проведено четкое разделение на местные и областные органы местного самоуправления. Следует ввести институт общины, или муниципалитета, и определить его полномочия. Следует избрать мэров этих муниципалитетов. Районные советы, равно как и районные подразделения в городах, должны быть упразднены как ненужные. Во-вторых, следует принять закон о собственности муниципалитета (общины). Это создаст экономические предпосылки для местного самоуправления.

5. Существует необходимость в обоих административных органах на областном уровне--исполнительного комитета областного совета и представителя государства, подчиненных президенту или премьер-министру. Власть будет разделена. Исполнительный комитет будет отвечать за экономическое и социальное развитие области, в то время как представитель президента будет контролировать такие вопросы, как общенациональная безопасность и выполнение решений общенациональных органов.

Источник: Органы местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы и в СНГ, 1994 г.: Антология описательных материалов/Институт самоуправления и государственной службы. -- Будапешт Фил. Ин-та Открытого общества, Б. г. (1995)

Приложение 4

МАТЕРИАЛЫ ДЛЯ УГЛУБЛЕННОГО ЧТЕНИЯ ГОРСОВЕТ ПО-АМЕРИКАНСКИ

Более тридцати лет назад, в 1958 году, мне, молодому тогда журналисту, выпала большая удача: вместе с тремя молодыми американцами я совершил путешествие на машине по Соединенным Штатам. Во время поездки мы останавливались не в гостинице, а в американских семьях и студенческих общежитиях. Так впервые близко познакомились с американцами. С тех пор много раз бывал в США, путешествовал по стране, и всегда мое внимание привлекали люди, населяющие ее. Я написал немало очерков и книг о них, о том, как они живут, работают, учатся, платят налоги, воспитывают детей, женятся, разводятся, борются за справедливость, совершают преступления. Короче говоря, писал о том, какими я вижу американцев, об их психологии, морали, быте, привычках, традициях.

О политике я писал мало, в основном применительно к моей главной теме -- рассказу об американцах. И почти никогда не писал я о местных властях (по-нашему, городских и районных), об участии американцев в их деятельности. Но после каждой новой встречи с Америкой убеждался в том, какую важную роль в жизни страны играют эти власти, скромные на первый взгляд. И свою последнюю поездку по Соединенным Штатам я решил совершить с определенной целью, получить более полное представление о местных властях. В ответ на мою просьбу американская сторона от имени правительства США предложила мне совершить поездку по нескольким штатам, главным образом, по американской глубинке, по программе, которая, как говорилось в официальном приглашении, «предназначена для лучшего понимания государственной системы Америки, роли федеральных и местных органов власти. Она посвящена самым современным взглядам на эту проблему. В программе прослеживаются тенденции децентрализации управления, говорится об участии в нем населения, о роли граждан и различных общественных групп».

Целый месяц ездил я по американской провинции, встречался с местными политическими и административными деятелями, с учеными, разрабатывающими эту тематику, с коллегами-журналистами, с простыми людьми, которые в Америке в большинстве своем на местную власть смотрят более серьезно и придирчиво, чем на центральную, предъявляют к ней более строгие требования, при этом немало местных жителей активно участвует в деятельности местных административных органов.

Итак, я постарался прикоснуться к истокам американской политической и общественной жизни и лишний раз убедился в том, что настоящие американцы -- «на уровне корней травы». А мы, к сожалению, мало что знаем об этом уровне.

Чем ниже мы спускаемся по лестнице американской политической и административной структуры, тем сложнее и многообразнее становится она. Эту любопытную проблему я в течение нескольких дней обсуждал в штате Северная Каролина с учеными местного университета Ричардом Личем, Дэвидом Кэноном, Юджином Брауном, Стивеном Смитом, Хелен Лэдд, Уильямом Бьянко. Оказывается, американская наука сравнительно недавно занялась проблемами местной власти. Потому что назрела необходимость, ибо тема эта со временем стала исключительно важной, сложной и многоплановой. Например, достаточно ознакомиться с таким фактом: конституции штатов намного больше по объему, чем конституция страны, они полны таких конкретных деталей и подробностей, каких в конституции США не встретишь. Если она состоит из 9 тысяч слов, то конституция штата Нью-Йорк-47 тысяч, а штата Алабама--129 тысяч слов! Разумеется, все они не списаны одна с другой, каждый штат многое решает, оценивает по-своему. Причем эти конституции не являются окончательно устоявшимися законами, принятыми раз и навсегда. В тексты ныне действующих конституций штатов внесено более 5 тысяч поправок (в тексте конституции страны было сделано 26 поправок, хотя предложено их было около 5 тысяч).

Когда же мы спускаемся ниже уровня властей штата, то сталкиваемся с еще большим многообразием политических и административных форм, традиций, житейских укладов. И это многообразие тоже отнюдь не устоявшееся, оно в постоянном движении, как и сама жизнь, оно видоизменяется в связи с насущными или кажущимися требованиями.

В США местные органы создаются на основе законодательства штата и обладают правами, определенными этим законодательством. Но это, можно сказать, только отправная точка, станция, так как ему предоставлено полное право осуществлять

свои функции на основе самоуправления без формального контроля со стороны властей штата, не говоря уже о федеральной власти. А бюджет местных органов складывается из местных налогов и целевых ассигнований штатов и федерального правительства. В этих последних ассигнованиях местная власть, конечно, нуждается, ждет их, порой требует, но все же основной ее двигатель--местные налоги, размер и цели которых определяются по мере надобности.

Вообще взаимоотношения местных властей с властями штатов и федеральными--проблема сложная и в США всегда животрепещущая. В разные периоды американской истории центр тяжести перемещался то к вышестоящим властям, то к местным, но сегодня можно утверждать, что последние пользуются подлинным самоуправлением. Опыт их деятельности представляется весьма интересным, может быть, в чем-то даже и поучительным. Без всякого намека на самоуничижение можно вспомнить, что у американской государственности более чем двухвековой стаж, а у нас--в три раза меньше.

Местной административной единицей, где выбирают органы самоуправления, является округ (как у нас--район), называемый графством. Обычно избираются совет графства и несколько должностных лиц (казначей, шериф, сборщик налогов и другие). Параллельно совету графства могут работать разные целевые комиссии. Находящиеся на территории графства города, как правило, имеют собственные, не зависимые от графства, органы самоуправления. Городские органы, кстати, еще более разнообразны, чем органы власти в графствах. В большинстве городских самоуправлений всю их деятельность возглавляет учреждение, название которого абсолютно точно переводится на русский язык как «городской совет». В него могут избирать мэра и совет при нем, состоящий из руководителей отделов городского совета; в другом случае может быть избрана муниципальная комиссия, которая назначит мэра; есть и такая форма муниципального управления: избранный населением совет нанимает управляющего для квалифицированного руководства городским хозяйством (такой руководитель в отличие от избранных лиц может быть в любой момент уволен). Самых разных структурных вариантов местной власти очень много.

Все пятьдесят американских штатов подразделяются на более чем три тысячи графств, которые, в свою очередь, делятся на городские муниципалитеты (более 19 тысяч) в сельской местности. При этом надо особо выделить ту структуру местного самоуправления, которая сложилась в настоящее время (тоже в самых разных формах) в городских агломерациях, то есть вокруг городов-гигантов с тяготеющими к ним населенными пунктами-спутниками. Так, вокруг Чикаго таких самостоятельных поселений, самоуправляющихся единиц, независимых от центрального города, насчитывается более одной тысячи! Такие агломерации требуют отдельного разговора. Мы же остановимся на тех местных властях, которые аналогичны нашим районным, сельским и городским, причем в небольших городах.

Есть еще такая форма местного самоуправления, как специальные округа, их границы не совпадают с границами графств, городов и других административных единиц. Такие округа обычно возникают по инициативе населения, когда оно считает, что его насущные интересы в той или иной области не обеспечиваются традиционной формой местной власти. В первую очередь к таким единицам местного самоуправления относятся так называемые школьные округа, их насчитывается в стране около 16 тысяч. Они создаются гражданами, заинтересованными в прогрессе школьного образования в их микрорайоне. Специальные округа могут возникать по самым разным поводам. Университетский профессор из Северной Каролины Ричард Лич рассказал мне забавную и поучительную историю из своей жизни. Еще в молодости он с женой жил в небольшом городке, население которого вдруг стало жертвой москитов. Они появились в огромном количестве, и не было от них спасения. Горожане обращались за помощью в местные органы власти, в столицу штата. Все было бесполезно! Осталось надеяться только на самих себя. И вот жители городка создали свой округ, который назвали москитным, обложили сами себя налогом по борьбе с этой напастью и в конце концов ее одолели.

После трех дней бесед с учеными в штате Северная Каролина я на три дня перебрался в городской совет города Дарема в том же штате. При населении в 130 тысяч человек он читается «городом промышленности, образования, медицины и науки». В городской торговой палате насчитывается более 1200 фирм (то есть примерно по одной на каждых десятерых жителей!) Вблизи Дарема расположены два университета. В городе две ежедневные многостраничные газеты и два еженедельника.

Дарем--единственный муниципалитет в одноименном графстве. Город управляется советом из 12 членов и мэром, которые выбираются. Графство управляется комиссией из пяти членов, повседневной административной работой руководит наемный (на зарплате) менеджер (управляющий) графства. По аналогии в городском совете ту же работу выполняет городской менеджер, он подчиняется непосредственно городскому совету и возглавляет его аппарат--1300 служащих. Получается, что на сто жителей Дарема приходится один штатный работник горсовета. Нормальная пропорция? Наверное, вполне. Ведь других подобных организаций (скажем, как у нас, горкома партии, горкома комсомола, горкома профсоюза и т. п.) здесь не существует. У городского управляющего есть один помощник и еще два просто помощника. В городском совете насчитывается 19 отделов (финансовый, планирования, полиции, пожарный, санитарный, расовых проблем, инженерный, стихийных и других бедствий, водных ресурсов и другие).